ANTHONY MICHAEL COLLINS
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2022. október 6.(1)
C‑339/21. sz. ügy
Colt Technology Services SpA,
Wind Tre SpA,
Telecom Italia SpA,
Vodafone Italia SpA
kontra
Ministero della Giustizia,
Ministero dello Sviluppo Economico,
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
Procura della Repubblica presso il Tribunale di Cagliari,
Procura della Repubblica presso il Tribunale di Roma,
Procura Generale della Repubblica presso Corte d’appello di Reggio Calabria,
Procura della Repubblica presso il Tribunale di Locri
(a Consiglio di Stato [államtanács, Olaszország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Előzetes döntéshozatal – (EU) 2018/1972 irányelv – 13. cikk – Általános felhatalmazáshoz fűzött feltételek – A hátrányos megkülönböztetés tilalmának, az arányosság és az átláthatóság elve – Az illetékes bíróságok által elrendelt törvényes megfigyelés lehetővé tétele – Díj – Az elektronikus hírközlési szolgáltatók által viselt költségek teljes körű megtérítése”
I. Bevezetés
1. Kötelesek‑e a tagállamok teljeskörűen megtéríteni az elektronikus hírközlési szolgáltatók részére az elektronikus közlések illetékes nemzeti hatóságok általi megfigyelésének lehetővé tételével kapcsolatban náluk felmerülő költségeket? A Consiglio di Stato (államtanács, Olaszország) ezt a kérdést különösen az Európai Elektronikus Hírközlési Kódex létrehozásáról szóló, 2018. december 11‑i (EU) 2018/1972 európai parlamenti és tanácsi irányelvre(2) tekintettel teszi fel.
II. A releváns jogi rendelkezések
A. Az uniós jog
2. A 2018/1972 irányelv preambuluma többek között a következő célkitűzéseket rögzíti:
„(5) Ez az irányelv olyan jogi keretet hoz létre, amely biztosítja az elektronikus hírközlő hálózatok üzemeltetésének és az elektronikus hírközlési szolgáltatások nyújtásának szabadságát, amelyre kizárólag az ebben az irányelvben megállapított feltételek és az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) 52. cikke (1) bekezdésének megfelelő korlátozások – különösen a közrenddel, a közbiztonsággal és a közegészséggel kapcsolatos intézkedések – alkalmazandók, és amely összhangban van az Európai Unió Alapjogi Chartája (a továbbiakban: a Charta) 52. cikke (1) bekezdésével.
(6) Ez az irányelv nem sérti az egyes tagállamok azon lehetőségét, hogy megtegyék a szükséges intézkedéseket alapvető biztonsági érdekeik védelmében, a közrend és a közbiztonság védelmében, valamint a bűncselekmények nyomozásának, felderítésének és vádeljárás alá vonásának lehetővé tétele végett, figyelembe véve, hogy a Chartában – és különösen annak 7., 8. és 11. cikkében – elismert jogok és szabadságok gyakorlásának bárminemű korlátozását, így például az adatkezeléssel kapcsolatos korlátozásokat is törvényben kell előírni, és az ilyen intézkedéseknek tiszteletben kell tartaniuk az említett jogok és szabadságok lényegét, és a Charta 52. cikke (1) bekezdésével összhangban meg kell felelniük az arányosság elvének.”
3. A 2018/1972 irányelv 1. cikkének (3) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„Ez az irányelv nem sérti a következőket:
[…]
c) a tagállamok által a közrend, a közbiztonság és a védelem biztosítása céljából hozott intézkedések;
[…]”
4. A 2018/1972/EK irányelv „Az általános felhatalmazáshoz, illetve a rádióspektrum‑ és számozásierőforrás‑használati jogokhoz fűzött feltételek, valamint az egyedi kötelezettségek” címet viselő 13. cikkének (1) bekezdése alapján:
„Az elektronikus hírközlő hálózatok üzemeltetésére és az elektronikus hírközlési szolgáltatások nyújtására vonatkozó általános felhatalmazás, valamint a rádióspektrum‑használati és a számozásierőforrás‑használati jogok csak az I. mellékletben felsorolt feltételekhez köthetők. E feltételeknek megkülönböztetésmenteseknek, arányosaknak és átláthatóknak kell lenniük. […]”
5. Az I. melléklet „Az általános felhatalmazásokhoz, a rádióspektrum‑használati jogokhoz és a számozási erőforrás‑használati jogokhoz fűzhető feltételek jegyzéke” címet viseli. Az I. mellékletnek „az általános felhatalmazáshoz fűzhető általános feltételeket” tartalmazó A. része a következőképpen szól:
„[…]
(4) Az illetékes nemzeti hatóságok általi törvényes megfigyelés lehetővé tétele az (EU) 2016/679 rendelettel és a 2002/58/EK irányelvvel összhangban.
[…]”
B. Az olasz jog
6. A 2003. augusztus 1‑jei decreto legislativo n 259 – Codice delle comunicazioni elettroniche (az elektronikus hírközlési törvénykönyvről szóló, 259. sz. felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet, a Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana 2003. szeptember 15‑i 214. száma; a továbbiakban: 259/2003. sz. felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet) „Kötelező szolgáltatások” címet viselő 96. cikke a következőképpen rendelkezik:
„1 A szolgáltatók a hatáskörrel rendelkező bíróságok megfigyelés iránti kérelme vagy adatkérése alapján igazságszolgáltatási célú szolgáltatásokat nyújtanak; a 2. bekezdésben említett rendelet jóváhagyásáig a határidőket és a szabályokat illetően az említett bíróságokkal állapodnak meg.
2. A gazdasági és pénzügyminiszterrel egyetértésben az igazságügyminiszter és a gazdaságfejlesztési miniszter az 1. bekezdés szerinti kötelező szolgáltatásokért járó éves átalánydíj megállapítása céljából 2017. december 31‑ig rendeletet fogad el az Olasz Köztársaság hivatalos lapjának 2001. május 7‑i 104. számában kihirdetett 2001. április 26‑i hírközlési miniszteri rendelet szerinti jegyzékben szereplő díjtételek felülvizsgálatáról. A rendelet:
a) szabályozza a kötelező szolgáltatások típusait, továbbá a költségek és a szolgáltatások alakulását figyelembe véve, úgy határozza meg a kötelező szolgáltatásokért járó díjazást, hogy az alkalmazott díjakhoz képest legalább 50%‑os költségmegtakarítás valósuljon meg. A díj az egyes online identitások által egyidejűleg aktivált vagy igénybe vett összes szolgáltatással kapcsolatos költséget magában foglalja;
b) meghatározza, hogy mely jogalanyok kötelesek a kötelező megfigyelési szolgáltatások nyújtására az olyan szolgáltatók közül, amelyek infrastruktúráján keresztül hozzá lehet férni a hálózathoz vagy tájékoztató, illetve kommunikációs tartalmakat lehet terjeszteni, és az olyan szolgáltatók közül, amelyek bármely jogcímen elektronikus hírközlési szolgáltatásokat nyújtanak vagy alkalmazásokat kínálnak, akkor is, ha e szolgáltatások vagy alkalmazások nem a szóban forgó szolgáltató saját hozzáférési vagy szállítási hálózatán keresztül vehetők igénybe;
c) meghatározza a kötelező szolgáltatások nyújtására köteles jogalanyok kötelezettségeit, valamint e szolgáltatások nyújtásának részletes szabályait, köztük a közigazgatási jellegű közlések továbbításával és kezelésével kapcsolatos egységes informatikai eljárások tiszteletben tartását, tekintettel az e szolgáltatások kifizetését megelőző szakaszokra is.
3. A 2. bekezdésben említett rendeletben szereplő kötelezettségek be nem tartása esetén a 32. cikk 2., 3., 4., 5. és 6. bekezdése alkalmazandó.
4. A 2. bekezdésben említett rendelet elfogadásáig a telefonforgalomra vonatkozó információk közlése ingyenes. Ami az első mondatban szereplőktől eltérő igazságszolgáltatási célú szolgáltatásokat illeti, továbbra is az Olasz Köztársaság hivatalos lapjának 2001. május 7‑i 104. számában kihirdetett 2001. április 26‑i hírközlési miniszteri rendelet révén elfogadott díjszabás alkalmazandó.
5. A szolgáltatók a 2. bekezdésben szereplő szolgáltatások nyújtása céljából az ilyen szolgáltatások nyújtásának és átjárhatóságának biztosításához kötelesek egymás között tárgyalásokat folytatni az összekapcsolás részletes szabályait illetően. A minisztérium a saját kezdeményezésére vagy a szolgáltatók közötti megállapodás hiányában bármelyik szolgáltató kérésére beavatkozhat.”
7. A 2017. december 28‑i decreto interministeriale del Ministro della giustizia e del Ministro dello sviluppo economico di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze – Disposizione di riordino delle spese per le prestazioni obbligatorie di cui all’articolo 96 del decreto legislativo No 259 del 2003 (az igazságügyminiszter és a gazdaságfejlesztési miniszter által a gazdasági és pénzügyminiszterrel egyetértésben elfogadott, a 259/2003. sz., felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet 96. cikke szerinti kötelező szolgáltatásokkal kapcsolatos kiadások átstrukturálásáról szóló tárcaközi rendelet, a Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana 2018. február 9‑i 33. száma; a továbbiakban: 2017. december 28‑i tárcaközi rendelet) a 259/2003. sz., felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet 96. cikkének (2) bekezdésével összhangban meghatározza a kötelező szolgáltatások nyújtásának feltételeit és mellékletében megállapítja az olasz hatóságok által e szolgáltatásokért fizetendő díjakat.
III. Az alapeljárás tárgyát képező jogvita és az előzetes döntéshozatal iránti kérelem
8. A Colt Technology Services SpA, a Wind Tre SpA, a Telecom Italia SpA és a Vodafone Italia SpA elektronikus hírközlési szolgáltatók, amelyek többek között internetszolgáltatást, vezetékes és mobil távközlési szolgáltatásokat nyújtanak Olaszországban. Önálló keresetekkel megtámadták a 2017. december 28‑i tárcaközi rendeletet. Különösen arra hivatkoztak, hogy az olasz hatóságok által a tárcaközi rendelet alapján fizetendő díjak nem fedezik teljeskörűen az elektronikus közléseknek az illetékes nemzeti bíróságok által elrendelt megfigyelésével kapcsolatos kötelező szolgáltatások nyújtásának költségeit.
9. A Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Lazio tartomány közigazgatási bírósága, Olaszország) elutasította a Colt Technology Services, a Wind Tre, a Telecom Italia és a Vodafone Italia által benyújtott kereseteket. E szolgáltatók ezt követően fellebbezést terjesztettek a Consiglio di Stato (államtanács) elé, amely egyesítette azokat.
10. A Consiglio di Stato (államtanács) a fellebbezések elbírálása céljából 2020. július 13‑án az EUMSZ 18. cikk, EUMSZ 26. cikk és EUMSZ 102. cikk értelmezésére vonatkozó előzetes döntéshozatal iránti kérelmet terjesztett a Bíróság elé.
11. A Bíróság 2020. november 26‑án ezt az előzetes döntéshozatal iránti kérelmet mint nyilvánvalóan elfogadhatatlant elutasította.(3) A Bíróság úgy ítélte meg, hogy a kérdést előterjesztő bíróság lényegében a felperesek által az alapügyben felhozott érvek megismétlésére szorítkozott. A kérdést előterjesztő bíróság tehát – a Bíróság eljárási szabályzata 94. cikkének c) pontjában foglalt követelményekkel ellentétben – nem jelölte meg azokat az okokat, amelyek miatt az EUMSZ 18. cikk, EUMSZ 26. cikk és EUMSZ 102. cikk értelmezését kéri, valamint az e rendelkezések és az alapjogvitára alkalmazandó nemzeti szabályozás közötti kapcsolatot.(4) A Bíróság azt is megjegyezte, hogy a kérdést előterjesztő bíróság olyan új előzetes döntéshozatal iránti kérelmet terjeszthet elő, amely tartalmazza az előterjesztett kérdés Bíróság általi hasznos megválaszolásához szükséges adatokat.(5)
12. A Consiglio di Stato (államtanács) ugyanezen eljárás keretében 2022. május 31‑én előterjesztette a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelmet. Megjegyezte, hogy a 2018/1972 irányelvvel összhangban az elektronikus hírközlési szolgáltatások nyújtására vonatkozó általános felhatalmazás az elektronikus közlések bíróság által elrendelt megfigyeléséhez hasonló kötelező szolgáltatások nyújtására vonatkozó kötelezettséghez köthető. Habár a 2018/1972 irányelv 13. cikke értelmében az általános felhatalmazáshoz fűzött feltételeknek megkülönböztetésmenteseknek, arányosaknak és átláthatóknak kell lenniük, az uniós jog nem írja elő kifejezetten, hogy az elektronikus hírközlési szolgáltatók részére teljeskörűen meg kellene téríteni az elektronikus közlések megfigyelését elrendelő bírósági végzéseknek való megfeleléssel kapcsolatban náluk felmerülő költségeket.
13. Ilyen körülmények között a Consiglio di Stato (államtanács) úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdést terjesztette a Bíróság elé:
„Ellentétes‑e az EUMSZ 18. cikkel, EUMSZ 26. cikkel, EUMSZ 49. cikkel, EUMSZ 54. cikkel és EUMSZ 55. cikkel, a [2018/1972] irányelv 3. és 13. cikkével, valamint [a Charta] 16. és 52. cikkével az olyan nemzeti szabályozás, amely azáltal, hogy a közigazgatási hatóságra ruházza a távközlési szolgáltatóknak a közlések megfigyelésének bíróság megkeresése alapján történő kötelező elvégzéséért járó díj meghatározását, nem követeli meg a megfigyeléssel kapcsolatban a távközlési szolgáltatóknál konkrétan felmerülő és megfelelően dokumentált költségek teljes körű megtérítése elvének tiszteletben tartását, valamint a közigazgatási hatóságot a díj meghatározásának korábbi kritériumaihoz képest költségmegtakarításra kötelezi?”
14. A Colt Technology Services, a Wind Tre, a Telecom Italia, a Vodafone Italia, az olasz kormány és az Európai Bizottság írásbeli észrevételeket nyújtott be. A 2022. május 18‑i tárgyaláson a felek szóbeli észrevételeket terjesztettek elő és válaszoltak a Bíróság kérdéseire.
IV. Értékelés
A. A 2018/1972 irányelv alkalmazása
15. A Bíróság kérésének megfelelően a jelen indítványban a 2018/1972 irányelv előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdéssel összefüggésben történő alkalmazásának elemzésére szorítkozom.
16. A kérdést előterjesztő bíróság arra kíván választ kapni, hogy úgy kell‑e értelmezni a 2018/1972 irányelvet, hogy a tagállamok kötelesek teljeskörűen megtéríteni az elektronikus hírközlési szolgáltatók részére az elektronikus közlések illetékes nemzeti bíróságok által elrendelt kötelező megfigyelésével kapcsolatban e szolgáltatóknál felmerülő költségeket.
17. A 2017. december 28‑i tárcaközi rendelet elfogadásának időpontjában az elektronikus hírközlő hálózatok és elektronikus hírközlési szolgáltatások engedélyezéséről szóló, 2002. március 7‑i 2002/20/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (engedélyezési irányelv)(6) volt hatályban, és azt megfelelően átültették az olasz jogba. A 2018/1972/EK irányelv 124. és 126. cikke értelmében az irányelv 2018. december 20‑án lépett hatályba, és azt 2020. december 21‑ig kellett átültetni a tagállamok jogába. A 2018/1972 irányelv 125. cikke 2020. december 21‑i hatállyal hatályon kívül helyezte a 2002/20 irányelvet. Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem benyújtásának időpontjában a 2018/1972 irányelv már hatályba lépett, a tagállamok jogába való átültetésére előírt határidő már lejárt, és a 2002/20 irányelv már hatályát vesztette. A 2002/20 irányelv(7) és a 2018/1972 irányelv jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem szempontjából releváns rendelkezései lényegében azonosak. A Bíróság előtti jelen eljárásban részt vevő valamennyi fél a 2002/20 irányelv rendelkezései helyett a 2018/1972 irányelv rendelkezéseire hivatkozik írásbeli és szóbeli észrevételeiben. Végül a kérdést előterjesztő bíróság e két irányelv közül a 2018/1972 irányelv rendelkezéseinek értelmezését kéri. A jelen indítvány a fenti okok miatt a 2018/1972 irányelv rendelkezéseit értelmezi.
B. A felek észrevételei
18. A, Colt Technology Services, a Wind Tre, a Telecom Italia és a Vodafone Italia azt állítja, hogy a kérdést előterjesztő bíróság kérdésére igenlő választ kell adni. Előadják, hogy a 2017. december 28‑i tárcaközi rendeletben megállapított díjak túlságosan alacsonyak, és az elektronikus közlések bíróságok által elrendelt megfigyelése során náluk felmerülő költségeknek csupán kis részét fedezik.
19. Arra is hivatkoznak, hogy a 2017. december 28‑i tárcaközi rendelet sérti a 2018/1972 irányelv 13. cikkét, mivel hátrányosan megkülönböztető, aránytalan és nem átlátható. Először is, a 2017. december 28‑i tárcaközi rendelet hátrányosan megkülönbözteti a nagyobb elektronikus hírközlési szolgáltatókat, amelyek kisebb társaikhoz képest valószínűleg több megfigyelési tevékenységet végeznek. Az olasz elektronikus hírközlési szolgáltatókkal szemben is hátrányos megkülönböztetést alkalmaz, mivel a más tagállamokban letelepedett szolgáltatóknak nem kell viselniük a megfigyelés költségeit. Másodszor, a 2017. december 28‑i tárcaközi rendelet ellentétes az arányosság elvével, mivel jelentős, meg nem térülő költségeket ró az elektronikus hírközlési szolgáltatókra. Ez általánosságban hátrányosan érintheti az elektronikus hírközlési szolgáltatások nyújtásának megfelelőségét, és konkrétan veszélyeztetheti egyes elektronikus hírközlési szolgáltatók gazdasági életképességét. A Vodafone Italia azt is állítja, hogy a teljes körű megtérítés hiánya következtében romolhat az elektronikus hírközlési szolgáltatók által nyújtott megfigyelési szolgáltatások színvonala, ami ellentétes a közérdekkel. Harmadszor, a Wind Tre úgy véli, hogy a 2017. december 28‑i tárcaközi rendelet elfogadásához vezető eljárás nem volt átlátható.
20. A Vodafone Italia az egyetemes szolgáltatások nyújtására vonatkozó szabályokat analógia útján alapul véve ezt azzal egészíti ki, hogy a 2018/1972 irányelv rögzíti az elektronikus közlések bíróságok által elrendelt megfigyeléséhez hasonló kötelező szolgáltatások nyújtása során az elektronikus hírközlési szolgáltatóknál felmerülő költségek elektronikus hírközlési szolgáltatók részére történő teljes körű megtérítésének elvét.
21. Az olasz kormány azt állítja, hogy a kérdést előterjesztő bíróság kérdésére nemleges választ kell adni. Megjegyzi, hogy a 2018/1972 irányelv pusztán azt írja elő, hogy az elektronikus hírközlő hálózatok vagy elektronikus hírközlési szolgáltatások nyújtására vonatkozó általános felhatalmazáshoz fűzött feltételeknek megkülönböztetésmenteseknek, arányosaknak és átláthatóknak kell lenniük. Nem rendelkezik az elektronikus közlések bíróságok által elrendelt megfigyeléséért járó teljes körű megtérítésről. Noha azt a kérdést előterjesztő bíróságnak kell eldöntenie, az olasz kormány azt állítja, hogy kérdést előterjesztő bíróság az előzetes döntéshozatalra utaló határozatban nem utal arra, hogy az elektronikus hírközlési szolgáltatókat az említett megfigyelés lehetővé tétele miatt terhelő költségek veszélyeztethetik pénzügyi életképességüket. Nincs ténybeli alapja annak az állításnak, hogy a 2017. december 28‑i tárcaközi rendelet sértené az arányosság elvét.
22. A Bizottság megjegyzi, hogy a 2018/1972 irányelv 13. cikke nem irányozza elő kifejezetten azt, hogy az elektronikus hírközlési szolgáltatók a kötelező szolgáltatások általános felhatalmazás alapján történő nyújtása során felmerülő költségeikért megtérítést kapjanak. A tagállamok bizonyos mérlegelési mozgástérrel rendelkeznek a megtérítés biztosításának szabályozására, feltéve, hogy tiszteletben tartják a hátrányos megkülönböztetés tilalmának, az arányosság és az átláthatóság elvét.
23. A Bizottság vitatja azt az érvet, hogy a teljes körű megtérítés hiánya az egyenlő bánásmód elvének megsértését jelenti. Az arányosság elvét illetően előadja, hogy az uniós jog az alkalmazandó jogszabályok kifejezett rendelkezése hiányában nem tartalmaz olyan általános követelményt, amely szerint a gazdasági szereplők részére teljes körű megtérítést kellene nyújtani a közérdekű kötelezettségek következtében felmerült költségekért. Ezenfelül a Bizottság megállapítja, hogy még azokban az esetekben sem követelmény a teljes körű megtérítés, amelyekben indokolt lehet méltányos megtérítést nyújtani, mivel a gazdasági szereplőkre rótt kötelezettségek nem a gazdasági tevékenységük gyakorlásának velejárói. A fenti követelmény adott esetben kevésbé ösztönzi az elektronikus hírközlési szolgáltatókat arra, hogy hatékonyan nyújtsanak kötelező szolgáltatásokat.
C. A 2018/1972 irányelv releváns rendelkezéseinek elemzése
24. Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az uniós jog értelmezéséhez a szóban forgó rendelkezések szövegét, azok szövegkörnyezetét, és annak a szabályozásnak a célkitűzéseit is figyelembe kell venni, amelynek azok részét képezik.(8)
25. A 2018/1972 irányelv 1. cikke (3) bekezdésének c) pontja úgy rendelkezik, hogy az irányelv nem sérti a tagállamok által többek között a közrend és a közbiztonság biztosítása céljából hozott intézkedéseket. Ebből az következik, hogy azok a nemzeti intézkedések, amelyeket a 2018/1972 irányelv egyébként főszabály szerint nem tenne lehetővé, a közrend vagy a közbiztonság védelme érdekében mégis indokoltak lehetnek.
26. A 2018/1972 irányelv 13. cikkének (1) bekezdése értelmében az elektronikus hírközlési szolgáltatások nyújtására vonatkozó általános felhatalmazás csak az I. mellékletben felsorolt feltételekhez köthető. E feltételeknek megkülönböztetésmenteseknek, arányosaknak és átláthatóknak kell lenniük.
27. A 2018/1972 irányelv I. melléklete az általános felhatalmazáshoz fűzhető általános feltételeket tartalmazó A. részének 4. feltétele lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy az általános felhatalmazást „az illetékes nemzeti hatóságok általi törvényes megfigyelés [adatvédelmi szabályokkal összhangban történő] lehetővé tétel[étől]” tegyék függővé.
28. A fenti rendelkezések szövegéből kitűnik, hogy a tagállamok előírhatják az elektronikus hírközlési szolgáltatók számára, hogy tegyék lehetővé az elektronikus közlések megfigyelését, ha az illetékes nemzeti hatóságok erre utasítják őket. Tekintettel a 2018/1972 irányelv 13. cikkének (1) bekezdésére és a 2018/1972 irányelv I. melléklete A. részének 4. feltételére, ezen irányelv 1. cikke (3) bekezdésének c) pontjában előírt közbiztonsági kivétel tehát nem tűnik relevánsnak az előzetes döntéshozatal iránti jelen kérelem szempontjából. A 2018/1972 irányelv kifejezetten lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy az elektronikus hírközlési szolgáltatók számára az elektronikus hírközlési szolgáltatások nyújtására vonatkozó engedély megszerzésének feltételeként előírják az elektronikus közlések megfigyelésének lehetővé tételét. Ezenfelül a fenti irányelv nem írja elő kifejezetten a tagállamok számára, hogy megtérítsék az elektronikus hírközlési szolgáltatók részére az említett közlések megfigyelésének lehetővé tétele során felmerülő költségeiket.
29. A fentiek tükrében látszólag két kérdés vetődik fel a Bíróság előtt. Először is, miben áll az „illetékes nemzeti hatóságok általi törvényes megfigyelés lehetővé tétele”? Másodszor, ellentétes lehet‑e a hátrányos megkülönböztetés tilalmának, az arányosság és az átláthatóság elvével az, hogy az elektronikus hírközlési szolgáltatók számára nem térítik meg teljeskörűen az illetékes nemzeti hatóságok általi törvényes megfigyelés lehetővé tétele révén felmerülő költségeiket?
30. Ami az első kérdést illeti, úgy tűnik, hogy a 4. feltétel kétféleképpen értelmezhető. Először is, azzal lehet érvelni, a „törvényes megfigyelés lehetővé tétele” úgy értelmezendő, hogy az elektronikus hírközlési szolgáltatóktól megkövetelhető, hogy tegyék lehetővé a megfigyelést úgy, hogy nem feltétlenül maguk végzik a közlések megfigyelését. E megközelítés szerint az elektronikus hírközlési szolgáltatókat arra kötelezhetik, hogy biztosítsák az elektronikus közlések illetékes nemzeti hatóságok általi megfigyelésének elősegítéséhez szükséges műszaki infrastruktúrát és humán erőforrásokat. Az elektronikus hírközlési szolgáltatók arra való kötelezése, hogy maguk végezzék el a megfigyelést, tehát meghaladja a törvényes megfigyelés általuk történő puszta lehetővé tételét, ezáltal olyan terhet ró rájuk, amely túlmutat azon, ami az általános felhatalmazáshoz fűzött feltételekben szerepelhet.
31. A 4. feltétel másik, alternatív értelmezése szerint „az illetékes nemzeti hatóságok általi törvényes megfigyelés lehetővé tételét” e rendelkezés azért tartalmazza, mert kizárólag az illetékes nemzeti hatóságok rendelkeznek hatáskörrel az elektronikus közlések törvényes megfigyelésének elrendelésére. Az elektronikus hírközlési szolgáltatók – gyakorlati szempontból való érintettségüktől függetlenül – minden esetben csak lehetővé tehetik az elektronikus közlések törvényes megfigyelését, mivel ők maguk nem rendelkeznek erre vonatkozó hatáskörrel. Ezen értelmezés, amely elismeri, hogy kizárólag az illetékes nemzeti hatóságok rendelkeznek hatáskörrel az elektronikus közlések törvényes megfigyelésének elrendelésére, szintén összhangban van az említett intézkedés által követett célokkal. A fenti I. melléklet A. részében szereplő 4. feltétel tehát azt irányozza elő, hogy az illetékes nemzeti hatóságok az elektronikus hírközlési szolgáltatók részéről a minimálisnál nagyobb mértékű együttműködést követelnek meg az ilyen közlések törvényes megfigyelése során. Úgy tűnik, a 2018/1972 irányelv különböző nyelvi változatainak áttekintése is alátámasztja azt az elgondolást, hogy az elektronikus közlések törvényes megfigyelése az illetékes nemzeti hatóságok előjoga.(9)
32. A „törvényes megfigyelés” fogalmával kapcsolatos megfontolásokon túlmenően pragmatikus okok is alátámasztják azt az elgondolást, miszerint a 2018/1972 irányelv I. melléklete A. részének 4. feltételét úgy kell értelmezni, hogy az felhatalmazza a tagállamokat arra, hogy az elektronikus hírközlési szolgáltatókat az e szolgáltatások nyújtására vonatkozó engedély feltételeként az elektronikus közlések megfigyelésére kötelezzék. Az elektronikus közlések hatékony és eredményes megfigyelésének biztosítása érdekében szükség esetén észszerűnek tűnhet a tagállamok számára, hogy olyan elektronikus hírközlési szolgáltatókra támaszkodjanak, amelyek ismerik saját infrastruktúrájukat, és rendelkeznek az e hálózatokon történő hírközlések megfigyelésére legalkalmasabb személyzettel. A megfigyelés hatékonyságát és eredményességét veszélyeztetné, ha a nemzeti hatóságok maguk lennének kötelesek megfigyelni a különböző műszaki módszereket és infrastruktúrákat alkalmazó különféle távközlési szolgáltatók hálózatain keresztül végzett elektronikus közléseket.
33. Következésképpen úgy vélem, hogy a 2018/1972 irányelv I. melléklete A. részének 4. feltétele – amely lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy az elektronikus hírközlési szolgáltatókat kötelezzék az elektronikus közlések törvényes megfigyelésének lehetővé tételére – magában foglalja azt a követelményt, hogy e szolgáltatók az illetékes nemzeti hatóságok utasításai alapján végezzék el a szóban forgó megfigyelést.
34. A fentieket követően rátérek a jelen indítvány 29. pontjában említett második kérdésre.
35. Először is, az uniós jog a Szerződések alkalmazási körében és az azokban foglalt különös rendelkezések sérelme nélkül, tiltja az állampolgárság alapján történő bármely megkülönböztetést.(10) E tilalom nem pusztán az állampolgárságon alapuló, nyílt hátrányos megkülönböztetésre terjed ki, hanem a hátrányos megkülönböztetés valamennyi leplezett formájára is, ezek ugyanis más megkülönböztető ismérvek alkalmazásával valójában ugyanahhoz az eredményhez vezetnek.(11) Ezenfelül az ítélkezési gyakorlat szerint a hátrányos megkülönböztetés tilalmának általános elve tiltja a hasonló helyzetek különböző kezelését és a különböző helyzetek ugyanolyan kezelését.(12)
36. Ahogyan azt a jelen indítvány 19. pontjában részletesebben kifejtem, az alapügy felperesei azt állítják, hogy a 2017. december 28‑i tárcaközi rendelet mind a nagyobb elektronikus hírközlési szolgáltatókat, mind pedig az Olaszországban letelepedett elektronikus hírközlési szolgáltatókat hátrányosan megkülönbözteti.
37. Úgy tűnik, hogy nem áll a kérdést előterjesztő bíróság rendelkezésére olyan bizonyíték, amely alátámasztaná azt az állítást, hogy a 2017. december 28‑i tárcaközi rendelet következtében a nagyobb elektronikus hírközlési szolgáltatókat hátrányos megkülönböztetés éri. Mindenesetre, noha előfordulhat, hogy a nagyobb elektronikus hírközlési szolgáltatóknak nagyobb ügyfélkörük miatt gyakrabban kell lehetővé tenniük közlések törvényes megfigyelését, mint a kevesebb ügyféllel rendelkező szolgáltatóknak, az előbbiek valószínűleg több bevételre tesznek szert. Amennyire az a Bíróság rendelkezésére álló szűkös iratanyagból megállapítható, valószínűnek tűnik, hogy a törvényes megfigyelés költségének a bevételhez viszonyított pénzügyi hatása valamennyi elektronikus hírközlési szolgáltató esetében főszabály szerint hasonló lehet.
38. Ami az állampolgárságon alapuló állítólagos hátrányos megkülönböztetést illeti, az állandó ítélkezési gyakorlatból következik, hogy az EUMSZ 18. cikk nem vonatkozik az Unió joghatósága alá tartozó személyekkel és vállalkozásokkal szembeni azon esetleges eltérő bánásmódra, amely az egyes tagállamok joga közötti különbségekből adódhat, ha ezek a különbségek a hatályuk alá tartozó valamennyi személyt egyformán érintik, objektív feltételek szerint, és állampolgárságra való tekintet nélkül.(13) Elegendő rámutatni, hogy az alapügy felpereseihez hasonló olasz elektronikus hírközlési szolgáltatók és a más tagállamokban letelepedett elektronikus hírközlési szolgáltatók kötelesek együttműködni a letelepedési helyükön illetékes nemzeti hatóságokkal. Nem minősül hátrányos megkülönböztetésnek az, hogy a más tagállamokban letelepedett elektronikus hírközlési szolgáltatók általában a letelepedésük helye szerinti nemzeti hatóságokkal, nem pedig az olasz bíróságokkal kötelesek együttműködni.
39. Másodszor, ellentétes‑e a 2018/1972 irányelv 13. cikkének (1) bekezdésében hivatkozott arányosság elvével az, hogy az alkalmazandó nemzeti szabályozás a törvényes megfigyelési tevékenység pénzbeli megtérítését annak biztosítása nélkül írja elő, hogy az elektronikus hírközlési szolgáltatók számára teljeskörűen megtérítenék az e tevékenység végzése során felmerülő költségeiket? Úgy tűnik, ez a kérdés áll a jelen ügy középpontjában.
40. Elöljáróban megjegyzem, hogy az arányosság elvét a vizsgált tárgytól függően az ítélkezési gyakorlat több szempontból is vizsgálta.
41. Az alapügyben szereplőhöz hasonló nemzeti szabályozás arányosságának kérdését illetően a kérdést előterjesztő bíróság feladata, hogy az összes releváns tény és jogi kérdés átfogó értékelését elvégezve megállapítsa, hogy e szabályozás alkalmas‑e az általa követett jogszerű célok elérésére, és nem lépi‑e túl az e cél eléréséhez szükséges mértéket, amennyiben e célok enyhébb intézkedésekkel nem érhetők el. A Bíróság feladata, hogy a kérdést előterjesztő bíróság számára megadja az uniós jog értelmezéséhez szükséges minden olyan támpontot, amely lehetővé teszi számára az említett elemzés elvégzését.(14)
42. Ezzel összefüggésben két észrevételt szeretnék tenni a kérdést előterjesztő bíróság által elvégzendó vizsgálattal kapcsolatban. Az alapeljárás felperesei vitatják a 2017. december 28‑i tárcaközi rendeletet, amellyel az olasz hatóságok a közlések kötelező megfigyeléséért fizetendő díjakat állításuk szerint az e megfigyelés elvégzésének náluk felmerülő költségeit el nem érő mértékben állapították meg. Úgy tűnik, e rendelet célja az, hogy e tevékenység költségvetést terhelő költségeit úgy korlátozza, hogy e költségeket megosztja az ebben az ágazatban tevékenységet végző gazdasági szereplőkkel. Ez a cél jogos közérdekű célnak tűnik.(15) Ezenfelül, noha végső soron a kérdést előterjesztő bíróság feladata ennek eldöntése, a 2017. december 28‑i tárcaközi rendelet nem nyilvánvalóan alkalmatlan e cél elérésére.
43. A kérdést előterjesztő bíróság – azzal kapcsolatban, hogy a 2017. december 28‑i tárcaközi rendelet túllépi‑e az általa követni kívánt jogszerű cél eléréséhez szükséges mértéket – megvizsgálhatja, hogy nyilvánvalóan túlzott mértékű‑e az e rendelet által az elektronikus hírközlési szolgáltatókra rótt teher. E tekintetben megjegyzem, hogy az alapeljárás azon felperesei, amelyek megkísérelték számszerűsíteni ezt a pénzügyi terhet – azaz a Telecom Italia és a Vodafone Italia – körülbelül 6–7 millió euró olyan költségre utaltak, amelyet a 2017‑ben és 2018‑ban kapott díjak nem fedeztek. E két szolgáltató a Bíróságnak a tárgyaláson feltett kérdéseire válaszolva elismerte, hogy nyilvánosan rendelkezésre álló éves pénzügyi beszámolóikból az tűnik ki, hogy ugyanebben az időszakban az internetszolgáltatás, a vezetékes és a mobil távközlési szolgáltatások nyújtásából származó forgalmuk Olaszországban több milliárd eurót tett ki. Mindezek tükrében nem tűnik valószínűnek, hogy a 2017. december 28‑i tárcaközi rendelet által az elektronikus hírközlési szolgáltatókra rótt pénzügyi teher veszélyeztetné e szolgáltatások nyújtását vagy a szolgáltatók gazdasági életképességét, ahogyan azt egyesek állították.
44. Harmadszor, az átláthatóság elve megköveteli, hogy valamely mechanizmus valamennyi feltételét és módját olyan szabályok útján határozzák meg, amelyek megfelelően hozzáférhetők, világosak, pontosak, egyértelműek és alkalmazásuk szempontjából előreláthatóak annak érdekében, hogy minden észszerűen tájékozott és a szokásos gondossággal eljáró körültekintő gazdasági szereplő megérthesse annak pontos hatályát, és elkerülhető legyen az önkényesség veszélye. Ezeket a paramétereket objektív kritériumok alapján kell meghatározni, hogy e gazdasági szereplők kiszámíthassák a várható költségeiket.(16)
45. Az alapeljárás felperesei nem állítják, hogy a díj kiszámításának módszere nem hozzáférhető, nem világos, nem pontos, nem objektív, nem kiszámítható vagy kétértelmű kritériumokon alapult. Ugyanis úgy tűnik, hogy 2017. december 28‑i tárcaközi rendelet melléklete – amely rögzíti az olasz hatóságok által a megfigyelési tevékenység egyes kategóriái után fizetendő díjakat – megfelel ezeknek a követelményeknek. Valójában úgy tűnik, a Wind Tre azt kifogásolja, hogy az elektronikus hírközlési szolgáltatóknak nem volt lehetőségük arra, hogy kifejtsék aggályaikat az említett mellékletben megállapított díjak elfogadásához vezető eljárás során. Habár ezt a kérdést előterjesztő bíróság feladata eldönteni, korántsem egyértelmű, hogy az átláthatóság elve magában foglalja az elektronikus hírközlési szolgáltatók arra vonatkozó jogát, hogy aktívan részt vegyenek a vitatott díjak megállapításához vezető eljárásban.
46. Végül a teljesség kedvéért megjegyzem, hogy téves az, a Vodafone Italia által felhozott érv, miszerint az egyetemes szolgáltatások nyújtásával kapcsolatos költségek elvileg teljeskörűen megtérítendők. A jelen ügyben szóban forgó kötelező szolgáltatások – azaz az elektronikus közlések törvényes megfigyelése – nem a végfelhasználók számára nyújtott egyetemes szolgáltatások. Ezek inkább a hatóságok számára a közérdek védelmére vonatkozó feladataik ellátásához nyújtott segítség egyik formáját testesítik meg, amelyeket egyébként a tagállamok kifejezetten előírhatnak az elektronikus hírközlési szolgáltatások nyújtására vonatkozó engedélyek megadásának feltételeként. Függetlenül attól, hogy létezik‑e az elektronikus hírközlési szolgáltatók által nyújtott egyetemes szolgáltatások teljes megtérítésének elve, ami korántsem egyértelmű,(17) nem indokolt az ilyen elvet analógia útján alkalmazni.
V. Következtetés
47. A fentiek tükrében javaslom, hogy a Bíróság a Consiglio di Stato (államtanács, Olaszország) által előzetes döntéshozatal céljából előterjesztett kérdést a következőképpen válaszolja meg:
Az Európai Elektronikus Hírközlési Kódex létrehozásáról szóló, 2018. december 11‑i (EU) 2018/1972 európai parlamenti és tanácsi irányelvet
a következőképpen kell értelmezni:
ezen irányelv nem követeli meg, hogy a nemzeti szabályozás az elektronikus hírközlési szolgáltatóknál az elektronikus közlések bíróságok által elrendelt megfigyelésének lehetővé tételével kapcsolatban felmerülő költségeknek az elektronikus hírközlési szolgáltatók számára történő teljes körű megtérítését írja elő. A tagállamok az említett irányelv 13. cikkének (1) bekezdésével összhangban az ilyen költségek megtérítését célzó mechanizmust alkalmazhatnak, feltéve hogy e mechanizmus megkülönböztetésmentes, arányos és átlátható.