EUROOPA KOHTU OTSUS (viies koda)
16. märts 2023(*)
Eelotsusetaotlus – Elektroonilise side võrgud ja teenused – Direktiiv (EL) 2018/1972 – Artikkel 13 – Tingimused, mida võib siduda üldloaga – I lisa A osa punkt 4 – Liikmesriigi pädevate asutuste võimalus seaduslikuks pealtkuulamiseks – Artikkel 3 – Üldised eesmärgid – Riigisisesed õigusnormid, mis käsitlevad õigusasutuste poolt sideettevõtjate nõutud pealtkuulamistoimingutega seotud kulude hüvitamist – Täieliku hüvitamise mehhanismi puudumine – Diskrimineerimiskeelu, proportsionaalsuse ja läbipaistvuse põhimõte
Kohtuasjas C‑339/21,
mille ese on ELTL artikli 267 alusel Consiglio di Stato (Itaalia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) 11. mai 2021. aasta otsusega esitatud eelotsusetaotlus, mis saabus Euroopa Kohtusse 31. mail 2021, menetluses
Colt Technology Services SpA,
Wind Tre SpA,
Telecom Italia SpA,
Vodafone Italia SpA
versus
Ministero della Giustizia,
Ministero dello Sviluppo economico,
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
Procura Generale della Repubblica presso la Corte d’appello di Reggio Calabria,
Procura della Repubblica presso il Tribunale di Cagliari,
Procura della Repubblica presso il Tribunale di Roma,
Procura della Repubblica presso il Tribunale di Locri
ja
Ministero della Giustizia,
Ministero dello Sviluppo economico,
Procura Generale della Repubblica presso la Corte d’appello di Reggio Calabria,
Procura generale della Repubblica presso il Tribunale di Cagliari,
Procura della Repubblica presso il Tribunale di Roma
versus
Wind Tre SpA,
EUROOPA KOHUS (viies koda),
koosseisus: koja president E. Regan ning kohtunikud D. Gratsias, M. Ilešič (ettekandja), I. Jarukaitis ja Z. Csehi,
kohtujurist: A. M. Collins,
kohtusekretär: ametnik C. Di Bella,
arvestades kirjalikku menetlust ja 18. mai 2022. aasta kohtuistungil esitatut,
arvestades seisukohti, mille esitasid:
– Colt Technology Services SpA, esindajad: avvocati F. Fioretti, M. Giustiniani ja N. Moravia,
– Wind Tre SpA, esindajad: avvocati B. Caravita di Toritto, S. Fiorucci ja R. Santi,
– Telecom Italia SpA, esindajad: avvocati D. Gallo, G. Vercillo ja A. Zoppini,
– Vodafone Italia SpA, esindajad: avvocati S. D’Ercole, N. Palombi ja F. Pignatiello,
– Itaalia valitsus, esindaja: G. Palmieri, keda abistasid avvocati dello Stato C. Colelli, G. Galluzzo ja P. Gentili,
– Euroopa Komisjon, esindajad: L. Malferrari ja P. Messina,
olles 6. oktoobri 2022. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,
on teinud järgmise
otsuse
1 Eelotsusetaotlus käsitleb ELTL artiklite 18, 26, 49, 54 ja 55, Euroopa Parlamendi ja nõukogu 11. detsembri 2018. aasta direktiivi (EL) 2018/1972, millega kehtestatakse Euroopa elektroonilise side seadustik (ELT 2018, L 321, lk 36), artiklite 3 ja 13 ning Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta“) artiklite 16 ja 52 tõlgendamist.
2 Taotlus on esitatud mitmes kohtuvaidluses, mille pooled on esiteks ühelt poolt Colt Technology Services SpA, Wind Tre SpA, Telecom Italia SpA ja Vodafone Italia SpA (edaspidi koos „puudutatud sideettevõtjad“) ning teiselt poolt Ministero della Giustizia (justiitsministeerium, Itaalia), Ministero dello Sviluppo economico (majandusarengu ministeerium, Itaalia) ja Ministero dell’Economia e delle Finanze (majandus- ja rahandusministeerium, Itaalia) ning teatavatel juhtudel olenevalt menetlusest Procura della Repubblica presso il Tribunale di Cagliari (Cagliari kohtu juures tegutsev prokuratuur, Itaalia), Procura della Repubblica presso il Tribunale di Roma (Rooma kohtu juures tegutsev prokuratuur, Itaalia), Procura della Repubblica presso il Tribunale di Locri (Locri kohtu prokuratuur, Itaalia) ning teiseks ühelt poolt Ministero della Giustizia (justiitsministeerium), Ministero dello Sviluppo economico (majandusarengu ministeerium), Procura Generale della Repubblica presso la Corte d’appello di Reggio Calabria (Reggio Calabria apellatsioonikohtu juures tegutsev prokuratuur), Procura della Repubblica presso il Tribunale di Cagliari (Cagliari kohtu juures tegutsev prokuratuur, Itaalia) ja Procura della Repubblica presso il Tribunale di Roma (Rooma kohtu juures tegutsev prokuratuur) ja teiselt poolt Wind Tre, ning need käsitlevad riigisiseseid õigusnorme, mis kohustavad kõiki Itaalia territooriumil tegutsevaid sideettevõtjaid tegema õigusasutuste nõudel elektroonilise side pealtkuulamise toiminguid.
Õiguslik raamistik
Liidu õigus
3 Direktiivi 2018/1972 põhjenduses 1 on märgitud:
„Euroopa Parlamendi ja nõukogu [7. märtsi 2002. aasta direktiivi 2002/20/EÜ elektrooniliste sidevõrkude ja -teenustega seotud lubade andmise kohta (loadirektiiv) (EÜT 2002, L 108, lk 21; ELT eriväljaanne 13/29, lk 337) ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 7. märtsi 2002. aasta direktiivi 2002/21/EÜ elektrooniliste sidevõrkude ja -teenuste ühise reguleeriva raamistiku kohta (raamdirektiiv) (EÜT 2002, L 108, lk 33; ELT eriväljaanne 13/29, lk 349)] […] on oluliselt muudetud. Kuna neisse tuleb teha uusi muudatusi, tuleks need direktiivid selguse huvides uuesti sõnastada.“
4 Direktiivi artikli 3 „Eesmärgid“ lõigetes 1 ja 2 on sätestatud:
„1. Liikmesriigid tagavad, et käesolevas direktiivis sätestatud reguleerimisülesannete täitmisel võtavad riigi reguleerivad asutused ja muud pädevad asutused kõik mõistlikud meetmed, mis on vajalikud ja proportsionaalsed, et saavutada lõikes 2 sätestatud eesmärgid. […]
[…]
2. Käesoleva direktiivi kontekstis järgivad riigi reguleerivad asutused ja muud pädevad asutused, samuti [elektroonilise side Euroopa reguleerivate asutuste amet (BEREC)], [Euroopa K]omisjon ja liikmesriigid kõiki alljärgnevaid üldeesmärke, mis ei ole loetletud tähtsuse järjekorras:
[…]
b) toetavad konkurentsi elektroonilise side võrkude ja nendega seotud vahendite pakkumisel, sh tõhusat infrastruktuuripõhist konkurentsi, ning elektroonilise side teenuste ja seotud teenuste pakkumisel;
c) aitavad kaasa siseturu arengule ning kõrvaldavad selleks kogu [Euroopa L]iidus allesjäänud takistused, mis mõjutavad ühest küljest investeeringuid elektroonilise side võrkudesse, elektroonilise side teenustesse, nendega seotud vahenditesse ja teenustesse ning teisest küljest nende võrkude, vahendite ja teenuste pakkumist […]“.
5 Direktiivi artikli 12 „Elektroonilise side võrkude ja teenuste üldluba“ lõike 1 esimeses lauses on ette nähtud:
„Liikmesriigid tagavad elektroonilise side võrkude ja teenuste pakkumise vabaduse käesolevas direktiivis sätestatud tingimustel.“
6 Direktiivi 2018/1972 artikkel 13 „Üldloa ning raadiospektri ja numeratsiooniressursside kasutusõigustega seotud tingimused ja erikohustused“ on sõnastatud järgmiselt:
„1. Elektroonilise side võrkude või teenuste pakkumise üldloale ning raadiospektri ja numeratsiooniressursside kasutusõigustele võib seada ainult I lisas loetletud tingimusi. Need tingimused peavad olema mittediskrimineerivad, proportsionaalsed ja läbipaistvad. […]
[…]
3. Üldluba sisaldab ainult kõnealusele sektorile iseloomulikke tingimusi, mis on sätestatud käesoleva direktiivi I lisa A, B ja C osades, ega kattu tingimustega, mida kohaldatakse muu siseriikliku õiguse põhjal.
[…]“.
7 Direktiivi I lisa A osas on selle pealkirja kohaselt täpsustatud „Üldised tingimused, mida võib siduda üldloaga“. Nende tingimuste hulka kuulub punktis 4 järgmine tingimus:
„Pädevate siseriiklike asutuste võimalus seaduslikuks pealtkuulamiseks kooskõlas [Euroopa Parlamendi ja nõukogu 27. aprilli 2016. aasta] määrusega (EL) 2016/679 [füüsiliste isikute kaitse kohta isikuandmete töötlemisel ja selliste andmete vaba liikumise ning direktiivi 95/46/EÜ kehtetuks tunnistamise kohta (isikuandmete kaitse üldmäärus) (ELT 2016, L 119, lk 1)] ja [Euroopa Parlamendi ja nõukogu 12. juuli 2002. aasta] direktiiviga 2002/58/EÜ[, milles käsitletakse isikuandmete töötlemist ja eraelu puutumatuse kaitset elektroonilise side sektoris (eraelu puutumatust ja elektroonilist sidet käsitlev direktiiv) (EÜT 2002, L 201, lk 37; ELT eriväljaanne 13/29, lk 514)]“.
8 Direktiivi 2018/1972 artikliga 125 tunnistati alates 21. detsembrist 2020 kehtetuks ja asendati muu hulgas direktiiv 2002/20, mida oli muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 25. novembri 2009. aasta direktiiviga 2009/140/EÜ (ELT 2009, L 337, lk 37) (edaspidi „direktiiv 2002/20“), ja direktiiv 2002/21, mida oli muudetud direktiiviga 2009/140 (edaspidi „direktiiv 2002/21“), ning nähti ette, et viiteid direktiividele 2002/20 ja 2002/21 tuleb mõista viidetena direktiivile 2018/1972 ja lugeda vastavalt selle direktiivi XIII lisas esitatud vastavustabelile.
Itaalia õigus
9 Elektroonilise side seadustikku käsitleva 1. augusti 2003. aasta seadusandliku dekreedi nr 259 (decreto legislativo n. 259 – Codice delle comunicazioni elettroniche; GURI nr 214, 15.9.2003; edaspidi „elektroonilise side seadustik“) põhikohtuasjade asjaoludele kohaldatava redaktsiooni artikli 28 „Üldloa ning raadiosageduste ja numbrite kasutamise õigustega seotud tingimused“ lõikes 1 on sätestatud:
„Elektroonilise side võrkude või teenuste pakkumise üldloale ning raadiosageduste ja numbrite kasutamise õigustele võib seada ainult vastavalt lisa nr 1 A, B ja C osas loetletud tingimusi. Need tingimused peavad olema mittediskrimineerivad, proportsionaalsed ja läbipaistvad ning raadiosageduste kasutusõiguste puhul vastama seadustiku artiklile 14. Üldloa suhtes kehtib alati lisa nr 1 A osas sätestatud tingimus nr 11.“
10 See lisa 1 sisaldab ammendavat loetelu tingimustest, mida võib seada üldloale (A osa), raadiosageduste kasutusõigustele (B osa) ja numbrite kasutamise õigustele (C osa). Sama lisa A osa punktis 11 on muu hulgas sätestatud tingimus, milleks on „tagada [elektroonilise side] seadustiku artiklis 96 osutatud toimingute tegemine õigusemõistmise huvides alates tegevuse algusest“.
11 Selle seadustiku artiklis 96 „Kohustuslikud toimingud“ on sätestatud:
„1. Pädevate õigusasutuste pealtkuulamis- või teabenõuete alusel õigusemõistmise eesmärgil tehtavad toimingud on sideettevõtjatele kohustuslikud; toimingute tegemise aeg ja viis lepitakse kokku nimetatud asutustega kuni lõikes 2 osutatud dekreedi vastuvõtmiseni.
2. Lõikes 1 ette nähtud kohustuslike toimingute eest makstava kindlasummalise aastatasu kehtestamiseks võtavad justiitsminister ja majandusarengu minister kooskõlastatult majandus- ja rahandusministriga hiljemalt 31. detsembril 2017 vastu dekreedi, millega vaadatakse üle hinnakiri, mis sisaldub sideministri [(Ministro delle Comunicazioni)] 26. aprilli 2001. aasta dekreedis, mis on avaldatud 7. mai 2001. aasta GURI‑s nr 104. Dekreet:
a) näeb ette kohustuslike toimingute liigid ja määrab kindlaks nende eest makstava tasu, võttes arvesse kulude ja teenuste arengut, et saavutada kohaldatavate tasudega võrreldes vähemalt 50% kulude kokkuhoid. Tasu hõlmab kõikide selliste toimingute kulusid, mille konkreetne isik korraga aktiveerib või kasutab;
b) määrab isikud, kes teevad kohustuslikke pealtkuulamistoiminguid, sealhulgas teenusepakkujate hulgas, kelle taristud võimaldavad juurdepääsu võrgule või teabe- või sidesisu levitamist, ja isikud, kes pakuvad mis tahes alusel elektroonilise side teenuseid või rakendusi, isegi juhul, kui neid saab kasutada neile mittekuuluvate juurdepääsu- või edastusvõrkude abil;
c) määrab kindlaks kohustuslikke toiminguid tegevate isikute kohustused ja nende täitmise korra, sealhulgas haldusdokumentide edastamise ja haldamise ühtse andmetöötluskorra järgimise kohustuse, k.a nende toimingute eest maksmisele eelnevates etappides.
[…]“.
12 Selle artikli 96 lõike 2 alusel on sideettevõtjate tehtavaid kohustuslikke toiminguid ja vastavaid tasusid täpsustatud justiitsministri ja majandusarengu ministri poolt majandus- ja rahandusministriga kooskõlastatult vastu võetud ministrite 28. detsembri 2017. aasta ühisdekreediga, mis käsitleb 2003. aasta seadusandliku dekreedi nr 259 artikli 96 alusel tehtavate kohustuslike toimingute eest makstava tasu ümberkorraldamist (decreto interministeriale del Ministro della Giustizia e del Ministro dello Sviluppo Economico di concerto con il Ministro dell’Economia e delle Finanze – Disposizione di riordino delle spese per le prestazioni obbligatorie di cui all’articolo 96 del decreto legislativo n.o 259 del 2003; GURI nr 33, 9.2.2018; edaspidi „ministrite 28. detsembri 2017. aasta ühisdekreet“).
Põhikohtuasjad ja eelotsuse küsimus
13 Itaalia õiguse, eelkõige elektroonilise side seadustiku artikli 96 kohaselt on sideoperaatorid kohustatud õigusasutuste nõudmisel tegema (kõne, arvutiside, telemaatika ja andmeedastuse) sideseansside pealtkuulamistoiminguid kindlasummalise aastatasu eest.
14 Puudutatud sideettevõtjaid kohustati oma tegevuse raames selliseid pealtkuulamistoiminguid tegema. Ministrite 28. detsembri 2017. aasta ühisdekreediga muudeti artikli 96 lõike 2 alusel neile sel eesmärgil makstud summasid, mis olid esialgu kindlaks määratud sideministri 26. aprilli 2001. aasta dekreediga.
15 Vastavalt sellele sättele seisnes muudatus eelkõige nende pealtkuulamistoimingutega seotud kuluhüvitiste vähemalt 50% vähendamises.
16 Puudutatud sideettevõtjad palusid Tribunale amministrativo regionale per il Laziole (Lazio maakonna halduskohus, Itaalia) esitatud eraldi kaebustega ministrite 28. detsembri 2017. aasta ühisdekreet tühistada, väites, et tasud, mida Itaalia ametiasutused peavad neile selle dekreedi alusel maksma, ei kata täielikult kulusid, mis tekivad pädevate riigisiseste õigusasutuste nõutud elektroonilise side pealtkuulamise kohustuslike toimingute tegemisel.
17 Nimetatud kohus jättis 9. aprilli 2019. aasta kohtuotsustega nr 4594/2019, 4596/2019, 4600/2019 ja 4604/2019 kaebused rahuldamata põhjendusel, et ei ole tõendatud, et kõnealuse dekreediga kehtestatud tasud ei olnud piisavad, et hüvitada sideettevõtjatele pealtkuulamistoimingute läbiviimisel tekkinud kulusid.
18 Puudutatud sideettevõtjad ning seoses kohtuotsusega nr 4604/2019, millega rahuldati osaliselt Wind Tre kaebus, justiitsministeerium, majandusarengu ministeerium, Reggio Calabria apellatsioonikohtu juures tegutsev prokuratuur, Cagliari kohtu juures tegutsev prokuratuur ja Rooma kohtu juures tegutsev prokuratuur esitasid nende kohtuotsuste peale edasikaebuse Consiglio di Statole (Itaalia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu), kes on eelotsusetaotluse esitanud kohus.
19 Nimetatud kohus esitas 13. veebruari 2020. aasta otsusega Euroopa Kohtule eelotsusetaotluse ELTL artiklite 18, 26 ja 102 ning sellele järgnevate artiklite tõlgendamise kohta. Kuna see taotlus ei vastanud Euroopa Kohtu kodukorra artiklis 94 sätestatud nõuetele, jäeti see taotlus 26. novembri 2020. aasta kohtumäärusega Colt Technology Services jt (C‑318/20, ei avaldata, EU:C:2020:969) ilmselge vastuvõetamatuse tõttu läbi vaatamata.
20 Eelotsusetaotluse esitanud kohus jätkas põhikohtuasjade menetlemist ja asus seisukohale, et ta on viimase astme kohtuna ikkagi kohustatud esitama Euroopa Kohtule uue eelotsuse küsimuse, et saada täpne tõlgendus tema menetluses olevate vaidluste seisukohast asjakohaste liidu õigusnormide kohta.
21 Ta märgib sellega seoses, et tal on kahtlusi direktiivi 2008/1972 artikli 13 ja teatavate liidu esmase õiguse normide kooskõla suhtes.
22 Ta märgib, et puudutatud sideettevõtjad väidavad tema menetluses, et vaidlusalused riigisisesed õigusnormid toovad esiteks kaasa diskrimineerimise ettevõtja suuruse alusel, kuna väikesed ettevõtjad kannatavad proportsionaalselt vähem kui suured; teiseks põhjustavad need diskrimineerimist riikkondsuse tõttu, kuna ettevõtjad, kelle asukoht ei ole Itaalias, on soodsamas olukorras võrreldes Itaalias asuvate ettevõtjatega; kolmandaks moonutavad need konkurentsi liidu tasandil, kuna tekitavad välismaistele ettevõtjatele struktuurse ja põhjendamatu takistuse Itaalia turule pääsemiseks, ning neljandaks rikuvad need normid õigust tegeleda vabalt äritegevusega, kuna nendega kaasneb eraettevõtjate vahendite ulatuslik riigi huvides kasutamine, mis on ebaproportsionaalne võrreldes taotletava üldise avaliku huvi eesmärgiga.
23 Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib siiski, et direktiivi 2018/1972 artikli 13 ja I lisa kohaselt võib elektroonilise side teenuste pakkumise üldloa siduda riigisiseses õiguses tingimusega teha õigusasutuste nõudmisel pealtkuulamistoiminguid ning et selles osas kehtib ainult artiklis 13 üldiselt ette nähtud piirang, mille kohaselt need tingimused peavad olema mittediskrimineerivad, proportsionaalsed ja läbipaistvad.
24 Seega on ta seisukohal, et ei liidu teisese õiguse asjakohased normid ega EL toimimise lepingu üldpõhimõtted, millele puudutatud sideettevõtjad viitavad, ei nõua selliste pealtkuulamistoimingute tõttu sideettevõtjate poolt tegelikult kantud kulude täielikku hüvitamist, ning seega ei ole nendega vastuolus riigisisesed õigusnormid, mis ei näe ette sellist täielikku hüvitamist ja mis lisaks seovad hüvitiste läbivaatamise eesmärgiga kulusid vähendada.
25 Eelotsusetaotluse esitanud kohus rõhutab, et elektroonilise side seadustikus üldisena ette nähtud tasud on kõigi Itaalias teenuseid pakkuvate sideettevõtjate jaoks täiesti võrreldavad, et ettevõtte juhtkond peab neid arvestama, võttes arvesse nii kulude muutumist ja tehnoloogia arengut, mis on muutnud teatavad teenused soodsamaks, kui ka asjaolu, et need toimingud teenivad ülekaalukat üldist huvi ja et neid võivad teha üksnes sideettevõtjad, ning et kõnealused tasud on avalikud. Põhikohtuasjades vaidluse all olevat elektroonilise side võrkude ja teenuste pakkumise üldloa tingimust võib seega pidada vastavalt artiklile 13 mittediskrimineerivaks, proportsionaalseks ja läbipaistvaks. Lisaks kujutab selliseks pealtkuulamiseks vajalike ressursside eelnev kindlaksmääramine igal juhul endast elektroonilise side teenuste pakkumises seisneva äritegevuse vältimatut olemuslikku kulu, kuna selliste teenuste osutamiseks on praegu vaja üldluba ja see luba sõltub vaidlusalusest tingimusest.
26 Nendel asjaoludel otsustas Consiglio di Stato (kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) menetluse peatada ja esitas Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:
„Kas ELTL artiklitega 18, 26, 49, 54 ja 55, [direktiivi 2018/1972] artiklitega 3 ja 13 ning […] harta artiklitega 16 ja 52 on vastuolus liikmesriigi õigusnormid, mis annavad haldusvõimule ülesande kehtestada kohtu nõudel tehtavate sidevoogude jälgimistoimingute eest telekommunikatsioonioperaatoritele makstav tasu, kuid ei nõua, et järgitaks operaatoritel konkreetsete toimingutega seoses tegelikult tekkinud ja nõuetekohaselt dokumenteeritud kulude täieliku hüvitamise põhimõtet, ning kohustavad haldusvõimu lisaks hoidma kulusid kokku võrreldes varasemate tasu arvutamise tingimustega?“
Eelotsusetaotluse vastuvõetavus
27 Itaalia valitsus ei nõustu eelotsusetaotluse vastuvõetavusega. Esiteks ei ole Consiglio di Stato (kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) välja toonud ühtegi põhjendatud kahtlust liidu õiguse tõlgendamise suhtes ning on seega kasutanud ELTL artiklis 267 ette nähtud eelotsusetaotluse mehhanismi viisil, mis on vastuolus Euroopa Kohtu poolt hiljuti 6. oktoobri 2021. aasta kohtuotsuses Consorzio Italian Management ja Catania Multiservizi (C‑561/19, EU:C:2021:799) märgituga. Teiseks on esitatud küsimus hüpoteetiline. Consiglio di Stato (kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) ei ole nimelt esitanud faktilisi asjaolusid, millest nähtuks, et kõnealuste õigusnormidega kehtestatud tasud ei ole ettevõtjate kulude hüvitamiseks piisavad. Esitatud küsimus on aga asjakohane vaid juhul, kui tasud ei ole piisavad.
28 Sellega seoses tuleb meenutada, et liikmesriigi kohus, kelle otsuste peale ei saa riigisisese õiguse järgi edasi kaevata, võib 6. oktoobri 2021. aasta kohtuotsuse Consorzio Italian Management ja Catania Multiservizi (C‑561/19, EU:C:2021:799) punktides 40–46 esitatud tingimusi järgides tõesti jätta Euroopa Kohtule liidu õiguse tõlgendamise küsimuse esitamata ja lahendada selle omal vastutusel ka juhul, kui liidu õiguse õige tõlgendus on niivõrd ilmselge, et puudub mis tahes põhjendatud kahtlus (vt selle kohta 6. oktoobri 2021. aasta kohtuotsus Consorzio Italian Management ja Catania Multiservizi, C‑561/19, EU:C:2021:799, punktid 39 ja 47 ning seal viidatud kohtupraktika).
29 Eelotsuse küsimuste vastuste väidetav selgus ei takista siiski liikmesriigi kohtul esitada Euroopa Kohtule eelotsuse küsimusi (vt selle kohta 11. septembri 2008. aasta kohtuotsus UGT‑Rioja jt, C‑428/06–C‑434/06, EU:C:2008:488, punktid 42 ja 43).
30 Lisaks, kuivõrd Itaalia valitsus väidab, et esitatud küsimus on hüpoteetiline, kuna tema arvates põhineb see ekslikul eeldusel, et põhikohtuasjades vaieldavates riigisisestes õigusnormides ette nähtud tasud ei võimalda katta puudutatud ettevõtjate tegelikult kantud kulusid, siis tuleb meenutada, et ELTL artiklis 267 sätestatud menetluse raames on Euroopa Kohus pädev otsustama liidu õigusnormide tõlgenduse üle üksnes nende asjaolude põhjal, mis liikmesriigi kohus on talle esitanud (12. jaanuari 2023. aasta kohtuotsus DOBELES HES, C‑702/20 ja C‑17/21, EU:C:2023:1, punkt 85 ja seal viidatud kohtupraktika). Järelikult ei ole Euroopa Kohtu ülesanne seada kahtluse alla faktilist eeldust, millel eelotsusetaotlus põhineb.
31 Seega eeldatakse, et liidu õiguse tõlgendamist puudutavad küsimused, mille liikmesriigi kohus on esitanud õiguslikus ja faktilises raamistikus, mille ta on määratlenud omal vastutusel ja mille õigsuse kontrollimine ei ole Euroopa Kohtu ülesanne, on asjakohased. Euroopa Kohus võib keelduda liikmesriigi kohtu esitatud eelotsusetaotlust läbi vaatamast vaid siis, kui on ilmne, et taotletaval liidu õiguse tõlgendusel ei ole mingit seost põhikohtuasja faktiliste asjaolude või esemega, või ka juhul, kui probleem on hüpoteetiline või kui Euroopa Kohtule ei ole teada vajalikke faktilisi ja õiguslikke asjaolusid, et anda tarvilik vastus talle esitatud küsimustele (27. oktoobri 2022. aasta kohtuotsus Climate Corporation Emissions Trading, C‑641/21, EU:C:2022:842, punkt 23 ja seal viidatud kohtupraktika).
32 Käesoleval juhul tuleb tõdeda, et osas, milles eelotsuse küsimus puudutab ELTL artiklite 18, 26, 49, 54 ja 55 ning harta artiklite 16 ja 52 tõlgendamist, ei ole eelotsusetaotluse esitanud kohus selgitanud põhjusi, mis on pannud ta kahtlema nende sätete tõlgendamises, ega ka kõnealuste sätete ja põhikohtuasjades kohaldatavate riigisiseste õigusnormide vahelist seost, mistõttu ei ole Euroopa Kohtule teada vajalikke faktilisi ja õiguslikke asjaolusid, et anda nende sätete kohta esitatud küsimusele tarvilik vastus. Seevastu direktiivi 2018/1972 sätete osas on eelotsusetaotluses täpsustatud asjakohaseid faktilisi ja õiguslikke asjaolusid ning ühtlasi esitatud ka põhjused, miks eelotsusetaotluse esitanud kohus nende kohta küsimuse esitab. Lisaks ilmneb eelotsusetaotlusest selgelt sellekohase küsimuse ja põhikohtuasjade eseme vaheline seos, mille esinemisele ei ole pealegi vastu vaieldud.
33 Järelikult on eelotsusetaotlus vastuvõetav osas, milles see puudutab direktiivi 2018/1972.
Eelotsuse küsimuse analüüs
34 Kõigepealt tuleb märkida, et eelotsusetaotluse esitanud kohus palub tõlgendada direktiivi 2018/1972 sätteid. Euroopa Kohtul olevast toimikust nähtub siiski, et põhikohtuasjades kohaldatavad riigisisesed õigusnormid võtsid üle direktiivile 2018/1972 eelnenud direktiivi ehk direktiivi 2002/20 ning et too direktiiv tunnistati direktiivi 2018/1972 artikliga 125 kehtetuks ja asendati direktiiviga 2018/1972 alles alates 21. detsembrist 2020 ehk pärast seda, kui oli vastu võetud ministrite 28. detsembri 2017. aasta ühisdekreet ja puudutatud sideettevõtjad olid esitanud Tribunale amministrativo regionale per il Laziole (Lazio maakonna halduskohus) kaebused, milles nad palusid selle dekreedi tühistada.
35 Juhuks kui eelotsusetaotluse esitanud kohus peaks lõpuks leidma, et põhikohtuasjades on asjakohane direktiiv 2002/20, tuleb märkida, et käesolevas kohtuotsuses antava vastuse võib üle kanda sellele varasemale õigusaktile. Nagu nähtub direktiivi 2018/1972 põhjendusest 1, sõnastati sellega uuesti neli varasemat muudetud direktiivi, mis reguleerisid elektroonilise side võrkude ja teenuste sektorit, sealhulgas direktiiv 2002/20, ilma et oleks muudetud sätteid, mida on vaja käesoleval juhul põhikohtuasjade lahendamiseks tõlgendada, olgu siis nende sõnastuse, konteksti või eesmärgi osas.
36 Konkreetselt on direktiivi 2018/1972 I lisa artikli 13 lõike 1 esimeses ja teises lauses ning lõikes 3 ning I lisa A osa punktis 4 ilma asjasse puutuvaid sisulisi muudatusi tegemata korratud vastavalt direktiivi 2002/20 artikli 6 lõikeid 1 ja 3 ning lisa A osa punkti 11.
37 Lisaks on direktiivi 2018/1972 kahest sättest, millele eelotsusetaotluse esitanud kohus oma küsimuses viitab, üksnes artikkel 13 põhikohtuasjade lahendamisel otseselt asjakohane, isegi kui küsimuse analüüsimisel tuleb arvesse võtta selle direktiivi artiklis 3 sätestatud eesmärke. Seevastu on tingimus, millega seoses põhikohtuasjades vaidlusalused riigisisesed õigusnormid vastu võeti, ette nähtud selle direktiivi I lisa A osa punktis 4.
38 Seega tuleb asuda seisukohale, et oma küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas direktiivi 2018/1972 artiklit 13 koostoimes artikliga 3 ja I lisa A osa punktiga 4 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus riigisisesed õigusnormid, mis ei nõua elektroonilise side teenuste pakkujate tegelike kulude täielikku hüvitamist, kui nad aitavad kaasa elektroonilise side seaduslikule pealtkuulamisele liikmesriigi pädevate asutuste poolt.
39 Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt ei tule liidu õiguse sätete tõlgendamisel arvesse võtta mitte ainult nende sõnastust, vaid ka konteksti ning selle õigusaktiga taotletavaid eesmärke, mille osa need sätted on (20. juuni 2022. aasta kohtuotsus London Steam-Ship Owners’ Mutual Insurance Association, C‑700/20, EU:C:2022:488, punkt 55 ja seal viidatud kohtupraktika).
40 Olgu meenutatud, et direktiivi 2018/1972 artikli 13 lõike 1 esimeses lauses on sätestatud, et elektroonilise side võrkude või teenuste pakkumise üldloale võib seada ainult selle direktiivi I lisas loetletud tingimusi, ning selle sätte teises lauses on täpsustatud, et need tingimused peavad olema mittediskrimineerivad, proportsionaalsed ja läbipaistvad. Selle artikli lõikes 3 on lisaks täpsustatud, et üldluba sisaldab ainult kõnealusele sektorile iseloomulikke tingimusi, mis on sätestatud kõnealuse direktiivi I lisa A–C osas. Nende üldiste tingimuste hulgas, mida võib vastavalt direktiivi A osa punktile 4 taolise üldloaga siduda, on tingimus, mille kohaselt peab olema pädevatele liikmesriigi asutustele ette nähtud võimalus seaduslikuks pealtkuulamiseks.
41 Nimetatud sätete sõnastusest tuleneb, et lisaks nende liikmesriikide jaoks, kes otsustavad siduda elektroonilise side võrkude ja teenuste üldloa direktiivi 2018/1972 I lisa A osa punktis 4 sätestatud tingimusega, ette nähtud kohustusele kehtestada kõnealune tingimus mittediskrimineeriva, proportsionaalse ja läbipaistvana, ei ole liidu seadusandja nõudnud ega välistanud seda, et taolised liikmesriigid hüvitavad kulud, mis puudutatud ettevõtjatel tekivad selle tingimuse kohaselt seadusliku pealtkuulamise võimaldamisel.
42 Seega, kuna direktiivis 2018/1972 selle kohta täpsustusi ei ole, on liikmesriikidel selles küsimuses kaalutlusruum. Järelikult ei saa direktiivi artiklit 13 ja I lisa A osa punkti 4 lugeda nii, et nimetatud sätted kohustavad liikmesriike nägema ette nende võimalike kulude hüvitamise või – veelgi enam – täieliku hüvitamise.
43 Kõnealuste sätete niisugust tõlgendust kinnitavad nii nende sätete kontekst kui ka direktiiviga 2018/1972 taotletavad eesmärgid. Esiteks, kuigi selle direktiivi artikli 12 lõike 1 esimene lause, mis kordab direktiivi 2002/20 artikli 3 lõike 1 esimese lause sisu, näeb ette, et liikmesriigid tagavad elektroonilise side võrkude ja teenuste pakkumise vabaduse, võib seda vabadust sellesama sätte kohaselt kasutada ainult direktiivis ette nähtud tingimustel. Seega ei saa sellest tuleneda liikmesriikidele hüvitamiskohustust puudutatud sideettevõtjate väidetud tähenduses.
44 Teiseks tuleb tõdeda, et sellist kohustust ei saa tuletada ka direktiivi 2018/1972 artiklis 3 sätestatud üldistest eesmärkidest, mille saavutamise peavad liikmesriigid riigi reguleerivate asutuste ja muude pädevate asutuste kaudu tagama. Nii on see eelkõige seoses kõnealuse artikli 3 lõike 2 punktis b ette nähtud eesmärgiga toetada konkurentsi elektroonilise side teenuste osutamisel ja sama sätte punktis c ette nähtud siseturu arendamisega, mida peetakse sisuliselt silmas direktiivi 2002/21 artikli 8 lõigetes 2 ja 3. Nende sõnastusest ei nähtu liidu seadusandja tahet piirata liikmesriikide kaalutlusõigust seoses direktiivi 2018/1972 I lisa A osa punktis 4 sätestatud tingimuse rakendamisega, välja arvatud käesoleva kohtuotsuse punktides 41 ja 42 viidatud nõuded.
45 Kuna seda kaalutlusõigust tuleb kasutada diskrimineerimiskeelu, proportsionaalsuse ja läbipaistvuse põhimõtet järgides, siis selleks, et taolised riigisisesed õigusnormid, nagu on vaidluse all põhikohtuasjades, mis ei nõua, et hüvitataks täies ulatus kulud, mida elektroonilise side teenuste pakkujad tegelikult kannavad, võimaldades elektroonilise side seaduslikku pealtkuulamist pädevate riigisiseste asutuste poolt, ei oleks vastuolus direktiivi 2018/1972 artikliga 13 koostoimes direktiivi 2018/1972 artikliga 3 ja I lisa A osa punktiga 4, peavad need riigisisesed õigusnormid olema kõnealuste põhimõtetega kooskõlas.
46 Käesoleval juhul nähtub eelotsusetaotlusest ja Euroopa Kohtul olevast toimikust, et esiteks on tasud, mis on põhikohtuasjades vaidluse all olevates riigisisestes õigusnormides ette nähtud seoses seadusliku pealtkuulamise võimaluse tingimusega, mis on Itaalias seotud üldloaga ja mille vastavust direktiivile 2018/1972 ei ole vaidlustatud, võrreldavad kõigi sideettevõtjate puhul, kes pakuvad Itaalias elektroonilise side teenuseid, kuna hüvitis põhineb kindlasummalisel tasul, mis on kindlaks määratud iga teostatud pealtkuulamise liigi kohta.
47 Teiseks, nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus märkis, peab ametiasutus kohaldatavate Itaalia õigusnormide kohaselt need tasumäärad arvutama, võttes arvesse valdkonna tehnoloogilisi edusamme, mis muudavad teatud teenuste osutamise odavamaks, ning asjaolu, et need teenused on esmase üldise huvi üldiste eesmärkide saavutamiseks hädavajalikud ning neid võivad osutada üksnes sideettevõtjad.
48 Kolmandaks täpsustas eelotsusetaotluse esitanud kohus, et samade õigusnormide kohaselt kehtestatakse need tasud haldusaktiga, mis avaldatakse ja on vabalt kättesaadav.
49 Neil asjaoludel on selge, et põhikohtuasjades vaidluse all olevad riigisisesed õigusnormid on osas, milles need näevad ette vaidlusalused hüvitised, tõepoolest mittediskrimineerivad, proportsionaalsed ja läbipaistvad, mida peab siiski kontrollima eelotsusetaotluse esitanud kohus.
50 Lisaks, kuna nimetatud kohtul on tekkinud küsimus ka võimaluse kohta, et liikmesriik, kes on ette näinud elektroonilise side teenuste pakkujate kantud kulude hüvitamise, kui need võimaldavad direktiivi 2018/1972 kohaselt seaduslikku pealtkuulamist, vähendab avaliku sektori kulude kokkuhoiu eesmärgil eelnevalt makstud hüvitiste taset, siis tuleb lisada, et arvestades liikmesriikidele selle direktiivi I lisa A osa punktis 4 ette nähtud tingimuse rakendamisel antud kaalutlusõigust, ei saa selline vähendamine olla direktiiviga vastuolus, kui sellekohased riigisisesed õigusnormid on mittediskrimineerivad, proportsionaalsed ja läbipaistvad.
51 Kõiki eeltoodud kaalutlusi arvesse võttes tuleb esitatud küsimusele vastata, et direktiivi 2018/1972 artiklit 13 tuleb koostoimes artikliga 3 ja I lisa A osa punktiga 4 tõlgendada nii, et nendega ei ole vastuolus riigisisesed õigusnormid, mis ei nõua, et elektroonilise side teenuste pakkujatele hüvitataks täielikult kulud, mis neil tegelikult tekivad, kui nad võimaldavad pädevatele asutustele elektroonilise side seaduslikku pealtkuulamist, tingimusel et need õigusnormid on mittediskrimineerivad, proportsionaalsed ja läbipaistvad.
Kohtukulud
52 Kuna põhikohtuasjade poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse liikmesriigi kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (viies koda) otsustab:
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 11. detsembri 2018. aasta direktiivi (EL) 2018/1972, millega kehtestatakse Euroopa elektroonilise side seadustik, artiklit 13 tuleb koostoimes artikliga 3 ja I lisa A osa punktiga 4 tõlgendada nii, et nendega ei ole vastuolus riigisisesed õigusnormid, mis ei nõua, et elektroonilise side teenuste pakkujatele hüvitataks täielikult kulud, mis neil tegelikult tekivad, kui nad võimaldavad pädevatele asutustele elektroonilise side seaduslikku pealtkuulamist, tingimusel et need õigusnormid on mittediskrimineerivad, proportsionaalsed ja läbipaistvad.
Allkirjad