FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
A.M. COLLINS
fremsat den 20. januar 2022(1)
Sag C-430/21
RS
(Retsvirkninger af en forfatningsdomstols afgørelser)
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Curtea de Apel Craiova (appeldomstolen i Craiova, Rumænien))
»Præjudiciel forelæggelse – retsstaten – princip om dommeres uafhængighed – artikel 2 TEU – artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU – artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – bestemmelse i en medlemsstats forfatning som fortolket af dennes forfatningsdomstol, der fandt, at nationale retsinstanser ikke har beføjelse til at efterprøve, om en bestemmelse i national ret, som forfatningsdomstolen i en afgørelse har fundet at være i overensstemmelse med forfatningen, er forenelig med EU-retten – disciplinærsag«
I. Indledning
1. Kan en national dommer være forhindret i og risikere at blive udsat for en disciplinærsag og disciplinære sanktioner som følge af, at vedkommende efterprøver, om en bestemmelse i national ret, som medlemsstatens forfatningsdomstol har fundet at være i overensstemmelse med forfatningen, er forenelig med EU-retten? Det er hovedspørgsmålet i denne anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Curtea de Apel Craiova (appeldomstolen i Craiova, Rumænien). Anmodningen vedrører nærmere bestemt fortolkningen af artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, sammenholdt med artikel 2 TEU og artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«). Dette giver på ny Domstolen lejlighed til at fortolke disse bestemmelser i forbindelse med, at en national forfatningsdomstol direkte anfægter EU-rettens forrang.
2. Anmodningen udspringer af en sag for den forelæggende ret vedrørende sagsbehandlingstiden for en klage over en offentlig anklager og to dommere, der var indgivet til Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Secția pentru Investigarea Infracțiunilor din Justiție (den offentlige anklagemyndighed ved kassationsdomstolen – afdelingen for efterforskning af overtrædelser begået inden for retsvæsenet) (herefter »SIIJ«).
3. Domstolen fandt i dom af 18. maj 2021, Asociaţia »Forumul Judecătorilor din România« m.fl. (C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19, C-355/19 og C-397/19, EU:C:2021:393) (herefter »dommen i sagen Asociaţia Forumul Judecătorilor din România«) (2), bl.a., at national lovgivning om oprettelse af SIIJ er i strid med EU-retten, hvis ikke oprettelsen heraf er begrundet i objektive og kontrollerbare krav, der vedrører hensynet til en forsvarlig retspleje og ledsages af specifikke garantier, som Domstolen har identificeret (3).
4. I dom nr. 390/2021 (4), afsagt den 8. juni 2021, forkastede Curtea Constituțională (forfatningsdomstol, Rumænien) en indsigelse om, at bestemmelserne i national ret om oprettelsen af og funktionsmåden for SIIJ var forfatningsstridige. Curtea Constituțională (forfatningsdomstol) anførte, at den i tidligere afgørelser havde fundet, at de pågældende bestemmelser var i overensstemmelse med forfatningen, og udtalte, at den ikke så nogen grund til at fravige disse afgørelser, uanset at Domstolens dom i sagen Asociaţia Forumul Judecătorilor din România. Curtea Constituțională (forfatningsdomstol) anerkendte, at selv om artikel 148, stk. 2, i den rumænske forfatning bestemmer, at EU-retten har forrang for modstridende bestemmelser i national ret, kan dette princip ikke udelukke eller afvise den nationale forfatningsretlige identitet. Bestemmelsen sikrer blot EU-rettens forrang for »retsforskrifter, der er underordnet forfatningen«. Den giver ikke EU-retten forrang for Rumæniens forfatning, således at en national domstol ikke har beføjelse til at undersøge, om en bestemmelse i national ret, som Curtea Constituțională (forfatningsdomstol) har fundet at være i overensstemmelse med forfatningen, er forenelig med EU-retten. Afgørelse nr. 390/2021 har dermed åbenlyse konsekvenser for EU-rettens forrang og retsvirkningerne af Domstolens domme, som går ud over tvisten vedrørende SIIJ.
5. De præjudicielle spørgsmål fra Curtea de Apel Craiova (appeldomstolen i Craiova) omhandler ikke direkte problemstillingen vedrørende EU-rettens forrang, eller hvorvidt oprettelsen af og funktionsmåden for SIIJ er lovlig i henhold til EU-retten. De fokuserer snarere på de nationale domstoles rolle ved sikringen af en effektiv retsbeskyttelse på de områder, der er omfattet af EU-retten, og dommeres uafhængighed på baggrund af afgørelsen fra Curtea Constituțională (forfatningsdomstol) i afgørelse nr. 390/2021.
6. Inden jeg undersøger de præjudicielle spørgsmål, vil jeg redegøre for de relevante bestemmelser i national ret, tvisten i hovedsagen og retsforhandlingerne for Domstolen i denne sag.
II. Rumænsk ret
A. Den rumænske forfatning
7. Artikel 148, stk. 2-4, i Constituția României (herefter »den rumænske forfatning«) bestemmer:
»2) Efter tiltrædelse har bestemmelserne i traktaterne om oprettelse af Den Europæiske Union og enhver anden bindende fællesskabsretlige forskrift forrang for modstridende bestemmelser i nationale love i overensstemmelse med bestemmelserne i tiltrædelsesakten.
3) Stk. 1 og 2 i denne artikel finder også analog anvendelse på tiltrædelsen af akter om ændring af traktaterne om oprettelse af Den Europæiske Union.
4) Parlamentet, Rumæniens præsident, regeringen og den dømmende magt sikrer, at de forpligtelser, som følger af tiltrædelsesakten og bestemmelserne i denne artikels stk. 2, opfyldes.«
B. Strafferetsplejeloven
8. Artikel 4881 i Codul de procedură penală (strafferetsplejeloven) bestemmer bl.a., at hvis anklagemyndighedens arbejde ikke er afsluttet inden for en rimelig tid, kan den skadelidte indgive en klage fra et år efter indledningen af straffesagen med anmodning om fremskyndelse af sagen.
9. Strafferetsplejelovens artikel 4885, stk. 1, fastsætter bl.a., at den dommer, der har ansvaret for anliggender vedrørende rettigheder og friheder, og som skal træffe afgørelse om klagen, eller den kompetente ret efterprøver sagens varighed på grundlag af de trufne foranstaltninger, dokumenterne i sagsakterne og de indgivne indlæg.
10. Strafferetsplejelovens artikel 4886, stk. 1, bestemmer bl.a., at hvis den dommer, der har ansvaret for anliggender vedrørende rettigheder og friheder, eller den kompetente ret er af den opfattelse, at klagen er begrundet, tager de klagen til følge og fastsætter en frist, inden for hvilken den offentlige anklagemyndighed skal træffe afgørelse i sagen.
C. Lov nr. 303/2004
11. I medfør af artikel 99, litra ș), i Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor af 28. juni 2004 (lov nr. 303/2004 om statutten for dommere og offentlige anklagere, herefter »lov nr. 303/2004«) udgør en manglende overholdelse af forfatningsdomstolens afgørelser en disciplinær forseelse (5).
III. Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
12. RS blev dømt i en straffesag i Rumænien. Den 1. april 2020 indgav RS’ hustru en strafferetlig anmeldelse mod tre personer inden for retsvæsenet: en offentlig anklager og to dommere. Hendes anmeldelse indeholdt anklager mod den offentlige anklager om proceduremisbrug og magtmisbrug. Hun gjorde i det væsentlige gældende, at den offentlige anklager havde indledt strafferetlig forfølgelse i strid med RS’ ret til forsvar og havde rejst tiltale mod ham på grundlag af falske vidneforklaringer. RS’ hustru anklagede videre de to dommere for magtmisbrug, idet de under appelsagen havde undladt at undersøge og træffe afgørelse om en anmodning om retlig omklassificering af de faktiske omstændigheder, hvorved retten til forsvar blev tilsidesat.
13. Eftersom den strafferetlige anmeldelse vedrørte personer inden for retsvæsenet, blev den registreret ved SIIJ. Den 14. april 2020 indledte den offentlige anklager ved SIIJ en straffesag med påstand om, at personerne inden for retsvæsenet havde begået proceduremisbrug og magtmisbrug.
14. Den 10. juni 2021 indgav RS en klage til den dommer ved Curtea de Apel Craiova (appeldomstolen i Craiova), der har ansvaret for anliggender vedrørende rettigheder og friheder, over varigheden af den ved SIIJ verserende straffesag. Han nedlagde påstand om, at retten skulle fastsatte en frist for, hvornår den anklager, der behandlede sagen, skulle afslutte den.
15. SIIJ sendte straffesagens akter til den forelæggende ret på sidstnævntes anmodning.
16. Den forelæggende ret har anført, at den i den sag, der verserer for den, enten skal tage klagen til følge eller forkaste den. Hvis den forkaster klagen, skal sagsakterne tilbagesendes til SIIJ, idet sagen ikke har varet længere end rimeligt. Hvis den forelæggende ret tager klagen til følge, skal retten fastsætte en frist, inden for hvilken sagen skal være behandlet, og sagsakterne skal derefter tilbagesendes til SIIJ. Der forekommer ikke at være nogen retlige konsekvenser, hvis denne sidstnævnte frist ikke overholdes.
17. Den forelæggende ret er af den opfattelse, at den for at træffe afgørelse om den verserende klage skal analysere i) den nationale lovgivning, som regulerer oprettelsen af og funktionsmåden for SIIJ, ii) de kriterier, som Domstolen opstillede i dommen i sagen Asociaţia Forumul Judecătorilor din România med henblik på at afgøre, om SIIJ opererer i overensstemmelse med EU-retten, og iii) virkningen på oprettelsen af og funktionsmåden for SIIJ af afgørelse nr. 390/2021, hvori Curtea Constituțională (forfatningsdomstol) forkastede en indsigelse om, at artikel 881-889 i Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară (lov nr. 304/2004 om retsvæsenet) af 28. juni 2004 (Rumæniens lovtidende, del I, nr. 827, af 13.9.2005) (herefter »lov nr. 304/2004«) var forfatningsstridig.
18. Ifølge den forelæggende ret fandt Domstolen i dommen i sagen Asociaţia Forumul Judecătorilor din România, at artikel 2 TEU og artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, sammenholdt med Kommissionens beslutning 2006/928, skal fortolkes således, at de er til hinder for national lovgivning, hvorefter der oprettes en specialiseret afdeling af den offentlige anklager med enekompetence til at efterforske overtrædelser begået af dommere og anklagere, når oprettelsen af en sådan afdeling ikke er begrundet i objektive og kontrollerbare hensyn til en god retspleje og ikke ledsages af specifikke garantier. Herudover skal princippet om EU-rettens forrang fortolkes således, at det er til hinder for en medlemsstats lovgivning med forfatningsretlig status som fortolket af medlemsstatens forfatningsdomstol, hvorved en lavere ret ikke af egen drift kan undlade at anvende en national bestemmelse, der er omfattet af anvendelsesområdet for beslutning 2006/928, som denne ret, i lyset af en dom fra Domstolen, finder er i strid med beslutningen eller med artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU.
19. Det fremgår af de uddrag af afgørelse nr. 390/2021, som den forelæggende ret har gengivet i anmodningen om præjudiciel afgørelse, at Curtea Constituțională (forfatningsdomstol) anerkendte, at den i henhold til artikel 148 i den rumænske forfatning, der regulerer forholdet mellem national ret og EU-retten, skal sikre EU-rettens forrang. »Princippet om EU-rettens forrang skal imidlertid ikke fortolkes således, at det udelukker eller afviser den nationale forfatningsretlige identitet, som er fastsat i forfatningens artikel 11, stk. 3, sammenholdt med artikel 152, der er en garanti for den rumænske forfatnings centrale identitet, og som EU-integrationsprocessen ikke kan ændre på. På grund af denne forfatningsmæssige identitet har forfatningsdomstolen beføjelse til at sikre forfatningens forrang i Rumænien (jf., mutatis mutandis, dom af 30.6.2009, 2 BvE 2/08 m.fl., afsagt af Forbundsrepublikken Tysklands forfatningsdomstol)« (6).
20. En retsinstans er ifølge Curtea Constituțională (forfatningsdomstol) beføjet til at undersøge, om en bestemmelse i national ret er forenelig med de EU-retlige bestemmelser i lyset af forfatningens artikel 148. Såfremt den fastslår, at bestemmelsen er i strid med EU-retten, har den kompetence til at give de EU-retlige bestemmelser forrang i tvister, hvor borgernes subjektive rettigheder tilsidesættes. Efter Curtea Constituționalăs (forfatningsdomstol) opfattelse er henvisningen til national ret udelukkende til de retsforskrifter, der er underordnet forfatningen, idet den rumænske forfatning har opretholdt sin hierarkisk højere placering i rumænsk ret i henhold til denne forfatningsartikel 11, stk. 3. Artikel 148 i den rumænske forfatning giver følgelig ikke EU-retten forrang for forfatningen, således at en national retsinstans ikke har beføjelse til at undersøge, om en bestemmelse i national ret, der anses for at være i overensstemmelse med forfatningen i henhold til forfatningens artikel 148, er forenelig med bestemmelserne i EU-retten (7).
21. Ifølge Curtea Constituțională (forfatningsdomstol) er de forpligtelser, der blev pålagt ved beslutning 2006/928, bindende for de rumænske myndigheder, der har kompetence til at deltage i det institutionelle samarbejde med Europa-Kommissionen (det rumænske parlament og den rumænske regering). Eftersom retsinstanserne ikke har beføjelse til at samarbejde med Den Europæiske Unions politiske institutioner, er de ikke bundet på tilsvarende vis. Ifølge Curtea Constituțională (forfatningsdomstol) har punkt 7 i domskonklusionen i dommen i sagen Asociaţia Forumul Judecătorilor din România, hvorefter en retsinstans »af egen drift kan undlade at anvende en national bestemmelse, der er omfattet af anvendelsesområdet for beslutning 2006/928, og som denne retsinstans i lyset af en dom afsagt af Domstolen anser for at være i strid med denne beslutning eller med artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU«, ikke hjemmel i Rumæniens forfatning, eftersom forfatningens artikel 148 fastsætter, at EU-retten har forrang for modstridende bestemmelser i national ret. Rapporterne fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet om Rumæniens fremskridt som led i mekanismen for samarbejde og kontrol, der er udarbejdet på grundlag af beslutning 2006/928 (herefter »MSK-rapporter«), på grund af deres indhold og virkninger som fastslået i Domstolens dom i sagen Asociaţia Forumul Judecătorilor din România, udgør efter Curtea Constituționalăs (forfatningsdomstol) opfattelse »ikke EU-retlige regler, som en retsinstans skal give forrang ved at undlade at anvende den nationale lovgivning«. Nationale retsinstanser kan ikke give henstillinger forrang til skade for national ret, idet MSK-rapporter ikke er normative retsakter og derfor ikke kan komme i konflikt med den nationale lovgivning. Curtea Constituționalăs (forfatningsdomstol) afgørelse bekræfter dermed den konklusion, at bestemmelsen i national ret er i overensstemmelse med den rumænske forfatning i henhold til artikel 148 heri (8).
22. Eftersom dommen i sagen Asociaţia Forumul Judecătorilor din România ikke kan ændre Curtea Constituționalăs (forfatningsdomstol) praksis om virkningen på oprettelsen af og funktionsmåden for SIIJ af beslutning 2006/928 på efterprøvelsen af forfatningsmæssigheden og tilsidesættelsen af forfatningens artikel 148, forkastede Curtea Constituțională (forfatningsdomstol) indsigelsen om, at lov nr. 304/2004 var forfatningsstridig, som ugrundet.
23. Den forelæggende ret er af den opfattelse, at de præjudicielle spørgsmål er direkte forbundet med afgørelsen den sag, der verserer for den. Klagen over straffesagens varighed vedrører sager ved SIIJ. Den dommer, der behandler klagen, skal undersøge alle de omstændigheder, som indvirker på straffesagens varighed. De omfatter den lovgivning, som regulerer SIIJ’s aktiviteter, SIIJ’s arbejdsbyrde i forhold til antallet af offentlige anklagere, den andel af sagerne, der løses, og om SIIJ opererer i overensstemmelse med dommen i sagen Asociaţia Forumul Judecătorilor din România. Således sættes den påkendende dommer i stand til at afgøre, om SIIJ’s arbejde inden for de nuværende retlige rammer og med den nuværende bemanding er berettiget som følge af objektive og kontrollerbare hensyn til en forsvarlig retspleje. Det er navnlig spørgsmålet, om SIIJ er i stand til at gennemføre straffesager, hvor en persons ret til en retfærdig rettergang er behørigt sikret, herunder sagens varighed. Den forelæggende ret har anført, at Domstolen i præmis 221 i dommen i sagen Asociaţia Forumul Judecătorilor din România udtalte, at det for så vidt angår de rettigheder, som er fastsat i chartrets artikel 47 og 48, er vigtigt, at de regler, der regulerer organiseringen og funktionen af en enhed, såsom SIIJ, er udformet således, at de sikrer, at sager mod dommere og anklagere kan føres inden for en rimelig frist.
24. Endvidere skal den forelæggende ret afgøre, om sagsakterne skal tilbagesendes med henblik på den fortsatte strafferetlige forfølgelse ved den offentlige anklager, hvis funktion i lyset af dommen i sagen Asociaţia Forumul Judecătorilor din România kan anses for at være i strid med EU-retten.
25. Den forelæggende ret er af den opfattelse, at den skal vælge mellem at anvende EU-retten som fortolket af Domstolen i dommen i sagen Asociaţia Forumul Judecătorilor din România og anvende afgørelse nr. 390/2021. Hvis den vælger at anvende Domstolens dom og undlade at anvende afgørelse nr. 390/2021, kan dommeren blive genstand for en disciplinær sag i overensstemmelse med artikel 99, litra ș), i lov nr. 303/2004, eftersom det udgør en disciplinær forseelse at undlade at efterkomme en afgørelse fra Curtea Constituțională (forfatningsdomstol). En sådan disciplinær forseelse kan medføre, at dommeren suspenderes fra sit embede. Udsigten til sådanne konsekvenser kan gribe ind i dommerens uafhængighed i forbindelse med, at vedkommende træffer afgørelse i den sag, som denne er forelagt.
26. Den forelæggende ret har også henvist til sagen med en dommer fra Curtea de Apel Pitești (appeldomstolen i Pitești, Rumænien), der er beskrevet i pressen. Dommeren ved Curtea de Apel Pitești (appeldomstolen i Pitești, Rumænien) fandt, idet han anvendte artikel 2 TEU og 19 TEU, beslutning 2006/928 og dommen i sagen Asociaţia Forumul Judecătorilor din România, at SIIJ »ikke [var] berettiget som følge af objektive og kontrollerbare, tvingende hensyn til en god retspleje og ikke stille[de] specifikke garantier, der dels udelukke[de] enhver risiko for, at den nævnte afdeling anvendes som et instrument til at udøve politisk kontrol med de enkelt dommere og offentlige anklageres aktiviteter, således at disses uafhængighed undermineres, dels sikre[de], at dens beføjelser [kunne] udøves i forhold til sidstnævnte personer under overholdelse af de forpligtelser, som følger af chartrets artikel 47 og 48«. Han pålagde dermed den offentlige anklager at erklære sig inkompetent til at afgøre sagen, hvorved han undlod at anvende bestemmelserne i artikel 881 i lov nr. 304/2004 i forbindelse med fastlæggelsen af kompetencen. Som følge af denne afgørelse indledte Inspecția Judiciară (retsinspektoratet, Rumænien) en disciplinærsag mod dommeren for påstået tjenesteforseelse, som bestod i ond tro eller grov uagtsomhed ved udøvelsen af hans funktioner i forbindelse med behandlingen af en sag, hvor der var klaget over sagens varighed.
27. Den forelæggende ret ønsker derfor oplyst, om en praksis, hvorved der indledes en disciplinærsag mod en dommer, som på grundlag af dommen i sagen Asociaţia Forumul Judecătorilor din România er af den opfattelse, at de nationale bestemmelser om SIIJ er i strid med EU-retten, er i overensstemmelse med princippet om dommeres uafhængighed.
28. Curtea de Apel Craiova (appeldomstolen i Craiova) har under disse omstændigheder besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Er princippet om dommeres uafhængighed, der er fastsat i artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, sammenholdt med artikel 2 TEU og [chartrets] artikel 47 […], til hinder for en bestemmelse i national ret som artikel 148, stk. 2, i Rumæniens forfatning, således som Curtea Constituțională (forfatningsdomstol) har fortolket den i sin afgørelse nr. 390/2021, hvorefter de nationale retsinstanser ikke har beføjelse til at efterprøve, om en bestemmelse i national ret, som Curtea Constituțională har erklæret overensstemmende med forfatningen, er forenelig med EU-retten?
2) Er princippet om dommeres uafhængighed, der er fastsat i artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, sammenholdt med artikel 2 TEU og [chartrets] artikel 47 […], til hinder for en bestemmelse i national ret som artikel 99, litra ș), i […] lov nr. 303/2004 […], hvorefter der kan indledes en disciplinærsag og idømmes disciplinære sanktioner med hensyn til en dommer for dennes manglende overholdelse af domme afsagt af Curtea Constituțională (forfatningsdomstol) i tilfælde, hvor den pågældende dommer skal give EU-retten forrang for begrundelsen i en afgørelse fra Curtea Constituțională, idet der herved er tale om en bestemmelse i national ret, der fratager dommeren dennes beføjelse til at anvende en dom fra [Den Europæiske Unions Domstol], som den pågældende anser for at have forrang?
3) Er princippet om dommeres uafhængighed, der er fastsat i artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, sammenholdt med artikel 2 TEU og [chartrets] artikel 47 […], til hinder for en national retspraksis, der forbyder dommere at anvende Den Europæiske Unions Domstols praksis i straffesager såsom indsigelser om en straffesags rimelige behandlingstid, der er reguleret i artikel 4881 i den rumænske strafferetsplejelov, idet der i modsat fald vil ske disciplinære konsekvenser?«
IV. Retsforhandlinger for Domstolen
29. Curtea de Apel Craiova (appeldomstolen i Craiova) har anmodet om, at anmodningen om præjudiciel afgørelse skal behandles i henhold til den præjudicielle hasteprocedure eller subsidiært den fremskyndede procedure i overensstemmelse med bl.a. artikel 23a i statutten for Domstolen.
30. Den forelæggende ret har til støtte for anmodningen anført, at der er blevet indledt en disciplinærsag som følge af anvendelsen af EU-retten i overensstemmelse med Domstolens fortolkning i dommen i sagen Asociaţia Forumul Judecătorilor din România. Sagen forvolder alvorlig skade på dommeres uafhængighed og retssystemets stabilitet. Herudover påvirker den usikkerhed, som de omtvistede nationale bestemmelser skaber, funktionen af den ordning med retsligt samarbejde, der er indført ved artikel 267 TEUF.
31. Den 30. juli 2021 besluttede Domstolens Første Afdeling efter at have hørt den refererende dommer og generaladvokaten at afslå Curtea de Apel Craiovas (appeldomstolen i Craiova) anmodning om, at anmodningen om præjudiciel afgørelse blev behandlet efter den præjudicielle hasteprocedure.
32. Hvad angår anmodningen om den fremskyndede procedure bestemmer procesreglementets artikel 105, stk. 1, at Domstolens præsident efter anmodning fra den forelæggende ret eller i undtagelsestilfælde af egen drift, efter at have hørt den refererende dommer og generaladvokaten, kan beslutte at undergive en sag en fremskyndet procedure, der fraviger bestemmelserne i dette reglement, når sagens karakter kræver, at den behandles hurtigt. Endvidere kan det, såfremt en sag rejser alvorlig usikkerhed med hensyn til grundlæggende nationale forfatningsretlige og EU-retlige spørgsmål, være nødvendigt, henset til en sådan sags særlige omstændigheder, at behandle den hurtigt i overensstemmelse med procesreglementets artikel 105, stk. 1 (9).
33. Den 12. august 2021 besluttede Domstolens præsident efter at have hørt den refererende dommer og generaladvokaten at tage anmodningen om, at anmodningen om præjudiciel afgørelse skal undergives den fremskyndede procedure i overensstemmelse med procesreglementets artikel 105, stk. 1, til følge. Domstolens præsident støttede sin afgørelse på det forhold, at de spørgsmål om EU-rettens forrang, som denne anmodning om præjudiciel afgørelse rejser, er af grundlæggende betydning for Rumænien og for Unionens forfatningsmæssige orden.
34. Domstolens præsident fastsatte fristen for indgivelsen af skriftlige indlæg til den 27. september 2021. I overensstemmelse med Domstolens procesreglements artikel 105, stk. 2, blev datoen for retsmødet fastsat til den 23. november 2021.
35. Den rumænske, den nederlandske og den belgiske regering samt Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. Parterne, de øvrige interesserede parter og den rumænske regering blev stillet skriftlige spørgsmål, som skulle besvares i retsmødet den 23. november 2021.
36. Den rumænske regering og Kommissionen fremsatte mundtlige indlæg i retsmødet den 23. november 2021.
V. Formaliteten
37. Den forelæggende ret har anført, at behovet for at indgive denne anmodning om præjudiciel afgørelse skyldes modstriden mellem afgørelse nr. 390/2021 fra Curtea Constituțională (forfatningsdomstol) og dommen i sagen Asociaţia Forumul Judecătorilor din România, herunder navnlig behovet for at afklare, om den forelæggende ret, når den behandler den klage, der verserer for den, i overensstemmelse med Domstolens dom kan efterprøve bestemmelserne om oprettelsen af og funktionsmåden for SIIJ for at afgøre, om de er i strid med artikel 2 TEU og artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU samt chartrets artikel 47.
38. De skriftlige indlæg indeholdt ingen formalitetsindsigelser mod de præjudicielle spørgsmål. I retsmødet den 23. november 2021 godtog både den rumænske regering og Kommissionen, at de præjudicielle spørgsmål kunne antages til realitetsbehandling.
39. Kommissionen har anført, at omstændighederne i hovedsagen kan adskilles fra de omstændigheder, der gav anledning til dom af 26. marts 2020, Miasto Łowicz og Prokurator Generalny (C-558/18 og C-563/18, EU:C:2020:234). For det første havde hovedsagen i den nævnte sag ikke tilknytning til EU-retten, og de nationale dommere skulle ikke anvende EU-retten. I den her foreliggende hovedsag skal de nationale dommere derimod anvende artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, beslutning 2006/928 og dommen i sagen Asociaţia Forumul Judecătorilor din România. For det andet fremgår det klart af dom af 26. marts 2020, Miasto Łowicz og Prokurator Generalny (C-558/18 og C-563/18, EU:C:2020:234, præmis 54), at de disciplinærsager, der var blevet indledt mod de to dommere, som havde indgivet anmodninger om præjudiciel afgørelse, var blevet afsluttet. Truslen om en disciplinærsag var derfor blevet hypotetisk. I den foreliggende sag er truslen om en disciplinærsag mod den dommer, som har foretaget den præjudicielle forelæggelse, ikke hypotetisk, idet han endnu ikke har anvendt EU-retten. Herudover udgør det automatisk en forseelse i henhold til artikel 99, litra ș), i lov nr. 303/2004 at træffe en afgørelse, der er i strid med afgørelse nr. 390/2021 fra Curtea Constituțională (forfatningsdomstol). For det tredje er Kommissionen af den opfattelse, at de tre præjudicielle spørgsmål i lyset af disse betragtninger er forbundne.
40. Den rumænske regering har fremhævet relevansen af artikel 19, stk. 1, TEU i forhold til lovligheden af sagers varighed for SIIJ i hovedsagen. Regeringen har ligeledes medgivet, at en dommers risiko for at blive udsat for disciplinære sanktioner kan være en relevant faktor i hovedsagen.
41. Jeg foreslår, at det for fuldstændighedens skyld undersøges, om alle de præjudicielle spørgsmål kan antages til realitetsbehandling.
42. Den forelæggende ret ønsker med det første spørgsmål nærmere bestemt afklaret, om princippet om dommeres uafhængighed, der er fastsat i artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, sammenholdt med artikel 2 TEU og chartrets artikel 47, er til hinder for en bestemmelse i national ret, såsom bestemmelsen i artikel 148, stk. 2, i den rumænske forfatning som fortolket af Curtea Constituțională (forfatningsdomstol) i afgørelse nr. 390/2021, hvorefter nationale retsinstanser ikke har beføjelse til at efterprøve, om en bestemmelse i national ret, som Curtea Constituțională (forfatningsdomstol) i en afgørelse har fundet at være i overensstemmelse med forfatningen, er forenelig med EU-retten.
43. Det fremgår af fast retspraksis, at selv om der gælder en formodning for, at de spørgsmål om EU-rettens fortolkning, som en national ret har forelagt, er relevante, er formålet med den præjudicielle forelæggelsesprocedure i henhold til artikel 267 TEUF ikke, at der skal afgives responsa vedrørende generelle eller hypotetiske spørgsmål. Som det fremgår af bestemmelsens ordlyd, kræver den snarere, at de præjudicielle spørgsmål er »nødvendige« for, at den forelæggende ret kan »afsige[…] sin dom« i den for retten verserende sag (10).
44. Artikel 267 TEUF giver derfor de nationale retter en meget vid adgang til at indbringe spørgsmål for Domstolen, hvis de skønner, at en sag, der verserer for dem, frembyder problemer vedrørende fortolkningen af EU-retlige bestemmelser, der er relevante for afgørelsen af den tvist, som er blevet indbragt for dem. Det forholder sig hermed bl.a. således, at en ret, som ikke træffer afgørelse i sidste instans, skal have frihed til, hvis den skønner, at en retlig bedømmelse foretaget af en højere retsinstans, sågar en forfatningsdomstol, kan føre til, at der afsiges en dom i strid med EU-retten, at forelægge Domstolen de spørgsmål, som giver anledning til tvivl (11).
45. Uden at foregribe den materielle prøvelse af den forelæggende rets første spørgsmål er det åbenlyst, at Curtea Constituționalăs (forfatningsdomstolens) dom i afgørelse nr. 390/2021 kan lede den forelæggende ret til at afsige en dom, der er i strid med EU-retten, navnlig med de bestemmelser, hvortil der er henvist i spørgsmålet, nemlig artikel 2 TEU og artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU samt chartrets artikel 47. Jeg er derfor af den opfattelse, at det første spørgsmål kan antages til realitetsbehandling.
46. Den forelæggende ret ønsker med det andet og det tredje spørgsmål nærmere bestemt afklaret, om princippet om dommeres uafhængighed, der er fastsat i artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, sammenholdt med artikel 2 TEU og chartrets artikel 47, er til hinder for en bestemmelse i national ret eller en ny retspraksis, der gør det muligt at indlede disciplinærsager og idømme disciplinære sanktioner over for en dommer, der anvender EU-retlige bestemmelser som fortolket af Domstolen, og dermed undlader at efterkomme en afgørelse fra Curtea Constituțională (forfatningsdomstol).
47. Selv om den rumænske regering og Kommissionen i retsmødet var enige om, at disse spørgsmål kunne antages til realitetsbehandling i lyset af dom af 26. marts 2020, Miasto Łowicz og Prokurator Generalny (C-558/18 og C-563/18, EU:C:2020:234), er jeg af den opfattelse, at Domstolen bør undersøge problemstillingen af egen drift.
48. Domstolen blev i den sag adspurgt, om artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU er til hinder for national lovgivning, som i væsentlig grad forøger risikoen for, at dommeres uafhængighed undergraves, eller at garantien for en uafhængig disciplinærprocedure for dommere fjernes. Domstolen fandt, at der ikke forekom at være nogen tilknytning mellem den EU-retlige bestemmelse, som spørgsmålene vedrørte, nemlig artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, og de for den forelæggende ret verserende tvister, som udgjorde sagsanlæg mod statskassen med påstand om betaling af beløb og nedsættelse af straffen for »vidner, der samarbejder« (12). Endvidere var Domstolen af den opfattelse, at tvisterne i hovedsagerne ikke var forbundet med det forhold, at de dommere, som havde indgivet anmodningerne om præjudiciel afgørelse, på grund af disse anmodninger var blevet gjort til genstand for en eventuel indledning af disciplinærsag mod dem (13).
49. Jeg er som Kommissionen af den opfattelse, at de tre præjudicielle spørgsmål er indbyrdes forbundne og overlapper hinanden. Alle tre spørgsmål vedrører princippet om dommeres uafhængighed og foreneligheden med EU-retten af nationale bestemmelser som fortolket af den nationale forfatningsdomstol, hvilket er til hinder for eller vanskeliggør den forelæggende rets anvendelse af EU-retten, navnlig artikel 2 TEU og artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU samt chartrets artikel 47 som fortolket af Domstolen. Endvidere er er tilknytningen mellem de EU-retlige bestemmelser, hvortil spørgsmålene henviser, nemlig artikel 2 TEU og artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU samt chartrets artikel 47, og tvisten i hovedsagen, der vedrører lovligheden af en procedure for SIIJ efter dommen i sagen Asociaţia Forumul Judecătorilor din România og afgørelse nr. 390/2021 fra Curtea Constituțională (forfatningsdomstol), åbenlys.
50. Jeg er endvidere af den opfattelse, at antagelsen til realitetsbehandling af de mere specifikke problemstillinger, der er rejst i det andet og det tredje spørgsmål om, hvorvidt den eller de dommere, der har indgivet denne anmodning om præjudiciel afgørelse, potentielt kan blive udsat for en disciplinærsag i medfør af artikel 99, litra ș), i lov nr. 303/2004 på grund af anvendelsen af dommen i sagen Asociaţia Forumul Judecătorilor din România eller endog den afgørelse, som Domstolen i sidste ende kan afsige i denne præjudicielle sag, snarere end at overholde afgørelse nr. 390/2021 fra Curtea Constituțională (forfatningsdomstol), er »tæt knyttet« (14) til realiteten i det første spørgsmål (15). Efter min opfattelse vil det være kunstigt at se bort fra denne forbindelse (16).
51. Endvidere er der, henset til den klare og utvetydige ordlyd af artikel 99, litra ș), i lov nr. 303/2004, ikke blot en fjern mulighed for en sådan disciplinærsag, men en reel sandsynlighed for så vidt angår dommeren/dommerne i hovedsagen.
52. I sin nylige dom af 23. november 2021, IS (Forelæggelsesafgørelsens ulovlighed) (C-564/19, EU:C:2021:949, præmis 85-87), udtalte Domstolen, at denne sag i denne henseende adskiller sig fra den tidligere dom af 26. marts 2020, Miasto Łowicz og Prokurator Generalny (C-558/18 og C-563/18, EU:C:2020:234).
53. Domstolen fandt i dom af 23. november 2021, IS (Forelæggelsesafgørelsen ulovlighed) (C-564/19, EU:C:2021:949, præmis 85-87), at et spørgsmål, som Domstolen var blevet forelagt, vedrørende princippet om dommeres uafhængighed og muligheden for i henhold til national ret at indlede en disciplinærsag mod en dommer på grund af dennes indgivelse af en anmodning om præjudiciel afgørelse i medfør af artikel 267 TEUF, kunne antages til realitetsbehandling. Domstolen bemærkede dels, at de præjudicielle spørgsmål om en mulig disciplinærsag og et andet præjudicielt spørgsmål om fortolkningen af artikel 267 TEUF var nært forbundne. Domstolen antog dermed, at det med spørgsmålet om en mulig disciplinærsag nærmere bestemt ønskedes afklaret, om den forelæggende dommer, når denne skulle træffe afgørelse om realiteten i hovedsagen, kunne undlade at efterkomme afgørelsen fra en højere ret uden at skulle frygte, at disciplinærsagen mod ham ville blive genoptaget. Domstolen fandt endvidere, at den forelæggende dommer stod over for en processuel vanskelighed som følge af anvendelsen af national lovgivning over for ham, som han skulle afhjælpe, inden han kunne afgøre tvisten i hovedsagen uden indblanding udefra og fuldstændig uafhængigt.
54. Hvad angår spørgsmålet om antagelsen til realitetsbehandling af spørgsmål vedrørende en mulig disciplinærsag mod en dommer, som foretager en præjudiciel forelæggelse og efterkommer Domstolens efterfølgende afgørelse, er det min opfattelse, at der er klare paralleller mellem denne sag og den sag, der gav anledning til dom af 23. november 2021, IS (Forelæggelsesafgørelsens ulovlighed) (C-564/19, EU:C:2021:949, præmis 85-87) (17). Jeg foreslår derfor, at Domstolen anlægger en mere realistisk tilgang til antagelsen til realitetsbehandling af problemstillingen i denne sags specifikke sammenhæng. Eftersom Domstolens dom i præjudicielle sager er bindende for den nationale ret for så vidt angår fortolkningen af EU-retten ved afgørelsen af tvisten i hovedsagen (18), er jeg af den opfattelse, at spørgsmål vedrørende risikoen for en disciplinærsag for nationale dommere, der anvender det svar, som Domstolen måtte give, efter en anmodning om præjudiciel afgørelse er »nødvendige« for afgørelsen af den sag, der verserer for dem.
VI. Realiteten
55. Den forelæggende rets spørgsmål tilsigter nærmere bestemt at få afklaret, om princippet om dommeres uafhængighed, der er fastsat i artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, sammenholdt med artikel 2 TEU og chartrets artikel 47, er til hinder for en bestemmelse i en medlemsstats nationale ret, hvorefter nationale retsinstanser ikke har beføjelse til at efterprøve, om en bestemmelse i national ret, som medlemsstatens forfatningsdomstol har fundet at være i overensstemmelse med forfatningen, er forenelig med EU-retten, og hvorefter dommerne kan blive genstand for en disciplinærsag og idømmes sanktioner, hvis de foretager en sådan efterprøvelse.
A. Dommen i sagen Asociaţia Forumul Judecătorilor din România
56. Domstolen angav i dommen i sagen Asociaţia Forumul Judecătorilor din România klart de omstændigheder, hvorunder en enhed, såsom SIIJ, ikke overholdt kravene i artikel 2 TEU og artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU og beslutning 2006/928 (19). Domstolen gentog også sin faste praksis om EU-rettens forrang, i henhold til hvilken en national ret, der behandler en sag inden for dennes kompetence, har pligt til at undlade at anvende enhver bestemmelse i national ret – uanset om den er fastsat ved lov eller i forfatningen som fortolket af forfatningsdomstolen – der er i strid med en EU-retlig bestemmelse med direkte virkning (20).
57. Henset til, at artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU og de kriterier, der er opstillet i beslutning 2006/928, har direkte virkning (21), fandt Domstolen, at en national ret er forpligtet til at sikre EU-rettens fulde virkning, idet den om fornødent skal undlade at anvende enhver national bestemmelse, som er i strid hermed (22).
58. Jeg foreslår ikke at genoverveje Domstolens praksis, hverken om en enheds, såsom SIIJ, forenelighed med EU-retten eller om den specifikke anvendelse af EU-rettens direkte virkning og forrang i dommen i sagen Asociaţia Forumul Judecătorilor din România. De to kriterier (23), der er opstillet i den nævnte doms præmis 223, for bedømmelse af SIIJ’s forenelighed med EU-retten, er klare. Endvidere er den pligt til i overensstemmelse med princippet om direkte virkning og princippet om EU-rettens forrang at undlade at anvende national lovgivning, administrativ praksis eller retspraksis, der er i strid med EU-retten, som påhviler alle statslige organer – såsom nationale retter, herunder nationale forfatningsdomstole, og administrative myndigheder – der inden for rammerne af deres kompetencer skal anvende EU-retten, helt klar (24).
59. Det fremgår derfor af fast praksis, at enhver bestemmelse i national ret og enhver lovgivningsmæssig, administrativ eller retslig praksis, der udøves af en forfatningsdomstol eller ej, som kan begrænse EU-rettens virkning ved, at den nationale ret, der er kompetent til at anvende EU-retten, frakendes beføjelsen til, når den anvender denne, at foretage, hvad der kræves for at udelukke nationale lovgivningsbestemmelser eller national retspraksis, der måtte udgøre en hindring for den fulde virkning af direkte anvendelige EU-regler, er uforenelig med de krav, der følger af selve EU-rettens natur (25).
60. I en sag som den foreliggende er den nationale ret, som har gjort brug af den adgang, den er tildelt ved artikel 267, stk. 2, TEUF, ved afgørelsen i hovedsagen endvidere bundet af fortolkningen af de omhandlede bestemmelser, som Domstolen har givet, og den kan i givet fald undlade at anvende en højere rets vurderinger, hvis den i betragtning af denne fortolkning er af den opfattelse, at bestemmelserne ikke er i overensstemmelse med EU-retten(26).
61. Den rumænske regering har i de skriftlige indlæg anført, at de to betingelser, som Curtea Constituțională (forfatningsdomstol) opstillede i afgørelse nr. 390/2021, for, at EU-retten har forrang for den rumænske forfatning, er opfyldt i forhold til artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU. Ifølge regeringen er artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU dermed tilstrækkeligt klar, nøjagtig og utvetydig og har en vis grad af forfatningsmæssig relevans, således at dens regelfastsættende indhold kan begrunde enhver potentiel krænkelse af forfatningen i national ret. Selv om dette kan være korrekt, tager det ikke hensyn til, at Domstolen i præmis 249 i dommen i sagen Asociaţia Forumul Judecătorilor din România fandt, at de i beslutning 2006/928 anførte kriterier har direkte virkning. Det blev i dommens præmis 251 anført, at såfremt det fastslås, at artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU eller beslutning 2006/928 er tilsidesat, kræver princippet om EU-rettens forrang således, at den forelæggende ret undlader at anvende de nationale bestemmelser, som er i strid hermed, uanset om de er fastsat ved lov eller i forfatningen.
62. Pligten til at undlade at anvende national lovgivning, national praksis eller retspraksis, som er i strid med EU-retten, er et konkret udtryk for både princippet om kompetencetildeling i henhold til artikel 4, stk. 1, TEU og artikel 5 TEU og princippet om loyalt samarbejde i henhold til artikel 4, stk. 3, TEU (27). Undtagen under usædvanlige omstændigheder indvirker pligten ikke på en medlemsstats nationale identitet, som f.eks. er uløseligt forbundet med dennes grundlæggende politiske og forfatningsmæssige strukturer (28), der skal respekteres i overensstemmelse med artikel 4, stk. 2, TEU (29) og tredje betragtning til chartret. I tilfælde, hvor en medlemsstat påberåber sig national identitet som begrundelse for en tilsidesættelse af EU-retlige bestemmelser, undersøger Domstolen, om disse bestemmelser faktisk udgør en reel og tilstrækkeligt alvorlig trussel mod samfundet eller en medlemsstats grundlæggende politiske og forfatningsmæssige strukturer (30). Vage, generelle og abstrakte udsagn når ikke denne tærskel. Det fremgår af anmodningen om præjudiciel afgørelse, at Curtea Constituțională (forfatningsdomstol) ikke selv har identificeret hvilket aspekt af national identitet, som dommen i sagen Asociaţia Forumul Judecătorilor din România indvirker på.
63. Ifølge Curtea Constituționalăs (forfatningsdomstol) generelle udsagn, som den forelæggende ret har beskrevet i anmodningen om præjudiciel afgørelse, hvorefter EU-retten ikke har forrang for den rumænske forfatning med den følge, at rumænske retsinstanser ikke har beføjelse til at efterprøve, om en bestemmelse i national ret, som Curtea Constituțională (forfatningsdomstol) har fundet at være i overensstemmelse med forfatningen, er forenelig med EU-retten, er for bredt og ubestemt til at afspejle et velovervejet udtryk for national identitet for en af Den Europæiske Unions medlemsstater i medfør af artikel 4, stk. 2, TEU (31).
64. Under alle omstændigheder skal alle udsagn om national identitet respektere de fælles værdier, hvortil der er henvist i artikel 2 TEU (32), og bygge på de udelelige, universelle værdier, hvortil der er henvist i anden betragtning til chartret (33). I disse tilfælde kommer retsstaten (34) og effektiv retsbeskyttelse i centrum. Det er dette spørgsmål, som jeg nu vil vende mig mod.
65. Inden jeg gør det, vil jeg anføre, at indholdet af afgørelsen fra Curtea Constituțională (forfatningsdomstol) i afgørelse nr. 390/2021 rejser alvorlig tvivl om dennes iagttagelse af de altafgørende EU-retlige principper, således som Domstolen fortolkede dem i dommen i sagen Asociaţia Forumul Judecătorilor din România. Endvidere anmodede Curtea Constituțională (forfatningsdomstol) ikke Domstolen om en præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267, stk. 3, TEUF med henblik på at undgå risikoen for en urigtig fortolkning af EU-retten.
66. I denne henseende erindrede Domstolen i dom af 4. oktober 2018, Kommissionen mod Frankrig (Forskudsskat) (C-416/17, EU:C:2018:811, præmis 107-109), om, at en medlemsstats traktatbrud i princippet kan fastslås i medfør af artikel 258 TEUF, uanset hvilket statsorgan der ved sin handling eller undladelse har været årsag til traktatbruddet, selv om der er tale om en forfatningsmæssigt uafhængig institution. Hvis der ikke er nogen adgang til retslig prøvelse af en national rets afgørelse, er denne sidstnævnte i princippet forpligtet til at indbringe en sag for Domstolen i henhold til artikel 267, stk. 3, TEUF, når der for den rejses et spørgsmål om fortolkningen af EUF-traktaten. Formålet med forelæggelsespligten er navnlig at forhindre, at der i nogen som helst medlemsstat udvikler sig en national retspraksis, som ikke er i overensstemmelse med EU-retten. Domstolen fandt, at Den Franske Republik havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 267, stk. 3, TEUF, eftersom Conseil d’État (den øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Frankrig) havde undladt at indgive en anmodning i overensstemmelse med proceduren i den nævnte bestemmelse med henblik på at afgøre en bestemt problemstilling, der ikke fremgik med en sådan klarhed, at den ikke efterlod nogen rimelig tvivl.
67. I retsmødet den 23. november 2021 bekræftede den rumænske regering, at Curtea Constituțională (forfatningsdomstol) er en ret i sidste instans, når den træffer afgørelse om spørgsmål vedrørende den rumænske forfatning.
B. Gældende EU-retlige bestemmelser
68. Domstolen har i de senere år haft anledning til at træffe afgørelse vedrørende princippet om dommeres uafhængighed i medlemsstaterne ved anvendelsen af EU-retten og samspillet mellem artikel 2 TEU, artikel 19, stk. 1, TEU, artikel 267 TEUF og chartrets artikel 47 (35). Denne retspraksis’ nyere oprindelse kan føres tilbage til dom af 27. februar 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C-64/16, EU:C:2018:117). Selv om den nævnte dom er en vigtig milepæl i udviklingen af Domstolens praksis på området, indførte den efter min opfattelse ingen nye begreber, men gentog snarere en række hovedprincipper, som allerede fandtes i Domstolens praksis.
69. Hvad angår de gældende EU-retlige bestemmelser fremgår det af fast retspraksis, at artikel 19 TEU er et konkret udtryk for retsstatens værdi som bekræftet i artikel 2 TEU. Det er derfor ufornødent at behandle artikel 2 TEU særskilt (36). I Unionens retsorden overlader artikel 19 TEU ansvaret for den retslige prøvelse til Domstolen og de nationale retsinstanser. Garantien for uafhængighed, som er uløseligt forbundet med beføjelsen til at træffe afgørelse og altafgørende for, at den ordning med retsligt samarbejde, der er fastsat i artikel 267 TEUF, fungerer, er dermed påkrævet på begge niveauer i Unionens retsorden.
70. Selv om de forelagte spørgsmål henviser til princippet om dommeres uafhængighed, er der i sagsakterne for Domstolen ingen angivelse af, at den forelæggende rets uafhængighed på nogen måde har lidt skade ud over den fodlænke, som Curtea Constituțională (forfatningsdomstol) har sat på den i afgørelse nr. 390/2021 og ved artikel 99, litra ș), i lov nr. 303/2004 om den forelæggende rets anvendelse af EU-retten. Selv om artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU ikke specifikt henviser til dommeres uafhængighed, fremgår det af fast retspraksis, at det med henblik på at sikre, at organer, som kan anmodes om at træffe afgørelse vedrørende spørgsmål, der er forbundet med anvendelsen eller fortolkningen af EU-retten, er i stand til at tilbyde den effektive retsbeskyttelse, som kræves i henhold til denne bestemmelse, er afgørende, at deres uafhængighed bevares, hvilket bekræftes af chartrets artikel 47, stk. 2, der nævner adgangen til en »uafhængig« domstol som et af de krav, der er forbundet med den grundlæggende ret til effektive retsmidler. Dette krav om domstolenes uafhængighed, som er uløseligt forbundet med udøvelsen af dømmende myndighed, er en del af kerneindholdet i retten til en effektiv retsbeskyttelse og i den grundlæggende ret til en retfærdig rettergang, der har afgørende betydning som garant for beskyttelsen af samtlige de rettigheder, som borgerne afleder af EU-retten, og for bevarelsen af medlemsstaternes fælles værdier, der er nævnt i artikel 2 TEU, herunder retsstaten (37). Det, der står på spil, er den forelæggende rets mulighed for at stille retsmidler til rådighed, som er tilstrækkelige til at sikre den effektive retsbeskyttelse på de af EU-retten omfattede områder, således som det er fastsat i artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU (38) i lyset af de begrænsninger, som artikel 148, stk. 2, i den rumænske forfatning har opstillet for den, som fortolket af Curtea Constituțională (forfatningsdomstol) i afgørelse nr. 390/2021.
71. Artikel 19 TEU overlader både de nationale domstole og Domstolen ansvaret for at garantere, at EU-retten anvendes fuldt ud i alle medlemsstaterne, og at sikre domstolsbeskyttelsen af borgernes rettigheder (39). Artikel 19 TEU indfører dermed et decentralt retssystem, hvor ansvaret for EU-rettens anvendelse er delt mellem Domstolen og de nationale domstole.
72. Princippet om en effektiv retsbeskyttelse af borgernes rettigheder som sikret ved EU-retten, hvortil der henvises i artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, udgør et generelt princip i EU-retten, som nu er bekræftet i chartrets artikel 47, således at den første af disse bestemmelser pålægger alle medlemsstater at tilvejebringe den nødvendige adgang til domstolsprøvelse for at sikre en effektiv domstolsbeskyttelse på de områder, der er omfattet af EU-retten som omhandlet i bl.a. den anden af disse nævnte bestemmelser (40). Domstolen fandt på den ene side i dom af 20. april 2021, Repubblika (41), at artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU tilsigter at finde anvendelse i forbindelse med en sag, som havde til formål at anfægte nationale lovbestemmelsers forenelighed med EU-retten, idet bestemmelserne angiveligt kunne påvirke dommeres uafhængighed. På den anden side bekræfter chartrets artikel 47, at enhver, hvis rettigheder og friheder som sikret af EU-retten er blevet krænket, skal have adgang til effektive retsmidler for en domstol.
73. Henset til, at det ikke fremgår klart af anmodningen om præjudiciel afgørelse, om RS i tvisten i hovedsagen har støttet ret på en rettighed, som han er tillagt ved en EU-retlig bestemmelse, forekommer det i overensstemmelse med chartrets artikel 51, stk. 1 (42), at chartrets artikel 47 som sådan ikke finder anvendelse på tvisten i hovedsagen. Eftersom artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU imidlertid pålægger alle medlemsstater at tilvejebringe den nødvendige adgang til domstolsprøvelse for at sikre en effektiv retsbeskyttelse på de områder, der er omfattet af EU-retten, navnlig i den forstand, hvori dette udtryk anvendes i chartrets artikel 47, skal den sidstnævnte bestemmelse tages i betragtning ved fortolkningen af artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU (43).
C. Effektiv retsbeskyttelse ved et uafhængigt retsvæsen
74. Det fremgår af anmodningen om præjudiciel afgørelse, at Curtea de Apel Craiova (appeldomstolen i Craiova), som har ansvaret for anliggender vedrørende rettigheder og friheder, skal behandle en klage indgivet af RS vedrørende varigheden af en straffesag ved SIIJ. Der er intet i sagsakterne for Domstolen, som antyder, at den forelæggende ret ikke har kompetence til at behandle denne klage.
75. Det fremgår ligeledes, jf. artikel 148, stk. 2, i den rumænske forfatning som fortolket af Curtea Constituțională (forfatningsdomstol) i afgørelse nr. 390/2021, at nationale retsinstanser ikke kan efterprøve, om en bestemmelse i national ret, som Curtea Constituțională (forfatningsdomstol) i en afgørelse har fundet at være i overensstemmelse med forfatningen, er forenelig med EU-retten. National ret forbyder dermed faktisk den forelæggende ret, der skal bedømme, om oprettelsen af og funktionsmåden for SIIJ er i overensstemmelse med EU-retten, og i givet fald, i overensstemmelse med bl.a. Domstolens vejledning fra dommen i sagen Asociaţia Forumul Judecătorilor din România, at undlade at anvende de omtvistede relevante bestemmelser i national ret i overensstemmelse med princippet om EU-rettens forrang og princippet om direkte virkning.
76. Denne situation forværres af den potentielle trussel i medfør af artikel 99, litra ș), i lov nr. 303/2004 om indledning af en disciplinærsag og idømmelse af disciplinære sanktioner over for en dommer, som ikke efterlever en afgørelse fra Curtea Constituțională (forfatningsdomstol) (44).
77. Det fremgår af fast retspraksis, at selv om organiseringen af den dømmende magt i medlemsstaterne henhører under de sidstnævntes kompetence, skal medlemsstaterne under udøvelsen af denne kompetence overholde de forpligtelser, der påhviler dem i henhold til EU-retten, og navnlig artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU (45).
78. Domstolen har stedse fundet, at enhver national ret inden for sin kompetence som organ i en medlemsstat har pligt til i medfør af det i artikel 4, stk. 3, TEU angivne princip om samarbejde at anvende den direkte anvendelige EU-ret fuldt ud og at beskytte de rettigheder, som denne tillægger private, idet den skal undlade at anvende enhver modstridende bestemmelse i national lov, hvad enten denne er vedtaget før eller efter den EU-retlige bestemmelse (46).
79. Efter min opfattelse følger den samme forpligtelse direkte af artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, som pålægger (47)medlemsstaterne at tilvejebringe den nødvendige adgang til domstolsprøvelse for at sikre en effektiv retsbeskyttelse på de områder, der er omfattet af EU-retten. Nationale retter skal derfor garantere, at EU-retten anvendes fuldt ud i alle medlemsstaterne, og tilvejebringe den nødvendige adgang til domstolsprøvelse for at sikre en effektiv retsbeskyttelse (48). Arten af de retsmidler, der skal tilvejebringes ved de nationale retter, afhænger af, om EU-retsakten eller ‑foranstaltningen har direkte virkning. Hvis retsakten eller foranstaltningen ikke har direkte virkning, indebærer deres bindende virkning ikke desto mindre en forpligtelse for de nationale retter til at anlægge en fortolkning af national ret, der er i overensstemmelse med EU-retten (49). Under visse omstændigheder kan en tilsidesættelse af forpligtelser danne grundlag for et erstatningssøgsmål mod staten (50).
80. Artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU er dermed et konkret udtryk for princippet om EU-rettens forrang i traktaten om Den Europæiske Union (51).
81. Artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU kræver også, at nationale retter, som skal træffe afgørelse om problemstillinger forbundet med fortolkningen og anvendelsen af EU-retten, er uafhængige. Dette bekræftes af chartrets artikel 47, stk. 2, der nævner adgangen til en »uafhængig« retsinstans som et af de krav, der er forbundet med den grundlæggende ret til effektive retsmidler (52). De pågældende retter skal være i stand til at udøve deres hverv uafhængigt og uden at være underlagt noget hierarkisk forhold eller stå i afhængighedsforhold til nogen og uden at modtage ordrer eller instrukser fra nogen. Kun på denne måde er de beskyttet mod indgreb eller pres udefra, der kan bringe deres medlemmers uafhængige bedømmelse i fare og påvirke deres afgørelser(53).
82. Blandt disse forbudte indgreb eller pres udefra er afgørelser fra en national forfatningsdomstol, såsom Curtea Constituțională (forfatningsdomstol) i afgørelse nr. 390/2021, som foregiver at forhindre andre nationale retter – der handler inden for den kompetence, de er tildelt i henhold til national ret – i at sikre EU-rettens fulde virkning og retsbeskyttelsen af borgeres rettigheder i henhold til EU-retten.
83. Curtea Constituțională (forfatningsdomstol) har i afgørelse nr. 390/2021 efter min opfattelse uretmæssigt tiltaget sig kompetence i strid med artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, i strid med princippet om EU-rettens forrang og i strid med det grundlæggende krav om dommeres uafhængighed.
84. En regel eller praksis i national ret, hvorefter en forfatningsdomstols retsafgørelser binder enhver anden national domstol, der i overensstemmelse med national ret har kompetence til at anvende EU-retten, kan ikke fratage den sidstnævnte domstol dennes uafhængige beføjelse til at anvende EU-retten og til at sikre effektiv retsbeskyttelse på de områder, der er omfattet af EU-retten. Sådanne regler og praksis skader EU-rettens effektivitet og er uforenelige med selve EU-rettens inderste væsen, herunder retsstaten, der er fastsat i artikel 2 TEU (54). Det skal i denne henseende erindres, at Domstolen i dom af 27. februar 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C-64/16, EU:C:2018:117, præmis 36), udtalte, at selve eksistensen af en effektiv domstolsprøvelse, som skal sikre overholdelsen af EU-retten, er uløseligt forbundet med eksistensen af en retsstat.
85. Jeg er derfor af den opfattelse, at princippet om dommeres uafhængighed, der er fastsat i artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, sammenholdt med artikel 2 TEU og chartrets artikel 47, er til hinder for en bestemmelse eller praksis i national ret, hvorefter nationale retsinstanser i en medlemsstat ikke har beføjelse til at efterprøve, om en bestemmelse i national ret, som forfatningsdomstolen i den pågældende medlemsstat i en afgørelse har fundet at være i overensstemmelse med forfatningen, er forenelig med EU-retten. Det samme princip er så meget desto mere til hinder for, at der indledes en disciplinærsag og idømmes disciplinære sanktioner over for en dommer som følge af en sådan prøvelse.
VII. Forslag til afgørelse
86. På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg, at Domstolen besvarer de af Curtea de Apel Craiova (appeldomstolen i Craiova, Rumænien) forelagte spørgsmål som følger:
»Princippet om dommeres uafhængighed, der er fastsat i artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, sammenholdt med artikel 2 TEU og artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, er til hinder for en bestemmelse eller praksis i national ret, hvorefter nationale retsinstanser i en medlemsstat ikke har beføjelse til at efterprøve, om en bestemmelse i national ret, som forfatningsdomstolen i den pågældende medlemsstat i en afgørelse har fundet at være i overensstemmelse med forfatningen, er forenelig med EU-retten. Det samme princip er til hinder for, at der indledes en disciplinærsag og idømmes disciplinære sanktioner over for en dommer som følge af en sådan prøvelse.«