NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
ANTHONY COLLINS
prednesené 6. októbra 2022(1)
Vec C‑339/21
Colt Technology Services SpA,
Wind Tre SpA,
Telecom Italia SpA,
Vodafone Italia SpA
proti
Ministero della Giustizia,
Ministero dello Sviluppo Economico,
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
Procura della Repubblica presso il Tribunale di Cagliari,
Procura della Repubblica presso il Tribunale di Roma,
Procura Generale della Repubblica presso Corte d’appello di Reggio Calabria,
Procura della Repubblica presso il Tribunale di Locri
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podala Consiglio di Stato (Štátna rada, Taliansko)]
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Smernica (EÚ) 2018/1972 – Článok 13 – Podmienky všeobecného povolenia – Zásada zákazu diskriminácie, proporcionality a transparentnosti – Umožnenie odpočúvania zákonným spôsobom nariadeného príslušnými súdnymi orgánmi – Náhrada – Úplná náhrada nákladov, ktoré znášajú poskytovatelia elektronických komunikačných služieb“
I. Úvod
1. Sú členské štáty povinné poskytnúť poskytovateľom elektronických komunikačných služieb úplnú náhradu nákladov, ktoré im vzniknú pri umožnení odpočúvania elektronickej komunikácie príslušnými vnútroštátnymi orgánmi? Consiglio di Stato (Štátna rada, Taliansko) kladie túto otázku najmä vo vzťahu k smernici Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2018/1972 z 11. decembra 2018, ktorou sa stanovuje európsky kódex elektronických komunikácií(2).
II. Právny rámec
A. Právo Únie
2. Preambula smernice 2018/1972 stanovuje okrem iného tieto ciele:
„(5) Touto smernicou sa vytvára právny rámec na zabezpečenie slobody voľného poskytovania elektronických komunikačných sietí a služieb podliehajúcich len podmienkam uloženým v tejto smernici a akýmkoľvek obmedzeniam v súlade s článkom 52 ods. 1 Zmluvy o fungovaní Európskej únie (ZFEÚ), najmä opatreniam týkajúcich sa verejného poriadku, verejnej bezpečnosti a verejného zdravia, a v súlade s článkom 52 ods. 1 Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „charta“).
(6) Touto smernicou nie je dotknutá možnosť každého členského štátu podniknúť opatrenia potrebné na zabezpečenie ochrany svojich základných bezpečnostných záujmov, na zabezpečenie ochrany verejného poriadku a verejnej bezpečnosti a na umožnenie vyšetrovania, odhalenia a postihu trestných činov, s prihliadnutím na to, že akékoľvek obmedzenie výkonu práv a slobôd uznaných v charte, najmä v článkoch 7, 8 a 11, ako sú obmedzenia týkajúce sa spracúvania údajov, musia byť ustanovené zákonom, rešpektovať podstatu týchto práv a slobôd a podliehať zásade proporcionality v súlade s článkom 52 ods. 1 charty.“
3. Článok 1 ods. 3 smernice 2018/1972 stanovuje:
„Touto smernicou nie sú dotknuté:
…
c) opatrenia prijaté členskými štátmi na účely zabezpečenia verejného poriadku a verejnej bezpečnosti, ako aj obrany;
…“
4. Podľa článku 13 ods. 1 smernice 2018/1972 s názvom „Podmienky spojené so všeobecným povolením a s právami na využívanie rádiového spektra a zdrojov číslovania a osobitné povinnosti“:
„Všeobecné povolenie na poskytovanie elektronických komunikačných sietí alebo služieb a práva na využívanie rádiového spektra i práva na využívanie zdrojov číslovania môžu podliehať len podmienkam uvedeným v prílohe I. Takéto podmienky musia byť nediskriminačné, primerané a transparentné. …“
5. Príloha I má názov „Zoznam podmienok, ktoré môžu byť spojené so všeobecnými povoleniami, s právami na využívanie rádiového spektra a s právami na využívanie zdrojov číslovania“. Časť A prílohy I, ktorá obsahuje „všeobecné podmienky, ktoré sa môžu spájať so všeobecným povolením“, stanovuje:
„…
4) Umožnenie odpočúvania zákonným spôsobom príslušnými vnútroštátnymi orgánmi v súlade s nariadením (EÚ) 2016/679 a smernicou 2002/58/ES.
…“
B. Talianske právo
6. Článok 96 decreto legislativo n 259 – Codice delle comunicazioni elletroniche z 1. augusta 2003 (GURI č. 214 z 15. septembra 2003; legislatívny dekrét č. 259 – Zákonník elektronických komunikácií; ďalej len „legislatívny dekrét č. 259/2003“) s názvom „Povinne poskytované služby“ stanovuje:
„1. Služby na účely vykonávania spravodlivosti v súlade s požiadavkami príslušných súdnych orgánov týkajúcich sa odpočúvania a súvisiacich údajov poskytujú operátori povinne; do schválenia dekrétu podľa odseku 2 sú príslušné lehoty a spôsoby predmetom dohody s vyššie uvedenými orgánmi.
2. Na účely určenia paušálnych ročných poplatkov za povinne poskytované služby podľa odseku 1 sa dekrétom ministra spravodlivosti a ministra pre hospodársky rozvoj, prijatým po porade s ministrom hospodárstva a financií, ktorý sa vydá do 31. decembra 2017, vykoná úprava položiek cenníka uvedeného v dekréte Ministro delle comunicazioni [minister komunikácií] z 26. apríla 2001, uverejnenom v Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana č. 104 zo 7. mája 2001. Tento dekrét:
a) upravuje druhy povinne poskytovaných služieb a stanovuje príslušné poplatky, a to s prihliadnutím na vývoj nákladov a služieb, tak, aby sa dosiahla úspora výdavkov aspoň 50 % v porovnaní s aktuálnymi poplatkami. Poplatok zahŕňa náklady za všetky služby súčasne aktivované alebo používané každou sieťovou identitou;
b) vymedzuje subjekty, ktorých sa týka povinnosť poskytovať služby odpočúvania, a to aj spomedzi poskytovateľov služieb, ktorých infraštruktúra umožňuje prístup do siete alebo distribúciu informačného alebo komunikačného obsahu, ako aj osôb, ktoré z akéhokoľvek dôvodu poskytujú elektronické komunikačné služby alebo aplikácie, hoci ich možno využívať prostredníctvom iných ako vlastných prístupových alebo prepravných sietí;
c) vymedzuje povinnosti subjektov povinných poskytovať povinné služby a spôsob ich vykonávania, vrátane dodržiavania jednotných IT postupov pri prenose a správe komunikácie správnej povahy, a to aj pokiaľ ide o fázy pred platbou za samotné služby.
3. V prípade nedodržania povinností stanovených v dekréte a uvedených v odseku 2 sa uplatňuje článok 32 ods. 2, 3, 4, 5 a 6.
4. Do vydania dekrétu podľa odseku 2 sa informácie týkajúce sa telefónnej prevádzky poskytujú bezplatne. Pokiaľ ide o iné služby na účely vykonávania spravodlivosti, než sú služby uvedené v prvej vete, ďalej sa uplatňuje cenník schválený dekrétom ministra komunikácií z 26. apríla 2001, uverejneným v Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana č. 104 zo 7. mája 2001.
5. Na účely poskytovania služieb uvedených v odseku 2 sú operátori povinní vzájomne rokovať o spôsoboch prepojenia s cieľom zabezpečiť dodávku a interoperabilitu samotných služieb. Ministerstvo môže v prípade potreby zasiahnuť z vlastného podnetu alebo v prípade, že nedôjde k dohode medzi operátormi, na žiadosť jedného z nich.“
7. V súlade s článkom 96 ods. 2 legislatívneho dekrétu č. 259/2003, decreto interministeriale del Ministro della giustizia e del Ministro dello viluppo economico di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze – Disposizione di riordino delle spese per le prestazioni obbligatorie di cui all’articolo 96 del decreto legislativo n 259 del 2003, z 28. decembra 2017 [GURI č. 33 z 9. februára 2018; medzirezortný ministerský dekrét, ktorý vydali Ministro della giustizia (minister spravodlivosti, Taliansko) a Ministro dello sviluppo economico (minister hospodárskeho rozvoja, Taliansko), po porade s Ministro dell’economia e delle finanze (minister hospodárstva a financií, Taliansko) – Ustanovenia o reforme výdavkov za povinne poskytnuté služby podľa článku 96 legislatívneho dekrétu č. 259/2003; ďalej len „medzirezortný ministerský dekrét z 28. decembra 2017“] stanovuje podmienky poskytovania povinných služieb a vo svojej prílohe stanovuje poplatky, ktoré majú talianske orgány za takéto služby zaplatiť.
III. Skutkový stav a prejudiciálna otázka
8. Colt Technology Services SpA, Wind Tre SpA, Telecom Italia SpA a Vodafone Italia SpA sú poskytovatelia elektronických komunikačných služieb, ktorí okrem iného dodávajú internet, pevné a mobilné telekomunikačné služby v Taliansku. Samostatnými žalobami napadli medzirezortný ministerský dekrét z 28. decembra 2017. Predovšetkým tvrdili, že poplatky, ktoré majú na jeho základe zaplatiť talianske orgány, nepokrývajú v plnej miere náklady na poskytovanie povinných služieb súvisiacich s odpočúvaním elektronickej komunikácie nariadeným príslušnými vnútroštátnymi súdnymi orgánmi.
9. Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionálny správny súd Lazio, Taliansko) žaloby podané zo strany spoločností Colt Technology Services, Wind Tre, Telecom Italia a Vodafone Italia zamietol. Tieto poskytovateľky služieb následne podali opravné prostriedky na Consiglio di Stato (Štátna rada), ktorá konania o nich spojila.
10. Aby bolo možné rozhodnúť o opravných prostriedkoch, 13. júla 2020 podala Consiglio di Stato (Štátna rada) návrh na začatie prejudiciálneho konania na Súdny dvor týkajúci sa výkladu článkov 18, 26 a 102 ZFEÚ.
11. Dňa 26. novembra 2020 Súdny dvor zamietol tento návrh na začatie prejudiciálneho konania ako zjavne neprípustný.(3) Súdny dvor sa domnieval, že vnútroštátny súd sa v podstate obmedzil na zopakovanie tvrdení, ktoré predložili žalobkyne vo veci samej. Neuviedol teda ani dôvody, ktoré ho viedli k tomu, aby sa pýtal na výklad článkov 18, 26 a 102 ZFEÚ, ani na vzťah medzi týmito ustanoveniami a vnútroštátnou právnou úpravou uplatniteľnou na konanie vo veci samej, v rozpore s požiadavkami článku 94 písm. c) Rokovacieho poriadku Súdneho dvora.(4) Súdny dvor tiež poznamenal, že vnútroštátny súd mohol podať nový návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý by obsahoval informácie, ktoré by mu umožnili poskytnúť užitočnú odpoveď.(5)
12. Dňa 31. mája 2021 v rámci toho istého konania podala Consiglio di Stato (Štátna rada) aktuálny návrh na začatie prejudiciálneho konania. Poznamenala, že v súlade so smernicou 2018/1972 môže všeobecné povolenie na poskytovanie elektronických komunikačných služieb podliehať povinnosti poskytovať povinné služby, ako je odpočúvanie elektronickej komunikácie nariadené súdnymi orgánmi. Zatiaľ čo v článku 13 smernice 2018/1972 sa vyžaduje, aby podmienky spojené so všeobecným povolením boli nediskriminačné, primerané a transparentné, právo Únie výslovne nevyžaduje vyplatenie plnej náhrady poskytovateľom elektronických komunikačných služieb za náklady, ktoré im vzniknú pri dodržiavaní súdnych príkazov na odpočúvanie takejto komunikácie.
13. Za týchto okolností Consiglio di Stato (Štátna rada) rozhodla prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru nasledujúcu prejudiciálnu otázku:
„Bránia články 18, 26, 49, 54 a 55 ZFEÚ, články 3 a 13 [smernice 2018/1972], ako aj články 16 a 52 [Charty] vnútroštátnej právnej úprave, ktorá poveruje správny orgán úlohou stanoviť výšku náhrady, ktorá sa má priznať telekomunikačným operátorom za vykonanie odpočúvania komunikačnej prevádzky v rámci ich povinnosti vyplývajúcej z príkazu súdneho orgánu, a to takým spôsobom, že od povereného správneho orgánu nevyžaduje súlad so zásadou úplnej náhrady nákladov, ktoré dotknutí operátori v súvislosti s predmetnou činnosťou konkrétne znášajú a majú ich riadne zdokumentované, pričom, navyše, uvedený správny orgán zaväzuje, aby v porovnaní s predchádzajúcimi kritériami výpočtu náhrady dosiahol úsporu výdavkov?“
14. Písomné pripomienky v tomto konaní boli doručené zo strany spoločnosti Colt Technology Services, Wind Tre, Telecom Italia, Vodafone Italia, talianskej vlády a Európskej komisie. Na pojednávaní, ktoré sa konalo 18. mája 2022, taktiež prezentovali svoje tvrdenia ústne a odpovedali na otázky Súdneho dvora.
IV. Posúdenie
A. Uplatnenie smernice 2018/1972
15. V súlade s požiadavkou Súdneho dvora sa tieto návrhy obmedzujú iba na analýzu uplatňovania smernice 2018/1972 v kontexte prejudiciálnej otázky.
16. Vnútroštátny súd sa pýta, či sa má smernica 2018/1972 vykladať tak, že od členských štátov sa vyžaduje, aby poskytli poskytovateľom elektronických komunikačných služieb plnú náhradu za náklady, ktoré im vzniknú v súvislosti s povinne vykonaným odpočúvaním elektronickej komunikácie nariadeným príslušnými vnútroštátnymi súdnymi orgánmi.
17. V čase prijatia medzirezortného ministerského dekrétu z 28. decembra 2017 bola účinná smernica Európskeho parlamentu a Rady 2002/20/ES zo 7. marca 2002 o povolení na elektronické komunikačné sieťové systémy a služby (smernica o povolení)(6), ktorá bola riadne transponovaná do talianskeho práva. Smernica 2018/1972 podľa svojich článkov 124 a 126 nadobudla účinnosť 20. decembra 2018 s termínom jej transpozície do právnych predpisov členských štátov do 21. decembra 2020. Článkom 125 smernice 2018/1972 sa zrušila smernica 2002/20 s účinnosťou od 21. decembra 2020. Smernica 2018/1972 nadobudla ku dňu návrhu na začatie prejudiciálneho konania účinnosť, dátum jej transpozície do právnych predpisov členských štátov uplynul a smernica 2002/20 bola zrušená. Ustanovenia smernice 2002/20(7) a smernice 2018/1972, ktoré sú relevantné pre tento návrh na začatie prejudiciálneho konania sú v podstate rovnaké. Písomné a ústne pripomienky všetkých účastníkov konania, ktorí sa zúčastnili na tomto konaní na Súdnom dvore, odkazujú na ustanovenia smernice 2018/1972, nie na ustanovenia smernice 2002/20. Napokon vnútroštátny súd žiada o výklad ustanovení smernice 2018/1972. Zo všetkých vyššie uvedených dôvodov sú v týchto návrhoch vykladané ustanovenia smernice 2018/1972.
B. Pripomienky účastníkov konania
18. Spoločnosti Colt Technology Services, Wind Tre, Telecom Italia a Vodafone Italia zastávajú názor, že otázka vnútroštátneho súdu by mala byť zodpovedaná kladne. Tvrdia, že poplatky stanovené medzirezortným ministerským dekrétom z 28. decembra 2017 sú neprimerane nízke a pokrývajú len malú časť nákladov, ktoré im vzniknú pri odpočúvaní elektronickej komunikácie nariadenej súdnymi orgánmi.
19. Ďalej tvrdia, že medzirezortný ministerský dekrét z 28. decembra 2017 porušuje článok 13 smernice 2018/1972 v rozsahu, v akom je diskriminačný, neprimeraný a netransparentný. Po prvé medzirezortný ministerský dekrét z 28. decembra 2017 diskriminuje väčších poskytovateľov elektronických komunikačných služieb, ktorí pravdepodobne vykonávajú viac odpočúvacích činností ako menšie subjekty v danej oblasti. Taktiež diskriminuje talianskych poskytovateľov elektronických komunikačných služieb, keďže tí, ktorí majú sídlo v iných členských štátoch, nemusia znášať náklady na odpočúvanie. Po druhé medzirezortný ministerský dekrét z 28. decembra 2017 je v rozpore so zásadou proporcionality, pretože poskytovateľom elektronických komunikačných služieb ukladá značné nenahraditeľné náklady. To môže ovplyvniť riadne poskytovanie elektronických komunikačných služieb vo všeobecnosti a môže to ohroziť najmä ekonomickú životaschopnosť určitých poskytovateľov elektronických komunikačných služieb. Vodafone Italia ďalej tvrdí, že absencia plnej náhrady môže znížiť kvalitu odpočúvacích služieb poskytovaných poskytovateľmi elektronických komunikačných služieb, čo by bolo v rozpore so všeobecným záujmom. Po tretie Wind Tre zastáva názor, že postup, ktorý viedol k prijatiu medzirezortného ministerského dekrétu z 28. decembra 2017, nebol transparentný.
20. Analogicky sa odvolávajúc na pravidlá upravujúce poskytovanie univerzálnych služieb, Vodafone Italia dodáva, že smernica 2018/1972 zavádza zásadu úplnej kompenzácie nákladov, ktoré poskytovateľom elektronických komunikačných služieb vzniknú pri poskytovaní povinných služieb, ako je odpočúvanie elektronickej komunikácie nariadené súdnymi orgánmi.
21. Talianska vláda tvrdí, že na otázku vnútroštátneho súdu by sa malo odpovedať záporne. Poznamenáva, že smernica 2018/1972 iba vyžaduje, aby podmienky spojené so všeobecným povolením na poskytovanie elektronických komunikačných sietí alebo služieb boli nediskriminačné, primerané a transparentné. Nestanovuje plnú náhradu za odpočúvanie elektronickej komunikácie nariadenej súdnymi orgánmi. Hoci je úlohou vnútroštátneho súdu preveriť túto skutočnosť, talianska vláda tvrdí, že z návrhu na začatie prejudiciálneho konania nevyplýva, že náklady, ktoré poskytovatelia elektronických komunikačných služieb znášajú v dôsledku umožnenia takéhoto odpočúvania, môžu ohroziť ich finančnú životaschopnosť. Tvrdenie, že medzirezortný ministerský dekrét z 28. decembra 2017 porušuje zásadu proporcionality, nie je skutkovo podložené.
22. Komisia poznamenáva, že článok 13 smernice 2018/1972 výslovne nepočíta s tým, že poskytovatelia elektronických komunikačných služieb dostanú náhradu za náklady, ktoré im vzniknú pri poskytovaní povinných služieb na základe všeobecného povolenia. Členské štáty majú určitú mieru voľnej úvahy o regulácii dostupnosti náhrady za predpokladu, že rešpektujú zásady zákazu diskriminácie, proporcionality a transparentnosti.
23. Komisia spochybňuje tvrdenie, že neexistencia plnej náhrady predstavuje porušenie zásady rovnakého zaobchádzania. Pokiaľ ide o zásadu proporcionality, Komisia tvrdí, že pri absencii výslovného ustanovenia v uplatniteľných právnych predpisoch, právo Únie neobsahuje všeobecnú požiadavku poskytnúť hospodárskym subjektom plnú náhradu za náklady, ktoré im vznikli v dôsledku povinností uložených vo všeobecnom záujme. Navyše aj za tých okolností, keď môže byť vhodné stanoviť spravodlivú náhradu, keďže povinnosti uložené hospodárskym subjektom nie sú vlastné výkonu hospodárskej činnosti, do ktorej sú zapojené, Komisia poznamenáva, že neexistuje žiadna požiadavka na plnú náhradu, ktorá sa má zaplatiť. Povinnosť tak urobiť môže dokonca znížiť motiváciu poskytovateľov elektronických komunikačných služieb poskytovať povinné služby efektívne.
C. Analýza príslušných ustanovení smernice 2018/1972
24. Podľa ustálenej judikatúry je na účely vkladu určitého ustanovenia práva Únie potrebné zohľadniť nielen jeho znenie, ale aj jeho kontext a ciele sledované právnou úpravou, ktorej je súčasťou.(8)
25. Článok 1 ods. 3 písm. c) smernice 2018/1972 stanovuje, že touto smernicou nie sú dotknuté opatrenia prijaté členskými štátmi okrem iného na účely zabezpečenia verejného poriadku a verejnej bezpečnosti. Z toho vyplýva, že vnútroštátne opatrenia, ktoré by smernica 2018/1972 inak v zásade nepovoľovala, môžu byť napriek tomu odôvodnené ochranou verejného poriadku alebo verejnej bezpečnosti.
26. Článok 13 ods. 1 smernice 2018/1972 stanovuje, že všeobecné povolenie na poskytovanie elektronických komunikačných služieb môže podliehať len podmienkam uvedeným v jej prílohe I. Takéto podmienky musia byť nediskriminačné, primerané a transparentné.
27. Podmienka 4 v časti A prílohy I k smernici 2018/1972, ktorá obsahuje všeobecné podmienky, ktoré sa môžu spájať so všeobecným povolením, umožňuje členským štátom podmieniť takéto povolenie „umožnen[‑ím] odpočúvania zákonným spôsobom príslušnými vnútroštátnymi orgánmi v súlade s [s pravidlami ochrany údajov]“.
28. Z textu vyššie uvedených ustanovení vyplýva, že členské štáty môžu od poskytovateľov elektronických komunikačných služieb vyžadovať, aby umožnili odpočúvanie elektronickej komunikácie, ak im to nariadia príslušné vnútroštátne orgány. So zreteľom na článok 13 ods. 1 a podmienku 4 v časti A prílohy I k smernici 2018/1972 sa výnimka verejnej bezpečnosti stanovená v jej článku 1 ods. 3 písm. c) zdá byť irelevantná na účely tohto návrhu na začatie prejudiciálneho konania. Samotná smernica 2018/1972 výslovne umožňuje členským štátom vyžadovať od poskytovateľov elektronických komunikačných služieb, aby umožnili odpočúvanie elektronických komunikácií ako podmienku na získanie povolenia na poskytovanie týchto služieb. Okrem toho táto smernica výslovne nevyžaduje, aby členské štáty poskytovali náhradu za náklady, ktoré poskytovateľom elektronických komunikačných služieb vzniknú pri umožnení odpočúvania týchto komunikácií.
29. Vzhľadom na vyššie uvedené sa javí, že Súdny dvor musí vyriešiť dve otázky. Po prvé, z čoho pozostáva „umožnenie odpočúvania zákonným spôsobom príslušnými vnútroštátnymi orgánmi“? Po druhé môže byť neexistencia plnej náhrady poskytovateľom elektronických komunikačných služieb za náklady, ktoré im vzniknú tým, že sa umožnia odpočúvanie zákonným spôsobom príslušnými vnútroštátnymi orgánmi, v rozpore so zásadami zákazu diskriminácie, proporcionality a transparentnosti?
30. Pokiaľ ide o prvú otázku, zdá sa, že podmienku č. 4 možno vykladať dvomi možnými spôsobmi. V prvom rade by sa dalo tvrdiť, že „umožnenie odpočúvania zákonným spôsobom“ sa má vykladať v tom zmysle, že od poskytovateľov elektronických komunikačných služieb sa môže vyžadovať, aby toto odpočúvanie umožnili bez toho, aby museli túto komunikáciu sami odpočúvať. Podľa tohto prístupu by sa od poskytovateľov elektronických komunikačných služieb mohlo vyžadovať, aby zaviedli nevyhnutnú technickú infraštruktúru a poskytli ľudské zdroje na uľahčenie odpočúvania elektronickej komunikácie príslušnými vnútroštátnymi orgánmi. Povinnosť poskytovateľov elektronických komunikačných služieb, aby sami vykonávali odpočúvanie, si teda od nich vyžaduje viac, než len umožnenie odpočúvania zákonným spôsobom, čím sa ukladá zaťaženie, ktoré presahuje rámec toho, čo môžu zahŕňať podmienky spojené so všeobecným povolením.
31. Alternatívny výklad podmienky č. 4 je, že formulácia „umožnenie odpočúvania zákonným spôsobom príslušnými vnútroštátnymi orgánmi“ sa používa preto, lebo iba príslušné vnútroštátne orgány majú právomoc riadiť odpočúvanie elektronickej komunikácie zákonným spôsobom. Bez ohľadu na ich zapojenie z praktického hľadiska môžu poskytovatelia elektronických komunikačných služieb vždy umožniť odpočúvanie elektronickej komunikácie zákonným spôsobom, keďže sami na to nemajú právomoc. Takýto výklad, ktorý uznáva, že príslušným vnútroštátnym orgánom je výlučne zverená právomoc riadiť odpočúvanie elektronickej komunikácie zákonným spôsobom, je tiež v súlade s cieľmi, ktoré opatrenie sleduje. Podmienka č. 4 v časti A tejto prílohy teda predpokladá, že príslušné vnútroštátne orgány vyžadujú od poskytovateľov elektronických komunikačných služieb viac ako minimálny stupeň spolupráce, pokiaľ ide o odpočúvanie takejto komunikácie zákonným spôsobom. Zdá sa, že preskúmanie rôznych jazykových verzií smernice 2018/1972 tiež podporuje myšlienku, že odpočúvanie elektronickej komunikácie zákonným spôsobom je výsadou príslušných vnútroštátnych orgánov.(9)
32. Okrem úvah týkajúcich sa formulácie „odpočúvania zákonným spôsobom“ existujú pragmatické dôvody na podporu tvrdenia, že podmienka č. 4 v časti A prílohy I k smernici 2018/1972 sa má chápať ako splnomocnenie členských štátov požadovať od poskytovateľov elektronických komunikačných služieb zachytenie komunikácie ako podmienku povolenia na poskytovanie týchto služieb. S cieľom zabezpečiť účinné a efektívne odpočúvanie elektronickej komunikácie v prípade potreby by sa zdalo rozumné, aby sa členské štáty spoliehali na poskytovateľov elektronických komunikačných služieb, ktorí poznajú svoju vlastnú infraštruktúru a majú ľudské zdroje, ktoré sú najvhodnejšie na odpočúvanie komunikácie v týchto sieťach. Účinnosť a efektivita odpočúvania by mohla byť ohrozená, ak by sa od vnútroštátnych orgánov vyžadovalo, aby odpočúvali elektronickú komunikáciu uskutočnenú prostredníctvom sietí rôznych poskytovateľov telekomunikačných služieb s použitím rôznych technických metód a infraštruktúr.
33. V dôsledku toho sa domnievam, že podmienka č. 4 v časti A prílohy I smernice 2018/1972, ktorá umožňuje členským štátom požadovať od poskytovateľov elektronických komunikačných služieb, aby umožnili odpočúvanie komunikácie zákonným spôsobom, zahŕňa požiadavku, aby títo poskytovatelia služieb vykonali toto odpočúvanie podľa pokynov príslušných vnútroštátnych orgánov.
34. Teraz prejdem k druhej otázke uvedenej v bode 29 vyššie.
35. Po prvé právo Únie zakazuje akúkoľvek diskrimináciu na základe štátnej príslušnosti v rámci pôsobnosti Zmlúv a bez toho, aby boli dotknuté akékoľvek osobitné ustanovenia v nich obsiahnuté.(10) Tento zákaz sa vzťahuje nielen na priamu diskrimináciu na základe štátnej príslušnosti, ale aj na všetky nepriame formy diskriminácie, ktoré pri použití iných rozlišovacích kritérií vedú k rovnakému výsledku.(11) Ustálená judikatúra tiež stanovuje, že všeobecná zásada zákazu diskriminácie zakazuje na jednej strane to, aby sa s podobnými situáciami zaobchádzalo odlišne, a na strane druhej to, aby sa s odlišnými situáciami zaobchádzalo rovnako.(12)
36. Ako je bližšie uvedené v bode 19 vyššie, žalobkyne vo veci samej tvrdia, že medzirezortný ministerský dekrét z 28. decembra 2017 diskriminuje tak väčších poskytovateľov elektronických komunikačných služieb, ako aj poskytovateľov elektronických komunikačných služieb so sídlom v Taliansku.
37. Zdá sa, že na vnútroštátny súd nebol predložený žiadny dôkaz na podporu tvrdenia, že v dôsledku medzirezortného ministerského dekrétu z 28. decembra 2017 sú väčší poskytovatelia elektronických komunikačných služieb diskriminovaní. V každom prípade, aj keď sa od väčších poskytovateľov elektronických komunikačných služieb môže v dôsledku veľkosti ich väčšej zákazníckej základne vyžadovať, aby umožňovali odpočúvanie komunikácie zákonným spôsobom častejšie ako od poskytovateľov s menším počtom zákazníkov, prví uvedení poskytovatelia pravdepodobne zarobia viac. Z obmedzených podkladov, ktoré má Súdny dvor k dispozícii, je pravdepodobné, že v zásade môže byť finančný dopad nákladov na odpočúvanie zákonným spôsobom vo vzťahu k príjmom podobný pre všetkých poskytovateľov elektronických komunikačných služieb.
38. Pokiaľ ide o údajnú diskrimináciu na základe štátnej príslušnosti, podľa ustálenej judikatúry sa článok 18 ZFEÚ nevzťahuje na prípadné rozdiely v zaobchádzaní, ktoré môžu vyplývať pre osoby a podniky podliehajúce právomoci Európskej únie z rozdielov v právnej úprave existujúcich medzi jednotlivými členskými štátmi, pokiaľ sa tieto rozdiely vzťahujú na všetky osoby v rozsahu ich pôsobnosti podľa objektívnych kritérií a bez ohľadu na štátnu príslušnosť.(13) Stačí konštatovať, že talianski poskytovatelia elektronických komunikačných služieb, akými sú žalobkyne vo veci samej, a poskytovatelia elektronických komunikačných služieb so sídlom v iných členských štátoch podliehajú povinnosti spolupracovať s príslušnými vnútroštátnymi orgánmi územia, na ktorom majú sídlo. Skutočnosť, že poskytovatelia elektronických komunikačných služieb so sídlom v iných členských štátoch sú zvyčajne viazaní povinnosťou spolupracovať s vnútroštátnymi orgánmi na území ich sídla, a nie s talianskymi súdnymi orgánmi, nepredstavuje diskrimináciu.
39. Po druhé je skutočnosť, že uplatniteľná vnútroštátna právna úprava poskytuje finančnú náhradu za vykonávanie odpočúvania zákonným spôsobom bez toho, aby zaručila, že poskytovatelia elektronických komunikačných služieb dostanú plnú náhradu za náklady, ktoré im vzniknú pri vykonávaní tejto činnosti, v rozpore so zásadou proporcionality na ktorú odkazuje článok 13 ods. 1 smernice 2018/1972? Zdá sa, že táto otázka je vo veci samej jadrom sporu.
40. Na úvod poznamenávam, že zásada proporcionality má v judikatúre v závislosti od predmetu skúmania mnoho odchýlok.
41. Pokiaľ ide o primeranosť vnútroštátnej právnej úpravy, o akú ide vo veci samej, prináleží vnútroštátnemu súdu, aby vykonal celkové posúdenie všetkých relevantných skutočností a právnych otázok s cieľom určiť, či je táto právna úprava vhodná na dosiahnutie legitímnych cieľov, ktoré sleduje, a či neprekračuje rámec toho, čo je na tento účel nevyhnutné, pokiaľ tieto ciele nemožno dosiahnuť menej ďalekosiahlymi opatreniami. Úlohou Súdneho dvora je poskytnúť vnútroštátnemu súdu všetky výkladové východiská práva Únie, ktoré mu umožnia vykonať predmetné posúdenie.(14)
42. V tejto súvislosti uvádzam dve poznámky k úlohe, ktorú má vnútroštátny súd. Žalobkyne vo veci samej napádajú medzirezortný ministerský dekrét z 28. decembra 2017, ktorým talianske orgány stanovili nižšie poplatky za povinne vykonávané odpočúvanie komunikácie, než sú podľa nich náklady na vykonanie tohto odpočúvania. Zdá sa, že cieľom tohto dekrétu je obmedziť náklady na túto činnosť na verejnú pokladnicu zdieľaním týchto nákladov s hospodárskymi subjektmi pôsobiacimi v tomto odvetví. Zdá sa, že tento cieľ je legitímnym cieľom všeobecného záujmu.(15) Okrem toho, hoci je to v konečnom dôsledku vecou vnútroštátneho súdu, nie je zrejmé, že medzirezortný ministerský dekrét z 28. decembra 2017 nie je vhodný na dosiahnutie tohto cieľa.
43. Pokiaľ ide o otázku, či ide medzirezortný ministerský dekrét z 28. decembra 2017 nad rámec toho, čo je nevyhnutné na dosiahnutie legitímneho cieľa, ktorý zamýšľa sledovať, vnútroštátny súd by mal preskúmať, či je zaťaženie, ktoré dekrét kladie na poskytovateľov elektronických komunikačných služieb, zjavne nadmerné. V tejto súvislosti by som rád poznamenal, že žalobkyne vo veci samej, ktoré sa pokúsili vyčísliť toto finančné zaťaženie, konkrétne Telecom Italia a Vodafone Italia, sa odvolávali na vynaložené náklady vo výške približne 6 – 7 miliónov eur, ktoré neboli pokryté poplatkami prijatými v roku 2017 a 2018. V odpovedi na otázky Súdneho dvora na pojednávaní tieto dve poskytovateľky služieb priznali, že ich verejne dostupné finančné výročné správy naznačujú, že v rovnakom období ich obrat z poskytovania internetových, pevných a mobilných telekomunikačných služieb v Taliansku dosiahol niekoľko miliárd eur. V tejto súvislosti sa zdá nepravdepodobné, že by finančná záťaž, ktorú medzirezortný ministerský dekrét z 28. decembra 2017 ukladá poskytovateľkám elektronických komunikačných služieb, ohrozila poskytovanie týchto služieb alebo ekonomickú životaschopnosť týchto poskytovateliek služieb, ako niektoré z nich tvrdili.
44. Po tretie zásada transparentnosti vyžaduje, aby všetky podmienky a pravidlá takéhoto mechanizmu boli stanovené prostredníctvom dostatočne dostupných, jasných, presných a jednoznačných pravidiel, ktorých uplatňovanie je dostatočne predvídateľné, aby sa umožnilo každému riadne informovanému a primerane oboznámenému hospodárskemu subjektu pochopiť jeho presný rozsah a vyhnúť sa akémukoľvek riziku svojvôle. Takéto parametre musia byť stanovené v súlade s objektívnymi kritériami, aby operátori mohli vypočítať svoje pravdepodobné náklady.(16)
45. Žalobkyne vo veci samej netvrdia, že metodika výpočtu náhrady bola založená na pravidlách, ktoré neboli dostupné, jasné, presné, objektívne alebo predvídateľné alebo ktoré boli nejednoznačné. V skutočnosti sa zdá, že príloha medzirezortného ministerského dekrétu z 28. decembra 2017, ktorá stanovuje poplatky, ktoré majú zaplatiť talianske orgány za každú kategóriu odpočúvacej činnosti, tieto požiadavky rešpektuje. Zdá sa, že Wind Tre v skutočnosti kritizuje skutočnosť, že poskytovateľky elektronických komunikačných služieb nemali možnosť vyjadriť svoje obavy v priebehu procesu, ktorý viedol k prijatiu poplatkov uvedených v tejto prílohe. Aj keď je to vecou vnútroštátneho súdu, nie je ani zďaleka jasné, že zásada transparentnosti zahŕňa právo poskytovateľov elektronických komunikačných služieb aktívne sa zúčastňovať na procese, ktorý viedol k stanoveniu sporných poplatkov.
46. Nakoniec pre úplnosť poznamenávam, že tvrdenie spoločnosti Vodafone Italia, podľa ktorej existuje zásada úplnej náhrady nákladov súvisiacich s poskytovaním univerzálnych služieb, je nesprávne. Povinné služby, o ktoré ide v prejednávanej veci, a to odpočúvanie elektronických komunikácií zákonným spôsobom, nie sú univerzálnymi službami poskytovanými koncovým užívateľom. Ide skôr o formu pomoci orgánom verejnej moci pri výkone ich povinností na ochranu všeobecného záujmu, ktoré okrem toho môžu členské štáty výslovne uložiť ako podmienku na udelenie povolenia na poskytovanie elektronických komunikačných služieb. Bez ohľadu na to, či existuje zásada plnej úhrady za poskytovanie univerzálnych služieb poskytovateľmi elektronických komunikačných služieb, čo nie je vôbec zrejmé(17), nie je dôvod uplatňovať takúto zásadu analogicky.
V. Návrh
47. Vzhľadom na predchádzajúce úvahy navrhujem Súdnemu dvoru, aby odpovedal na prejudiciálnu otázku položenú Consiglio di Stato (Štátna rada, Taliansko) takto:
Smernica Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2018/1972 z 11. decembra 2018, ktorou sa stanovuje európsky kódex elektronických komunikácií, sa má vykladať v tom zmysle, že nevyžaduje, aby vnútroštátne právne predpisy poskytovali poskytovateľom elektronických komunikačných služieb plnú náhradu za náklady, ktoré im vzniknú tým, že umožnia odpočúvanie elektronickej komunikácie nariadené súdnymi orgánmi. V súlade s článkom 13 ods. 1 uvedenej smernice môžu členské štáty použiť mechanizmus na kompenzáciu takýchto nákladov za predpokladu, že takýto mechanizmus je nediskriminačný, primeraný a transparentný.