MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
ANTHONYJA COLLINSA
od 6. listopada 2022.(1)
Predmet C‑339/21
Colt Technology Services SpA,
Wind Tre SpA,
Telecom Italia SpA,
Vodafone Italia SpA
protiv
Ministero della Giustizia,
Ministero dello Sviluppo Economico,
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
Procura della Repubblica presso il Tribunale di Cagliari,
Procura della Repubblica presso il Tribunale di Roma,
Procura Generale della Repubblica presso Corte d’appello di Reggio Calabria,
Procura della Repubblica presso il Tribunale di Locri
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Consiglio di Stato (Državno vijeće, Italija))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Direktiva (EU) 2018/1972 – Članak 13. – Uvjeti povezani s općim ovlaštenjem – Načela nediskriminacije, proporcionalnosti i transparentnosti – Omogućavanje legalnog presretanja po nalogu pravosudnih tijela – Naknada – Potpuna nadoknada troškova koje imaju pružatelji elektroničkih komunikacijskih usluga”
I. Uvod
1. Jesu li države članice obvezne pružateljima elektroničkih komunikacijskih usluga u potpunosti nadoknaditi troškove koji im nastanu zbog omogućavanja presretanja elektroničkih komunikacija od strane nadležnih nacionalnih tijela? Consiglio di Stato (Državno vijeće, Italija) postavlja to pitanje s obzirom na, osobito, Direktivu (EU) 2018/1972 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. prosinca 2018. o Europskom zakoniku elektroničkih komunikacija(2).
A. Pravo Europske unije
2. U preambuli Direktive 2018/1972 utvrđeni su, među ostalima, sljedeći ciljevi:
„(5) Ovom Direktivom stvara se pravni okvir za osiguravanje slobode pružanja elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga, podložan samo uvjetima predviđenima u ovoj Direktivi i svim ograničenjima u skladu s člankom 52. stavkom 1. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU), posebno mjerama u vezi s javnom politikom, javnom sigurnošću i javnim zdravljem, i u skladu s člankom 52. stavkom 1. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (‚Povelja’).
(6) Ovom Direktivom ne dovodi se u pitanje mogućnost da svaka država članica poduzima potrebne mjere s ciljem zaštite njezinih temeljnih sigurnosnih interesa, očuvanja javne politike i javne sigurnosti te dopuštanja istrage, otkrivanja ili progona kaznenih djela, uzimajući u obzir činjenicu da svako ograničenje pri ostvarivanju prava i sloboda priznatih Poveljom, osobito u njezinim člancima 7., 8. i 11., poput ograničenja u pogledu obrade podataka, treba biti predviđeno zakonom, poštovati bit tih prava i sloboda te biti podložno načelu proporcionalnosti u skladu s člankom 52. stavkom 1. Povelje.”
3. Članak 1. stavak 3. Direktive 2018/1972 propisuje:
„Ovom Direktivom ne dovode se u pitanje:
[…]
(c) djelovanja koja poduzimaju države članice za javni poredak te potrebe javne sigurnosti i obranu;
[…]”
4. Članak 13. stavak 1. Direktive 2018/1972, naslovljen „Uvjeti povezani s općim ovlaštenjem i pravima korištenja radiofrekvencijskim spektrom i brojevnim resursima te posebne obveze”, propisuje:
„Opće ovlaštenje za pružanje elektroničkih komunikacijskih mreža ili usluga i prava korištenja radiofrekvencijskim spektrom i prava korištenja brojevnim resursima mogu podlijegati samo uvjetima navedenima u Prilogu I. Takvi uvjeti moraju biti nediskriminirajući, proporcionalni i transparentni. […]”
5. Prilog I. naslovljen je „Popis uvjeta povezanih s općim ovlaštenjima, pravima korištenja radiofrekvencijskim spektrom i pravima korištenja brojevnim resursima”. U njegovu dijelu A, čiji su predmet „opći uvjeti koji se mogu priložiti općem ovlaštenju”, navedeno je:
„[…]
4. Omogućivanje legalnoga presretanja od strane nadležnih nacionalnih tijela u skladu s Uredbom (EU) 2016/679 i Direktivom 2002/58/EZ.
[…]”
B. Talijansko pravo
6. Članak 96. decreta legislativo n 259 – Codice delle comunicazioni elletroniche, od 1. kolovoza 2003. (Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana br. 214 od 15. rujna 2003.; Zakonodavna uredba br. 259 o elektroničkim komunikacijama; u daljnjem tekstu: Zakonodavna uredba br. 259/2003), naslovljen „Obvezne usluge”, propisuje:
„1. Usluge za potrebe pravosuđa izvršene na temelju zahtjeva za presretanje i pružanje informacija nadležnih pravosudnih tijela obvezne su za operatore; vrijeme i načini dogovaraju se s navedenim tijelima do donošenja uredbe iz stavka 2.
2. Kako bi se donijela godišnja paušalna naknada za obvezne usluge iz stavka 1., uredbom ministra pravosuđa i ministra gospodarskog razvoja u dogovoru s ministrom gospodarstva i financija, koju treba donijeti do 31. prosinca 2017., provodi se izmjena stavki popisa predviđenog Uredbom ministra komunikacija od 26. travnja 2001., objavljenom u Službenom listu Talijanske Republike br. 104 od 7. svibnja 2001. Uredbom se:
(a) uređuju vrste obveznih usluga i određuju njihove tarife, pri čemu se u obzir uzima razvoj troškova i usluga kako bi se ostvarila ušteda troškova od najmanje 50 % u odnosu na tarife koje se primjenjuju. Tarifa obuhvaća troškove za sve usluge koje istodobno aktivira ili upotrebljava svaka mrežna identifikacijska adresa;
(b) određuju subjekti koji obvezno pružaju usluge presretanja, uključujući pružatelje usluga, čija infrastruktura omogućuje pristup mreži ili distribuciju informativnog ili komunikacijskog sadržaja, i osobe koje u bilo kojem svojstvu pružaju elektroničke komunikacijske usluge ili aplikacije, čak i ako se njima može koristiti i na temelju pristupnih ili prijenosnih mreža koje nisu njihove;
(c) utvrđuju obveze subjekata koji obvezno pružaju usluge i načini njihova izvršavanja, među kojima i obvezu poštovanja jedinstvenih računalnih postupaka prilikom prijenosa i upravljanja komunikacijama upravne prirode i u pogledu faza koje prethode plaćanju navedenih usluga.
3. U slučaju nepoštovanja obveza iz stavka 2. uredbe, primjenjuje se članak 32. stavci 2., 3., 4., 5. i 6.
4. Do donošenja uredbe iz stavka 2., podaci koji se odnose na telefonski promet izdaju se bez naknade. U odnosu na usluge za potrebe pravosuđa koje se razlikuju od usluga koje se navode u prvoj rečenici i dalje se primjenjuje popis donesen Uredbom ministra komunikacija od 26. travnja 2001., objavljen u Službenom listu Talijanske Republike br. 104 od 7. svibnja 2001.
5. Radi pružanja usluga iz stavka 2. operatori su dužni međusobno pregovarati o načinima međusobnog povezivanja kako bi osigurali pružanje i interoperabilnost samih usluga. Ministarstvo po potrebi može intervenirati na vlastitu inicijativu, odnosno na zahtjev jednog od operatora ako među operatorima ne postoji dogovor.”
7. U skladu s člankom 96. stavkom 2. Zakonodavne uredbe br. 259/2003, decreto interministeriale del Ministro della giustizia e del Ministro dello sviluppo economico di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze – Disposizione di riordino delle spese per le prestazioni obbligatorie di cui all’articolo 96 del decreto legislativo n 259 del 2003, od 28. prosinca 2017. (Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana br. 33 od 9. veljače 2018.; Međuministarska uredba koju su donijeli ministar pravosuđa i ministar gospodarskog razvoja u dogovoru s ministrom gospodarstva i financija – odredbe o reorganizaciji troškova obveznih usluga iz članka 96. Zakonodavne uredbe br. 259/2003; u daljnjem tekstu: Međuministarska uredba od 28. prosinca 2017.) predviđa uvjete za pružanje obveznih usluga te u svojim prilozima utvrđuje naknade koje su talijanska tijela obvezna plaćati za takve usluge.
III. Spor u glavnom postupku i zahtjev za prethodnu odluku
8. Društva Colt Technology Services SpA, Wind Tre SpA, Telecom Italia SpA i Vodafone Italia SpA pružatelji su elektroničkih komunikacijskih usluga koji, među ostalim, pružaju usluge interneta te fiksne i mobilne telefonije u Italiji. Ona su podnijela zasebne tužbe protiv Međuministarske uredbe od 28. prosinca 2017. Konkretno, navela su da naknade koje talijanska tijela plaćaju na temelju te uredbe ne pokrivaju u potpunosti troškove pružanja obveznih usluga povezanih s presretanjem elektroničkih komunikacija po nalogu nadležnih nacionalnih pravosudnih tijela.
9. Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Okružni upravni sud za Lacij, Italija) odbio je tužbe društava Colt Technology Services, Wind Tre, Telecom Italia i Vodafone Italia. Ti su pružatelji potom podnijeli žalbe Consigliu di Stato (Državno vijeće), koji je te postupke spojio.
10. Kako bi presudio o žalbama, Consiglio di Stato (Državno vijeće) je 13. srpnja 2020. uputio Sudu zahtjev za prethodnu odluku u pogledu tumačenja članaka 18., 26. i 102. UFEU‑a.
11. Sud je 26. studenoga 2020. taj zahtjev za prethodnu odluku odbio kao očito nedopušten(3). Zaključio je da je sud koji je uputio zahtjev u bitnome samo ponovio argumente koje su istaknuli tužitelji u glavnom postupku. Sud koji je uputio zahtjev nije naveo razloge zbog kojih je zatražio tumačenje članaka 18., 26. i 102. UFEU‑a niti odnosa između tih odredbi i nacionalnog zakonodavstva primjenjivog na spor u glavnom postupku, što je u suprotnosti sa zahtjevima članka 94. točke (c) Poslovnika Suda(4). Sud je usto istaknuo da sud koji je uputio zahtjev može podnijeti novi zahtjev za prethodnu odluku, koji će sadržavati informacije koje će mu omogućiti da na njega korisno odgovori (5).
12. Consiglio di Stato (Državno vijeće) je 31. svibnja 2021., u okviru istog postupka, uputio predmetni zahtjev za prethodnu odluku. Istaknuo je da, u skladu s Direktivom 2018/1972, opće ovlaštenje za pružanje elektroničkih komunikacijskih usluga može podlijegati obvezi pružanja obveznih usluga kao što je presretanje elektroničkih komunikacija po nalogu pravosudnih tijela. Dok se člankom 13. Direktive 2018/1972 zahtijeva da uvjeti povezani s općim ovlaštenjem budu nediskriminirajući, proporcionalni i transparentni, pravom Unije ne zahtijeva se izričito da se pružateljima elektroničkih komunikacijskih usluga u potpunosti nadoknade troškovi izvršavanja sudskih naloga za presretanje takvih komunikacija.
13. U tim okolnostima, Consiglio di Stato (Državno vijeće) odlučio je prekinuti postupak i Sudu uputiti sljedeće prethodno pitanje:
„Protivi li se člancima 18., 26., 49., 54. i 55. UFEU‑a, člancima 3. i 13. [Direktive 2018/1972] te člancima 16. i 52. [Povelje] nacionalni propis koji prilikom delegiranja zadaće upravnom tijelu da utvrdi naknadu koju treba odobriti telekomunikacijskim operatorima za obvezno provođenje aktivnosti presretanja komunikacija koje su odredila pravosudna tijela ne zahtijeva i poštovanje načela potpune nadoknade troškova koji su stvarno nastali operatorima i koje su operatori propisno dokumentirali s obzirom na te aktivnosti te usto obvezuje upravno tijelo da ostvari uštedu troškova u odnosu na prethodne kriterije izračuna naknade?”
14. Društva Colt Technology Services, Wind Tre, Telecom Italia i Vodafone Italia te talijanska vlada i Europska komisija podnijeli su pisana očitovanja. Te su stranke na raspravi održanoj 18. svibnja 2022. iznijele usmena očitovanja i odgovorile na pitanja Suda.
IV. Ocjena
A. Primjena Direktive 2018/1972
15. U skladu sa zahtjevom Suda, ovo je mišljenje ograničeno na analizu primjene Direktive 2018/1972 u kontekstu prethodnog pitanja.
16. Sud koji je uputio zahtjev pita treba li Direktivu 2018/1972 tumačiti na način da obvezuje države članice da pružateljima elektroničkih komunikacijskih usluga u potpunosti nadoknade troškove koji im nastanu zbog obveznog presretanja elektroničkih komunikacija po nalogu nadležnih nacionalnih pravosudnih tijela.
17. U vrijeme donošenja Međuministarske uredbe od 28. prosinca 2017. na snazi je bila Direktiva 2002/20/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 7. ožujka 2002. o ovlaštenju u području elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga (Direktiva o ovlaštenju)(6), koja je na pravilan način prenesena u talijansko pravo. Direktiva 2018/1972, kako je predviđeno njezinim člancima 124. i 126., počela se primjenjivati 20. prosinca 2018., a rok za njezino prenošenje u prava država članica bio je 21. prosinca 2020. Direktiva 2002/20 izvan snage je stavljena člankom 125. Direktive 2018/1972, s učinkom od 21. prosinca 2020. U trenutku upućivanja ovog zahtjeva za prethodnu odluku na snagu je stupila Direktiva 2018/1972, rok za njezino prenošenje u prava država članica istekao je te je Direktiva 2002/20 stavljena izvan snage. Odredbe Direktive 2002/20(7) i Direktive 2018/1972 koje su relevantne za ovaj zahtjev za prethodnu odluku u bitnome su istovjetne. Sve stranke koje sudjeluju u ovom postupku pred Sudom u svojim pisanim i usmenim očitovanjima upućuju na odredbe Direktive 2018/1972, a ne na odredbe Direktive 2002/20. Naposljetku, sud koji je uputio zahtjev traži tumačenje odredbi Direktive 2018/1972. Zbog svih navedenih razloga, u ovom se mišljenju tumače odredbe Direktive 2018/1972.
B. Očitovanja stranaka
18. Društva Colt Technology Services, Wind Tre, Telecom Italia i Vodafone Italia ističu da na pitanje suda koji je uputio zahtjev treba potvrdno odgovoriti. Tvrde da su naknade utvrđene Međuministarskom uredbom od 28. prosinca 2017. preniske te da pokrivaju samo djelić troškova presretanja elektroničkih komunikacija po nalogu pravosudnih tijela.
19. Dalje navode da Međuministarska uredba od 28. prosinca 2017. povređuje članak 13. Direktive 2018/1972 jer je diskriminirajuća, neproporcionalna i netransparentna. Kao prvo, ta uredba diskriminira veće pružatelje elektroničkih komunikacijskih usluga, za koje je vjerojatno da će provoditi više aktivnosti presretanja u usporedbi s manjim pružateljima tih usluga. Ona usto diskriminira talijanske pružatelje tih usluga jer pružatelji s poslovnim nastanom u drugim državama članicama ne moraju snositi troškove presretanja. Kao drugo, Međuministarska uredba od 28. prosinca 2017. protivi se načelu proporcionalnosti jer pružateljima elektroničkih komunikacijskih usluga stvara znatne nepovratne troškove. To može utjecati na odgovarajuće pružanje elektroničkih komunikacijskih usluga općenito te na gospodarsku održivost nekih pružatelja tih usluga konkretno. Društvo Vodafone Italia dalje navodi da nepostojanje potpune nadoknade troškova može smanjiti kvalitetu usluga presretanja koje isporučuju pružatelji elektroničkih komunikacijskih usluga što bi bilo protivno općem interesu. Kao treće, društvo Wind Tre smatra da postupak koji je doveo do donošenja Međuministarske uredbe od 28. prosinca 2017. nije bio transparentan.
20. Pozivajući se po analogiji na pravila o pružanju univerzalnih usluga, društvo Vodafone Italia dodaje da je Direktivom 2018/1972 utvrđeno načelo potpune nadoknade troškova koji pružateljima elektroničkih komunikacijskih usluga nastanu zbog pružanja obveznih usluga kao što je presretanje elektroničkih komunikacija po nalogu pravosudnih tijela.
21. Talijanska vlada navodi da na pitanje suda koji je uputio zahtjev treba negativno odgovoriti. Ističe da Direktiva 2018/1972 zahtijeva samo da uvjeti povezani s općim ovlaštenjem za pružanje elektroničkih komunikacijskih mreža ili usluga budu nediskriminirajući, proporcionalni i transparentni. Njome se ne predviđa potpuna nadoknada troškova presretanja elektroničkih komunikacija po nalogu pravosudnih tijela. Iako je to na sudu koji je uputio zahtjev da utvrdi, talijanska vlada tvrdi da u odluci kojom je upućen zahtjev nije navedeno da troškovi koje pružatelji elektroničkih komunikacijskih usluga imaju zbog omogućavanja takvog presretanja mogu ugroziti njihovu financijsku održivost. Ne postoji činjenična osnova za tvrdnju da Međuministarska uredba od 28. prosinca 2017. povređuje načelo proporcionalnosti.
22. Komisija ističe da članak 13. Direktive 2018/1972 ne predviđa izričito da se pružateljima elektroničkih komunikacijskih usluga moraju nadoknaditi troškovi pružanja obveznih usluga u okviru općeg ovlaštenja. Države članice imaju određenu marginu prosudbe pri uređivanju dostupnosti te nadoknade, pod uvjetom da poštuju načela nediskriminacije, proporcionalnosti i transparentnosti.
23. Komisija osporava tvrdnju da nepostojanje potpune nadoknade troškova čini povredu načela jednakog postupanja. Kada je riječ o načelu proporcionalnosti, Komisija ističe da, u nedostatku izričite odredbe u primjenjivom zakonodavstvu, pravo Unije ne sadržava opću obvezu pružanja potpune nadoknade troškova koji gospodarskim subjektima nastanu zbog obveza nametnutih u općem interesu. Osim toga, Komisija navodi da obveza potpune nadoknade troškova ne postoji, čak ni u okolnostima u kojima bi moglo biti primjereno pružiti pravičnu naknadu s obzirom na to da obveze nametnute gospodarskim subjektima nisu svojstvene obavljanju gospodarske djelatnosti kojom se oni bave. Obveza da se to učini može čak smanjiti poticaje za pružatelje elektroničkih komunikacijskih usluga da učinkovito pružaju obvezne usluge.
C. Analiza relevantnih odredbi Direktive 2018/1972
24. U skladu s ustaljenom sudskom praksom, prilikom tumačenja odredbi prava Unije treba voditi računa ne samo o tekstu tih odredbi, nego i o njihovu kontekstu i ciljevima propisa kojih su dio(8).
25. Članak 1. stavak 3. točka (c) Direktive 2018/1972 predviđa da ta direktiva ne dovodi u pitanje djelovanja koja države članice poduzimaju u, među ostalim, svrhu javnog poretka i javne sigurnosti. Iz toga proizlazi da nacionalne mjere koje bi se inače protivile Direktivi 2018/1972 mogu ipak biti opravdane kako bi se zaštitio javni poredak ili javna sigurnost.
26. Članak 13. stavak 1. Direktive 2018/1972 propisuje da opće ovlaštenje za pružanje elektroničkih komunikacijskih usluga može podlijegati samo uvjetima navedenima u njezinom Prilogu I.. Takvi uvjeti moraju biti nediskriminirajući, proporcionalni i transparentni.
27. Uvjet 4. u dijelu A Priloga I. Direktivi 2018/1972, koji predviđa opće uvjete koji se mogu priložiti općem ovlaštenju, dopušta državama članicama da takvo ovlaštenje uvjetuju „[o]mogućavanje[m] legalnoga presretanja od strane nadležnih nacionalnih tijela u skladu s [pravilima o zaštiti podataka]”.
28. Iz teksta navedenih odredbi čini se da države članice mogu od pružatelja elektroničkih komunikacijskih usluga zahtijevati da omoguće presretanje elektroničkih komunikacija kada im nadležna nacionalna tijela to nalože. Shodno tomu, iznimka koja se odnosi na javnu sigurnost predviđena člankom 1. stavkom 3. točkom (c) Direktive 2018/1972 čini se, u vezi s člankom 13. stavkom 1. i uvjetom 4. u dijelu A Priloga I. toj direktivi, irelevantnom za potrebe ovog zahtjeva za prethodnu odluku. Sama Direktiva 2018/1972 izričito dopušta državama članicama da od pružatelja elektroničkih komunikacijskih usluga zahtijevaju omogućavanje presretanja elektroničkih komunikacija kao uvjet za dobivanje ovlaštenja za pružanje tih usluga. Osim toga, ta direktiva ne nalaže izričito državama članicama da pružateljima elektroničkih komunikacijskih usluga nadoknade troškove koji im nastanu zbog omogućivanja presretanja tih komunikacija.
29. S obzirom na navedeno, čini se da se pred Sudom otvaraju dva pitanja. Kao prvo, u čemu se sastoji „omogućavanje legalnoga presretanja od strane nadležnih nacionalnih tijela”? Kao drugo, može li se nepostojanje potpune nadoknade troškova koji pružateljima elektroničkih komunikacijskih usluga nastanu zbog omogućivanja legalnog presretanja od strane nadležnih tijela protiviti načelima nediskriminacije, proporcionalnosti i transparentnosti?
30. Kada je riječ o prvom pitanju, čini se da je uvjet 4. moguće tumačiti na dva načina. Kao prvo, može se tvrditi da izraz „omogućivanje legalnoga presretanja” treba tumačiti na način da se od pružatelja elektroničkih komunikacijskih usluga može zahtijevati da to presretanje omoguće, a da ga nužno sami ne provedu. Prema tom pristupu, od pružatelja elektroničkih komunikacijskih usluga može se zahtijevati da uspostave tehničku infrastrukturu i osiguraju ljudske resurse koji su neophodni za omogućavanje presretanja elektroničkih komunikacija od strane nadležnih nacionalnih tijela. Obvezivanjem pružatelja tih usluga da sami provedu presretanje zahtijevalo bi se stoga od njih više od pukog omogućivanja legalnoga presretanja, čime bi im se nametnuo teret veći od onog koji uvjeti povezani s općim ovlaštenjem mogu uključivati.
31. Alternativno tumačenje uvjeta 4. jest da se izraz „omogućivanje legalnoga presretanja od strane nadležnih nacionalnih tijela” koristi zato što samo nadležna nacionalna tijela imaju ovlast naložiti legalno presretanje elektroničkih komunikacija. Neovisno o njihovu sudjelovanju praktično gledajući, pružatelji elektroničkih komunikacijskih usluga mogu samo omogućiti legalno presretanje elektroničkih komunikacija jer oni sami nisu ovlašteni naložiti njegovo provođenje. Takvo je tumačenje, kojim se priznaje da su samo nadležna nacionalna tijela ovlaštena naložiti legalno presretanje elektroničkih komunikacija, usto u skladu s ciljevima te mjere. Shodno tomu, uvjet 4. u dijelu A navedenog priloga upućuje na to da nadležna nacionalna tijela mogu od pružatelja elektroničkih komunikacijskih usluga zahtijevati više od minimalnog stupnja suradnje kada je u pitanju legalno presretanje takvih komunikacija. Čini se da i analiza raznih jezičnih verzija Direktive 2018/1972 podupire ideju da je legalno presretanje elektroničkih komunikacija isključiva ovlast nadležnih nacionalnih tijela(9).
32. Osim razmatranja povezanih s pojmom „legalno presretanje”, postoje i pragmatični razlozi koji idu u prilog tumačenju uvjeta 4. u dijelu A Priloga I. Direktivi 2018/1972 na način da on države članice ovlašćuje da od pružatelja elektroničkih komunikacijskih usluga zahtijevaju presretanja komunikacija kao uvjet ovlaštenja za pružanje tih usluga. Čini se razumnim da se države članice, kako bi osigurale djelotvorno i učinkovito presretanje elektroničkih komunikacija kada je to potrebno, oslanjaju na pružatelje elektroničkih komunikacijskih usluga koji poznaju vlastitu infrastrukturu te imaju osoblje koje je najsposobnije presresti komunikacije na tim mrežama. Učinkovitost i djelotvornost presretanja mogla bi biti ugrožena ako bi sama nacionalna tijela morala presretati elektroničke komunikacije na mrežama raznih pružatelja telekomunikacijskih usluga koji koriste različite tehničke metode i infrastrukture.
33. Stoga smatram da uvjet 4. u dijelu A Priloga I. Direktivi 2018/1972, koji dopušta državama članicama da od pružatelja elektroničkih komunikacijskih usluga zahtijevaju omogućavanje presretanja komunikacija, uključuje obvezu pružatelja tih usluga da izvrše to presretanje prema uputama nadležnih nacionalnih tijela.
34. Sada se okrećem drugom pitanju navedenom u točki 29. ovog mišljenja.
35. Kao prvo, pravo Unije zabranjuje svaku diskriminaciju na temelju državljanstva unutar područja primjene Ugovorâ i ne dovodeći u pitanje bilo koju njihovu posebnu odredbu(10). Ta se zabrana odnosi ne samo na izravnu diskriminaciju na temelju državljanstva nego i na sve neizravne oblike diskriminacije koji, uz primjenu drugih kriterija razlikovanja, dovode do istog rezultata(11). U sudskoj praksi također je utvrđeno da se općem načelu nediskriminacije protivi različito postupanje u usporedivim situacijama i jednako postupanje u različitim situacijama(12).
36. Kako je podrobnije objašnjeno u točki 19. ovog mišljenja, tužitelji u glavnom postupku navode da Međuministarska uredba od 28. prosinca 2017. diskriminira kako veće pružatelje elektroničkih komunikacijskih usluga tako i pružatelje tih usluga koji imaju poslovni nastan u Italiji.
37. Čini se da sudu koji je uputio zahtjev nisu dostavljeni nikakvi dokazi koji bi podupirali tvrdnju da su veći pružatelji elektroničkih komunikacijskih usluga izloženi diskriminaciji zbog Međuministarske uredbe od 28. prosinca 2017. U svakom slučaju, iako se od većih pružatelja elektroničkih komunikacijskih usluga zbog njihove veličine i veće baze klijenata češće može zahtijevati omogućavanje legalnog presretanja komunikacija, nego od pružatelja tih usluga koji imaju manje klijenata, oni u pravilu ostvaruju veće prihode. Koliko se može zaključiti iz oskudnih elemenata kojima Sud raspolaže, financijski utjecaj troškova legalnog presretanja u odnosu na prihode u načelu će vjerojatno biti sličan za sve pružatelje elektroničkih komunikacijskih usluga.
38. Kada je riječ o navodnoj diskriminaciji na temelju državljanstva, u skladu s ustaljenom sudskom praksom članak 18. UFEU‑a ne odnosi se na razlike u postupanju, prema osobama i poduzetnicima koji podliježu pravu Europske unije, koje su posljedica razlika između zakonodavstava pojedinih država članica, pod uvjetom da te razlike utječu na sve osobe koje su njima zahvaćene u skladu s objektivnim kriterijima i bez obzira na državljanstvo(13). Dovoljno je reći da su talijanski pružatelji elektroničkih komunikacijskih usluga, kao što su tužitelji u glavnom postupku, i pružatelji elektroničkih komunikacijskih usluga koji imaju poslovni nastan u drugim državama članicama obvezni surađivati s nadležnim tijelima država članica u kojima imaju poslovni nastan. Činjenica da su pružatelji elektroničkih komunikacijskih usluga koji imaju poslovni nastan u drugim državama članicama uobičajeno obvezni surađivati s nadležnim tijelima država članica u kojima imaju poslovni nastan, a ne s talijanskim pravosudnim tijelima, ne čini diskriminaciju.
39. Kao drugo, protivi li se činjenica da primjenjivo nacionalno zakonodavstvo predviđa da se pružateljima elektroničkih komunikacijskih usluga plaća financijska naknada za provođenje aktivnosti legalnog presretanja, ali im ne jamči potpunu nadoknadu troškova koji im pritom nastanu, načelu proporcionalnosti na koje upućuje članak 13. stavak 1. Direktive 2018/1972? To se čini kao središnje pitanje u ovom predmetu.
40. Za početak bih htio istaknuti da je načelo proporcionalnosti na više načina izraženo u sudskoj praksi, ovisno o problematici koja se razmatrala.
41. Kada je riječ o proporcionalnosti nacionalnog propisa poput onog o kojem je riječ u glavnom postupku, na sudu koji je uputio zahtjev je da provede ukupnu ocjenu svih relevantnih pravnih i činjeničnih okolnosti kako bi se utvrdilo je li takav propis prikladan za ostvarenje legitimnih ciljeva koji se nastoje ostvariti te prekoračuje li se njime ono što je nužno u tu svrhu, ako se ti ciljevi ne mogu postići i manje dalekosežnim mjerama. Na Sudu je da sudu koji je uputio zahtjev pruži sve elemente tumačenja prava Unije koji će mu omogućiti provedbu te analize(14).
42. U tom bih kontekstu iznio dva zapažanja u pogledu zadaće koja je pred sudom koji je uputio zahtjev. Tužitelji u glavnom postupku pobijaju Međuministarsku uredbu od 28. prosinca 2017., kojom su talijanska tijela naknade koje se plaćaju za obvezno presretanje komunikacija odredila u visini manjoj od onoga što tvrde da je trošak tog presretanja. Čini se da je cilj te uredbe ograničiti troškove te aktivnosti za javni proračun podjelom tih troškova s gospodarskim subjektima koji djeluju u tom sektoru. Taj se cilj čini kao legitiman cilj od općeg interesa(15). Osim toga, iako je u konačnici na sudu koji je uputio zahtjev da to utvrdi, nije očito da Međuministarska uredba od 28. prosinca 2017. nije prikladna za postizanje tog cilja.
43. Što se tiče pitanja prekoračuje li Međuministarska uredba od 28. prosinca 2017. ono što je nužno za ostvarenje legitimnog cilja kojemu prema svemu sudeći teži, sud koji je uputio zahtjev može razmotriti je li opterećenje koje ta uredba izaziva pružateljima elektroničkih komunikacijskih usluga očito pretjerano. U tom bih pogledu naveo da su tužitelji u glavnom postupku koji su pokušali izmjeriti financijsko opterećenje, odnosno društva Telecom Italia i Vodafone Italia, istaknuli nastale troškove od približno 6 do 7 milijuna eura koji nisu bili pokriveni naknadama primljenima u 2017. i 2018. Odgovarajući na pitanja Suda na raspravi, ta su dva pružatelja usluga priznala da njihova javno dostupna godišnja financijska izvješća pokazuju da je, u istom razdoblju, njihov promet od pružanja usluga interneta te fiksne i mobilne telefonije u Italiji iznosio nekoliko milijardi eura. S obzirom na to, čini se malo vjerojatnim da bi financijsko opterećenje koje Međuministarska uredba od 28. prosinca 2017. izaziva pružateljima elektroničkih komunikacijskih usluga moglo ugroziti pružanje tih usluga ili gospodarsku održivost tih pružatelja usluga, kako neki tvrde.
44. Kao treće, načelo transparentnosti zahtijeva da svi uvjeti i modaliteti danog mehanizma budu poznati putem pravila koja su dovoljno dostupna, jasna, precizna, jednoznačna i predvidljiva u svojoj primjeni tako da se svim razumno obaviještenim i prosječno pažljivim subjektima omogući da razumiju njihov točan doseg i izbjegnu svaku opasnost od arbitrarnosti. Ti parametri moraju biti utvrđeni u skladu s objektivnim kriterijima kako bi se operatorima omogućilo izračunavanje njihovih vjerojatnih troškova(16).
45. Tužitelji u glavnom postupku ne navode da se metodologija izračunavanja naknade temeljila na kriterijima koji nisu bili dostupni, jasni, precizni, objektivni, predvidljivi ili nedvosmisleni. U biti, čini se da je prilog Međuministarskoj uredbi od 28. prosinca 2017., u kojem su utvrđene naknade koje talijanska tijela plaćaju za pojedine kategorije aktivnosti presretanja, u skladu s tim zahtjevima. Zapravo se čini da društvo Wind Tre kritizira činjenicu da pružatelji elektroničkih komunikacijskih usluga nisu imali priliku izraziti svoju zabrinutost tijekom postupka određivanja naknada utvrđenih u tom prilogu. Iako je na sudu koji je uputio zahtjev da to utvrdi, nipošto se ne podrazumijeva da načelo transparentnosti uključuje pravo pružatelja elektroničkih komunikacijskih usluga da aktivno sudjeluju u postupku u kojem su utvrđene sporne naknade.
46. Naposljetku bih istaknuo, radi cjelovitosti, da društvo Vodafone Italia pogrešno tvrdi da postoji načelo potpune nadoknade troškova pružanja univerzalnih usluga. Obvezne usluge o kojima je riječ u ovom predmetu, to jest legalno presretanje elektroničkih komunikacija, nisu univerzalne usluge koje se pružaju krajnjim korisnicima. Umjesto toga, one su oblik pomoći tijelima javne vlasti u obavljanju njihovih zadaća zaštite općeg interesa koje, osim toga, države članice izričito smiju nametnuti kao uvjet za izdavanje ovlaštenja za pružanje elektroničkih komunikacijskih usluga. Neovisno o tome postoji li načelo da se pružateljima elektroničkih komunikacijskih usluga moraju potpuno nadoknaditi troškovi pružanja univerzalnih usluga, što uopće nije razvidno(17), nema razloga za primjenu tog načela po analogiji.
V. Zaključak
47. S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem da Sud na prethodno pitanje koje je uputio Consiglio di Stato (Državno vijeće, Italija) odgovori na sljedeći način:
„Direktivu (EU) 2018/1972 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. prosinca 2018. o Europskom zakoniku elektroničkih komunikacija
treba tumačiti na način da se njome:
ne zahtijeva da se nacionalnim propisom predviđa potpuna nadoknada troškova koji pružateljima elektroničkih komunikacijskih usluga nastanu zbog omogućivanja presretanja elektroničkih komunikacija po nalogu pravosudnih tijela. U skladu s člankom 13. stavkom 1. te direktive, države članice mogu primjenjivati mehanizam nadoknađivanja takvih troškova pod uvjetom da je takav mehanizam nediskriminirajući, proporcionalan i transparentan.”