WYROK TRYBUNAŁU (piąta izba)
z dnia 19 października 2023 r.(*)
Odesłanie prejudycjalne – Transport – Rozporządzenie (WE) nr 1370/2007 – Usługi publiczne w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego – Zakres stosowania – Artykuł 1 ust. 2 – Urządzenia kolei linowych – Bezpośrednie udzielenie przez właściwy organ lokalny podmiotowi wewnętrznemu zamówienia prowadzącego do zawarcia umowy o świadczenie usług publicznych w zakresie transportu – Przeniesienie ryzyka operacyjnego – Rekompensata z tytułu świadczenia usług publicznych
W sprawie C‑186/22
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Consiglio di Stato (radę stanu, Włochy) postanowieniem z dnia 7 marca 2022 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 9 marca 2022 r., w postępowaniu:
Sad Trasporto Locale SpA
przeciwko
Provincia autonoma di Bolzano,
przy udziale:
Strutture Trasporto Alto Adige SpA A.G.,
TRYBUNAŁ (piąta izba),
w składzie: E. Regan (sprawozdawca), prezes izby, Z. Csehi, M. Ilešič, I. Jarukaitis i D. Gratsias sędziowie,
rzecznik generalny: M. Campos Sánchez-Bordona,
sekretarz: C. Di Bella, administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 30 marca 2023 r.,
rozważywszy uwagi, które przedstawili:
– w imieniu Sad Trasporto Locale SpA – G. Greco i A. Sandulli, avvocati,
– w imieniu Provincia autonoma di Bolzano – L. Fadanelli, P. Mantini, P. Pignatta, L. Plancker i A. Roilo, avvocati,
– w imieniu Strutture Trasporto Alto Adige SpA A.G. – P. Mantini, avvocato,
– w imieniu Komisji Europejskiej – G. Gattinara, P. Messina i F. Tomat, w charakterze pełnomocników,
podjąwszy, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii,
wydaje następujący
Wyrok
1 Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 1 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczącego usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70 (Dz.U. 2007, L 315, s. 1), zmienionego rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/2338 z dnia 14 grudnia 2016 r. (Dz.U. 2016, L 354, s. 22) (zwanego dalej „rozporządzeniem nr 1370/2007”), oraz art. 107 ust. 1 TFUE.
2 Wniosek ten został przedstawiony w ramach sporu pomiędzy Sad Trasporto Locale SpA a Provincia autonoma di Bolzano (prowincją autonomiczną Bolzano, Włochy) w przedmiocie bezpośredniego udzielenia podmiotowi wewnętrznemu – w drodze koncesji – zamówienia na świadczenie usług publicznego transportu pasażerskiego na określonych urządzeniach kolei szynowych i kolei linowych Strutture Trasporto Alto Adige SpA A.G. (zwanej dalej „STA”).
Ramy prawne
Prawo Unii
Rozporządzenie nr 1370/2007
3 Motywy 33 i 36 rozporządzenia nr 1370/2007 mają następujące brzmienie:
„(33) W [pkt] 87–95 [wyroku z dnia 24 lipca 2003 r., Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415)] […] Trybunał Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich stwierdził, że rekompensaty związane ze świadczeniem usług publicznych nie stanowią pomocy w rozumieniu art. [107 TFUE], o ile spełnione są cztery warunki. W przypadku gdy warunki te nie są spełnione, a spełnione są ogólne kryteria stosowania art. [107] ust. 1 [TFUE], rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych stanowią pomoc państwa i podlegają art. [93, 106, 107 i 108 TFUE].
[…]
(36) […] Wszelkie rekompensaty przyznane w związku ze świadczeniem usług publicznych w zakresie transportu pasażerskiego innych niż usługi objęte niniejszym rozporządzeniem, które to rekompensaty mogłyby implikować pomoc państwa w rozumieniu art. [107] ust. 1 [TFUE], powinny być zgodne z jego art. [93, 106, 107 i 108 TFUE], przy uwzględnieniu wykładni [Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej], zawartej w szczególności w orzeczeniu w [wyroku z dnia 24 lipca 2003 r., Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415)]. Dlatego, badając takie przypadki, Komisja [Europejska] powinna stosować zasady podobne do zasad określonych w niniejszym rozporządzeniu lub – w stosownych przypadkach – w innych aktach dotyczących usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym”.
4 Artykuł 1 tego rozporządzenia, zatytułowany „Cel i zakres stosowania”, stanowi w ust. 1 i 2:
„1. Celem niniejszego rozporządzenia jest określenie, w jaki sposób, przy zachowaniu zasad prawa wspólnotowego, właściwe organy mogą podejmować działania w sektorze pasażerskiego transportu publicznego w celu zapewnienia świadczenia usług użyteczności publicznej, które miałyby m.in. bardziej masowy charakter, byłyby bezpieczniejsze, odznaczałyby się wyższą jakością lub niższą ceną niż usługi świadczone tylko na zasadzie swobodnej gry sił rynkowych.
W tym celu niniejsze rozporządzenie określa warunki, na podstawie których właściwe organy, nakładając zobowiązania do świadczenia usług publicznych lub zawierając umowy dotyczące wykonywania tych zobowiązań, rekompensują podmiotom świadczącym usługi publiczne poniesione koszty lub przyznają wyłączne prawa w zamian za realizację zobowiązań z tytułu świadczenia wspomnianych usług.
2. Niniejsze rozporządzenie ma zastosowanie do usług publicznych świadczonych w kraju lub na skalę międzynarodową w sektorze transportu pasażerskiego koleją oraz innymi środkami transportu szynowego i drogowego, z wyjątkiem usług świadczonych przede wszystkim ze względu na ich znaczenie historyczne lub atrakcyjność turystyczną. Państwa członkowskie mogą stosować niniejsze rozporządzenie do publicznego pasażerskiego transportu wodnego śródlądowego oraz na krajowych wodach terytorialnych, bez uszczerbku dla rozporządzenia Rady (EWG) nr 3577/92 [z dnia 7 grudnia 1992 r. dotyczącego stosowania zasady swobody świadczenia usług w transporcie morskim w obrębie państw członkowskich (kabotaż morski) (Dz.U. 1992, L 364, s. 7)].
[…]”.
5 Artykuł 2 wspomnianego rozporządzenia, zatytułowany „Definicje”, stanowi w lit. a), e), h), i), j) i aa):
„Na użytek niniejszego rozporządzenia:
a) »pasażerski transport publiczny« oznacza usługi transportu pasażerskiego o ogólnym znaczeniu gospodarczym świadczone publicznie w sposób niedyskryminacyjny i ciągły;
[…]
e) »zobowiązanie z tytułu świadczenia usług publicznych« oznacza wymóg określony lub ustalony przez właściwy organ, w celu zapewnienia świadczenia usług użyteczności publicznej w zakresie pasażerskiego transportu publicznego, których świadczenia podmiot świadczący usługi ze względu na swój własny interes gospodarczy bez rekompensaty nie podjąłby lub nie podjąłby w takim samym zakresie lub na takich samych warunkach;
[…]
h) »bezpośrednie udzielenie zamówienia« oznacza udzielenie zamówienia prowadzącego do zawarcia umowy o świadczenie usług publicznych danemu podmiotowi świadczącemu usługi publiczne z pominięciem procedury przetargowej;
i) »umowa o świadczenie usług publicznych« oznacza jeden lub kilka aktów wiążących prawnie, potwierdzających porozumienie zawarte pomiędzy właściwym organem a podmiotem świadczącym usługi publiczne, w sprawie powierzenia temu podmiotowi świadczącemu usługi publiczne zarządzania usługami pasażerskiego transportu publicznego podlegającymi zobowiązaniom z tytułu świadczenia usług publicznych oraz świadczenie tych usług; w zależności od prawa państw członkowskich umowa może mieć również formę decyzji właściwego organu, która:
– stanowi indywidualny akt ustawodawczy lub wykonawczy, albo
– zawiera warunki, zgodnie z którymi właściwy organ samodzielnie świadczy usługi lub powierza ich świadczenie podmiotowi wewnętrznemu;
j) »podmiot wewnętrzny« oznacza odrębną prawnie jednostkę podlegającą kontroli właściwego organu lokalnego, a w przypadku grupy organów przynajmniej jednego właściwego organu lokalnego, analogicznej do kontroli, jaką sprawują one nad własnymi służbami;
[…]
aa) »usługi publiczne w zakresie kolejowego transportu pasażerskiego« oznaczają publiczny kolejowy transport pasażerski, z wyłączeniem transportu pasażerskiego prowadzonego innymi rodzajami transportu szynowego, takimi jak metro lub tramwaje”.
6 Artykuł 5 omawianego rozporządzenia, zatytułowany „Udzielanie zamówień prowadzących do zawarcia umów o świadczenie usług publicznych”, przewiduje w ust. 2:
„O ile nie zabrania tego prawo krajowe, każdy właściwy organ lokalny – bez względu na to, czy jest to pojedynczy organ, czy grupa organów świadczących usługi publiczne w zakresie zintegrowanego transportu pasażerskiego – może zadecydować, że będzie samodzielnie świadczyć usługi publiczne w zakresie transportu pasażerskiego lub że bezpośrednio udzieli zamówień prowadzących do zawarcia umów o świadczenie usług publicznych odrębnej prawnie jednostce, nad którą ten właściwy organ lokalny lub – w przypadku grupy organów – co najmniej jeden właściwy organ lokalny sprawuje kontrolę podobną do tej, jaką organ ten sprawuje nad swoimi własnymi działami [służbami].
[…]”.
Rozporządzenie (UE) 2016/424
7 Artykuł 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/424 z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie urządzeń kolei linowych i uchylenia dyrektywy 2000/9/WE (Dz.U. 2016, L 81, s. 1), zatytułowany „Definicje”, przewiduje w pkt 1, 7 i 9:
„Na potrzeby niniejszego rozporządzenia stosuje się następujące definicje:
1) »urządzenie kolei linowych« oznacza cały system zainstalowany w określonym miejscu, w skład którego wchodzi infrastruktura i podsystemy i który został zaprojektowany, zbudowany, zamontowany i oddany do użytku w celu przewozu osób, jeżeli siłę ciągu zapewniają liny zamontowane wzdłuż trasy podróży;
[…]
7) »kolej linowa« oznacza urządzenie kolei linowych, w którym pojazdy wiszą na jednej lub większej liczbie lin i przy ich pomocy są wprawiane w ruch;
[…]
9) »kolej linowa terenowa« oznacza urządzenie kolei linowych, w którym pojazdy są ciągnięte, za pomocą liny lub lin, po torze, który może być położony na ziemi lub wsparty na stałych konstrukcjach”.
Prawo włoskie
8 Decreto legislativo n. 50 – Codice dei contratti pubblici (dekret ustawodawczy nr 50 – kodeks zamówień publicznych) z dnia 18 kwietnia 2016 r. (GURI nr 91 z dnia 19 kwietnia 2016 r. – dodatek zwyczajny nr 10), w brzmieniu mającym zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym, stanowi w art. 192 ust. 2:
„W celu udzielenia zamówienia wewnętrznego prowadzącego zawarcia umowy, której przedmiotem są usługi dostępne na rynku na warunkach konkurencji, instytucje zamawiające dokonują wcześniej oceny gospodarczej zasadności oferty podmiotów wewnętrznych, biorąc pod uwagę cel i wartość usługi, oraz przedstawiają w uzasadnieniu decyzji o udzieleniu zamówienia powody, dla których zrezygnowały z przetargu, a także korzyści dla społeczności wynikające z wybranej metody zarządzania, w tym poprzez odniesienie do celów uniwersalnych i społecznych, wydajności, oszczędności i jakości usług oraz optymalnego wykorzystania zasobów publicznych”.
9 Artykuł 34 ust. 20 decreto‑legge n. 179/2012 – Ulteriori misure urgenti per la crescita del Paese (dekretu z mocą ustawy nr 179 w sprawie innych pilnych środków na rzecz wzrostu kraju) z dnia 18 października 2012 r. (GURI nr 245 z dnia 19 października 2012 r. – dodatek zwyczajny nr 194), przekształcony w ustawę, ze zmianami, przez legge n. 221 (ustawę nr 221) z dnia 17 grudnia 2012 r. (GURI nr 294 z dnia 18 grudnia 2012 r. – dodatek zwyczajny nr 208), stanowi:
„W przypadku lokalnych usług użyteczności publicznej świadczonych w interesie gospodarczym, aby zapewnić przestrzeganie prawa Unii Europejskiej, równości podmiotów gospodarczych i ekonomii zarządzania, jak również aby zapewnić odpowiednie informacje zainteresowanym podmiotom, zamówienia na usługi udziela się na podstawie sprawozdania sporządzonego w tym celu i opublikowanego na stronie internetowej podmiotu udzielającego danego zamówienia; w sprawozdaniu tym podaje się powody takiego udzielenia zamówienia oraz dlaczego zostały spełnione warunki określone w prawie Unii w odniesieniu do wybranej formy udzielenia zamówienia, a także określa się dokładną treść zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych i świadczenia usługi powszechnej, wskazując w stosownym wypadku rekompensaty ekonomiczne”.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
10 Decyzjami z dnia 30 grudnia 1991 r. i z dnia 15 czerwca 2001 r., których skutki były wielokrotnie przedłużane, ostatnio do dnia 19 marca 2021 r., druga strona w postępowaniu głównym, prowincja autonomiczna Bolzano powierzyła skarżącej w postępowaniu głównym, Sad Trasporto Locale SpA, zarządzanie usługami lokalnego transportu publicznego w prowincji autonomicznej Bolzano, obejmującymi stałe urządzenia kolei linowej terenowej, kolei linowej i tramwajowe.
11 Uchwałą nr 243 z dnia 16 marca 2021 r. druga strona w postępowaniu głównym udzieliła zamówienia wewnętrznego na podstawie art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 1370/2007 na wyżej wymienione usługi transportu publicznego STA, spółce, której jest jedynym akcjonariuszem i która jest zatem od niej odrębna pod względem prawnym, lecz która wykonuje swą działalność głównie z nią i działa wyłącznie na terytorium prowincji autonomicznej Bolzano, na okres od dnia 19 maja 2021 r. do dnia 30 kwietnia 2030 r.
12 Transport koleją linową terenową i tramwajem stanowi większą część usług transportowych, którymi zarządzanie zostało powierzone w ten sposób, zaś transport koleją linową stanowi 47 % ogólnej usługi powierzonej bezpośrednio STA.
13 W tej samej uchwale druga strona w postępowaniu głównym zatwierdziła umowę o świadczenie usług publicznych, która przewiduje uiszczanie na rzecz STA opłaty umownej obciążającej drugą stronę w postępowaniu głównym, a także plan gospodarczo‑finansowy dotyczący jej stosunku z STA, z którego wynika, że dochody z opłat przypadają drugiej stronie w postępowaniu głównym, podczas gdy ewentualne dochody z innej działalności handlowej, ubocznej w stosunku do świadczenia danej usługi, przypadają STA.
14 Uchwałą nr 244 z tego samego dnia co uchwała nr 243 druga strona w postępowaniu głównym zobowiązała skarżącą w postępowaniu głównym do dalszego świadczenia usług transportowych do czasu powierzenia ich STA.
15 Skarżąca w postępowaniu głównym wniosła w drodze skargi do Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa del Trentino Alto Adige, Sezione autonoma di Bolzano (regionalnego sądu administracyjnego dla Trydentu‑Górnej Adygi, wydział autonomiczny w Bolzano, Włochy) o stwierdzenie nieważności uchwał nr 243 i 244 oraz aktów z nimi powiązanych, w tym sprawozdania dotyczącego udzielenia zamówienia wewnętrznego, odnośnej umowy o świadczenie usług oraz odpowiadającego jej planu gospodarczo‑finansowego.
16 W tym względzie skarżąca w postępowaniu głównym podniosła, że uchwały te są niezgodne z prawem, ponieważ art. 5 ust. 2–6 rozporządzenia nr 1370/2007 nie ma zastosowania do umów o świadczenie usług publicznych będących przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, gdyż przepis ten dotyczy wyłącznie koncesji na publiczny transport pasażerski koleją lub innymi środkami transportu szynowego i drogowego. Tymczasem przedmiotem sporu w postępowaniu głównym jest umowa o świadczenie usług, która, po pierwsze, nie ma formy koncesji, a po drugie, dotyczy usługi transportu koleją linową. W konsekwencji spór ten powinien zostać rozstrzygnięty zgodnie z kodeksem zamówień publicznych, w szczególności art. 192 ust. 2 tego kodeksu, który uzależnia udzielenie zamówienia wewnętrznego od istnienia szczególnych warunków, między innymi gruntownego uzasadnienia niemożności ogłoszenia przetargu i wykazania korzyści takiego udzielenia zamówienia dla społeczności, które to warunki nie są spełnione w niniejszym przypadku.
17 W toku postępowania skarżąca w postępowaniu głównym podniosła, przypominając motyw 33 rozporządzenia nr 1370/2007, kwestię zgodności rekompensaty przyznanej w ramach umowy o świadczenie usług publicznych rozpatrywanej w postępowaniu głównym z postanowieniami traktatu FUE dotyczącymi pomocy państwa, twierdząc w szczególności, że poziom rekompensaty przyznanej STA nie został ustalony na podstawie analizy kosztów, jakie przeciętne przedsiębiorstwo, prawidłowo zarządzane i odpowiednio wyposażone w środki transportu, poniosłoby w związku z wykonaniem ciążących na nim zobowiązań z tytułu świadczenia usług.
18 Ponieważ Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa del Trentino Alto Adige, Sezione autonoma di Bolzano (regionalny sąd administracyjny dla Trydentu‑Górnej Adygi, wydział autonomiczny w Bolzano) oddalił skargę skarżącej w postępowaniu głównym, ta ostatnia złożyła wniosek o zmianę orzeczenia do Consiglio di Stato (rady stanu, Włochy), będącej sądem odsyłającym. Sąd ten żywi wątpliwości co do wykładni przepisów rozporządzenia nr 1370/2007 i traktatu FUE dotyczących pomocy państwa.
19 W szczególności sąd odsyłający zastanawia się, po pierwsze, nad kwestią, czy transport koleją linową wchodzi w zakres stosowania tego rozporządzenia, określony w jego art. 1 ust. 2, a po drugie, czy w celu dokonania oceny, czy rekompensata przewidziana w umowie o świadczenie usług publicznych w zakresie transportu pasażerskiego będącej przedmiotem sporu w postępowaniu głównym stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, która podlega obowiązkowi uprzedniego zgłoszenia przewidzianemu w art. 108 ust. 3 TFUE, gdyż metodologia, która umożliwiła obliczenie tej rekompensaty, była zgodna z czwartą przesłanką ustanowioną w orzecznictwie wynikającym z wyroku z dnia 24 lipca 2003 r., Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415).
20 W tych okolicznościach Consiglio di Stato (rada stanu) postanowiła zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy art. 1 ust. 2 [rozporządzenia nr 1370/2007] należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie stosowaniu [tego] rozporządzenia […] do świadczenia usług krajowego i międzynarodowego publicznego multimodalnego transportu pasażerskiego, w których, po pierwsze, usługa transportu publicznego ma charakter jednolity do celów udzielenia zamówienia i jest świadczona za pomocą tramwaju, kolei linowej terenowej i [napowietrznej] kolei linowej, a po drugie, transport szynowy stanowi ponad 50 % usługi powierzonej kompleksowo i jednolicie wykonawcy?
2) W przypadku udzielenia odpowiedzi przeczącej na pytanie pierwsze: Czy art. 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1370/2007 należy interpretować w ten sposób, że również w odniesieniu do bezpośredniego udzielenia podmiotowi wewnętrznemu zamówienia publicznego w drodze zawarcia umowy o świadczenie usług publicznych transportu pasażerskiego tramwajem przepis ten wymaga kontroli formy prawnej, jaką przyjmuje akt udzielenia zamówienia, co skutkuje wyłączeniem z zakresu stosowania art. 5 ust. 2 tego rozporządzenia aktów, które nie mają formy umowy koncesji na usługi?
3) W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie drugie, sąd odsyłający zwraca się następnie z pytaniem: Czy art. 5 ust. 1 lit. b) i art. 5 ust. 2 dyrektywy [Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/23/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie udzielania koncesji (Dz.U. 2014, L 94, s. 1)] należy interpretować w ten sposób, że należy wykluczyć przeniesienie na wykonawcę ryzyka operacyjnego związanego z wykonywaniem usług, jeżeli umowa będąca przedmiotem zamówienia: a) opiera się na kosztach brutto, a dochody są uzyskiwane przez instytucję zamawiającą; b) przewiduje na korzyść wykonawcy, jako dochody z wykonywania usług, jedynie wynagrodzenie wypłacane przez instytucję [zamawiającą], proporcjonalne do wolumenu świadczonej usługi (wyłączając tym samym ryzyko związane z popytem); c) obciąża instytucję zamawiającą ryzykiem operacyjnym związanym z popytem (poprzez obniżenie wynagrodzenia z powodu zmniejszenia wolumenu usługi powyżej określonych wcześniej granic), ryzykiem regulacyjnym (w przypadku zmian przepisów ustawowych lub wykonawczych, a także opóźnień w wydawaniu zezwoleń lub zaświadczeń przez właściwe podmioty), ryzykiem finansowym (w przypadku braku płatności lub opóźnień w płatności wynagrodzenia, a także braku dostosowania wynagrodzenia), a także ryzykiem związanym z siłą wyższą (wynikającym z nieprzewidywalnej zmiany warunków wykonywania usługi); oraz d) przenosi na wykonawcę ryzyko operacyjne związane z podażą (wynikające ze zmian kosztów czynników takich jak energia, surowce, materiały, które nie podlegają kontroli wykonawcy), ryzyko dotyczące stosunków przemysłowych (wynikające ze zmian kosztów personelu w wyniku rokowań zbiorowych), ryzyko związane z wykonywaniem usługi (wynikające z ujemnej dynamiki kosztów operacyjnych spowodowanej błędnymi szacunkami), a także ryzyko społeczno‑środowiskowe (wynikające ze zdarzeń losowych powstałych w toku wykonywania świadczenia dotyczących aktywów wykorzystywanych do świadczenia usługi)?
4) Wreszcie sąd odsyłający zwraca się z następującym pytaniem: Czy art. 107 ust. 1 i art. 108 ust. 3 TFUE należy interpretować w ten sposób, że w ramach bezpośredniego udzielenia zamówienia publicznego w drodze umowy o świadczenie usług publicznych transportu pasażerskiego przez właściwy organ lokalny na rzecz podmiotu wewnętrznego rekompensata z tytułu świadczenia usług publicznych – obliczona na podstawie kosztów wykonywania usługi, które mimo że są związane z przewidywalnym zapotrzebowaniem na usługi, są opracowywane, po pierwsze, z uwzględnieniem kosztów historycznych usługi wykonywanej przez wykonawcę, który do tej pory świadczył usługę, będącego posiadaczem koncesji na usługi przedłużonej na okres ponad dziesięciu lat, a po drugie, są związane z kosztami lub wynagrodzeniem, które jednak dotyczą poprzedniego zamówienia lub w każdym razie odnoszą się do standardowych kryteriów rynkowych dotyczących ogółu podmiotów w sektorze – stanowi pomoc państwa podlegającą procedurze uprzedniej kontroli przewidzianej w art. 108 ust. 3 TFUE?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie pytania pierwszego
21 Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 1370/2007 należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie stosowaniu tego rozporządzenia do umowy mieszanej o świadczenie usług publicznych w zakresie multimodalnego transportu pasażerskiego, obejmującego transport tramwajem, koleją linową terenową i napowietrzną koleją linową, nawet w sytuacji, gdy transport szynowy stanowi większą część usług transportowych, którymi zarządzanie zostało powierzone.
22 W tym względzie należy przypomnieć, po pierwsze, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wykładnia przepisu prawa Unii nie może skutkować pozbawieniem wszelkiej skuteczności (effet utile) jasnego i precyzyjnego brzmienia tego przepisu. W związku z tym jeżeli znaczenie przepisu prawa Unii wynika jednoznacznie z samego jego brzmienia, Trybunał nie może odejść od tej wykładni (zob. podobnie wyrok z dnia 20 września 2022 r., VD i SR, C‑339/20 i C‑397/20, EU:C:2022:703, pkt 71 i przytoczone tam orzecznictwo).
23 Po drugie, art. 9 rozporządzenia nr 1370/2007 zwalnia rekompensaty wypłacane zgodnie z tym rozporządzeniem z obowiązku uprzedniego zgłoszenia przewidzianego w art. 108 ust. 3 TFUE. Przepisy przedmiotowego rozporządzenia oraz warunki w nim przewidziane – jako złagodzenie ogólnej zasady, jaką stanowi obowiązek zgłoszenia – należy zatem rozumieć ściśle (zob. podobnie wyroki: z dnia 21 lipca 2016 r., Dilly’s Wellnesshotel, C‑493/14, EU:C:2016:577, pkt 37; z dnia 5 marca 2019 r., Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, pkt 60).
24 Zgodnie z brzmieniem art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 1370/2007, który definiuje zakres stosowania tego rozporządzenia, rozporządzenie to ma zastosowanie do usług publicznych świadczonych w kraju lub na skalę międzynarodową w sektorze transportu pasażerskiego koleją oraz innymi środkami transportu szynowego i drogowego, z wyjątkiem usług świadczonych przede wszystkim ze względu na ich znaczenie historyczne lub atrakcyjność turystyczną. Wyjaśniono w nim również, że państwa członkowskie mogą stosować to rozporządzenie do publicznego pasażerskiego transportu wodnego śródlądowego.
25 Tymczasem, po pierwsze, należy stwierdzić, że rozporządzenie nr 1370/2007 nie definiuje pojęcia „transportu pasażerski koleją oraz innymi środkami transportu szynowego”. Jednakże ze względu na jego zwyczajowe znaczenie w języku potocznym decyzja prawodawcy o użyciu tego pojęcia oznacza, że miał on na myśli środki transportu charakteryzujące się przemieszczaniem się pojazdów po torze utworzonym przez jedną szynę lub kilka równoległych szyn.
26 W konsekwencji ów termin nie ma zastosowania do środka transportu takiego jak kolej linowa. Kolej linowa jest bowiem zdefiniowana w art. 3 pkt 7 rozporządzenia 2016/424 jako urządzenie kolei linowych, w którym pojazdy wiszą na jednej lub większej liczbie lin i za ich pomocą są wprawiane w ruch.
27 Po drugie, z tego samego powodu ten rodzaj transportu nie wchodzi również w zakres transportu drogowego lub wodnego, o którym również mowa w art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 1370/2007.
28 Po trzecie, rozporządzenie nr 1370/2007 nie zawiera żadnego przepisu mającego na celu stosowanie tego rozporządzenia do umów mieszanych obejmujących inne rodzaje transportu niż te, o których mowa w art. 1 ust. 2 tego rozporządzenia, w tym w sytuacji, gdy transport szynowy stanowi ponad 50 % przedmiotowej umowy.
29 Po czwarte, należy zauważyć, że art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 1370/2007 przewiduje możliwość stosowania tego rozporządzenia przez państwa członkowskie do publicznego pasażerskiego transportu wodnego śródlądowego. W związku z tym, ponieważ możliwość rozszerzenia zakresu stosowania tego rozporządzenia została wyraźnie przewidziana w art. 1 ust. 2 tego rozporządzenia, podczas gdy przepis ten nie wspomina o transporcie napowietrzną koleją linową, należy uznać, że ten transport napowietrzną koleją linową nie może być przedmiotem takiej możliwości.
30 Otóż z powodów przedstawionych w pkt 23 niniejszego wyroku art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 1370/2007, który określa jego zakres stosowania, należy interpretować ściśle.
31 W związku z powyższym na pytanie pierwsze należy odpowiedzieć, że art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 1370/2007 należy interpretować w ten sposób, że rozporządzenie to nie ma zastosowania do umowy mieszanej o świadczenie usług publicznych w zakresie multimodalnego transportu pasażerskiego obejmującego transport tramwajem, koleją linową terenową i napowietrzną koleją linową, nawet w sytuacji, gdy transport szynowy stanowi większą część usług transportowych, którymi zarządzanie zostało powierzone.
W przedmiocie pytań drugiego i trzeciego
32 Z uwagi na odpowiedź udzieloną na pytanie pierwsze nie ma konieczności udzielania odpowiedzi na pytania drugie i trzecie.
W przedmiocie pytania czwartego
33 Poprzez pytanie czwarte sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 107 ust. 1 TFUE należy interpretować w ten sposób, że rekompensata z tytułu zobowiązań z zakresu usług publicznych wypłacona podmiotowi wewnętrznemu w ramach bezpośredniego udzielenia zamówienia prowadzącego do zawarcia umowy o świadczenie usług publicznych w zakresie transportu pasażerskiego przez właściwy organ lokalny – która to rekompensata została obliczona na podstawie kosztów operacyjnych, które są, po pierwsze, obliczane z uwzględnieniem wcześniejszych kosztów usługi wykonywanej przez podmiot, który do tej pory świadczył usługę, a po drugie, związane z kosztami lub wynagrodzeniami, które także dotyczą poprzedniego zamówienia, lub w każdym razie odnoszą się do standardowych parametrów rynkowych dotyczących ogółu podmiotów w danym sektorze – stanowi „pomoc państwa” w rozumieniu tego postanowienia.
34 Jak wynika z wyjaśnień sądu odsyłającego, pytanie to zostało zadane w kontekście, w którym system rekompensaty, jaką należało wypłacać nowemu podmiotowi, został określony w szczególności na podstawie jednolitych sektorowych parametrów odniesienia oraz porównania z kosztami wynikającymi z planu gospodarczo‑finansowego dotyczącego symulowanego przetargu, który z kolei opierał się na rachunkach zysków i strat podmiotu świadczącego do tej pory usługę, odnoszących się do niektórych poprzednich lat.
35 Na wstępie należy przypomnieć, że – jak wynika z motywu 36 rozporządzenia nr 1370/2007 – w przypadku przyznania rekompensaty związanej ze świadczeniem usług publicznych w zakresie transportu pasażerskiego nieobjętych tym rozporządzeniem należy zbadać, czy owa rekompensata stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, w którym to przypadku wspomniana rekompensata podlega obowiązkowi zgłoszenia przewidzianemu w art. 108 ust. 3 TFUE.
36 Otóż z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że za pomoc państwa uznaje się interwencje, które niezależnie od swojej formy mogą uprzywilejowywać przedsiębiorstwa w sposób bezpośredni lub pośredni lub które należy uznać za stanowiące korzyść gospodarczą, jakiej przedsiębiorstwo będące beneficjentem nie uzyskałoby w normalnych warunkach rynkowych, to jest w braku interwencji państwa (zob. podobnie wyrok z dnia 27 stycznia 2022 r., Sātiņi‑S, C‑238/20, EU:C:2022:57, pkt 41 i przytoczone tam orzecznictwo).
37 Jednak zgodnie z wyrokiem z dnia 24 lipca 2003 r., Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415) rekompensata z tytułu świadczenia usług publicznych nie może zostać zakwalifikowana jako pomoc państwa, jeżeli spełnione są łącznie cztery przesłanki. Po pierwsze, przedsiębiorstwo będące beneficjentem rekompensaty, która stanowi świadczenie wzajemne za świadczenia wykonane w celu wypełnienia zobowiązań do świadczenia usług publicznych, powinno być rzeczywiście obciążone wykonaniem zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych i zobowiązania te powinny być jasno określone. Po drugie, parametry, na których podstawie jest obliczona ta rekompensata, muszą być wcześniej ustalone w obiektywny i przejrzysty sposób. Po trzecie, owa rekompensata nie może przekraczać kwoty niezbędnej do pokrycia całości lub części kosztów poniesionych w celu wykonania zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych, z uwzględnieniem związanych z nimi przychodów oraz rozsądnego zysku z tytułu wypełniania tych zobowiązań. W konsekwencji, po czwarte, jeżeli wybór przedsiębiorstwa, któremu ma zostać powierzone wykonywanie zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych, nie został dokonany w ramach procedury udzielania zamówień publicznych, wspomniana rekompensata powinna zostać ustalona na podstawie analizy kosztów, jakie przeciętne przedsiębiorstwo, prawidłowo zarządzane i wyposażone w środki transportu odpowiednio do tego, by móc uczynić zadość wymogom stawianym usługom publicznym, poniosłoby na wykonanie tych zobowiązań, z uwzględnieniem związanych z nimi przychodów oraz rozsądnego zysku z tytułu wykonania owych zobowiązań (zob. podobnie wyrok z dnia 24 lipca 2003 r., Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg, C‑280/00, EU:C:2003:415, pkt 89, 90, 92, 93).
38 W szczególności poprzez pytanie czwarte sąd odsyłający dąży do ustalenia, czy obliczenie rekompensaty przyznanej w ramach umowy o świadczenie usług publicznych w zakresie transportu pasażerskiego spełnia czwartą przesłankę przypomnianą w poprzednim punkcie niniejszego wyroku, jeżeli obliczenia tego dokonuje się z uwzględnieniem kosztów i wynagrodzenia podmiotu, który do tej pory świadczył usługę, a także standardowych parametrów rynkowych obowiązujących w odniesieniu do wszystkich podmiotów z danego sektora. Sąd odsyłający ma bowiem wątpliwości, czy kryteria te stanowią odpowiednią podstawę do obliczenia kosztów przeciętnego przedsiębiorstwa, prawidłowo zarządzanego i odpowiednio wyposażonego w środki niezbędne do tego, aby móc uczynić zadość wymogom stawianym usługom publicznym.
39 W tym względzie w odniesieniu, po pierwsze, do „standardowych parametrów rynkowych” należy zauważyć, że jedno z podejść, które można by zastosować w celu dokonania oceny, czy ta czwarta przesłanka jest spełniona, może polegać na obliczeniu rekompensaty, jaką należy przyznać przedsiębiorstwu, z którym zawarto umowę o świadczenie usług publicznych, na podstawie średniej kosztów ponoszonych przez przedsiębiorstwa świadczące od wielu lat na otwartym dla konkurencji rynku usługę porównywalną pod wszystkimi względami z usługą publiczną rozpatrywaną w postępowaniu głównym, uzyskiwanych przez te przedsiębiorstwa przychodów związanych z wykonaniem zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych i, w stosownym przypadku, zysków osiągniętych z tytułu świadczenia przez nie tej usługi. Można bowiem domniemywać, że takie obliczenie pozwoli określić koszty, jakie przeciętne przedsiębiorstwo, prawidłowo zarządzane i odpowiednio wyposażone w środki niezbędne do tego, aby móc uczynić zadość wymogom stawianym usługom publicznym, poniosłoby w tym celu, uwzględniając przy tym związane z nimi przychody oraz rozsądny zysk, jakiego przedsiębiorstwo to może się spodziewać w związku z wykonywaniem takiej działalności.
40 Jednakże aby takie podejście było właściwe, należy przede wszystkim upewnić się, że liczba uwzględnionych w ten sposób przedsiębiorstw działających na rynku jest wystarczająco znacząca, zważywszy, że szczególna sytuacja danego przedsiębiorstwa nie powinna być przedmiotem nieproporcjonalnego wyważenia, aby taka średnia mogła zostać uznana za statystycznie solidną, a tym samym za reprezentatywną dla standardu przewidzianego w czwartej przesłance wyrażonej w wyroku z dnia 24 lipca 2003 r., Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415).
41 Następnie należy wskazać, że jedynie przedsiębiorstwa, które są w stanie natychmiast wykonać dane zobowiązania z zakresu usług publicznych, które to przedsiębiorstwa można zatem uznać za odpowiednio wyposażone w środki niezbędne do tego, aby móc uczynić zadość wymogom stawianym usługom publicznym, mogą zostać uwzględnione do celów takiego obliczenia.
42 Wreszcie należy zauważyć, że o ile usługa oferowana przez te przedsiębiorstwa powinna być porównywalna z daną usługą publiczną, o tyle w kontekście udzielenia zamówienia na świadczenie usług publicznych w zakresie multimodalnego transportu pasażerskiego taki wymóg nie wyklucza, że początkowo koszt ponoszony przez przeciętne przedsiębiorstwo, prawidłowo zarządzane i odpowiednio wyposażone w środki niezbędne dla każdego z elementów tej usługi transportu multimodalnego, będzie obliczany oddzielnie, zaś następnie koszty te będą sumowane, pod warunkiem że w stosownych przypadkach zostaną należycie uwzględnione ewentualne dające się jasno zidentyfikować skutki synergii wynikające ze zintegrowanego zarządzania tymi elementami.
43 Do sądu odsyłającego będzie zatem należało ustalenie w świetle tych elementów, czy standardowe parametry rynkowe zastosowane w niniejszej sprawie odpowiadają tej metodologii.
44 Po drugie, w odniesieniu do kwestii, czy można uwzględnić koszty usługi wykonywanej przez podmiot, który do tej pory świadczył usługę, należy zauważyć, że kryterium „przeciętnego przedsiębiorstwa, prawidłowo zarządzanego i odpowiednio wyposażonego w niezbędne środki” nie wyklucza samo w sobie obliczenia opartego na wcześniejszych kosztach usługi wykonywanej przez podmiot, który do tej pory świadczył usługę, lub związanych z wcześniejszym zamówieniem, pod warunkiem jednak, że ów podmiot może zostać uznany – w świetle metod analizy księgowej i finansowej zwykle stosowanych w tym celu – za przeciętne i prawidłowo zarządzane przedsiębiorstwo.
45 Na pytanie czwarte należy zatem odpowiedzieć, że art. 107 ust. 1 TFUE należy interpretować w ten sposób, iż nie stanowi „pomocy państwa” w rozumieniu tego postanowienia rekompensata z tytułu zobowiązań z zakresu usług publicznych wypłacona podmiotowi wewnętrznemu w ramach bezpośredniego udzielenia zamówienia prowadzącego do zawarcia umowy o świadczenie usług publicznych w zakresie transportu pasażerskiego przez właściwy organ lokalny, która to rekompensata została obliczona na podstawie kosztów operacyjnych, które są, po pierwsze, ustalone z uwzględnieniem wcześniejszych kosztów usługi wykonywanej przez podmiot, który do tej pory świadczył usługę, a po drugie, związane z kosztami lub z wynagrodzeniami, które także dotyczą poprzedniego zamówienia, lub w każdym razie odnoszą się do standardowych parametrów rynkowych dotyczących ogółu podmiotów w danym sektorze, pod warunkiem że posłużenie się takimi elementami prowadzi do określenia kosztów odzwierciedlających koszty, jakie przeciętne przedsiębiorstwo, prawidłowo zarządzane i odpowiednio wyposażone w środki niezbędne do tego, aby móc uczynić zadość wymogom stawianym usługom publicznym, poniosłoby na wykonanie tych zobowiązań.
W przedmiocie kosztów
46 Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (piąta izba) orzeka, co następuje:
1) Artykuł 1 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczącego usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70, zmienionego rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/2338 z dnia 14 grudnia 2016 r.,
należy interpretować w ten sposób, że:
rozporządzenie to nie ma zastosowania do umowy mieszanej o świadczenie usług publicznych w zakresie multimodalnego transportu pasażerskiego obejmującego transport tramwajem, koleją linową terenową i napowietrzną koleją linową, nawet w sytuacji, gdy transport szynowy stanowi większą część usług transportowych, którymi zarządzanie zostało powierzone.
2) Artykuł 107 ust. 1 TFUE
należy interpretować w ten sposób, że:
nie stanowi „pomocy państwa” w rozumieniu tego postanowienia rekompensata z tytułu zobowiązań z zakresu usług publicznych wypłacona podmiotowi wewnętrznemu w ramach bezpośredniego udzielenia zamówienia prowadzącego do zawarcia umowy o świadczenie usług publicznych w zakresie transportu pasażerskiego przez właściwy organ lokalny, która to rekompensata została obliczona na podstawie kosztów operacyjnych, które są, po pierwsze, ustalone z uwzględnieniem wcześniejszych kosztów usługi wykonywanej przez podmiot, który do tej pory świadczył usługę, a po drugie, związane z kosztami lub z wynagrodzeniami, które także dotyczą poprzedniego zamówienia, lub w każdym razie odnoszą się do standardowych parametrów rynkowych dotyczących ogółu podmiotów w danym sektorze, pod warunkiem że posłużenie się takimi elementami prowadzi do określenia kosztów odzwierciedlających koszty, jakie przeciętne przedsiębiorstwo, prawidłowo zarządzane i odpowiednio wyposażone w środki niezbędne do tego, aby móc uczynić zadość wymogom stawianym usługom publicznym, poniosłoby na wykonanie tych zobowiązań.
Podpisy