UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (viides jaosto)
16 päivänä maaliskuuta 2023 (*)
Ennakkoratkaisupyyntö – Sähköiset viestintäverkot ja ‑palvelut – Direktiivi (EU) 2018/1972 – 13 artikla – Yleisvaltuutukseen sisällytettävät ehdot – Liitteessä I olevan A osan 4 kohta – Toimivaltaisten kansallisten viranomaisten mahdollisuus lailliseen telekuunteluun – 3 artikla – Yleiset tavoitteet – Kansallinen säännöstö, joka koskee oikeusviranomaisten teleoperaattoreille määräämistä telekuuntelutoimista aiheutuvista kustannuksista maksettavaa korvausta – Kustannusten täysimääräisen korvaamisen mekanismin puuttuminen – Syrjimättömyyden, oikeasuhteisuuden ja avoimuuden periaatteet
Asiassa C‑339/21,
jossa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka Consiglio di Stato (ylin hallintotuomioistuin, Italia) on esittänyt 11.5.2021 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 31.5.2021, saadakseen ennakkoratkaisun asioissa
Colt Technology Services SpA,
Wind Tre SpA,
Telecom Italia SpA ja
Vodafone Italia SpA
vastaan
Ministero della Giustizia,
Ministero dello Sviluppo economico,
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
Procura Generale della Repubblica presso la Corte d’appello di Reggio Calabria,
Procura della Repubblica presso il Tribunale di Cagliari,
Procura della Repubblica presso il Tribunale di Roma ja
Procura della Repubblica presso il Tribunale di Locri,
sekä
Ministero della Giustizia,
Ministero dello Sviluppo economico,
Procura Generale della Repubblica presso la Corte d’appello di Reggio Calabria,
Procura della Repubblica presso il Tribunale di Cagliari ja
Procura della Repubblica presso il Tribunale di Roma
vastaan
Wind Tre SpA,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (viides jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja E. Regan sekä tuomarit D. Gratsias, M. Ilešič (esittelevä tuomari), I. Jarukaitis ja Z. Csehi,
julkisasiamies: A. M. Collins,
kirjaaja: hallintovirkamies C. Di Bella,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 18.5.2022 pidetyssä istunnossa esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
– Colt Technology Services SpA, edustajinaan F. Fioretti, M. Giustiniani ja N. Moravia, avvocati,
– Wind Tre SpA, edustajinaan B. Caravita di Toritto, S. Fiorucci ja R. Santi, avvocati,
– Telecom Italia SpA, edustajinaan D. Gallo, G. Vercillo ja A. Zoppini, avvocati,
– Vodafone Italia SpA, edustajinaan S. D’Ercole, N. Palombi ja F. Pignatiello, avvocati,
– Italian hallitus, asiamiehenään G. Palmieri, avustajinaan C. Colelli, G. Galluzzo ja P. Gentili, avvocati dello Stato,
– Euroopan komissio, asiamiehinään L. Malferrari ja P. Messina,
kuultuaan julkisasiamiehen 6.10.2022 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1 Ennakkoratkaisupyyntö koskee SEUT 18, SEUT 26, SEUT 49, SEUT 54 ja SEUT 55 artiklan, eurooppalaisesta sähköisen viestinnän säännöstöstä 11.12.2018 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (EU) 2018/1972 (EUVL 2018, L 321, s. 36) 3 ja 13 artiklan sekä Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 16 ja 52 artiklan tulkintaa.
2 Tämä pyyntö on esitetty useissa asioissa, joissa vastakkain ovat yhtäältä Colt Technology Services SpA, Wind Tre SpA, Telecom Italia SpA ja Vodafone Italia SpA (jäljempänä yhdessä asianomaiset teleoperaattorit) sekä Ministero della Giustizia (Italian oikeusministeriö), Ministero dello Sviluppo economico (Italian talouskehitysministeri) ja Ministero dell’Economia e delle Finanze (Italian talous- ja valtiovarainministeri), sekä joissakin asioissa, menettelystä riippuen, Procura Generale della Repubblica presso la Corte d’appello di Reggio Calabria (Calabrian alueen ylioikeuden yhteydessä toimiva syyttäjänvirasto, Italia), Procura della Repubblica presso il Tribunale di Cagliari (Cagliarin alioikeuden yhteydessä toimiva syyttäjänvirasto, Italia), Procura della Repubblica presso il Tribunale di Roma (Rooman alioikeuden yhteydessä toimiva syyttäjänvirasto, Italia) ja Procura della Repubblica presso il Tribunale di Locri (Locrin alioikeuden yhteydessä toimiva syyttäjänvirasto, Italia), ja toisaalta Ministero della Giustizia, Ministero dello Sviluppo economico, Procura Generale della Repubblica presso la Corte d’appello di Reggio Calabria, Procura della Repubblica presso il Tribunale di Cagliari ja Procura della Repubblica presso il Tribunale di Roma sekä Wind Tre, ja joissa on kyse kansallisesta säännöstöstä, jossa velvoitetaan kaikki kansallisella alueella toimivat teleoperaattorit tarjoamaan kiinteää vuosimaksua vastaan telekuuntelupalveluita oikeusviranomaisten pyynnöstä.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Euroopan unionin oikeus
3 Direktiivin 2018/1972 johdanto-osan ensimmäisessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”[Sähköisiä viestintäverkkoja ja ‑palveluja koskevista valtuutuksista 7.3.2002 annettua Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviä 2002/19/EY (valtuutusdirektiivi) (EUVL 2002, L 108, s. 21), sähköisten viestintäverkkojen ja ‑palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä 7.3.2002 annettua Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviä 2002/20/EY (EUVL 2002, L 108, s. 33)] – – on muutettu huomattavilta osin. Koska niihin on määrä tehdä uusia muutoksia, mainitut direktiivit olisi selkeyden vuoksi uudelleenlaadittava.”
4 Kyseisen direktiivin 3 artiklan, jonka otsikko on ”Yleiset tavoitteet”, 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että kansalliset sääntely- ja muut toimivaltaiset viranomaiset toteuttavat tässä direktiivissä määriteltyjä sääntelytehtäviään hoitaessaan kaikki aiheelliset toimenpiteet, jotka ovat tarpeen ja oikeassa suhteessa 2 kohdassa säädettyjen tavoitteiden saavuttamiseksi. – –
– –
2. Tämän direktiivin yhteydessä kansallisten sääntely- ja muiden toimivaltaisten viranomaisten sekä [Euroopan sähköisen viestinnän sääntelyviranomaisten yhteistyöelimen (BEREC)], [Euroopan] komission ja jäsenvaltioiden on pyrittävä kaikkiin seuraaviin yleisiin tavoitteisiin, joita ei ole lueteltu ensisijaisuusjärjestyksessä:
– –
b) edistetään kilpailua sähköisten viestintäverkkojen ja liitännäistoimintojen tarjonnassa, mukaan lukien tehokasta infrastruktuuriin perustuvaa kilpailua, ja sähköisten viestintäpalvelujen ja liitännäistoimintojen tarjonnassa;
c) kehitetään osaltaan sisämarkkinoita poistamalla jäljellä olevat esteet sähköisten viestintäverkkojen, sähköisten viestintäpalvelujen sekä niiden liitännäistoimintojen ja ‑palvelujen tarjonnalta koko [Euroopan] unionissa, – –”
5 Mainitun direktiivin 12 artiklan, jonka otsikko on ”Sähköisiä viestintäverkkoja ja ‑palveluja koskeva yleisvaltuutus”, 1 kohdan ensimmäisen virkkeen sanamuoto on seuraava:
”Jäsenvaltioiden on taattava vapaus tarjota sähköisiä viestintäverkkoja ja ‑palveluja tässä direktiivissä vahvistettujen edellytysten mukaisesti.”
6 Direktiivin 2018/1972 13 artiklassa, jonka otsikko on ”Yleisvaltuutukseen sekä radiotaajuuksien ja numeroiden käyttöä koskeviin oikeuksiin sisällytettävät ehdot ja erityisvelvollisuudet”, säädetään seuraavaa:
”1. Sähköisten viestintäverkkojen tai ‑palvelujen tarjontaa koskevaan yleisvaltuutukseen sekä radiotaajuuksien ja numeroiden käyttöä koskeviin oikeuksiin voidaan soveltaa ainoastaan liitteessä I lueteltuja ehtoja. Näiden ehtojen on oltava syrjimättömiä, oikeasuhteisia ja avoimia – –
– –
3. Yleisvaltuutus voi sisältää ainoastaan kyseistä alaa koskevia ehtoja, jotka luetellaan liitteessä I olevassa A, B ja C osassa, eikä siinä saa toistaa ehtoja, joita muun kansallisen lainsäädännön mukaisesti sovelletaan yrityksiin.
– –”
7 Kyseisen direktiivin liitteessä I olevassa A osassa täsmennetään tämän osan otsikon mukaan ”Yleiset ehdot, jotka voidaan liittää yleisvaltuutukseen”. Yksi näistä ehdoista on seuraava, 4 kohdassa oleva ehto:
”Toimivaltaisten kansallisten viranomaisten mahdollisuus lailliseen telekuunteluun [luonnollisten henkilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä ja näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta sekä direktiivin 95/46/EY kumoamisesta 27.4.2016 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston] asetuksen (EU) 2016/679 [(yleinen tietosuoja-asetus) (EUVL 2016, L 119, s. 1)] ja [henkilötietojen käsittelystä ja yksityisyyden suojasta sähköisen viestinnän alalla 12.7.2002 annetun] direktiivin 2002/58/EY [(sähköisen viestinnän tietosuojadirektiivi) (EYVL 2002, L 201, s. 37)] mukaisesti.”
8 Direktiivin 2018/1972 125 artiklan mukaan kyseisellä direktiivillä on kumottu ja korvattu direktiivi 2002/20, sellaisena kuin se oli muutettuna 25.11.2009 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2009/140/EY (EUVL 2009, L 337, s. 37) (jäljempänä direktiivi 2002/20), ja direktiivi 2002/21, sellaisena kuin se oli muutettuna direktiivillä 2009/140 (jäljempänä direktiivi 2002/21), 21.12.2020 alkaen, ja direktiiveihin 2002/20 ja 2002/21 tehtyjä viittauksia pidetään viittauksina direktiiviin 2018/1972, ja niitä on luettava tämän viimeksi mainitun direktiivin liitteessä XIII olevan vastaavuustaulukon mukaisesti.
Italian oikeus
9 Sähköisiä viestintäpalveluja koskevasta säännöstöstä 1.8.2003 annetun asetuksen nro 259 (decreto legislativo n. 259 – Codice delle comunicazioni elettroniche; GURI nro 214, 15.9.2003; jäljempänä sähköisiä viestintäpalveluja koskeva säännöstö) 28 §:n, jonka otsikko on ”Yleisvaltuutukseen sekä radiotaajuuksien ja numeroiden käyttöä koskeviin oikeuksiin sisällytettävät ehdot”, sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasioissa, 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Sähköisten viestintäverkkojen tai ‑palvelujen tarjontaa koskevaan yleisvaltuutukseen sekä radiotaajuuksien ja numeroiden käyttöä koskeviin oikeuksiin voidaan soveltaa ainoastaan liitteessä 1 olevissa A, B ja C osissa lueteltuja ehtoja. Ehtojen on oltava syrjimättömiä, oikeasuhteisia ja avoimia, ja radiotaajuuksien käyttöä koskevien oikeuksien osalta niiden on oltava säännöstön 14 §:n mukaisia. Yleisvaltuutukseen sovelletaan aina liitteessä 1 olevan A osan ehtoa nro 11.”
10 Mainitussa liitteessä 1 on tyhjentävä luettelo ehdoista, jotka voidaan liittää yleisvaltuutuksiin (A osa), radiotaajuuksien käyttöä koskeviin oikeuksiin (B osa) ja numeroiden käyttöä koskeviin oikeuksiin (C osa). Samassa liitteessä olevan A osan 11 kohdassa on muun muassa ehto, joka on ”[sähköisiä viestintäpalveluja koskevan] säännöstön 96 §:ssä tarkoitettujen palvelujen tarjoaminen lainkäyttöä varten toiminnan aloittamisesta alkaen”.
11 Kyseisen säännöstön 96 §:ssä, jonka otsikko on ”Pakolliset palvelut”, säädetään seuraavaa:
”1. Palvelujen tarjoaminen lainkäyttöä varten toimivaltaisten oikeusviranomaisten pyytäessä telekuuntelupalveluja ja tietoja on operaattoreille pakollista; määräajoista ja yksityiskohtaisista menettelyistä sovitaan kyseisten viranomaisten kanssa siihen asti, kunnes 2 momentissa tarkoitettu asetus on hyväksytty.
2. Edellä 1 momentissa tarkoitettujen pakollisten palveluiden suorittamisesta maksettavat kiinteät vuosimaksut otetaan käyttöön oikeusministerin ja talouskehitysministerin talous- ja valtiovarainministerin kuulemisen jälkeen antamalla asetuksella, joka näiden on annettava 31.12.2017 mennessä ja jolla pannaan täytäntöön tietoliikenneministerin [(Ministro delle Comunicazioni)] 26.4.2001 antamassa asetuksessa, joka on julkaistu 7.5.2001 GURIssa nro 104, tarkoitettu tarkistettu korvausluettelo. Asetuksessa vahvistetaan seuraavat:
a) Siinä säädetään pakollisista palveluista ja määritetään niistä maksettavat korvaukset ottaen huomioon kustannusten ja palvelujen kehitys siten, että käytössä oleviin korvauksiin verrattuna saavutetaan vähintään 50 prosentin säästö. Korvaukset sisältävät kustannukset kaikista palveluista, jotka on samanaikaisesti otettu käyttöön tai joita kukin verkkotunnus käyttää.
b) Asetuksessa määritetään, ketkä ovat velvollisia tarjoamaan telekuuntelupalveluja, mukaan lukien palveluntarjoajat, joiden infrastruktuuri mahdollistaa pääsyn verkkoon tai tiedon- tai viestintäsisällön jakelun, ja ne tahot, jotka tarjoavat millä perusteella tahansa sähköisiä viestintäpalveluja tai sovelluksia, vaikka niitä voitaisiin käyttää muissa kuin omissa käyttöoikeus- tai siirtoverkoissa.
c) Asetuksessa määritetään pakollisiin palveluihin velvoitettujen tahojen velvollisuudet ja niiden täytäntöönpanoa koskevat menettelyt, joihin kuuluvat homogeenisten tietojenkäsittelymenetelmien noudattaminen hallinnollisten viestien toimittamisessa ja hallinnoinnissa, mukaan lukien näiden palvelujen maksamista edeltävät vaiheet.
– –”
12 Tämän 96 §:n 2 momentin mukaisesti pakollisia palveluita, joita televiestintäoperaattorit ovat velvollisia tarjoamaan ja niitä vastaavia korvauksia täsmennetään asetuksen nro 259/2003 96 §:ssä tarkoitettujen pakollisten etuuksien menojen uudelleenjärjestelystä oikeusministerin ja talouskehitysministerin yhteistyössä talous- ja valtiovarainministerin kanssa 28.12.2017 antamassa asetuksessa (decreto interministeriale del Ministro della Giustizia e del Ministro dello Sviluppo Economico di concerto con il Ministro dell’Economia e delle Finanze – Disposizione di riordino delle spese per le prestazioni obbligatorie di cui all’articolo 96 del decreto legislativo n. 259 del 2003; GURI nro 33, 9.2.2018; jäljempänä 28.12.2017 annettu ministerien asetus).
Pääasiat ja ennakkoratkaisukysymykset
13 Italian oikeuden ja erityisesti sähköisiä viestintäpalveluja koskevan säännöstön 96 §:n mukaan teleoperaattoreilla on oikeusviranomaisten pyynnöstä velvollisuus toteuttaa viestimiin (puhelinliikenne, tietotekninen viestintä, telematiikka ja tiedonsiirto) kohdistettavia telekuuntelutoimia vuosittain maksettavaa kiinteää korvausta vastaan.
14 Asianomaisilla teleoperaattoreilla on ollut velvollisuus suorittaa toimintansa yhteydessä tällaisia telekuuntelutoimia. Kyseisen 96 §:n 2 momentin mukaisesti teleoperaattoreille niistä maksettujen korvausten määriä, jotka oli alun perin vahvistettu tietoliikenneministerin 26.4.2001 antamassa asetuksessa, muutettiin 28.12.2017 annetulla ministerien asetuksella.
15 Kyseisen säännöksen mukaisesti tämä muutos piti sisällään muun muassa kyseisiin telekuuntelutoimiin liittyvistä kuluista maksettavien korvausten määrän alentamisen vähintään 50 prosentilla.
16 Asianomaiset teleoperaattorit nostivat Tribunale amministrativo regionale per il Laziossa (Lazion alueellinen hallintotuomioistuin, Italia) erilliset kanteet, joissa ne vaativat 28.12.2017 annetun ministerien asetuksen kumoamista sillä perusteella, että maksut, joita Italian viranomaiset maksavat niille tämän asetuksen nojalla, eivät kata kokonaisuudessaan kustannuksia, joita toimivaltaisten kansallisten oikeusviranomaisten määräämään telekuunteluun liittyvien pakollisten palvelujen tarjoamisesta aiheutuu.
17 Kyseinen tuomioistuin hylkäsi kanteet 9.4.2019 antamillaan tuomioilla nro 4594/2019, 4596/2019, 4600/2019 ja 4604/2019, koska ei ollut osoitettu, että kyseisessä asetuksessa vahvistetut korvaukset eivät olleet riittävät kattamaan operaattoreille telekuuntelutoimien toteuttamisesta aiheutuvia kustannuksia.
18 Asianomaiset teleoperaattorit sekä siltä osin kuin on kyse tuomiosta nro 4604/2019, jolla Wind Treen kanne hyväksyttiin osittain muulla perusteella, oikeusministeriö, talouskehitysministeriö, Calabrian alueen ylioikeuden yhteydessä toimiva syyttäjänvirasto, Cagliarin alioikeuden yhteydessä toimiva syyttäjänvirasto ja Rooman alioikeuden yhteydessä toimiva syyttäjänvirasto valittivat näistä tuomioista Consiglio di Statoon (ylin hallintotuomioistuin, Italia), joka on ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin.
19 Mainittu tuomioistuin esitti 13.2.2020 tekemällään päätöksellä unionin tuomioistuimelle SEUT 18, SEUT 26 ja SEUT 102 artiklan sekä sitä seuraavien artiklojen tulkintaa koskevan ennakkoratkaisupyynnön. Koska tämä pyyntö ei vastannut unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 94 artiklassa vahvistettuja vaatimuksia, se jätettiin tutkimatta 26.11.2020 annetulla määräyksellä Colt Technology Services ym. (C‑318/20, ei julkaistu, EU:C:2020:969), koska sen tutkittavaksi ottamisen edellytykset selvästi puuttuivat.
20 Pääasioiden käsittelyn uudelleen aloittamisen jälkeen ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo edelleen, että sen on asiaa viimeisenä oikeusasteena käsittelevänä tuomioistuimena esitettävä jälleen unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisupyyntö saadakseen oikean tulkinnan sen käsiteltäväksi saatetuissa asioissa merkityksellisestä unionin oikeudesta.
21 Se toteaa tältä osin, että sillä on epäilyksiä direktiivin 2008/1972 13 artiklan ja tiettyjen unionin primaarioikeuden sääntöjen välisestä yhteydestä.
22 Se täsmentää, että asianomaiset teleoperaattorit väittävät, että riidanalainen kansallinen säännöstö johtaa ensinnäkin yrityksen kokoon perustuvaan syrjintään, koska pienille yrityksille aiheutuu suhteellisesti vähemmän haittaa kuin suurille operaattoreille, että toiseksi sillä luodaan kansalaisuuteen perustuvaa syrjintää, koska yrityksiä, jotka eivät ole sijoittautuneet Italiaan, suositaan Italiaan sijoittautuneisiin operaattoreihin nähden, että kolmanneksi sillä luodaan vääristynyttä kilpailua unionin tasolla, koska sillä otetaan käyttöön rakenteellinen ja perusteeton este ulkomaisten operaattoreiden Italian markkinoille pääsylle, ja että neljänneksi sillä loukataan oikeutta kaupallisen toiminnan vapaaseen harjoittamiseen, koska se merkitsee yksityisten talouden toimijoiden liiketoimintakapasiteetin huomattavaa pakkolunastusta, joka on suhteeton siihen yleisen edun mukaiseen tavoitteeseen nähden, johon on vedottu.
23 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa kuitenkin, että direktiivin 2018/1972 13 artiklan ja liitteen I mukaan sähköisten viestintäpalvelujen tarjontaa koskevaan yleisvaltuutukseen voidaan soveltaa kansallisessa oikeudessa oikeusviranomaisten määräämien telekuuntelujen toteuttamista koskevaa ehtoa, ja että ainoa kyseisessä 13 artiklassa yleisesti asetettu rajoitus on se, että asetettujen ehtojen on oltava syrjimättömiä, oikeasuhteisia ja avoimia.
24 Se katsoo näin ollen, että asian kannalta merkityksellisessä unionin johdetussa oikeudessa tai EUT-sopimuksen yleisissä periaatteissa, joihin asianomaiset teleoperaattorit viittaavat, ei edellytetä operaattoreille tällaisista telekuunteluista tosiasiallisesti aiheutuneiden kustannusten korvaamista kokonaisuudessaan, eivätkä ne täten ole esteenä kansalliselle säännöstölle, jossa ei säädetä tällaisesta täysimääräisestä korvaamisesta ja jossa lisäksi yhdistetään maksettavissa olevien korvausten määrien tarkistus menojen vähentämisen tavoitteeseen.
25 Se korostaa erityisesti, että sähköisiä viestintäpalveluja koskevassa säännöstössä yleisesti vahvistetut korvaukset ovat täysin toisiinsa rinnastettavia kaikille Italiassa palveluja tarjoaville operaattoreille, että hallintoviranomaisten on laskettava ne ottamalla huomioon sekä kustannusten kehitys ja teknologian kehitys, jonka myötä tietyt palvelut ovat edullisempia, että se seikka, että näillä palveluilla, joita voivat tarjota vai teleoperaattorit, pyritään ylivoimaiseen yleiseen etuun liittyviin tavoitteisiin, ja että nämä korvaukset ovat julkisia. Sähköisten viestintäverkkojen tai ‑palvelujen tarjontaa koskevaan yleisvaltuutukseen liitetty ehto, joka pääasioissa on kyseessä, ei näin ollen ole syrjivä ja se on oikeasuhtainen ja avoin 13 §:n mukaisella tavalla. Lisäksi ja joka tapauksessa tällaisia telekuunteluita varten tarvittavien resurssien käyttöön ottaminen etukäteen merkitsee väistämätöntä luontaista kustannuserää kaupallisessa toiminnassa, jossa on kyse sähköisten viestintäpalveluiden tarjoamisesta, koska tällä hetkellä näiden palvelujen tarjoamisen edellytyksenä on, että yleisvaltuutus on myönnetty ja että siihen on liitetty riidanalainen ehto.
26 Tässä tilanteessa Consiglio di Stato on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Ovatko SEUT 18, SEUT 26, SEUT 49, SEUT 54 ja SEUT 55 artikla, [direktiivin 2018/1972] 3 ja 13 artikla sekä [perusoikeuskirjan] 16 ja 52 artikla esteenä kansalliselle säännöstölle, jolla teleoperaattoreille oikeusviranomaisen edellyttämästä tietoliikenteen pakollisesta seurannasta maksettavan korvauksen määrittäminen delegoidaan hallintoviranomaiselle edellyttämättä tätä noudattamaan teleoperaattorien tosiasiallisesti aiheutuneiden ja asianmukaisesti dokumentoitujen kustannusten täysimääräisen korvaamisen periaatetta ja jolla lisäksi velvoitetaan hallintoviranomaista pyrkimään säästöihin korvauksen aiempiin laskentakriteereihin verrattuna?”
Ennakkoratkaisupyynnön tutkittavaksi ottaminen
27 Italian hallitus esittää, ettei ennakkoratkaisupyyntöä voida ottaa tutkittavaksi. Yhtäältä Consiglio di Stato, kun se ei ole viitannut mihinkään perusteltuun epäilyyn unionin oikeuden tulkinnasta, käyttää SEUT 267 artiklassa määrättyä ennakkoratkaisumekanismia tavalla, joka on ristiriidassa sen kanssa, mitä unionin tuomioistuin on hiljattain todennut 6.10.2021 antamassaan tuomiossa Consorzio Italian Management ja Catania Multiservizi (C‑561/19, EU:C:2021:799). Toisaalta esitetty kysymys on hypoteettinen. Consiglio di Stato ei nimittäin ole esittänyt tosiseikkoja, joista käy ilmi, ettei kyseessä olevassa säännöstössä vahvistetuilla korvauksilla varmisteta riittävää korvausta operaattoreille. Esitetty kysymys on kuitenkin merkityksellinen vain siinä tapauksessa, että korvaukset ovat kustannuksia alhaisemmat.
28 Tässä yhteydessä on muistutettava, että kansallinen tuomioistuin, jonka ratkaisuihin ei kansallisen lainsäädännön mukaan saa hakea muutosta, voi 6.10.2021 annetun tuomion Consorzio Italian Management ja Catania Multiservizi (C‑561/19, EU:C:2021:799) 40–46 kohdassa muistutettuja edellytyksiä noudattaen tosin olla esittämättä unionin tuomioistuimelle kysymystä unionin oikeuden tulkinnasta ja ratkaista sen omalla vastuullaan, jos se, miten unionin oikeutta on tulkittava, on niin ilmeistä, ettei tästä ole mitään perusteltua epäilyä (ks. vastaavasti tuomio 6.10.2021, Consorzio Italian Management ja Catania Multiservizi, C‑561/19, EU:C:2021:799, 39 ja 47 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
29 Esitettyihin kysymyksiin annettavien vastausten väitetty selkeys ei kuitenkaan millään tavoin estä kansallista tuomioistuinta esittämästä unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisukysymyksiä (ks. vastaavasti tuomio 11.9.2008, UGT-Rioja ym., C‑428/06–C‑434/06, EU:C:2008:488, 42 ja 43 kohta).
30 Siltä osin kuin Italian hallitus väittää, että esitetty kysymys on hypoteettinen, koska se perustuu sen mukaan virheelliseen lähtökohtaan, jonka mukaan pääasioissa kyseessä olevassa kansallisessa säännöstössä säädetyillä korvauksilla ei voida kattaa asianomaisille toimijoille tosiasiallisesti aiheutuneita kustannuksia, on lisäksi muistutettava, että SEUT 267 artiklassa käyttöön otetussa menettelyssä unionin tuomioistuimella on toimivalta lausua ainoastaan unionin säädöksen tulkinnasta sellaisten tosiseikkojen perusteella, jotka kansallinen tuomioistuin on sille esittänyt (tuomio 12.1.2023 DOBELES HES, C‑702/20 ja C‑17/21, EU:C:2023:1, 85 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Näin ollen unionin tuomioistuimen tehtävänä ei ole kyseenalaistaa tosiseikkoja koskevaa lähtökohtaa, johon ennakkoratkaisupyyntö perustuu.
31 Olettamana on siis, että kansallisen tuomioistuimen niiden oikeudellisten seikkojen ja tosiseikkojen perusteella, joiden määrittämisestä se vastaa ja joiden paikkansapitävyyden selvittäminen ei kuulu unionin tuomioistuimen tehtäviin, esittämillä unionin oikeuden tulkintaa koskevilla kysymyksillä on merkitystä asian ratkaisun kannalta. Unionin tuomioistuin voi jättää lausumatta kansallisen tuomioistuimen esittämästä pyynnöstä ainoastaan, jos on ilmeistä, ettei pyydetyllä unionin oikeuden tulkitsemisella ole mitään yhteyttä kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävän asian tosiseikkoihin tai kohteeseen, jos kyseinen ongelma on luonteeltaan hypoteettinen taikka jos unionin tuomioistuimella ei ole tiedossaan niitä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, jotka ovat tarpeen, jotta se voisi antaa hyödyllisen vastauksen sille esitettyihin kysymyksiin (tuomio 27.10.2022, Climate Corporation Emissions Trading, C‑641/21, EU:C:2022:842, 23 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
32 Nyt käsiteltävässä asiassa on todettava, että siltä osin kuin esitetty kysymys koskee SEUT 18, SEUT 26, SEUT 49, SEUT 54 ja SEUT 55 artiklan sekä perusoikeuskirjan 16 ja 52 artiklan tulkintaa, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei ole täsmentänyt syitä, joiden vuoksi se on päätynyt epäilemään näiden määräysten tulkintaa, eikä yhteyttä, jonka se näiden viimeksi mainittujen ja pääasioissa sovellettavan kansallisen säännöstön välille muodostaa, minkä vuoksi unionin tuomioistuimella ei ole tiedossaan tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, jotka ovat tarpeen, jotta esitettyyn kysymykseen voidaan antaa hyödyllinen vastaus näiden määräysten osalta. Sitä vastoin siltä osin kuin ennakkoratkaisupyyntö koskee direktiivin 2018/1972 säännöksiä, siinä täsmennetään paitsi asioiden kannalta merkitykselliset tosiseikat ja oikeudelliset seikat myös esitetään ne syyt, joiden vuoksi ennakkoratkaisua pyytäneellä tuomioistuimella on niihin liittyviä epäilyjä. Lisäksi tästä pyynnöstä käy selvästi ilmi näiden epäilyjen ja pääasioiden kohteen, jonka todenperäisyyttä ei ole kiistetty, välinen yhteys.
33 Ennakkoratkaisupyyntö on näin ollen otettava tutkittavaksi siltä osin kuin se koskee direktiiviä 2018/1972.
Ennakkoratkaisukysymyksen tarkastelu
34 Aluksi on todettava, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyytää direktiivin 2018/1972 säännösten tulkintaa. Unionin tuomioistuimen hallussa olevasta asiakirja-aineistosta ilmenee kuitenkin, että pääasioissa sovellettavalla kansallisella säännöstöllä on pantu täytäntöön direktiiviä 2018/1972 edeltänyt direktiivi eli direktiivi 2002/20, joka on direktiivin 2018/1972 125 artiklan nojalla kumottu ja korvattu kyseisellä direktiivillä vasta 21.12.2020 eli 28.12.2017 annetun ministerien asetuksen jälkeen ja sen jälkeen, kun asianomaiset teleoperaattorit olivat nostaneet Tribunale amministrativo regionale per il Laziossa kanteensa, joissa vaaditaan kyseisen asetuksen kumoamista.
35 Jos ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin lopulta toteaa, että pääasiat kuuluvat direktiivin 2002/20 soveltamisalaan, on todettava, että tässä tuomiossa annettavaa vastausta voidaan soveltaa tähän aikaisempaan toimeen. Kuten direktiivin 2018/1972 johdanto-osan ensimmäisestä perustelukappaleesta ilmenee, tällä direktiivillä on muun muassa laadittu uudelleen neljä aikaisempaa direktiiviä, sellaisina kuin ne ovat muutettuina, joilla säänneltiin sähköisten viestintäverkkojen ja ‑palvelujen alaa, mukaan lukien direktiivi 2002/20, tekemättä nyt käsiteltävän asian kannalta merkityksellisiä muutoksia säännöksiin, joiden tulkinta on tarpeen pääasioiden ratkaisemiseksi, olipa kyse sitten niiden sanamuodosta, asiayhteydestä tai tarkoituksesta.
36 Erityisesti direktiivin 2018/1972 13 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä ja toisessa virkkeessä ja 3 kohdassa sekä liitteessä I olevan A osan 4 kohdassa toistetaan direktiivin 2002/20 6 artiklan 1 ja 3 kohdan ja liitteessä olevan A osan 11 kohdan säännökset tämän asian kannalta merkityksellisiä sisällöllisiä muutoksia tekemättä.
37 Lisäksi ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kysymyksessään mainitsemista direktiivin 2018/1972 kahdesta säännöksestä ainoastaan 13 artikla on suoraan merkityksellinen pääasioiden ratkaisemisen kannalta, vaikka kysymyksen arvioinnissa on otettava huomioon kyseisen direktiivin 3 artiklassa vahvistetut tavoitteet. Sitä vastoin juuri direktiivin liitteessä I olevan A osan 4 kohdassa asetetaan edellytys, jonka perusteella pääasiassa kyseessä oleva kansallinen säännöstö on annettu.
38 Näin ollen on katsottava, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kysymyksellään lähinnä, onko direktiivin 2018/1972 13 artiklaa, luettuna yhdessä kyseisen direktiivin 3 artiklan kanssa, ja kyseisen direktiivin liitteessä I olevan A osan 4 kohtaa tulkittava siten, että ne ovat esteenä kansalliselle säännöstölle, jossa ei edellytetä niiden kustannusten korvaamista kokonaisuudessaan, joita sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajille tosiasiallisesti aiheutuu laillisen telekuuntelun mahdollistamisesta toimivaltaisille kansallisille viranomaisille.
39 Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeuden säännöksen tai määräyksen tulkitsemisessa on otettava huomioon paitsi sen sanamuoto myös asiayhteys ja sillä säännöstöllä tavoitellut päämäärät, jonka osa säännös tai määräys on (tuomio 20.6.2019, London Steam-Ship Owners’ Mutual Insurance Association, C‑700/20, EU:C:2022:488, 55 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
40 On muistutettava, että direktiivin 2018/1972 13 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä virkkeessä säädetään, että sähköisten viestintäverkkojen tai ‑palvelujen tarjontaa koskevaan yleisvaltuutukseen voidaan soveltaa ainoastaan kyseisen direktiivin liitteessä I lueteltuja ehtoja, ja että tämän säännöksen toisessa virkkeessä täsmennetään, että näiden ehtojen on oltava syrjimättömiä, oikeasuhteisia ja avoimia. Kyseisen artiklan 3 kohdassa täsmennetään lisäksi, että yleisvaltuutus voi sisältää ainoastaan kyseistä alaa koskevia ehtoja, jotka luetellaan mainitun direktiivin liitteessä I olevassa A–C osassa. Yksi näistä ehdoista mainitaan kyseisen A osan 4 kohdassa, jossa luetellaan yleiset ehdot, jotka tällaiseen yleisvaltuutukseen voidaan liittää, ja se koskee laillisen telekuuntelun mahdollistamista toimivaltaisille kansallisille viranomaisille.
41 Näiden säännösten sanamuodosta ilmenee, että jäsenvaltioille, jotka päättävät liittää sähköisten viestintäverkkojen tai ‑palvelujen tarjontaa koskevaan yleisvaltuutukseen direktiivin 2018/1972 liitteessä I olevan 4 osan 4 kohdan mukaisen ehdon, kuuluvan sen velvollisuuden lisäksi, että tällaisen ehdon on oltava syrjimätön, oikeasuhteinen ja avoin, unionin lainsäätäjä ei ole edellyttänyt eikä sulkenut pois sitä, että asianomaiset jäsenvaltiot korvaavat kulut, joita asianomaisille yrityksille aiheutuu laillisen telekuuntelun mahdollistamisesta kyseisen ehdon mukaisella tavalla.
42 Näin ollen koska direktiivissä 2018/1972 ei ole täsmennystä tältä osin, jäsenvaltioilla on asiassa harkintavaltaa. Tämän seurauksena direktiivin 13 artiklaa ja sen liitteessä I olevan A osan 4 kohtaa ei voida lukea siten, että näissä säännöksissä asetetaan jäsenvaltioille velvollisuus säätää näiden mahdollisten kulujen korvaamisesta, etenkin kokonaisuudessaan.
43 Mainittujen säännösten tällaista lukemista tukevat sekä asiayhteys, johon ne kuuluvat, että direktiivin 2018/1972 tavoitteet. Erityisesti on todettava yhtäältä, että vaikka kyseisen direktiivin 12 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä virkkeessä – jossa toistetaan direktiivin 2002/20 3 artiklan 1 kohdan ensimmäisen virkkeen sisältö – säädetään, että jäsenvaltioiden on taattava vapaus tarjota sähköisiä viestintäverkkoja ja ‑palveluja, tämän säännöksen sanamuodosta itsestään ilmenee, että tätä vapautta voidaan käyttää ainoastaan kyseisessä direktiivissä vahvistettujen edellytysten mukaisesti. Siitä ei siis voi olla seurauksena, että jäsenvaltioilla on velvollisuus korvata kulut asianomaisten teleoperaattorien väittämällä tavalla.
44 Toisaalta on todettava, ettei tällaista velvollisuutta voida johtaa myöskään direktiivin 2018/1972 3 artiklassa olevista yleisistä tavoitteista, joiden toteutumista jäsenvaltioiden on valvottava kansallisten sääntelyviranomaisten ja muiden toimivaltaisten viranomaisten välityksellä. Näin on muun muassa siltä osin kuin on kyse kyseisen 3 artiklan 2 kohdan b alakohdassa säädetystä velvollisuudesta edistää kilpailua sähköisten viestintäpalvelujen tarjonnassa ja tämän saman säännöksen c alakohdassa säädetystä velvollisuudesta kehittää sisämarkkinoita, joista säädettiin aikaisemmin lähinnä direktiivin 2002/21 8 artiklan 2 ja 3 kohdassa. Niiden sanamuodosta ei nimittäin käy ilmi, että unionin lainsäätäjä olisi millään tavoin halunnut rajoittaa jäsenvaltioiden harkintavaltaa direktiivin 2018/1972 liitteessä I olevan A osan 4 kohdassa säädetyn ehdon täytäntöönpanemisen osalta tämän tuomion 41 ja 42 kohdassa muistutettujen vaatimusten lisäksi.
45 Koska tätä harkintavaltaa on käytettävä syrjimättömyyden periaatetta, suhteellisuusperiaatetta ja avoimuusperiaatetta noudattaen, on näin ollen tarpeen, jotta direktiivin 2018/1972 13 artikla, luettuna yhdessä kyseisen direktiivin 3 artiklan kanssa, ja kyseisen direktiivin liitteessä I olevan A osan 4 kohta eivät ole esteenä pääasioissa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle säännöstölle, jossa ei edellytetä, että ne kulut korvataan kokonaisuudessaan, joita sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajille tosiasiallisesti aiheutuu, kun ne mahdollistavat laillisen telekuuntelun toimivaltaisille kansallisille viranomaisille, että kyseisessä kansallisessa säännöstössä noudatetaan näitä periaatteita.
46 Nyt käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisupyynnöstä ja unionin tuomioistuimen käytössä olevasta asiakirja-aineistosta ilmenee, että ensinnäkin pääasioissa kyseessä olevassa kansallisessa säännöstössä säädetyt korvaukset, jotka liittyvät laillisen telekuuntelun mahdollistamista koskevaan ehtoon, joka Italiassa on liitetty yleisvaltuutukseen ja jonka yhteensoveltuvuutta direktiivin 2018/1972 kanssa ei ole kiistetty, ovat vertailukelpoisia kaikkien sähköisiä viestintäpalveluja Italiassa tarjoavien operaattorien osalta, koska korvaukset perustuvat kiinteisiin yksikköhintoihin, jotka on vahvistettu toteutettavien telekuuntelupalvelujen tyyppien mukaan.
47 Toiseksi, kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on todennut, hallinnon on laskettava nämä korvaukset sovellettavan Italian säännöstön mukaan ottaen huomioon alan tekninen kehitys, jonka myötä tietyt palvelut ovat tulleet halvemmiksi, ja se, että näillä palveluilla on keskeinen merkitys ylivoimaiseen yleiseen etuun liittyvien tavoitteiden saavuttamisessa, sekä se, että vain teleoperaattorit voivat tarjota niitä.
48 Kolmanneksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on täsmentänyt, että tämän saman säännöstön mukaan nämä korvaukset vahvistetaan virallisella hallintotoimella, joka julkaistaan ja joka on vapaasti tutustuttavissa.
49 Näin ollen pääasioissa kyseessä oleva kansallinen säännöstö, siltä osin kuin siinä säädetään riidanalaisista korvauksista, on tosiasiallisesti syrjimätön, oikeasuhteinen ja avoin, mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on kuitenkin tarkistettava.
50 Koska kyseinen tuomioistuin pohtii myös sitä, voiko jäsenvaltio, joka on säätänyt sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajille siitä aiheutuvien kustannusten korvaamisesta, kun ne mahdollistavat direktiivin 2018/1972 mukaisesti laillisen telekuuntelun, alentaa ennalta myönnettyjen korvausten määrää julkisten menojen alentamiseksi, on lisättävä, että kun otetaan huomioon harkintavalta, joka jäsenvaltioille on myönnetty tämän direktiivin liitteessä I olevan A osan 4 kohdassa säädetyn ehdon täytäntöönpanossa, tämä viimeksi mainittu ei voi olla esteenä tällaiselle alentamiselle, kun kyseessä oleva kansallinen säännöstö on syrjimätön, oikeasuhteinen ja avoin.
51 Kaiken edellä esitetyn perusteella esitettyyn kysymykseen on vastattava, että direktiivin 2018/1972 13 artiklaa, luettuna yhdessä kyseisen direktiivin 3 artiklan kanssa, ja kyseisen direktiivin liitteessä I olevan A osan 4 kohtaa on tulkittava siten, etteivät ne ole esteenä kansalliselle säännöstölle, jossa ei edellytetä niiden kustannusten korvaamista kokonaisuudessaan, joita sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajille tosiasiallisesti aiheutuu laillisen telekuuntelun mahdollistamisesta toimivaltaisille kansallisille viranomaisille, kun tämä säännöstö on syrjimätön, oikeasuhteinen ja avoin.
Oikeudenkäyntikulut
52 Pääasioiden asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevien asioiden käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (viides jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
Eurooppalaisesta sähköisen viestinnän säännöstöstä 11.12.2018 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (EU) 2018/1972 13 artiklaa, luettuna yhdessä kyseisen direktiivin 3 artiklan kanssa, ja kyseisen direktiivin liitteessä I olevan A osan 4 kohtaa on tulkittava siten, etteivät ne ole esteenä kansalliselle säännöstölle, jossa ei edellytetä niiden kustannusten korvaamista kokonaisuudessaan, joita sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajille tosiasiallisesti aiheutuu laillisen telekuuntelun mahdollistamisesta toimivaltaisille kansallisille viranomaisille, kun tämä säännöstö on syrjimätön, oikeasuhteinen ja avoin.
Allekirjoitukset