Voorlopige editie
ARREST VAN HET HOF (Vijfde kamer)
19 oktober 2023 (*)
„Prejudiciële verwijzing – Vervoer – Verordening (EG) nr. 1370/2007 – Openbaar personenvervoer per spoor en over de weg – Toepassingsgebied – Artikel 1, lid 2 – Kabelbaaninstallaties – Onderhandse gunning van een openbaredienstcontract voor vervoer door een bevoegde plaatselijke overheid aan een interne exploitant – Overdracht van het operationeel risico – Compensatie voor openbaredienstverplichtingen”
In zaak C‑186/22,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Consiglio di Stato (hoogste bestuursrechter, Italië) bij beslissing van 7 maart 2022, ingekomen bij het Hof op 9 maart 2022, in de procedure
Sad Trasporto Locale SpA
tegen
Provincia autonoma di Bolzano,
in tegenwoordigheid van:
Strutture Trasporto Alto Adige SpA A. G.,
wijst
HET HOF (Vijfde kamer),
samengesteld als volgt: E. Regan (rapporteur), kamerpresident, Z. Csehi, M. Ilešič, I. Jarukaitis en D. Gratsias, rechters,
advocaat-generaal: M. Campos Sánchez-Bordona,
griffier: C. Di Bella, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 30 maart 2023,
gelet op de opmerkingen van:
– Sad Trasporto Locale SpA, vertegenwoordigd door G. Greco en M. A. Sandulli, avvocati,
– Provincia autonoma di Bolzano, vertegenwoordigd door L. Fadanelli, P. Mantini, P. Pignatta, L. Plancker en A. Roilo, avvocati,
– Strutture Trasporto Alto Adige SpA A. G., vertegenwoordigd door P. Mantini, avvocato,
– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door G. Gattinara, P. Messina en F. Tomat als gemachtigden,
gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,
het navolgende
Arrest
1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 1, lid 2, van verordening (EG) nr. 1370/2007 van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2007 betreffende het openbaar personenvervoer per spoor en over de weg en tot intrekking van verordening (EEG) nr. 1191/69 van de Raad en verordening (EEG) nr. 1107/70 van de Raad (PB 2007, L 315, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EU) 2016/2338 van het Europees Parlement en de Raad van 14 december 2016 (PB 2016, L 354, blz. 22) (hierna: „verordening nr. 1370/2007”), en van artikel 107, lid 1, VWEU.
2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Sad Trasporto Locale SpA en de Provincia autonoma di Bolzano (autonome provincie Bolzano, Italië) over de onderhandse gunning, aan een interne exploitant, van openbaar personenvervoer via bepaalde spoorweg- en kabelbaaninstallaties door middel van gunning aan Strutture Trasporto Alto Adige SpA A. G. (hierna: „STA”).
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Verordening nr. 1370/2007
3 De overwegingen 33 en 36 van verordening nr. 1370/2007 luiden als volgt:
„(33) In de punten 87 tot en met 95 van [het arrest van 24 juli 2003, Altmark Trans en Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415),] heeft het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen voor recht verklaard dat compensaties voor openbaredienstverlening niet kunnen worden aangemerkt als steun in de zin van artikel [107 VWEU], mits aan vier cumulatieve voorwaarden is voldaan. Wanneer niet aan deze voorwaarden is voldaan en derhalve de algemene toepassingscriteria van artikel [107], lid 1, [VWEU] van toepassing zijn, worden compensaties voor openbaredienstverlening beschouwd als staatssteun en zijn de artikelen [93, 106, 107 en 108 VWEU] van toepassing.
[...]
(36) [...] Andere compensaties voor het verrichten van openbare personenvervoersdiensten dan die welke onder deze nieuwe verordening vallen en waarbij sprake kan zijn van overheidssteun in de zin van artikel [107], lid 1, [VWEU], vallen onder de artikelen [93, 106, 107 en 108 VWEU], inclusief de desbetreffende interpretaties van het [Hof van Justitie van de Europese Unie] en in het bijzonder [het arrest van 24 juli 2003, Altmark Trans en Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415)]. Derhalve dient de [Europese] Commissie zich bij het onderzoek van zulke gevallen te baseren op beginselen die vergelijkbaar zijn met die welke in de onderhavige verordening zijn vervat of, in voorkomend geval, andere wetgeving inzake diensten van algemeen economisch belang.”
4 Artikel 1 van deze verordening („Doel en toepassingsgebied”) bepaalt in de leden 1 en 2:
„1. Deze verordening heeft tot doel vast te stellen op welke manier instanties die bevoegd zijn voor het openbaar personenvervoer er, in het licht van het Gemeenschapsrecht, voor kunnen zorgen dat, in vergelijking met een volledig vrije marktwerking, onder meer het aantal, de veiligheid en de kwaliteit van de diensten van algemeen belang toenemen en deze diensten worden verzekerd tegen een lagere kostprijs.
Daartoe worden in deze verordening de voorwaarden gesteld waaronder de bevoegde instanties, wanneer zij een openbaredienstverplichting opleggen of daartoe een contract afsluiten, aan exploitanten van openbare diensten een compensatie voor de kosten en/of exclusieve rechten verlenen als tegenprestatie voor het vervullen van openbaredienstverplichtingen.
2. Deze verordening is van toepassing op de nationale en internationale exploitatie van openbaar personenvervoer per spoor, met andere vormen van spoorvervoer en over de weg, met uitsluiting van diensten die hoofdzakelijk geëxploiteerd worden met het oog op de instandhouding van het historisch erfgoed of vanuit toeristisch oogpunt. De lidstaten kunnen de bepalingen van deze verordening toepassen op het openbare personenvervoer over de binnenwateren en in de nationale zeewateren, onverminderd verordening (EEG) nr. 3577/92 van de Raad van 7 december 1992 houdende toepassing van het beginsel van het vrij verrichten van diensten op het zeevervoer binnen de lidstaten (cabotage in het zeevervoer) [(PB 1992, L 364, blz. 7)].
[...]”
5 Artikel 2 van die verordening („Definities”) bepaalt in de punten a), e), h), i), j) en a bis):
„Voor de toepassing van deze verordening gelden de volgende definities:
a) ‚openbaar personenvervoer’: personenvervoersdiensten van algemeen economisch belang die op permanente en niet-discriminerende basis aan het publiek worden aangeboden;
[...]
e) ‚openbaredienstverplichting’: door een bevoegde instantie met het oog op de algemene dienstverlening inzake openbaar personenvervoer omschreven of vastgestelde prestatie die een exploitant, indien hij zich door zijn eigen commerciële belangen zou laten leiden, zonder compensatie niet, of niet in dezelfde mate of onder dezelfde voorwaarden, zou leveren;
[...]
h) ‚onderhandse gunning’: gunning van een openbaredienstcontract aan een bepaalde exploitant van openbare diensten zonder voorafgaande openbare aanbestedingsprocedure;
i) ‚openbaredienstcontract’: een of meer juridisch bindende overeenkomsten tussen een bevoegde instantie en een exploitant van openbare diensten waarbij de exploitant van openbare diensten in het kader van de openbaredienstverplichtingen wordt belast met het beheer en de exploitatie van openbare personenvervoersdiensten; naargelang de wetgeving van de lidstaten kan het contract ook bestaan in een door een bevoegde instantie genomen besluit:
– in de vorm van een specifiek wettelijk of bestuursrechtelijk besluit, of
– waarin de voorwaarden worden vastgesteld waaronder de bevoegde instantie de diensten zelf mag verzekeren of toevertrouwen aan een interne exploitant;
j) ‚interne exploitant’: een juridisch onafhankelijke entiteit waarover een bevoegde plaatselijke overheid – of in geval van een groepering van overheden, ten minste één bevoegde plaatselijke overheid – net als over haar eigen diensten zeggenschap uitoefent;
[...]
a bis) ‚openbaar personenvervoer per spoor’: het openbaar personenvervoer per spoor, met uitzondering van ander spoorgebonden personenvervoer, zoals metro of tram.”
6 Artikel 5 van deze verordening („Gunning van openbaredienstcontracten”) bepaalt in lid 2:
„Als de nationale wetgeving het niet verbiedt, kan een bevoegde plaatselijke overheid, ongeacht of het gaat om een afzonderlijke overheid dan wel om een groepering van overheden die geïntegreerde diensten voor openbaar personenvervoer aanbiedt, besluiten zelf openbare personenvervoersdiensten aan te bieden of onderhands een openbaredienstcontract te gunnen aan een juridisch onafhankelijke entiteit waarover de bevoegde plaatselijke overheid – of in geval van een groepering van overheden, ten minste één bevoegde plaatselijke overheid – net als over haar eigen diensten zeggenschap uitoefent.
[...]”
Verordening 2016/424
7 Artikel 3 van verordening (EU) 2016/424 van het Europees Parlement en de Raad van 9 maart 2016 betreffende kabelbaaninstallaties en tot intrekking van richtlijn 2000/9/EG (PB 2016, L 81, blz. 1), met als opschrift „Definities”, bepaalt in de punten 1, 7 en 9:
„Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
1. ‚kabelbaaninstallatie’: een compleet op een vaste locatie aangelegd systeem, bestaande uit infrastructuur en subsystemen, dat ontworpen, gebouwd, geassembleerd en in bedrijf gesteld is met het oog op het vervoer van personen, waarbij de voortbeweging plaatsvindt door langs het tracé aangebrachte kabels;
[...]
7. ‚kabelwageninstallatie’: een kabelbaaninstallatie met wagens die aan één of meer kabels hangen en daardoor worden voortbewogen;
[...]
9. ‚kabelspoorbaan’: een kabelbaaninstallatie waarbij de vervoermiddelen door één of meer kabels worden getrokken langs een spoor dat zich op de grond kan bevinden of door vaste structuren kan worden ondersteund”.
Italiaans recht
8 De op het hoofdgeding toepasselijke versie van decreto legislativo n. 50 – Codice dei contratti pubblici (wetsbesluit nr. 50 houdende het wetboek betreffende overheidsopdrachten) van 18 april 2016 (gewoon supplement nr. 10 bij GURI nr. 91 van 19 april 2016) bepaalt in artikel 192, lid 2:
„Ten behoeve van de gunning inhouse van een overeenkomst voor diensten die onder concurrerende marktvoorwaarden beschikbaar zijn, beoordelen de aanbestedende diensten vooraf de economische opportuniteit van het aanbod van de instanties inhouse in het licht van het doel en de waarde van de dienst, en vermelden zij in de motivering van het gunningsbesluit de redenen waarom er geen beroep wordt gedaan op de markt alsmede de maatschappelijke voordelen van de gehanteerde beheerwijze, mede onder verwijzing naar de doelstellingen van universaliteit en maatschappelijke verantwoordelijkheid, efficiëntie, betaalbaarheid en kwaliteit van de dienst, alsmede optimaal gebruik van de publieke middelen.”
9 Artikel 34, lid 20, van decreto-legge n. 179/2012 – Ulteriori misure urgenti per la crescita del Paese (besluitwet nr. 179 betreffende verdere dringende maatregelen ten behoeve van de groei van het land) van 18 oktober 2012 (gewoon supplement nr. 194 bij GURI nr. 245 van 19 oktober 2012), na wijziging omgezet in legge n. 221 (wet nr. 221) van 17 december 2012 (gewoon supplement nr. 208 bij GURI nr. 294 van 18 december 2012), bepaalt:
„Teneinde de eerbiediging van het recht van de Europese Unie, de gelijkheid tussen ondernemers en een efficiënt beheer te verzekeren en te waarborgen dat de betrokken instanties over passende informatie beschikken, wordt de dienstverleningsovereenkomst voor de lokale overheidsdiensten van economisch belang gegund op basis van een daartoe opgesteld rapport dat wordt gepubliceerd op de website van de instantie die overgaat tot de betrokken gunning; dit rapport bevat de motivering van die gunning, zet uiteen op welke wijze is voldaan aan de voorwaarden die het Unierecht stelt met betrekking tot de gekozen gunningsvorm, en beschrijft de precieze inhoud van de openbaredienstverplichtingen en universeledienstverplichtingen, alsook de economische compensatie die in voorkomend geval wordt gegeven.”
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
10 Bij besluiten van 30 december 1991 en 15 juni 2001, die wat de gevolgen ervan betreft herhaaldelijk zijn verlengd, uiteindelijk tot en met 19 maart 2021, heeft verweerster in het hoofdgeding, de autonome provincie Bolzano, aan verzoekster in het hoofdgeding, Sad Trasporto Locale SpA, het beheer gegund van diensten van lokaal openbaar vervoer in die provincie, daaronder begrepen vaste installaties voor vervoer per kabelspoorbaan, met kabelwageninstallaties en per tram.
11 Bij besluit nr. 243 van 16 maart 2021 heeft verweerster in het hoofdgeding besloten om voor de periode van 19 mei 2021 tot en met 30 april 2030 de bovengenoemde openbaarvervoersdiensten krachtens artikel 5, lid 2, van verordening nr. 1370/2007 inhouse te gunnen aan STA, een vennootschap waarvan verweerster enig aandeelhouder is en die bijgevolg een juridisch onafhankelijke entiteit is, maar die haar activiteiten hoofdzakelijk voor verweerster verricht en uitsluitend op het grondgebied van de autonome provincie Bolzano actief is.
12 Het merendeel van de vervoersdiensten waarvoor het beheer op deze wijze is gegund bestaat uit vervoer per kabelspoorbaan en tram, waarbij het vervoer met kabelwageninstallaties 47 % uitmaakt van de totale dienst die STA onderhands is gegund.
13 Bij besluit nr. 243 heeft verweerster in het hoofdgeding een openbaredienstcontract goedgekeurd waarin is bepaald dat aan STA een contractuele vergoeding wordt betaald die ten laste komt van verweerster in het hoofdgeding, en het economische en financiële plan goedgekeurd betreffende haar relatie met STA, waaruit blijkt dat de tariefinkomsten worden toegekend aan verweerster in het hoofdgeding, terwijl de eventuele inkomsten uit andere commerciële activiteiten, die bijkomstig zijn ten opzichte van de dienstverlening in kwestie, worden toegekend aan STA.
14 Bij besluit nr. 244, dat op dezelfde dag is vastgesteld als besluit nr. 243, heeft verweerster in het hoofdgeding verzoekster in het hoofdgeding gelast de vervoersdiensten voort te zetten tot STA die diensten zou overnemen.
15 Verzoekster in het hoofdgeding heeft bij de Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa del Trentino Alto Adige, Sezione autonoma di Bolzano (bestuursrechter in eerste aanleg Trentino-Zuid-Tirol, autonome afdeling Bolzano, Italië), beroep ingesteld tot nietigverklaring van de besluiten nr. 243 en nr. 244, alsmede van de bijbehorende handelingen, daaronder begrepen het rapport inzake de gunning inhouse, het contract van de dienst in kwestie en het betreffende economische en financiële plan.
16 In dit verband heeft verzoekster in het hoofdgeding aangevoerd dat deze besluiten onrechtmatig zijn aangezien artikel 5, leden 2 tot en met 6, van verordening nr. 1370/2007 niet van toepassing is op de in het hoofdgeding aan de orde zijnde openbaredienstcontracten. Deze bepaling heeft namelijk enkel betrekking op concessieovereenkomsten voor openbaar personenvervoer per spoor, met andere vormen van spoorvervoer en over de weg. Het hoofdgeding heeft betrekking op een dienstcontract dat, ten eerste, niet in de vorm van een concessie is gegoten en, ten tweede, een vervoersdienst met kabelwageninstallaties betreft. Dientengevolge moet dit geding worden beslecht overeenkomstig het wetboek betreffende overheidsopdrachten, in het bijzonder artikel 192, lid 2, waarin is bepaald dat voor een gunning inhouse moet zijn voldaan aan specifieke voorwaarden, met name een uitgebreidere motivering wat de onmogelijkheid betreft om een aanbesteding uit te schrijven en het bewijs dat een dergelijke gunning maatschappelijke voordelen biedt; aan die voorwaarden is in casu niet voldaan.
17 In de loop van de procedure heeft verzoekster in het hoofdgeding, onder verwijzing naar overweging 33 van verordening nr. 1370/2007, de vraag opgeworpen of de compensatie die is toegekend in het kader van het in het hoofdgeding aan de orde zijnde openbaredienstcontract verenigbaar is met de bepalingen van het VWEU inzake staatssteun, waarbij zij met name aanvoerde dat de hoogte van de aan STA toegekende compensatie niet was vastgesteld op basis van een analyse van de kosten die een gemiddelde, goed beheerde onderneming, die naar behoren is uitgerust met vervoermiddelen, zou hebben gemaakt om de op haar rustende dienstverplichtingen uit te voeren.
18 De Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa del Trentino Alto Adige, Sezione autonoma di Bolzano heeft het beroep van verzoekster in het hoofdgeding verworpen, waarop laatstgenoemde tegen deze beslissing beroep tot herziening heeft ingesteld bij de Consiglio di Stato (hoogste bestuursrechter, Italië), de verwijzende rechter. Deze rechter twijfelt over de uitlegging die moet worden gegeven aan de bepalingen van verordening nr. 1370/2007 en aan de bepalingen van het VWEU met betrekking tot staatssteun.
19 Meer bepaald vraagt de verwijzende rechter zich af, ten eerste, of het vervoer met kabelwageninstallaties binnen het toepassingsgebied van deze verordening valt, zoals omschreven in artikel 1, lid 2, ervan, en, ten tweede, of – teneinde te beoordelen of de compensatie waarin het in het hoofdgeding aan de orde zijnde openbaredienstcontract voor personenvervoer voorziet, staatssteun vormt in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, die is onderworpen aan de verplichting tot voorafgaande kennisgeving van artikel 108, lid 3, VWEU – de methode die is gevolgd voor de berekening van deze compensatie voldeed aan de vierde voorwaarde die is gesteld in de rechtspraak die voortvloeit uit het arrest van 24 juli 2003, Altmark Trans en Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415).
20 In deze omstandigheden heeft de Consiglio di Stato de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1) Moet artikel 1, lid 2, van [verordening nr. 1370/2007] aldus worden uitgelegd dat het in de weg staat aan de toepassing van deze verordening op de exploitatie van nationale en internationale openbare diensten voor multimodaal personenvervoer waarbij ten eerste de openbaarvervoersdienst met het oog op de gunning ervan een geheel vormt en wordt verricht per tram, per kabelspoorbaan en met kabelwageninstallaties, en ten tweede het spoorvervoer meer dan 50 % uitmaakt van de dienst die volledig en als één geheel aan de exploitant wordt toevertrouwd?
2) Indien de eerste vraag ontkennend wordt beantwoord: moet dan artikel 5, leden 1 en 2, van [verordening nr. 1370/2007] aldus worden uitgelegd dat ook met betrekking tot de onderhandse gunning aan een interne exploitant van een openbaredienstcontract dat personenvervoer per tram omvat, de rechtsvorm van de gunningshandeling moet worden nagegaan, met als gevolg dat handelingen die niet de vorm aannemen van een contract voor dienstenconcessies zijn uitgesloten van het toepassingsgebied van artikel 5, lid 2, van verordening nr. 1370/2007?
3) Indien de tweede vraag bevestigend wordt beantwoord: moet dan artikel 5, punt 1, onder b), en punt 2, van richtlijn 2014/23/EU [van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2014 betreffende het plaatsen van concessieovereenkomsten (PB 2014, L 94, blz. 1)] aldus worden uitgelegd dat de overdracht aan de begunstigde van het operationeel risico dat inherent is aan de exploitatie van de diensten uitgesloten moet worden geacht wanneer de te gunnen overeenkomst: a) gebaseerd is op de brutokosten, waarbij de inkomsten toekomen aan de aanbestedende dienst; b) voor de exploitant, als exploitatie-inkomsten, uitsluitend voorziet in een door de [aanbestedende] dienst betaalde vergoeding, die in verhouding staat tot de omvang van de verleende diensten (waarbij het vraagrisico dus wordt uitgesloten); c) het operationeel vraagrisico (als gevolg van de verlaging van de vergoedingen wegens een vermindering van het dienstenvolume over vooraf vastgestelde grenzen heen), het regelgevingsrisico (wegens wijzigingen van de wet- of regelgeving, alsmede wegens vertraagde afgifte van vergunningen en/of certificaten door bevoegde autoriteiten), het financiële risico (wegens niet-betaling of te late betaling van de vergoedingen, alsmede wegens het niet aanpassen van de vergoedingen), alsmede het risico van overmacht (als gevolg van een niet te voorziene wijziging van de voorwaarden voor de verlening van de dienst) laat rusten op de aanbestedende dienst, en d) het operationeel aanbodrisico (als gevolg van fluctuerende kosten van factoren waarover de exploitant geen controle heeft – elektriciteit, grondstoffen, materialen), het risico van de arbeidsverhoudingen (als gevolg van wijzigingen in de personeelskosten krachtens collectieve onderhandelingen), het exploitatierisico (dat voortvloeit uit een negatieve dynamiek van de exploitatiekosten wegens onjuiste ramingen), alsmede het maatschappelijke en milieurisico (dat voortvloeit uit incidenten tijdens de uitvoering die betrekking hebben op voor de dienstverlening functionele activa) overdraagt aan de begunstigde?
4) Tot slot, moeten artikel 107, lid 1, VWEU en artikel 108, lid 3, VWEU aldus worden uitgelegd dat in het kader van een onderhandse gunning van een openbaredienstcontract voor personenvervoer door een bevoegde plaatselijke overheid aan een interne exploitant, staatssteun vormt die onderworpen is aan de procedure van voorafgaande controle als bedoeld in artikel 108, lid 3, VWEU, een compensatie voor openbaredienstverplichtingen die wordt berekend op basis van exploitatiekosten die, hoewel zij verband houden met de voorzienbare dienstvereisten, ten eerste zijn vastgesteld rekening houdend met de historische kosten van de dienst die werd verricht door de vorige exploitant, waaraan een concessie voor diensten was verleend die voor meer dan tien jaar was verlengd, en ten tweede in verhouding staan tot kosten of tegenprestaties die eveneens betrekking hebben op de vorige gunning of in elk geval zien op standaardmarktparameters die voor alle exploitanten in de sector gelden?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste vraag
21 Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 1, lid 2, van verordening nr. 1370/2007 aldus moet worden uitgelegd dat het in de weg staat aan de toepassing van deze verordening op een gemengd openbaredienstcontract voor multimodaal personenvervoer dat vervoer per tram, per kabelspoorbaan en met kabelwageninstallaties omvat, zelfs in een context waarin het merendeel van de vervoersdiensten waarvan het beheer is gegund bestaat uit spoorvervoer.
22 Om te beginnen zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak een uitlegging van een bepaling van het Unierecht er niet toe kan leiden dat aan de duidelijke en precieze bewoordingen van deze bepaling elk nuttig effect wordt ontnomen. Wanneer de betekenis van een bepaling van Unierecht ondubbelzinnig uit de bewoordingen ervan blijkt, mag het Hof dus niet van deze bewoordingen afwijken (zie in die zin arrest van 20 september 2022, VD en SR, C‑339/20 en C‑397/20, EU:C:2022:703, punt 71 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
23 Voorts is volgens artikel 9 van verordening nr. 1370/2007 de meldingsplicht van artikel 108, lid 3, VWEU niet van toepassing op compensaties die overeenkomstig deze verordening zijn verstrekt. Derhalve is die verordening een versoepeling van de als algemene regel geldende meldingsplicht, zodat voornoemde verordening en de daarin gestelde voorwaarden restrictief moeten worden uitgelegd (zie in die zin arresten van 21 juli 2016, Dilly’s Wellnesshotel, C‑493/14, EU:C:2016:577, punt 37, en 5 maart 2019, Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, punt 60).
24 Volgens de bewoordingen van artikel 1, lid 2, van verordening nr. 1370/2007, dat het toepassingsgebied van deze verordening afbakent, is die verordening van toepassing op de nationale en internationale exploitatie van openbaar personenvervoer per spoor, met andere vormen van spoorvervoer en over de weg, met uitsluiting van diensten die hoofdzakelijk geëxploiteerd worden met het oog op de instandhouding van het historisch erfgoed of vanuit toeristisch oogpunt. Hierin is eveneens bepaald dat de lidstaten de bepalingen van deze verordening kunnen toepassen op het openbare personenvervoer over de binnenwateren.
25 Ten eerste moet worden vastgesteld dat in verordening nr. 1370/2007 de bewoordingen „personenvervoer per spoor [en] met andere vormen van spoorvervoer” niet nader worden omschreven. Gelet op de in de omgangstaal gebruikelijke betekenis ervan, impliceert de keuze van de wetgever om deze bewoordingen te gebruiken evenwel dat hij heeft willen verwijzen naar vervoerswijzen die worden gekenmerkt door de verplaatsing van voertuigen over één rail of verschillende parallelle rails.
26 Bijgevolg zijn deze bewoordingen niet van toepassing op een vervoerswijze zoals vervoer met een kabelwageninstallatie. Een kabelwageninstallatie is immers in artikel 3, punt 7, van verordening 2016/424 gedefinieerd als een kabelbaaninstallatie met wagens die aan één of meer kabels hangen en daardoor worden voortbewogen.
27 Ten tweede valt deze vervoerswijze om dezelfde reden niet onder het vervoer over de weg of over de binnenwateren, waarop artikel 1, lid 2, van verordening nr. 1370/2007 eveneens betrekking heeft.
28 Ten derde bevat verordening nr. 1370/2007 geen enkele bepaling die ertoe strekt deze verordening toe te passen op gemengde contracten die andere vervoerswijzen omvatten dan de in artikel 1, lid 2, van die verordening bedoelde vervoerswijzen, ook niet in een context waarin het spoorvervoer meer dan 50 % van het contract in kwestie uitmaakt.
29 Ten vierde moet worden opgemerkt dat artikel 1, lid 2, van verordening nr. 1370/2007 voorziet in de mogelijkheid dat lidstaten deze verordening toepassen op het openbare personenvervoer over de binnenwateren. Aangezien in artikel 1, lid 2, van deze verordening uitdrukkelijk is voorzien in de mogelijkheid om het toepassingsgebied van de verordening uit te breiden zonder dat in deze bepaling het vervoer met kabelwageninstallaties wordt vermeld, moet worden aangenomen dat dit vervoermiddel niet voor een dergelijke mogelijkheid in aanmerking komt.
30 Om de in punt 23 van het onderhavige arrest uiteengezette redenen moet artikel 1, lid 2, van verordening nr. 1370/2007, dat het toepassingsgebied ervan afbakent, restrictief worden uitgelegd.
31 Dientengevolge moet op de eerste vraag worden geantwoord dat artikel 1, lid 2, van verordening nr. 1370/2007 aldus moet worden uitgelegd dat deze verordening niet van toepassing is op een gemengd openbaredienstcontract voor multimodaal personenvervoer dat vervoer per tram, per kabelspoorbaan en met kabelwageninstallaties omvat, zelfs in een context waarin het merendeel van de vervoersdiensten waarvan het beheer is gegund bestaat uit spoorvervoer.
Tweede en derde vraag
32 Gelet op het antwoord op de eerste vraag, hoeven de tweede en de derde vraag niet te worden beantwoord.
Vierde vraag
33 Met zijn vierde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 107, lid 1, VWEU aldus moet worden uitgelegd dat er sprake is van „staatssteun” in de zin van deze bepaling wanneer de compensatie voor openbaredienstverplichtingen – die wordt betaald aan een interne exploitant in het kader van een onderhandse gunning van een openbaredienstcontract voor personenvervoer door een bevoegde plaatselijke overheid – wordt berekend op basis van exploitatiekosten die, ten eerste, zijn vastgesteld rekening houdend met de historische kosten van de dienst die werd verricht door de vorige exploitant en, ten tweede, in verhouding staan tot kosten of tegenprestaties die eveneens betrekking hebben op de vorige gunning of in elk geval zien op standaardmarktparameters die voor alle exploitanten in de betrokken sector gelden.
34 Zoals blijkt uit de toelichting van de verwijzende rechter, wordt deze vraag gesteld in een context waarin het systeem van de aan de nieuwe exploitant te betalen compensatie met name werd bepaald op basis van uniforme sectorale referentieparameters en op basis van een vergelijking met de kosten die voortvloeien uit een economisch en financieel plan met betrekking tot een gesimuleerde aanbesteding, die zelf was gebaseerd op de winst-en-verliesrekening van de vorige exploitant met betrekking tot bepaalde voorgaande jaren.
35 Om te beginnen zij eraan herinnerd dat – zoals blijkt uit overweging 36 van verordening nr. 1370/2007 – wanneer een compensatie wordt toegekend voor het verstrekken van openbaar personenvervoer dat niet onder die verordening valt, moet worden onderzocht of die compensatie staatssteun vormt in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, in welk geval die compensatie onderworpen is aan de meldingsplicht van artikel 108, lid 3, VWEU.
36 Uit vaste rechtspraak van het Hof volgt dat als staatssteun worden beschouwd de maatregelen die, in welke vorm ook, ondernemingen direct of indirect kunnen bevoordelen of die moeten worden geacht een economisch voordeel te vormen dat de begunstigde onderneming onder normale marktvoorwaarden niet had kunnen verkrijgen, dat wil zeggen zonder overheidsingrijpen (zie in die zin arrest van 27 januari 2022, Sātiņi-S, C‑238/20, EU:C:2022:57, punt 41 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
37 Volgens het arrest van 24 juli 2003, Altmark Trans en Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415), kan een compensatie voor openbaredienstverlening evenwel niet als staatssteun worden aangemerkt wanneer aan vier cumulatieve voorwaarden is voldaan. Ten eerste moet de begunstigde onderneming van een compensatie die de tegenprestatie vormt voor de prestaties die zijn verricht om openbaredienstverplichtingen uit te voeren, daadwerkelijk belast zijn met de uitvoering van openbaredienstverplichtingen en moeten die verplichtingen duidelijk omschreven zijn. Ten tweede moeten de parameters op basis waarvan die compensatie wordt berekend vooraf op een objectieve en transparante manier zijn vastgesteld. Ten derde mag de compensatie niet hoger zijn dan nodig is om de kosten van de uitvoering van de openbaredienstverplichtingen, rekening houdend met de daarop betrekking hebbende opbrengsten alsmede met een redelijke winst uit de uitvoering van die verplichtingen, geheel of gedeeltelijk te dekken. Ten vierde moet, wanneer de met de uitvoering van openbaredienstverplichtingen te belasten onderneming niet wordt gekozen in het kader van een openbare aanbesteding, de compensatie worden vastgesteld op basis van de kosten die een gemiddelde, goed beheerde onderneming die zodanig met de noodzakelijke middelen is uitgerust dat zij aan de vereisten van de openbare dienst kan voldoen, zou hebben gemaakt om deze verplichtingen uit te voeren, rekening houdend met de opbrengsten alsmede met een redelijke winst uit de uitvoering van deze verplichtingen (zie in die zin arrest van 24 juli 2003, Altmark Trans en Regierungspräsidium Magdeburg, C‑280/00, EU:C:2003:415, punten 89, 90, 92 en 93).
38 Meer in het bijzonder wenst de verwijzende rechter met zijn vierde vraag te vernemen of de berekening van een compensatie die wordt verleend in het kader van een openbaredienstcontract voor personenvervoer voldoet aan de in het vorige punt van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte vierde voorwaarde, wanneer bij deze berekening rekening wordt gehouden met de kosten en de tegenprestaties van de vorige exploitant en met standaardmarktparameters die voor alle exploitanten in de betrokken sector gelden. De verwijzende rechter betwijfelt namelijk of deze factoren een passende grondslag vormen voor de berekening van de kosten van een gemiddelde, goed beheerde onderneming die zodanig met de noodzakelijke middelen is uitgerust dat zij aan de vereisten van de openbare dienst kan voldoen.
39 Wat ten eerste de „standaardmarktparameters” betreft, moet worden opgemerkt dat een van de benaderingen die kan worden gehanteerd om te beoordelen of aan deze vierde voorwaarde is voldaan, erin bestaat de compensatie die moet worden toegekend aan een onderneming waaraan een openbaredienstcontract is gegund, te berekenen op basis van het gemiddelde van de kosten die ondernemingen hebben gemaakt die gedurende meerdere jaren op een voor concurrentie opengestelde markt een dienst verrichten die in alle opzichten vergelijkbaar is met de openbare dienst die in het hoofdgeding aan de orde is, op basis van de inkomsten die deze ondernemingen voor de uitvoering van openbaredienstverplichtingen hebben ontvangen en, in voorkomend geval, op basis van de door hen als gevolg van deze dienst gegenereerde winst. Er kan immers van worden uitgegaan dat op basis van een dergelijke berekening de kosten kunnen worden bepaald die een gemiddelde, goed beheerde onderneming die zodanig met de noodzakelijke middelen is uitgerust dat zij aan de vereisten van de openbare dienst kan voldoen, daartoe zou hebben gemaakt, rekening houdend met de betreffende opbrengsten en een redelijke winst die zij uit de uitoefening van een dergelijke activiteit mocht verwachten.
40 Om ervoor te zorgen dat die benadering ter zake dienend is, moet evenwel om te beginnen worden verzekerd dat het aantal op de markt actieve ondernemingen dat in aanmerking wordt genomen, substantieel is, zodat een dergelijk gemiddelde kan worden geacht statistisch betrouwbaar en derhalve representatief te zijn voor de standaard die gehanteerd wordt in het kader van de vierde voorwaarde als bedoeld in het arrest van 24 juli 2003, Altmark Trans en Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415), aangezien de specifieke situatie van een bepaalde onderneming niet op onevenredige wijze mag worden meegewogen.
41 Voorts mogen voor een dergelijke berekening alleen ondernemingen in aanmerking worden genomen die in staat zijn om de betreffende openbaredienstverplichtingen onmiddellijk uit te voeren en die derhalve kunnen worden beschouwd als ondernemingen die zodanig met de noodzakelijke middelen zijn uitgerust dat zij aan de vereisten van de openbare dienst kunnen voldoen.
42 Ten slotte moet de door deze ondernemingen aangeboden dienst weliswaar vergelijkbaar zijn met de openbare dienst in kwestie, in het kader van de gunning van een openbare dienst voor multimodaal personenvervoer, maar dit vereiste sluit niet uit dat eerst de kosten van een gemiddelde, goed beheerde onderneming die met de noodzakelijke middelen is uitgerust, voor elk element van deze multimodale vervoersdienst afzonderlijk worden berekend, en dat deze kosten vervolgens worden opgeteld voor zover in voorkomend geval naar behoren rekening wordt gehouden met de eventuele duidelijk aanwijsbare synergie-effecten die voortvloeien uit het geïntegreerde beheer van deze elementen.
43 Het staat derhalve aan de verwijzende rechter om in het licht van deze elementen vast te stellen of de in casu toegepaste standaardmarktparameters in overeenstemming zijn met die methode.
44 Wat ten tweede de vraag betreft of de kosten van de door de vorige exploitant verstrekte dienst in aanmerking kunnen worden genomen, moet worden opgemerkt dat het criterium van de „gemiddelde, goed beheerde onderneming die met de noodzakelijke middelen is uitgerust” op zich niet uitsluit dat een berekening wordt gemaakt op basis van de historische kosten van een door de vorige exploitant verstrekte dienst of op basis van de kosten die betrekking hebben op de vorige gunning, op voorwaarde evenwel dat de vorige exploitant in het licht van de daartoe gebruikelijke boekhoudkundige en financiële analysemethoden als een gemiddelde en goed beheerde onderneming kan worden beschouwd.
45 Derhalve dient op de vierde vraag te worden geantwoord dat artikel 107, lid 1, VWEU aldus moet worden uitgelegd dat er geen sprake is van „staatssteun” in de zin van deze bepaling wanneer de compensatie voor openbaredienstverplichtingen – die wordt betaald aan een interne exploitant in het kader van een onderhandse gunning van een openbaredienstcontract voor personenvervoer door een bevoegde plaatselijke overheid – wordt berekend op basis van exploitatiekosten die, ten eerste, zijn vastgesteld rekening houdend met de historische kosten van de dienst die werd verricht door de vorige exploitant en, ten tweede, in verhouding staan tot kosten of tegenprestaties die eveneens betrekking hebben op de vorige gunning of in elk geval zien op standaardmarktparameters die voor alle exploitanten in de betrokken sector gelden, voor zover het gebruik van dergelijke factoren leidt tot de vaststelling van kosten die een afspiegeling zijn van de kosten die een gemiddelde, goed beheerde onderneming die zodanig met de noodzakelijke middelen is uitgerust dat zij aan de vereisten van de openbare dienst kan voldoen, zou hebben gemaakt om deze verplichtingen uit te voeren.
Kosten
46 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Vijfde kamer) verklaart voor recht:
1) Artikel 1, lid 2, van verordening (EG) nr. 1370/2007 van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2007 betreffende het openbaar personenvervoer per spoor en over de weg en tot intrekking van verordening (EEG) nr. 1191/69 van de Raad en verordening (EEG) nr. 1107/70 van de Raad, zoals gewijzigd bij verordening (EU) 2016/2338 van het Europees Parlement en de Raad van 14 december 2016,
moet aldus worden uitgelegd dat
deze verordening niet van toepassing is op een gemengd openbaredienstcontract voor multimodaal personenvervoer dat vervoer per tram, per kabelspoorbaan en met kabelwageninstallaties omvat, zelfs in een context waarin het merendeel van de vervoersdiensten waarvan het beheer is gegund bestaat uit spoorvervoer.
2) Artikel 107, lid 1, VWEU
moet aldus worden uitgelegd dat
er geen sprake is van „staatssteun” in de zin van deze bepaling wanneer de compensatie voor openbaredienstverplichtingen – die wordt betaald aan een interne exploitant in het kader van een onderhandse gunning van een openbaredienstcontract voor personenvervoer door een bevoegde plaatselijke overheid – wordt berekend op basis van exploitatiekosten die, ten eerste, zijn vastgesteld rekening houdend met de historische kosten van de dienst die werd verricht door de vorige exploitant en, ten tweede, in verhouding staan tot kosten of tegenprestaties die eveneens betrekking hebben op de vorige gunning of in elk geval zien op standaardmarktparameters die voor alle exploitanten in de betrokken sector gelden, voor zover het gebruik van dergelijke factoren leidt tot de vaststelling van kosten die een afspiegeling zijn van de kosten die een gemiddelde, goed beheerde onderneming die zodanig met de noodzakelijke middelen is uitgerust dat zij aan de vereisten van de openbare dienst kan voldoen, zou hebben gemaakt om deze verplichtingen uit te voeren.
ondertekeningen