PRESUDA SUDA (peto vijeće)
19. listopada 2023.(*)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Promet – Uredba (EZ) br. 1370/2007 – Usluge javnog željezničkog i cestovnog prijevoza putnika – Područje primjene – Članak 1. stavak 2. – Žičare – Izravno dodjeljivanje ugovora o usluzi javnog prijevoza unutarnjem operatoru koje je provelo lokalno nadležno tijelo – Prijenos operativnog rizika – Naknada za obveze pružanja javne usluge”
U predmetu C‑186/22,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Consiglio di Stato (Državno vijeće, Italija), odlukom od 7. ožujka 2022., koju je Sud zaprimio 9. ožujka 2022., u postupku
Sad Trasporto Locale SpA
protiv
Provincia autonoma di Bolzano,
uz sudjelovanje:
Strutture Trasporto Alto Adige SpA A. G.,
SUD (peto vijeće),
u sastavu: E. Regan (izvjestitelj), predsjednik vijeća, Z. Csehi, M. Ilešič, I. Jarukaitis i D. Gratsias, suci,
nezavisni odvjetnik: M. Campos Sánchez‑Bordona,
tajnik: C. Di Bella, administrator,
uzimajući u obzir pisani dio postupka i nakon rasprave održane 30. ožujka 2023.,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
– za Sad Trasporto Locale SpA, G. Greco i A. Sandulli, avvocati,
– za Provincia autonoma di Bolzano, L. Fadanelli, P. Mantini, P. Pignatta, L. Plancker i A. Roilo, avvocati,
– za Strutture Trasporto Alto Adige SpA A. G., P. Mantini, avvocato,
– za Europsku komisiju, G. Gattinara, P. Messina i F. Tomat, u svojstvu agenata,
odlučivši, nakon što je saslušao nezavisnog odvjetnika, da u predmetu odluči bez mišljenja,
donosi sljedeću
Presudu
1 Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 1. stavka 2. Uredbe (EZ) br. 1370/2007 Europskog parlamenta i Vijeća od 23. listopada 2007. o uslugama javnog željezničkog i cestovnog prijevoza putnika i stavljanju izvan snage uredaba Vijeća (EEZ) br. 1191/69 i (EEZ) br. 1107/70 (SL 2007., L 315, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 13., str. 96. i ispravak SL 2021., L 48, str. 5.), kako je izmijenjena Uredbom (EU) 2016/2338 Europskog parlamenta i Vijeća od 14. prosinca 2016. (SL 2016., L 354, str. 22.) (u daljnjem tekstu: Uredba br. 1370/2007), kao i članka 107. stavka 1. UFEU‑a.
2 Zahtjev je upućen u okviru spora između društva Sad Trasporto Locale SpA i Provincije autonoma di Bolzano (Autonomna pokrajina Bolzano, Italija) u vezi s izravnom dodjelom koncesije za uslugu javnog prijevoza putnika na određenim objektima koji služe za obavljanje prijevoza na tračnicama i visećom žičarom unutarnjem operatoru društvu Strutture Trasporto Alto Adige SpA A. G. (u daljnjem tekstu: društvo STA).
Pravni okvir
Pravo Unije
Uredba br. 1370/2007
3 Uvodne izjave 33. i 36. Uredbe br. 1370/2007 glase kako slijedi:
„(33) U stavcima 87. do 95. [presude od 24. srpnja 2003., Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415),] […], Sud Europskih zajednica presudio je da naknada za javnu uslugu ne predstavlja pogodnost u smislu članka [107. UFEU‑a] ako su kumulativno ispunjena četiri uvjeta. Ako ti uvjeti nisu zadovoljeni, a ispunjeni su opći uvjeti za primjenu članka [107.] stavka 1. [UFEU‑a], naknada za javnu uslugu predstavlja državnu potporu i obuhvaćena je člancima [93., 106., 107. i 108. UFEU‑a].
[…]
(36) […] Sve naknade dodijeljene u vezi s pružanjem usluga javnog prijevoza putnika, osim onih obuhvaćenih ovom Uredbom, koje bi mogle predstavljati državnu potporu u smislu članka [107.] stavka 1. [UFEU‑a], trebale bi biti u skladu s odredbama članaka [93., 106., 107. i 108. UFEU‑a], uključujući sva mjerodavna tumačenja [Suda Europske unije], a posebno njegovu [presudu od 24. srpnja 2003., Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415)]. Prilikom ispitivanja takvih predmeta, [Europska k]omisija bi, prema tome, trebala primjenjivati načela slična onima utvrđenima u ovoj Uredbi ili, gdje je to prikladno, drugom zakonodavstvu u području usluga od općeg gospodarskog interesa.”
4 Člankom 1. te uredbe, naslovljenim „Svrha i područje primjene”, u stavcima 1. i 2. određuje se:
„1. Svrha ove Uredbe je određivanje kako, u skladu s pravilima zakonodavstva Zajednice, nadležna tijela mogu djelovati u području javnog prijevoza putnika da bi zajamčila pružanje usluga od općeg interesa koje su, između ostalog, brojnije, sigurnije, kvalitetnije ili pružene uz niži trošak od onih koje bi samo tržište moglo ponuditi.
S tim ciljem ova Uredba utvrđuje uvjete po kojima nadležna tijela, prilikom određivanja obveza obavljanja javnih usluga ili njihovog ugovaranja, operaterima javnih usluga nadoknađuju nastale troškove i/ili dodjeljuju isključiva prava u zamjenu za ispunjavanje obveza obavljanja javnih usluga.
2. Ova se Uredba primjenjuje na nacionalno i prekogranično obavljanje usluga javnog željezničkog prijevoza putnika, drugim vrstama prijevoza tračnicom, te cestom, osim na usluge koje se obavljaju uglavnom zbog svoje povijesne važnosti ili turističkog značaja. Države članice mogu primjenjivati ovu Uredbu na javni prijevoz putnika unutarnjim plovnim putovima i, ne dovodeći u pitanje Uredbu Vijeća (EEZ) br. 3577/92 od 7. prosinca 1992. o primjeni načela slobode pružanja usluga u pomorskom prijevozu unutar država članica (pomorska kabotaža) [(SL 1992., L 364, str. 7.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 7., str. 17.)], na nacionalna mora.
[…]”
5 Članak 2. navedene uredbe, naslovljen „Definicije”, u točkama (a), (e), (h), (i), (j) i (aa) glasi:
„Za potrebe ove Uredbe:
(a) ‚javni prijevoz putnika’ znači usluge prijevoza putnika od općeg gospodarskog interesa dostupne javnosti na nediskriminirajućoj i stalnoj osnovi;
[…]
(e) ‚obveza obavljanja javne usluge’ znači zahtjev koji odredi nadležno tijelo da bi osiguralo usluge javnog prijevoza putnika od općeg interesa koje operater, kad bi uzeo u obzir samo svoje komercijalne interese, ne bi preuzeo ili ih ne bi preuzeo u istom opsegu ili pod istim uvjetima bez naknade;
[…]
(h) ‚izravno sklapanje’ znači sklapanje ugovora o javnim uslugama s operaterom javnih usluga bez prethodnog postupka nadmetanja;
(i) ‚ugovor o javnim uslugama’ znači jedan ili više pravno obvezujućih akata koji potvrđuju sporazum između nadležnog tijela i operatera javne usluge o povjeravanju upravljanja i obavljanja usluga javnog prijevoza putnika tom operateru, obuhvaćenih obavezama obavljanja javne usluge; ovisno o pravu države članice, ugovor također može biti i odluka koju je donijelo nadležno tijelo:
– u obliku pojedinačnog zakonodavnog ili regulatornog akta, ili
– sadržavajući uvjete prema kojima samo nadležno tijelo pruža usluge ili povjerava pružanje takvih usluga unutarnjem operateru;
(j) ‚unutarnji operat[o]r’ znači zasebna pravna osoba nad kojom lokalno nadležno tijelo, ili u slučaju skupine tijela barem jedno lokalno nadležno tijelo, ima nadzor sličan onom nad vlastitim službama;
[…]
(aa) ‚usluge javnog željezničkog prijevoza putnika’ znači javni željeznički prijevoz putnika ne uključujući prijevoz putnika drugim vrstama prijevoza tračnicama kao što su podzemna željeznica ili tramvaji.”
6 Člankom 5. iste uredbe, naslovljenim „Sklapanje ugovora o javnim uslugama”, u stavku 2. propisuje se:
„Osim ako je to zabranjeno nacionalnim pravom, svako lokalno nadležno tijelo, bilo ili ne bilo ono pojedinačno tijelo ili skupina tijela koja pruža integrirane usluge javnog prijevoza putnika, može odlučiti pružati usluge javnog prijevoza putnika sâmo ili izravno dodijeliti ugovore o javnim uslugama zasebnoj pravnoj osobi nad kojom lokalno nadležno tijelo, ili, u slučaju skupine tijela, barem jedno lokalno nadležno tijelo, ima kontrolu sličnu onoj nad vlastitim službama.
[…]”
Uredba (EU) 2016/424
7 Člankom 3. Uredbe (EU) 2016/424 Europskog parlamenta i Vijeća od 9. ožujka 2016. o žičarama i stavljanju izvan snage Direktive 2000/9/EZ (SL 2016., L 81, str. 1. i ispravak SL 2016., L 266, str. 8.), naslovljenim „Definicije”, u točkama 1., 7. i 9. propisuje se:
„Za potrebe ove Uredbe primjenjuju se sljedeće definicije:
1. ‚žičara’ znači cijeli sustav postavljen na mjestu rada, koji čine infrastruktura i podsustavi, koji je projektiran, izgrađen, sastavljen i pušten u uporabu s ciljem prijevoza osoba te u kojem pogon omogućava užad postavljena duž vozne trase;
[…]
7. ‚viseća žičara’ znači žičara kod koje su vozila ovješena o jedno uže ili više užadi te ih pokreće jedno uže ili više užadi;
[…]
9. ‚uspinjača’ znači žičara kod koje se vozila vuku s pomoću jednog užeta ili više užadi duž trase koja može biti na tlu ili poduprta nepomičnim konstrukcijama”.
Talijansko pravo
8 Decretom legislativom n. 50 – Codice dei contratti pubblici (Zakonodavna uredba br. 50 o Zakoniku o javnoj nabavi) od 18. travnja 2016. (GURI br. 91 od 19. travnja 2016. – redovni dodatak br. 10), u verziji koja se primjenjuje na glavni postupak, u članku 192. stavku 2. određuje se:
„Prilikom unutarnje dodjele ugovora čiji su predmet usluge dostupne na tržištu u režimu tržišnog natjecanja, javni naručitelji provode prethodno ispitivanje ekonomske svrsishodnosti ponude unutarnjih subjekata, uzimajući u obzir predmet i vrijednost usluge, pri čemu u obrazloženju odluke o dodjeli treba voditi računa o razlozima zbog kojih nije korišteno tržište, kao i prednosti koje zajednica dobiva odabranim oblikom upravljanja, pri tome i u odnosu na ciljeve univerzalnosti, društvene odgovornosti, učinkovitosti, ekonomičnosti i kvalitete usluge kao i optimalne iskorištenosti javnih resursa.”
9 Člankom 34. stavkom 20. decreto‑leggea n. 179/2012 – Ulteriori misure urgenti per la crescita del Paese (Zakonodavna uredba br. 179 o drugim hitnim mjerama za napredak zemlje) od 18. listopada 2012. (GURI br. 245 od 19. listopada 2012. – redovni dodatak br. 194), koji je uz izmjene pretvoren u zakon leggeom n. 221 (Zakon br. 221) od 17. prosinca 2012. (GURI br. 294 od 18. prosinca 2012. – redovni dodatak br. 208), određuje se:
„Za lokalne javne usluge od gospodarskog interesa, a da bi se osiguralo poštovanje prava Europske unije, jednakost između operatora i ekonomičnost upravljanja i da bi se jamčila odgovarajuća informacija relevantnim subjektima, ugovor o usluzi se dodjeljuje na osnovi izvješća pripremljenog u tu svrhu, objavljenog na internetskoj stranici subjekta koji obavlja predmetnu dodjelu; u tom se izvješću izlažu razlozi takve dodjele, u njemu se prikazuje da su ispunjeni uvjeti koje se pravom Unije predviđa za odabrani oblik dodjele i on utvrđuje precizan sadržaj obveza javne usluge i univerzalne usluge uz navođenje ekonomskih kompenzacija, ako je to potrebno.”
Glavni postupak i prethodna pitanja
10 Odlukama od 30. prosinca 1991. i 15. lipnja 2001., čiji su učinci produljivani u više navrata, a posljednji put do 19. ožujka 2021., druga stranka iz glavnog postupka, Autonomna pokrajina Bolzano dodijelila je žalitelju iz glavnog postupka, društvu Sad Trasporto Locale SpA, upravljanje uslugama lokalnog javnog prijevoza u navedenoj pokrajini, uključujući upravljanje nepomičnim objektima uspinjače, viseće žičare i tramvaja.
11 Odlukom br. 243 od 16. ožujka 2021. druga stranka iz glavnog postupka provela je na temelju članka 5. stavka 2. Uredbe br. 1370/2007 unutarnju dodjelu pružanja prethodno navedenih usluga javnog prijevoza za razdoblje od 19. svibnja 2021. do 30. travnja 2030. društvu STA, čiji je jedini dioničar navedena druga stranka iz glavnog postupka i koje je, dakle, pravno odvojeno od nje, ali koje svoje djelatnosti obavlja uglavnom s tom drugom strankom iz glavnog postupka i koje djeluje isključivo na području Autonomne pokrajine Bolzano.
12 Prijevoz uspinjačom i tramvajem čini većinu prijevoznih usluga koje su dodijeljene na taj način, s obzirom na to da prijevoz visećom žičarom čini 47 % ukupne usluge koja je izravno dodijeljena društvu STA.
13 Tom je odlukom br. 243 druga stranka iz glavnog postupka odobrila ugovor o pružanju javne usluge kojim se predviđa da se društvu STA isplaćuje ugovorna naknada na teret te druge stranke iz glavnog postupka te se utvrđuje ekonomski i financijski plan u pogledu njezina odnosa s društvom STA, iz kojeg proizlazi da prihodi od karata pripadaju drugoj stranci iz glavnog postupka, a mogući prihodi od drugih komercijalnih djelatnosti, koje su akcesorne pružanju predmetne usluge, društvu STA.
14 Odlukom br. 244, koja je donesena istog dana kao i navedena odluka br. 243, druga stranka iz glavnog postupka naložila je žalitelju iz glavnog postupka da nastavi pružati usluge prijevoza sve dok za to ne bude zaduženo društvo STA.
15 Žalitelj iz glavnog postupka zahtijevao je tužbom pred Tribunaleom Regionale di Giustizia Amministrativa del Trentino Alto Adige, Sezione autonoma di Bolzano (Okružni upravni sud u Trentinu Alto‑Adigeu, Samostalni odjel u Bolzanu, Italija) poništenje odluka br. 243 i 244, kao i povezanih akata, uključujući izvješće o unutarnjoj dodjeli, predmetni ugovor o pružanju usluga te odgovarajući ekonomski i financijski plan.
16 U tom je pogledu žalitelj iz glavnog postupka ustvrdio da su te odluke nezakonite jer se članak 5. stavci 2. do 6. Uredbe br. 1370/2007 ne primjenjuje na ugovore o javnim uslugama o kojima je riječ u glavnom postupku, s obzirom na to da se ta odredba odnosi samo na ugovore o koncesiji za javni željeznički prijevoz putnika odnosno prijevoz drugim željezničkim sredstvima te za javni cestovni prijevoz putnika. Međutim, predmet glavnog postupka je ugovor o uslugama koji, s jedne strane, nije u obliku koncesije i, s druge strane, odnosi se na uslugu prijevoza visećom žičarom. Slijedom toga, o tom sporu treba odlučiti u skladu sa Zakonikom o javnoj nabavi, konkretno njegovim člankom 192. stavkom 2., kojim se unutarnja dodjela uvjetuje postojanjem posebnih uvjeta, osobito detaljnijim obrazloženjem nemogućnosti pokretanja postupka javne nabave i dokazivanjem prednosti takve dodjele za zajednicu, koje u ovom slučaju nisu ispunjene.
17 Žalitelj iz glavnog postupka je tijekom postupka isticao, podsjećajući pritom na uvodnu izjavu 33. Uredbe br. 1370/2007, pitanje spojivosti naknade dodijeljene u okviru ugovora o javnim uslugama, o kojem je riječ u glavnom postupku, s odredbama UFEU‑a o državnim potporama, tvrdeći, među ostalim, da visina naknade dodijeljene društvu STA nije bila određena na temelju analize troškova koje bi prosječni poduzetnik, dobro vođen i odgovarajuće opremljen prijevoznim sredstvima, imao pri izvršavanju svojih obveza pružanja usluge.
18 Budući da je Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa del Trentino Alto Adige, Sezione autonoma di Bolzano (Okružni upravni sud u Trentinu Alto‑Adigeu, Samostalni odjel u Bolzanu) odbio tužbu žalitelja iz glavnog postupka, potonji je podnio žalbu radi preinake Consigliu di Stato (Državno vijeće, Italija), odnosno sudu koji je uputio zahtjev. Taj sud izražava sumnje u pogledu tumačenja odredbi Uredbe br. 1370/2007 i UFEU‑a koje se odnose na državne potpore.
19 Konkretno, sud koji je uputio zahtjev pita se, s jedne strane, je li prijevoz visećom žičarom obuhvaćen područjem primjene te uredbe, kako je definirano u njezinu članku 1. stavku 2., i, s druge strane, je li – u svrhe ocjene predstavlja li naknada predviđena ugovorom o javnim uslugama prijevoza putnika, o kojem je riječ u glavnom postupku, državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, koja podliježe obvezi prethodne prijave iz članka 108. stavka 3. UFEU‑a – metodologija koja je omogućila izračun te naknade bila u skladu s četvrtim uvjetom iz sudske prakse proizišle iz presude od 24. srpnja 2003., Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415).
20 U tim je okolnostima Consiglio di Stato (Državno vijeće) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1. Treba li članak 1. stavak 2. [Uredbe br. 1370/2007] tumačiti na način da je primjeni te uredbe protivno nacionalno i prekogranično obavljanje usluga javnog multimodalnog prijevoza putnika u kojem je, s jedne strane, usluga javnog prijevoza jedinstvena za potrebe dodjele i pruža se tramvajem, uspinjačom i visećom žičarom i, s druge strane, prijevoz tračnicama obuhvaća više od 50 % usluge koja je kao cjelina i na jedinstven način dodijeljena operatoru?
2. U slučaju niječnog odgovora na prvo pitanje, […] treba li članak 5. stavke 1. i 2. [Uredbe 1370/2007] tumačiti na način da se njima i u pogledu izravne dodjele ugovora o javnim uslugama, koji obuhvaća prijevoz putnika tramvajem, unutarnjem operateru nalaže provjera u pogledu pravnog oblika akta o dodjeli, čime se iz područja primjene navedenog članka 5. stavka 2. isključuju akti koji nemaju oblik ugovora o koncesijama za usluge?
3. U slučaju potvrdnog odgovora na drugo pitanje, treba li članak 5. stavak 1. točku (b) i članak 5. stavak 2. Direktive 2014/23/EU [Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o dodjeli ugovorâ o koncesiji (SL 2014., L 94, str. 1. i ispravci SL 2015., L 114, str. 24., SL 2018., L 82, str. 17. i SL 2018., L 181, str. 88.)] tumačiti na način da je isključena mogućnost da se na subjekt kojem je dodijeljen ugovor prenese operativni rizik povezan s pružanjem usluga kada je ugovor koji je predmet dodjele: (a) zasnovan na bruto troškovima pri čemu prihodi pripadaju javnom naručitelju; (b) predvidio u korist operatora kao prihode od pružanja usluga samo naknadu koju plaća javni [naručitelj] i koja je razmjerna opsegu pruženih usluga (čime se isključuje rizik potražnje): (c) odredio da javni naručitelj snosi operativni rizik potražnje (zbog smanjenja naknade radi smanjenja opsega usluge ispod unaprijed određenih granica), regulatorni rizik (zbog izmjena zakonodavstva ili propisa te zbog toga što su nadležni subjekti zakasnili s izdavanjem odobrenja i/ili ovlaštenja), financijski rizik (zbog neplaćanja ili kašnjenja s plaćanjem naknada, kao i zbog propusta usklađivanja naknada) te rizik zbog razloga više sile (koji proizlazi iz nepredvidivih promjena uvjeta obavljanja usluga); te (d) prenio na subjekt kojem je dodijeljen ugovor operativni rizik ponude (zbog promjena troškova čimbenika na koje operator ne može utjecati – energija, sirovine, materijali), rizik radnih odnosa (koji proizlazi iz promjena troškova osoblja u skladu s kolektivnim ugovorima), rizik upravljanja (koji proizlazi iz negativnih trendova u pogledu operativnih troškova zbog pogrešno predviđenih procjena) kao i rizik povezan s društvom i okolišem (koji proizlazi iz neočekivanih događaja na imovini koja služi za pružanje usluge tijekom izvršavanja ugovora)?
4. Zaključno, treba li [članak] 107. stavak 1. […] i [članak] 108. stavak 3. UFEU‑a tumačiti na način da se u okviru izravne dodjele ugovora o javnoj usluzi prijevoza putnika koju je odredilo lokalno nadležno tijelo u korist unutarnjeg operatora treba smatrati da predstavlja državnu potporu na koju se primjenjuje postupak prethodnog ispitivanja iz članka 108. stavka 3. UFEU‑a naknada za obveze obavljanja javnih usluga koja se izračunava na temelju troškova pružanja usluge koji se, neovisno o tome što su povezani s predvidljivim potrebama usluge, s jedne strane, određuju s obzirom na troškove prethodnog razdoblja koji su nastali operatoru koji više neće pružati uslugu, a kojemu je bila dodijeljena koncesija usluga koja se produljivala više od deset godina, i koji su, s druge strane, povezani s troškovima ili naknadama koje se također odnose na raniju dodjelu odnosno u svakom se slučaju odnose na standardne parametre tržišta koji su primjenjivi na sve operatore u sektoru?”
O prethodnim pitanjima
Prvo pitanje
21 Prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 1. stavak 2. Uredbe br. 1370/2007 tumačiti na način da mu se protivi primjena te uredbe na mješoviti ugovor o javnim uslugama multimodalnog prijevoza putnika koji obuhvaća prijevoz tramvajem, uspinjačom i visećom žičarom, čak i u kontekstu u kojem prijevoz na tračnicama predstavlja većinu usluga prijevoza u pogledu kojih je bilo dodijeljeno upravljanje.
22 Uvodno valja podsjetiti na to da, s jedne strane, prema ustaljenoj sudskoj praksi tumačenje odredbe prava Unije ne može imati za posljedicu oduzimanje svakog korisnog učinka jasnom i preciznom tekstu te odredbe. Stoga, ako smisao odredbe prava Unije nedvosmisleno proizlazi iz samog njezina teksta, Sud ne može odstupiti od tog teksta (vidjeti u tom smislu presudu od 20. rujna 2022., VD i SR, C‑339/20 i C‑397/20, EU:C:2022:703, t. 71. i navedenu sudsku praksu).
23 S druge strane, člankom 9. Uredbe br. 1370/2007 naknade koje su plaćene u skladu s tom uredbom izuzete su od obveze prethodne prijave utvrđene u članku 108. stavkom 3. UFEU‑a. Stoga se odredbe navedene uredbe i njome predviđeni uvjeti moraju usko tumačiti jer je riječ o odstupanjima od općeg pravila obveze prijave (vidjeti u tom smislu presude od 21. srpnja 2016., Dilly’s Wellnesshotel, C‑493/14, EU:C:2016:577, t. 37. i od 5. ožujka 2019., Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, t. 60.).
24 Tekstom članka 1. stavka 2. Uredbe br. 1370/2007, kojim se definira njezino područje primjene, određuje se da se ta uredba primjenjuje na nacionalno i prekogranično obavljanje usluga javnog željezničkog prijevoza putnika, drugim vrstama prijevoza tračnicom, te cestom, osim na usluge koje se obavljaju uglavnom zbog svoje povijesne važnosti ili turističkog značaja. U njemu se također navodi da države članice mogu primjenjivati tu uredbu na javni prijevoz putnika unutarnjim plovnim putovima.
25 Nadalje valja utvrditi, kao prvo, da se Uredbom br. 1370/2007 ne definiraju pojmovi „željezničk[i] prijevo[z] putnika [i] drug[e] vrst[e] prijevoza tračnicom”. Međutim, uzimajući u obzir uobičajeno značenje tih pojmova u svakodnevnom jeziku, odabir zakonodavca da ih upotrijebi podrazumijeva da je namjeravao obuhvatiti oblike prijevoza za koje je karakteristično kretanje vozila po putu sačinjenom od jedne ili više usporednih pruga.
26 Stoga se ti pojmovi ne primjenjuju na oblik prijevoza koji se obavlja visećom žičarom. Naime, viseća žičara definirana je člankom 3. točkom 7. Uredbe 2016/424 kao žičara kod koje su vozila ovješena o jedno uže ili više njih te ih pokreće jedno uže ili više njih.
27 Kao drugo, zbog istog razloga taj način prijevoza nije obuhvaćen ni cestovnim ni unutarnjim plovnim putovima, također navedenima u članku 1. stavku 2. Uredbe br. 1370/2007.
28 Kao treće, Uredba br. 1370/2007 ne sadržava nijednu odredbu čiji bi cilj bila primjena te uredbe na mješovite ugovore koji uključuju druge načine prijevoza osim onih iz njezina članka 1. stavka 2., uključujući kontekst u kojem željeznički prijevoz čini više od 50 % predmetnog ugovora.
29 Kao četvrto, valja istaknuti da se člankom 1. stavkom 2. Uredbe br. 1370/2007 predviđa mogućnost da države članice primijene navedenu uredbu na javni prijevoz putnika unutarnjim plovnim putovima. Stoga, budući da je mogućnost proširenja područja primjene navedene uredbe izričito predviđena u njezinu članku 1. stavku 2., a pri čemu se u toj odredbi ne spominje prijevoz visećom žičarom, treba smatrati da to prijevozno sredstvo ne može biti predmet takve mogućnosti proširenja područja primjene.
30 Doista, zbog razloga navedenih u točki 23. ove presude, članak 1. stavak 2. te uredbe, kojim se određuje njezino područje primjene, mora se usko tumačiti.
31 Stoga na prvo pitanje valja odgovoriti tako da članak 1. stavak 2. Uredbe br. 1370/2007 treba tumačiti na način da se ona ne primjenjuje na mješoviti ugovor o javnim uslugama multimodalnog prijevoza putnika koji obuhvaća prijevoz tramvajem, uspinjačom i visećom žičarom, čak ni u kontekstu u kojem prijevoz na tračnicama predstavlja većinu usluga prijevoza u pogledu kojih je bilo dodijeljeno upravljanje.
Drugo i treće pitanje
32 S obzirom na odgovor na prvo pitanje, nije potrebno odgovoriti na drugo i treće pitanje.
Četvrto pitanje
33 Četvrtim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 107. stavak 1. UFEU‑a tumačiti na način da predstavlja „državnu potporu” u smislu te odredbe naknada za obveze pružanja javne usluge koja je isplaćena unutarnjem operatoru u okviru izravne dodjele lokalnog nadležnog tijela ugovora o javnoj usluzi prijevoza putnika, pri čemu je ta naknada izračunana na temelju operativnih troškova koji su pak, s jedne strane, izračunani uzimajući u obzir prethodne troškove usluge koju je pružao izlazni operator i koji se, s druge strane, odnose na troškove ili naknade koje su također povezane s prethodnom dodjelom odnosno u svakom se slučaju odnose na standardne tržišne parametre koji vrijede za sve operatore u predmetnom sektoru.
34 Kao što to proizlazi iz objašnjenja suda koji je uputio zahtjev, to se pitanje postavlja u kontekstu u kojem bi sustav naknade koju treba plaćati novom operatoru bio određen, među ostalim, na temelju ujednačenih sektorskih referentnih parametara i usporedbe s troškovima koji proizlaze iz ekonomskog i financijskog plana simuliranog postupka javne nabave, koji se pak temelji na financijskim izvještajima izlaznog operatora, a odnose se na određene prethodne godine.
35 Uvodno valja podsjetiti na to da, kao što to proizlazi iz uvodne izjave 36. Uredbe br. 1370/2007, u slučaju kada se dodjeljuje naknada u vezi s pružanjem javne usluge prijevoza putnika koja nije obuhvaćena tom uredbom, valja ispitati predstavlja li ta naknada državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, u kojem slučaju navedena naknada podliježe obvezi prijave iz članka 108. stavka 3. UFEU‑a.
36 Doista, iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da se državnim potporama smatraju intervencije koje su, bez obzira na oblik, takve da mogu staviti poduzetnike izravno ili neizravno u povoljniji položaj ili koje treba smatrati gospodarskom prednošću koju poduzetnik korisnik ne bi ostvario u normalnim tržišnim uvjetima, odnosno bez intervencije države (vidjeti u tom smislu presudu od 27. siječnja 2022., Sātiņi‑S, C‑238/20, EU:C:2022:57, t. 41. i navedenu sudsku praksu).
37 Međutim, u skladu s presudom od 24. srpnja 2003., Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415), naknada za pružanje javne usluge ne smatra se državnom potporom ako su kumulativno ispunjena četiri uvjeta. Kao prvo, poduzetniku koji prima naknadu, koja predstavlja protučinidbu za činidbe obavljene radi izvršavanja obveza pružanja javne usluge, mora biti stvarno povjereno izvršavanje obveza pružanja javne usluge, a te obveze moraju biti jasno definirane. Kao drugo, parametri na temelju kojih se izračunava ta naknada moraju biti utvrđeni unaprijed na objektivan i transparentan način. Kao treće, navedena naknada ne smije premašiti iznos potreban za pokrivanje svih ili dijela troškova nastalih izvršavanjem obveza javne usluge, uzimajući u obzir s time povezane prihode i razumnu dobit za izvršenje tih obveza. Slijedom toga, kao četvrto, kada izbor poduzetnika kojem će se povjeriti izvršavanje obveza javne usluge nije obavljen u okviru postupka javne nabave, razina odgovarajuće naknade mora se odrediti na temelju analize troškova koje bi prosječni poduzetnik, dobro vođen i odgovarajuće opremljen sredstvima potrebnima za ispunjavanje zahtjevâ javne usluge, imao pri izvršavanju tih obveza, uzimajući u obzir ostvarene primitke i razumnu dobit ostvarenu izvršavanjem tih obveza (vidjeti u tom smislu presudu od 24. srpnja 2003., Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg, C‑280/00, EU:C:2003:415, t. 89., 90., 92. i 93.).
38 Konkretno, svojim četvrtim pitanjem sud koji je uputio zahtjev želi doznati ispunjava li izračun naknade dodijeljene u okviru ugovora o javnoj usluzi prijevoza putnika četvrti uvjet naveden u prethodnoj točki ove presude u slučaju kada se taj izračun provodi uzimajući u obzir troškove i naknade izlaznog operatora kao i standardne tržišne parametre koji vrijede za sve operatore u predmetnom sektoru. Naime, sud koji je uputio zahtjev dvoji o tome predstavljaju li ti kriteriji odgovarajuću osnovu za izračun troškova prosječnog poduzetnika, dobro vođenog i odgovarajuće opremljenog sredstvima potrebnima za ispunjavanje zahtjevâ javne usluge.
39 U tom pogledu, kad je riječ, kao prvo, o „standardnim tržišnim parametrima”, valja istaknuti da se jedan od pristupa koji se može upotrijebiti u svrhu ocjene je li taj četvrti uvjet ispunjen može sastojati od izračuna naknade koja se dodjeljuje poduzetniku s kojim je sklopljen ugovor o javnoj usluzi s obzirom na prosječne troškove koje su snosili poduzetnici koji već nekoliko godina u otvorenom tržišnom natjecanju pružaju uslugu koja je u svakom pogledu usporediva s javnom uslugom o kojoj je riječ u glavnom postupku, prihode od izvršavanja obveza javne usluge koje navedeni poduzetnici primaju i, ovisno o slučaju, dobit koju oni time ostvaruju. Naime, može se pretpostaviti da takav izračun omogućuje određivanje troškova koje bi prosječni poduzetnik, dobro vođen i odgovarajuće opremljen sredstvima potrebnima za ispunjavanje zahtjevâ javne usluge, imao u tu svrhu, uzimajući u obzir povezane prihode i razumnu dobit koju je taj poduzetnik mogao očekivati od obavljanja takve djelatnosti.
40 Međutim, kako bi takav pristup bio relevantan, valja se prije svega uvjeriti u to da je broj poduzetnika koji posluju na tržištu i koji su na taj način uzeti u obzir dovoljno značajan tako da se, s obzirom na to da poseban položaj određenog poduzetnika ne smije biti predmet neproporcionalnog ponderiranja, takav prosjek može smatrati statistički provjerenim i stoga reprezentativnim za standard predviđen četvrtim uvjetom iz presude od 24. srpnja 2003., Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415).
41 Nadalje, u svrhu takvog izračuna mogu se uzeti u obzir samo poduzetnici koji mogu odmah izvršiti predmetne obveze pružanja javne usluge i, prema tome, za koje se može smatrati da na odgovarajući način raspolažu sredstvima potrebnima za ispunjavanje zahtjevâ javne usluge.
42 Naposljetku, iako usluga koju pružaju ti poduzetnici mora biti usporediva s predmetnom javnom uslugom, takvim se zahtjevom ne isključuje mogućnost da se u kontekstu dodjele javne usluge multimodalnog prijevoza putnika zasebno izračuna, prije svega, trošak koji snosi prosječni poduzetnik, dobro vođen i odgovarajuće opremljen sredstvima potrebnima za svaki od elemenata te usluge multimodalnog prijevoza, a da se zatim ti troškovi zbroje, pod uvjetom da se, ovisno o slučaju, mogući jasno utvrdivi sinergijski učinci koji proizlaze iz integriranog upravljanja tim elementima na odgovarajući način uzmu u obzir.
43 Stoga je na sudu koji je uputio zahtjev da s obzirom na te elemente utvrdi odgovaraju li toj metodologiji standardni parametri tržišta koji su primijenjeni u ovom slučaju.
44 Kad je riječ, kao drugo, o odgovoru na pitanje mogu li se uzeti u obzir troškovi usluge koju je pružio izlazni operator, valja istaknuti da kriterij „prosječnog poduzetnika, dobro vođenog i odgovarajuće opremljenog potrebnim sredstvima”, ne isključuje sam po sebi izračun koji se temelji na ranijim troškovima usluge koju je pružao izlazni operator odnosno na troškovima koji se odnose na prethodnu dodjelu, pod uvjetom da se izlazni operator ipak može smatrati prosječnim i dobro vođenim poduzetnikom s obzirom na računovodstvene i financijske metode analize koje se uobičajeno koriste u tu svrhu.
45 Stoga na četvrto pitanje valja odgovoriti tako da članak 107. stavak 1. UFEU‑a treba tumačiti na način da ne predstavlja „državnu potporu” u smislu te odredbe naknada za obveze pružanja javne usluge koja je isplaćena unutarnjem operatoru u okviru izravne dodjele lokalnog nadležnog tijela ugovora o javnoj usluzi prijevoza putnika – pri čemu je ta naknada izračunana na temelju operativnih troškova koji su pak, s jedne strane, utvrđeni uzimajući u obzir prethodne troškove usluge koju je pružao izlazni operator i koji se, s druge strane, odnose na troškove ili naknade koje su također povezane s prethodnom dodjelom odnosno u svakom se slučaju odnose na standardne tržišne parametre koji vrijede za sve operatore u predmetnom sektoru – pod uvjetom da primjena tih elemenata dovede do utvrđivanja troškova koji odražavaju troškove koje bi pri izvršavanju tih obveza imao prosječni poduzetnik, dobro vođen i odgovarajuće opremljen sredstvima potrebnima za ispunjavanje zahtjevâ javne usluge.
Troškovi
46 Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenog, Sud (peto vijeće) odlučuje:
1. Članak 1. stavak 2. Uredbe (EZ) br. 1370/2007 Europskog parlamenta i Vijeća od 23. listopada 2007. o uslugama javnog željezničkog i cestovnog prijevoza putnika i stavljanju izvan snage uredaba Vijeća (EEZ) br. 1191/69 i (EEZ) br. 1107/70, kako je izmijenjena Uredbom (EU) 2016/2338 Europskog parlamenta i Vijeća od 14. prosinca 2016.
treba tumačiti na način da se:
ta uredba ne primjenjuje na mješoviti ugovor o javnim uslugama multimodalnog prijevoza putnika koji obuhvaća prijevoz tramvajem, uspinjačom i visećom žičarom, čak ni u kontekstu u kojem prijevoz na tračnicama predstavlja većinu usluga prijevoza u pogledu kojih je bilo dodijeljeno upravljanje.
2. Članak 107. stavak 1. UFEU‑a
treba tumačiti na način da:
ne predstavlja „državnu potporu” u smislu te odredbe naknada za obveze pružanja javne usluge koja je isplaćena unutarnjem operatoru u okviru izravne dodjele lokalnog nadležnog tijela ugovora o javnoj usluzi prijevoza putnika – pri čemu je ta naknada izračunana na temelju operativnih troškova koji su pak, s jedne strane, utvrđeni uzimajući u obzir prethodne troškove usluge koju je pružao izlazni operator i koji se, s druge strane, odnose na troškove ili naknade koje su također povezane s prethodnom dodjelom odnosno u svakom se slučaju odnose na standardne tržišne parametre koji vrijede za sve operatore u predmetnom sektoru – pod uvjetom da primjena tih elemenata dovede do utvrđivanja troškova koji odražavaju troškove koje bi pri izvršavanju tih obveza imao prosječni poduzetnik, dobro vođen i odgovarajuće opremljen sredstvima potrebnima za ispunjavanje zahtjevâ javne usluge.
Potpisi