SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
ANTHONY MICHAEL COLLINS
vom 20. Januar 2022(1)
Rechtssache C‑430/21
RS
(Wirkung der Entscheidungen eines Verfassungsgerichts)
(Vorabentscheidungsersuchen der Curtea de Apel Craiova [Rumänien])
„Vorlage zur Vorabentscheidung – Rechtsstaatlichkeit – Grundsatz der richterlichen Unabhängigkeit – Art. 2 EUV – Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV – Art. 47 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union – Bestimmung der Verfassung eines Mitgliedstaats in ihrer Auslegung durch sein Verfassungsgericht, wonach die nationalen Gerichte nicht befugt sind, die Vereinbarkeit einer nationalen Bestimmung, die durch eine Entscheidung des Verfassungsgerichts für verfassungsgemäß erklärt wurde, mit den Bestimmungen des Unionsrechts zu prüfen – Disziplinarverfahren“
I. Einleitung
1. Kann einem nationalen Richter die Prüfung, ob eine nationale Bestimmung, die vom Verfassungsgericht des Mitgliedstaats für verfassungsgemäß erklärt wurde, mit dem Unionsrecht vereinbar ist, unter Androhung von Disziplinarverfahren und Disziplinarstrafen für den Fall der Zuwiderhandlung verwehrt sein? Dies ist die Kernfrage dieses Vorabentscheidungsersuchens der Curtea de Apel Craiova (Berufungsgericht Craiova, Rumänien). Das Ersuchen betrifft im Wesentlichen die Auslegung von Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV in Verbindung mit Art. 2 EUV und Art. 47 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta). Es gibt dem Gerichtshof erneuten Anlass zur Auslegung dieser Bestimmungen in einem Fall, in dem ein nationales Verfassungsgericht den Vorrang des Unionsrechts offen in Abrede stellt.
2. Das Ersuchen geht auf eine beim vorlegenden Gericht eingelegte Beschwerde wegen der Dauer eines Strafverfahrens zurück, das auf eine gegen einen Staatsanwalt und zwei Richter gerichtete Anzeige hin beim Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Secția pentru Investigarea Infracțiunilor din Justiție (Staatsanwaltschaft beim Obersten Kassations- und Gerichtshof – Abteilung für die Untersuchung von Straftaten innerhalb der Justiz, Rumänien) (im Folgenden: AUSJ) eingeleitet wurde.
3. In seinem Urteil vom 18. Mai 2021, Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“ u. a. (C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 und C‑397/19, EU:C:2021:393) (im Folgenden: Urteil vom 18. Mai 2021)(2), hat der Gerichtshof u. a. entschieden, dass eine nationale Regelung, die die Errichtung der AUSJ vorsieht, nicht mit dem Unionsrecht vereinbar ist, wenn deren Errichtung nicht durch objektive und überprüfbare Erfordernisse einer geordneten Rechtspflege gerechtfertigt ist und mit besonderen, vom Gerichtshof vorgegebenen Garantien einhergeht(3).
4. Mit der am 8. Juni 2021 ergangenen Entscheidung Nr. 390/2021(4) der Curtea Constituțională (Verfassungsgerichtshof) Rumäniens wurde die Einrede der Verfassungswidrigkeit der nationalen Rechtsvorschriften über die Errichtung und Arbeitsweise der AUSJ zurückgewiesen. In ihrer Entscheidung führte die Curtea Constituțională (Verfassungsgerichtshof) aus, dass sie die in Rede stehenden Rechtsvorschriften in früheren Entscheidungen für verfassungsgemäß befunden habe und keinen Grund sehe, von diesen Entscheidungen abzuweichen, ungeachtet des Urteils vom 18. Mai 2021. Art. 148 Abs. 2 der rumänischen Verfassung stelle zwar den Anwendungsvorrang des Unionsrechts gegenüber entgegenstehenden Bestimmungen des nationalen Rechts sicher, doch dürfe dieser Grundsatz nicht als Aufgabe oder Missachtung der nationalen Verfassungsidentität verstanden werden. Diese Bestimmung gewährleiste lediglich den Vorrang des Unionsrechts gegenüber „Rechtsvorschriften unterhalb der Verfassung“. Sie verleihe dem Unionsrecht keinen Anwendungsvorrang gegenüber der rumänischen Verfassung, so dass nationale Gerichte nicht befugt seien, die Vereinbarkeit einer von der Curtea Constituțională (Verfassungsgerichtshof) für verfassungsgemäß erklärten Bestimmung des innerstaatlichen Rechts mit den Bestimmungen des Unionsrechts zu prüfen. Die Bedeutung, die die Entscheidung Nr. 390/2021 für den Vorrang des Unionsrechts und die Wirkung von Urteilen des Gerichtshofs hat, geht somit offenkundig über den die AUSJ betreffenden Rechtsstreit hinaus.
5. Die von der Curtea de Apel Craiova (Berufungsgericht Craiova) vorgelegten Fragen betreffen die Frage des Vorrangs des Unionsrechts oder die Unionsrechtskonformität der Errichtung und Arbeitsweise der AUSJ nicht direkt. Vielmehr geht es, vor dem Hintergrund der Entscheidung Nr. 390/2021 der Curtea Constituțională (Verfassungsgerichtshof), um die Rolle der nationalen Gerichte bei der Gewährleistung eines wirksamen Rechtsschutzes in den vom Unionsrecht erfassten Bereichen sowie um die richterliche Unabhängigkeit.
6. Bevor ich mit der Prüfung der Vorlagefragen beginne, werde ich die für diese Sache einschlägigen Bestimmungen des nationalen Rechts, den Rechtsstreit im Ausgangsverfahren sowie das Verfahren vor dem Gerichtshof kurz umreißen.
II. Rumänisches Recht
A. Verfassung Rumäniens
7. Art. 148 Abs. 2 bis 4 der Constituția României (im Folgenden: rumänische Verfassung) sieht vor:
„(2) Die Vorschriften der Gründungsverträge der Europäischen Union sowie die anderen zwingenden Vorschriften des Gemeinschaftsrechts gehen entgegenstehenden Bestimmungen des nationalen Rechts nach Maßgabe der Beitrittsakte vor.
(3) Die Bestimmungen der Abs. 1 und 2 gelten entsprechend für den Beitritt zu den Änderungsakten der Gründungsverträge der Europäischen Union.
(4) Das Parlament, der Präsident Rumäniens, die Regierung und die rechtsprechende Gewalt gewährleisten die Erfüllung der sich aus der Beitrittsakte und den Bestimmungen in Abs. 2 ergebenden Pflichten.“
B. Strafprozessordnung
8. Art. 4881 des Codul de procedură penală (Strafprozessordnung) bestimmt u. a., dass der Geschädigte, falls die Strafverfolgung nicht innerhalb einer angemessenen Frist abgeschlossen wird, Beschwerde einlegen kann, um die Beschleunigung des Verfahrens zu beantragen, sofern seit Einleitung des Ermittlungsverfahrens mindestens ein Jahr vergangen ist.
9. Art. 4885 Abs. 1 der Strafprozessordnung sieht u. a. vor, dass der für Rechte und Freiheiten zuständige Richter oder das zuständige Gericht die Verfahrensdauer auf Grundlage der ergriffenen Maßnahmen, der Unterlagen in der Verfahrensakte und der eingereichten Stellungnahmen überprüfen muss.
10. Art. 4886 Abs. 1 der Strafprozessordnung bestimmt u. a., dass der für Rechte und Freiheiten zuständige Richter oder das zuständige Gericht, wenn er bzw. es den Antrag für begründet hält, diesem stattgibt und der Staatsanwaltschaft eine Frist zur abschließenden Bearbeitung der Sache setzt.
C. Gesetz Nr. 303/2004
11. Gemäß Art. 99 Buchst. ș der Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor (Gesetz Nr. 303/2004 über die Stellung von Richtern und Staatsanwälten) vom 28. Juni 2004 (im Folgenden: Gesetz Nr. 303/2004)(5) stellt die Nichtbeachtung von Entscheidungen des Verfassungsgerichtshofs ein Disziplinarvergehen dar.
III. Ausgangsverfahren und Vorlagefragen
12. RS wurde in einem Strafverfahren in Rumänien verurteilt. Am 1. April 2020 erstattete seine Ehefrau Strafanzeige gegen drei Justizangehörige: einen Staatsanwalt und zwei Richter. Mit ihrer Anzeige bezichtigte sie den Staatsanwalt der unrechtmäßigen Strafverfolgung und des Amtsmissbrauchs. Dieser habe unter Verletzung der Verteidigungsrechte des RS strafrechtlich gegen RS ermittelt und auf der Grundlage unwahrer Zeugenaussagen Anklage erhoben. Den gegen die beiden Richter erhobenen Vorwurf des Amtsmissbrauchs stützte die Ehefrau von RS darauf, dass diese einen Antrag auf Änderung der rechtlichen Einordnung des Sachverhalts nicht geprüft und nicht darüber entschieden hätten und so die Verteidigungsrechte verletzt hätten.
13. Da sich die Anzeige gegen Justizangehörige richtete, wurde sie im Register der AUSJ eingetragen. Am 14. April 2020 eröffnete der Staatsanwalt der AUSJ Ermittlungsverfahren gegen die Justizangehörigen wegen unrechtmäßiger Strafverfolgung und Amtsmissbrauchs.
14. Am 10. Juni 2021 legte RS bei dem für Rechte und Freiheiten betreffende Sachen zuständigen Richter des vorlegenden Gerichts, der Curtea de Apel Craiova (Berufungsgericht Craiova), im Hinblick auf die Dauer der strafrechtlichen Ermittlungen durch die AUSJ Beschwerde ein. Er beantragte, dass das Gericht dem in der Sache zuständigen Staatsanwalt eine Frist für den Abschluss des Verfahrens setze.
15. Auf Ersuchen des vorlegenden Gerichts übersandte die AUSJ diesem die Strafermittlungsakte.
16. Das vorlegende Gericht merkt zu der bei ihm anhängigen Sache an, dass es der Beschwerde entweder stattgeben oder sie zurückweisen müsse. Werde die Beschwerde mangels Feststellung der Überschreitung einer angemessenen Frist zurückgewiesen, werde die Akte an die AUSJ zurückgegeben. Gebe das vorlegende Gericht der Beschwerde statt, müsse es eine Frist setzen, bis zu der die Sache abzuschließen sei, und dann die Akte an die AUSJ zurückgeben. Rechtliche Folgen der Überschreitung dieser Frist seien nicht ersichtlich.
17. Nach Ansicht des vorlegenden Gerichts erfordert die Entscheidung in dem bei ihm anhängigen Beschwerdeverfahren die Prüfung (i) der nationalen Rechtsvorschriften, die die Errichtung und Arbeitsweise der AUSJ vorsehen, (ii) der vom Gerichtshof in seinem Urteil vom 18. Mai 2021 aufgestellten Kriterien, um zu entscheiden, ob die AUSJ im Einklang mit dem Unionsrecht tätig ist, und (iii) der Auswirkungen der Entscheidung Nr. 390/2021, mit der eine Einrede der Verfassungswidrigkeit der Art. 881 bis 889 der Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară (Gesetz Nr. 304/2004 über die Organisation des Justizwesens) vom 28. Juni 2004 (Amtsblatt Rumäniens, Teil I, Nr. 827 vom 13. September 2005) (im Folgenden: Gesetz Nr. 304/2004) von der Curtea Constituțională (Verfassungsgerichtshof) zurückgewiesen wurde, auf die Errichtung und Arbeitsweise der AUSJ.
18. Das vorlegende Gericht verweist auf das Urteil vom 18. Mai 2021, in dem der Gerichtshof entschieden hat, dass die Art. 2 und Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV sowie die Entscheidung 2006/928 der Kommission dahin auszulegen sind, dass sie einer nationalen Regelung entgegenstehen, die die Errichtung einer spezialisierten Abteilung der Staatsanwaltschaft mit ausschließlicher Zuständigkeit für die Untersuchung von durch Richter und Staatsanwälten begangenen Straftaten vorsieht, ohne dass die Errichtung einer solchen Abteilung durch objektive und überprüfbare Erfordernisse einer geordneten Rechtspflege gerechtfertigt ist und mit besonderen Garantien einhergeht. Außerdem ist der Grundsatz des Vorrangs des Unionsrechts dahin auszulegen, dass er einer Regelung mit Verfassungsrang eines Mitgliedstaats in der Auslegung durch das Verfassungsgericht dieses Staates entgegensteht, wonach ein untergeordnetes Gericht nicht berechtigt ist, eine in den Anwendungsbereich der Entscheidung 2006/928 fallende nationale Bestimmung, die es im Licht eines Urteils des Gerichtshofs als mit dieser Entscheidung oder mit Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV unvereinbar ansieht, aus eigener Entscheidungsbefugnis unangewendet zu lassen.
19. Aus den Auszügen aus der Entscheidung Nr. 390/2021, die vom vorlegenden Gericht im Vorabentscheidungsersuchen wiedergegeben wurden, geht hervor, dass die Curtea Constituțională (Verfassungsgerichtshof) anerkannt hat, nach Art. 148 der rumänischen Verfassung, der das Verhältnis zwischen dem nationalen Recht und dem Unionsrecht regelt, zur Gewährleistung des Vorrangs des Unionsrechts verpflichtet zu sein. „Dieser Anwendungsvorrang darf jedoch nicht als Aufgabe oder Missachtung der nationalen Verfassungsidentität verstanden werden, die in Art. 11 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 152 der Verfassung als Garantie eines grundlegenden Identitätskerns der rumänischen Verfassung verankert ist und im Prozess der europäischen Integration nicht relativiert werden darf. Aufgrund dieser Verfassungsidentität ist der Verfassungsgerichtshof befugt, den Vorrang der Verfassung im rumänischen Hoheitsgebiet zu gewährleisten (vgl. entsprechend Urteil des Bundesverfassungsgerichts der Bundesrepublik Deutschland vom 30. Juni 2009, 2 BvE 2/08 u. a.)“(6).
20. Die Gerichte seien, so die Curtea Constituțională (Verfassungsgerichtshof), befugt, die Vereinbarkeit einer Bestimmung des innerstaatlichen Rechts mit den Bestimmungen des Unionsrechts im Licht von Art. 148 der Verfassung zu prüfen. Stellten sie einen Widerspruch fest, seien sie befugt, in Streitigkeiten, die die subjektiven Rechte der Bürger verletzten, vorrangig die Bestimmungen des Unionsrechts anzuwenden. Der in der Verfassung verwendete Begriff „innerstaatliche Gesetze“ beziehe sich ausschließlich auf Rechtsvorschriften unterhalb der Verfassung, da die rumänische Verfassung gemäß ihrem Art. 11 Abs. 3 ihre höhere hierarchische Stellung im rumänischen Recht behalte. Folglich verleihe Art. 148 der rumänischen Verfassung dem Unionsrecht keinen Anwendungsvorrang gegenüber der Verfassung, so dass ein nationales Gericht nicht befugt sei, die Vereinbarkeit einer nach Art. 148 der Verfassung für verfassungsgemäß erklärten Bestimmung des innerstaatlichen Rechts mit den Bestimmungen des Unionsrechts zu prüfen(7).
21. Des Weiteren wurde von der Curtea Constituțională (Verfassungsgerichtshof) ausgeführt, dass die sich aus der Entscheidung 2006/928 ergebenden Verpflichtungen den für die institutionelle Zusammenarbeit mit der Europäischen Kommission zuständigen rumänischen Behörden (dem rumänischen Parlament und der rumänischen Regierung) auferlegt seien. Mangels einer Befugnis zur Zusammenarbeit mit den politischen Organen der Europäischen Union seien die Gerichte nicht in derselben Weise gebunden. Die Anwendung von Nr. 7 des Tenors des Urteils vom 18. Mai 2021, wonach ein Gericht „berechtigt ist, eine in den Anwendungsbereich der Entscheidung 2006/928 fallende nationale Bestimmung, die es im Licht eines Urteils des Gerichtshofs als mit dieser Entscheidung oder mit Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV unvereinbar ansieht, aus eigener Entscheidungsbefugnis unangewendet zu lassen“, habe keine Grundlage in der rumänischen Verfassung, da ihr Art. 148 den Anwendungsvorrang des Unionsrechts vor entgegenstehenden Bestimmungen des innerstaatlichen Rechts festschreibe. Die von der Kommission im Rahmen des Kooperations- und Kontrollverfahrens aufgrund der Entscheidung 2006/928 erstellten Berichte (im Folgenden: CVM-Berichte) an das Parlament und den Rat stellten, so die Curtea Constituțională (Verfassungsgerichtshof), aufgrund ihres Inhalts und ihrer Wirkungen, wie sie im Urteil des Gerichtshofs vom 18. Mai 2021 festgestellt worden seien, „keine Bestimmungen des Unionsrechts dar, denen ein Gericht unter Nichtanwendung der nationalen Regelung Anwendungsvorrang einzuräumen hätte und die der nationalen Regelung vorgingen“. Nationale Gerichte könnten daher nicht zum Nachteil des nationalen Rechts Empfehlungen Anwendungsvorrang einräumen, da CVM-Berichte keine Rechtsvorschriften seien und daher nicht mit innerstaatlichem Recht in Konflikt stehen könnten. Dies gelte umso mehr, wenn die nationalen Rechtsvorschriften vom nationalen Verfassungsgericht gemäß Art. 148 der rumänischen Verfassung für verfassungsgemäß erklärt worden seien(8).
22. Mit der Begründung, dass das Urteil des Gerichtshofs vom 18. Mai 2021 die Rechtsprechung der Curtea Constituțională (Verfassungsgerichtshof) zu den Auswirkungen der Entscheidung 2006/928 auf die Überprüfung der Verfassungsmäßigkeit der Errichtung und Arbeitsweise der AUSJ und implizit in Bezug auf den Verstoß gegen Art. 148 der Verfassung nicht aufheben könne, wurde der Einwand der Verfassungswidrigkeit des Gesetzes Nr. 304/2004 von der Curtea Constituțională (Verfassungsgerichtshof) als unbegründet zurückgewiesen.
23. Nach Ansicht des vorlegenden Gerichts stehen die Vorlagefragen in unmittelbarem Zusammenhang mit der Entscheidung in der bei ihm anhängigen Rechtssache. Bei der Beschwerde wegen der Dauer des Strafverfahrens gehe es um ein von der AUSJ geführtes Verfahren. Der zuständige Richter müsse alle für die Dauer der Strafverfolgung relevanten Umstände der Rechtssache prüfen. Dazu gehörten auch die die Tätigkeit der AUSJ regelnden Rechtsakte, die Arbeitsbelastung der AUSJ im Verhältnis zur Zahl der Staatsanwälte, die Erledigungsquote und die Übereinstimmung der Arbeitsweise der AUSJ mit dem Urteil vom 18. Mai 2021. So sei es dem für die Entscheidung über die Beschwerde zuständigen Richter möglich, zu klären, ob die AUSJ im derzeitigen rechtlichen Rahmen und in der derzeitigen Besetzung durch objektive und nachprüfbare Erfordernisse einer geordneten Rechtspflege gerechtfertigt sei. Dabei stelle sich insbesondere die Frage, ob die AUSJ in der Lage sei, die Strafverfolgung unter Wahrung des Rechts jedes Einzelnen auf ein auch im Hinblick auf die Verfahrensdauer faires Verfahren durchzuführen. Das vorlegende Gericht verweist darauf, dass der Gerichtshof in Rn. 221 des Urteils vom 18. Mai 2021 ausgeführt hat, dass es, was die in den Art. 47 und 48 der Charta verankerten Rechte betrifft, insbesondere wichtig ist, dass die Vorschriften über die Organisation und die Arbeitsweise einer Behörde wie der AUSJ so gestaltet sind, dass sichergestellt ist, dass Richter und Staatsanwälte betreffende Fälle innerhalb einer angemessenen Frist verhandelt werden.
24. Überdies müsse das vorlegende Gericht entscheiden, ob die Akte zur weiteren Strafverfolgung an eine Staatsanwaltschaft zurückzugeben sei, die vor dem Hintergrund des Urteils vom 18. Mai 2021 möglicherweise unter Verstoß gegen Unionsrecht tätig sei.
25. Das vorlegende Gericht weist darauf hin, dass es zwischen der Anwendung des Unionsrechts in der vom Gerichtshof im Urteil vom 18. Mai 2021 vorgenommenen Auslegung und der Anwendung der Entscheidung Nr. 390/2021 wählen müsse. Sollte sich der Richter dafür entscheiden, das Urteil des Gerichtshofs anzuwenden und die Entscheidung Nr. 390/2021 außer Acht zu lassen, könnte gegen ihn gemäß Art. 99 Buchst. ș des Gesetzes Nr. 303/2004 ein Disziplinarverfahren eröffnet werden, da die Nichtbeachtung einer Entscheidung der Curtea Constituțională (Verfassungsgerichtshof) ein Disziplinarvergehen darstelle. Im Rahmen eines solchen Disziplinarverfahrens könnte er von seinem Amt suspendiert werden. Die Aussicht darauf, dass solche Folgen drohen könnten, sei geeignet, die richterliche Unabhängigkeit bei der Entscheidungsfindung in der ihm vorliegenden Sache zu beeinträchtigen.
26. Das vorlegende Gericht verweist auch auf die Presseberichterstattung über den Fall eines Richters der Curtea de Apel Pitești (Berufungsgericht Pitești, Rumänien). In Anwendung der Art. 2 und 19 EUV, der Entscheidung 2006/928 und des Urteils vom 18. Mai 2021 habe der Richter der Curtea de Apel Pitești (Berufungsgericht Pitești) festgestellt, dass die AUSJ „nicht durch objektive und nachprüfbare Erfordernisse einer geordneten Rechtspflege gerechtfertigt [ist] und keine besonderen Garantien bietet, die es erlauben, jede Gefahr auszuschließen, dass diese Abteilung als Instrument der politischen Kontrolle über die Arbeit der betreffenden Richter und Staatsanwälte missbraucht werden kann, was zu einer Verletzung von deren Unabhängigkeit führen könnte, und die zudem gewährleisten, dass die betreffende Befugnis den Richtern und Staatsanwälten gegenüber in voller Übereinstimmung mit den Anforderungen der Art. 47 und 48 der [Charta] ausgeübt werden kann“. Er habe dem Staatsanwalt deshalb aufgegeben, sich unter Nichtanwendung von Art. 881 des Gesetzes Nr. 304/2004 bei der Bestimmung der Zuständigkeit für die Entscheidung in der Sache unzuständig zu erklären. Auf diese Entscheidung hin habe die Inspecția Judiciară (Justizinspektion, Rumänien) ein Disziplinarverfahren gegen den Richter eingeleitet, wobei ihm als Disziplinarvergehen vorgeworfen worden sei, sein Amt bei der Bearbeitung einer Beschwerde über die Verfahrensdauer böswillig oder grob fahrlässig ausgeübt zu haben.
27. Somit stellt sich für das vorlegende Gericht die Frage, ob die Praxis, einen Richter disziplinarisch zu belangen, der in Anwendung des Urteils vom 18. Mai 2021 die nationalen Bestimmungen über die AUSJ für unionsrechtswidrig gehalten hat, mit dem Grundsatz der richterlichen Unabhängigkeit vereinbar ist.
28. Unter diesen Umständen hat die Curtea de Apel Craiova (Berufungsgericht Craiova) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
1. Steht der in Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV in Verbindung mit Art. 2 EUV und Art. 47 der Charta verankerte Grundsatz der richterlichen Unabhängigkeit einer nationalen Bestimmung wie Art. 148 Abs. 2 der rumänischen Verfassung in ihrer Auslegung durch die Curtea Constituțională (Verfassungsgerichtshof) in der Entscheidung Nr. 390/2021 entgegen, wonach die nationalen Gerichte nicht befugt sind, die Vereinbarkeit einer nationalen Bestimmung, die durch eine Entscheidung der Curtea Constituțională (Verfassungsgerichtshof) für verfassungsgemäß erklärt wurde, mit den Bestimmungen des Rechts der Europäischen Union zu prüfen?
2. Steht der in Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV in Verbindung mit Art. 2 EUV und Art. 47 der Charta verankerte Grundsatz der richterlichen Unabhängigkeit einer nationalen Bestimmung wie Art. 99 Buchst. ș des Gesetzes Nr. 303/2004 entgegen, die es zulässt, dass gegen einen Richter wegen Nichtbeachtung einer Entscheidung der Curtea Constituțională (Verfassungsgerichtshof) ein Disziplinarverfahren eingeleitet und Disziplinarstrafen verhängt werden, wenn er über den Anwendungsvorrang des Unionsrechts gegenüber den Erwägungen einer Entscheidung der Curtea Constituțională (Verfassungsgerichtshof) zu entscheiden hat, und die dem Richter die Möglichkeit nimmt, ein Urteil des Gerichtshofs der Europäischen Union anzuwenden, das er für vorrangig hält?
3. Steht der in Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV in Verbindung mit Art. 2 EUV und Art. 47 der Charta verankerte Grundsatz der richterlichen Unabhängigkeit nationalen Gerichtspraktiken entgegen, die es dem Richter unter Androhung disziplinarischer Folgen verbieten, die Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union in Strafverfahren wie der Beschwerde hinsichtlich der angemessenen Dauer des Strafverfahrens nach Art. 4881 der rumänischen Strafprozessordnung anzuwenden?
IV. Verfahren vor dem Gerichtshof
29. Die Curtea de Apel Craiova (Berufungsgericht Craiova) hat beantragt, dieses Vorabentscheidungsersuchen einem Eilverfahren oder, hilfsweise, einem beschleunigten Verfahren zu unterwerfen, so wie dies u. a. in Art. 23a der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union vorgesehen ist.
30. Zur Begründung dieses Antrags hat das vorlegende Gericht auf die Einleitung von Disziplinarverfahren wegen der Anwendung des Unionsrechts in der vom Gerichtshof in seinem Urteil vom 18. Mai 2021 vorgenommenen Auslegung hingewiesen. Durch diese Verfahren werde die Unabhängigkeit der Gerichte und die Stabilität des Justizsystems erheblich beeinträchtigt. Überdies beeinträchtige die Unsicherheit, die durch die in Rede stehenden nationalen Bestimmungen geschaffen werde, das Funktionieren des durch Art. 267 AEUV geschaffenen Systems der justiziellen Zusammenarbeit.
31. Die Erste Kammer des Gerichtshofs hat nach Anhörung des Berichterstatters und des Generalanwalts am 30. Juli 2021 entschieden, den Antrag der Curtea de Apel Craiova (Berufungsgericht Craiova), das Vorabentscheidungsersuchen dem Eilverfahren zu unterwerfen, abzulehnen.
32. Was den Antrag auf ein beschleunigtes Verfahren angeht, bestimmt Art. 105 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs, dass der Präsident des Gerichtshofs auf Antrag des vorlegenden Gerichts oder ausnahmsweise von Amts wegen, nach Anhörung des Berichterstatters und des Generalanwalts, entscheiden kann, eine Vorlage zur Vorabentscheidung einem beschleunigten Verfahren zu unterwerfen, wenn die Art der Rechtssache ihre rasche Erledigung erfordert. Überdies kann es nach der Rechtsprechung, wenn eine Rechtssache große Ungewissheit hervorruft, die Grundfragen des nationalen Verfassungsrechts und des Unionsrechts berührt, in Anbetracht der besonderen Umstände einer solchen Rechtssache erforderlich sein, sie rasch zu erledigen(9).
33. Mit Beschluss vom 12. August 2021 hat der Präsident des Gerichtshofs nach Anhörung des Berichterstatters und des Generalanwalts dem Antrag des vorlegenden Gerichts, diese Vorlage zur Vorabentscheidung gemäß Art. 105 Abs. 1 der Verfahrensordnung einem beschleunigten Verfahren zu unterwerfen, stattgegeben. Der Präsident des Gerichtshofs hat seine Entscheidung darauf gestützt, dass die von dieser Vorlage zur Vorabentscheidung aufgeworfenen Fragen bezüglich des Vorrangs des Unionsrechts von grundlegender Bedeutung für Rumänien wie auch für die verfassungsmäßige Ordnung der Union sind.
34. Der Präsident des Gerichtshofs hat für die Einreichung schriftlicher Erklärungen Frist bis zum 27. September 2021 gesetzt. Die mündliche Verhandlung wurde gemäß Art. 105 Abs. 2 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs auf den 23. November 2021 terminiert.
35. Die rumänische, die niederländische und die belgische Regierung wie auch die Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht. Den Parteien, den sonstigen Beteiligten und der rumänischen Regierung sind schriftliche Fragen zur Beantwortung in der mündlichen Verhandlung am 23. November 2021 gestellt worden.
36. Die rumänische Regierung und die Kommission haben in der mündlichen Verhandlung am 23. November 2021 mündlich Stellung genommen.
V. Zulässigkeit
37. Nach den Angaben des vorlegenden Gerichts wurde das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen wegen des Konflikts zwischen der Entscheidung Nr. 390/2021 der Curtea Constituțională (Verfassungsgerichtshof) und dem Urteil vom 18. Mai 2021 erforderlich, und zwar insbesondere wegen der Notwendigkeit, festzustellen, ob das vorlegende Gericht, wenn es die ihm vorliegende Beschwerde prüft, befugt ist, die Bestimmungen über die Errichtung und Arbeitsweise der AUSJ gemäß diesem Urteil des Gerichtshofs zu prüfen, um festzustellen, ob die Bestimmungen den Art. 2 und Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV sowie Art. 47 der Charta zuwiderlaufen.
38. Die schriftlichen Erklärungen enthielten keine Einwendungen gegen die Zulässigkeit der Vorlagefragen. In der mündlichen Verhandlung am 23. November 2021 hielten sowohl die rumänische Regierung als auch die Kommission die Vorlagefragen für zulässig.
39. Die Kommission war der Ansicht, dass die Umstände im Ausgangsverfahren von denjenigen, die dem Urteil vom 26. März 2020, Miasto Łowicz und Prokurator Generalny (C‑558/18 und C‑563/18, EU:C:2020:234), zugrunde lagen, zu unterscheiden seien. Erstens habe das Ausgangsverfahren in der genannten Rechtssache keinen Bezug zum Unionsrecht aufgewiesen, und es sei auch nicht um die Anwendung von Unionsrecht durch die nationalen Richter gegangen. Dagegen habe in dem Ausgangsverfahren, um das es hier gehe, der nationale Richter Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV, die Entscheidung 2006/928 und das Urteil vom 18. Mai 2021 anzuwenden. Zweitens gehe aus dem Urteil vom 26. März 2020, Miasto Łowicz und Prokurator Generalny (C‑558/18 und C‑563/18, EU:C:2020:234, Rn. 54), hervor, dass die Disziplinarverfahren gegen die beiden um Vorabentscheidung ersuchenden Richter eingestellt worden waren. Die Gefahr von Disziplinarverfahren sei damit eine hypothetische geworden. Im vorliegenden Fall sei die Gefahr eines gegen den um Vorabentscheidung ersuchenden Richter gerichteten Disziplinarverfahrens nicht hypothetischer Natur, da die von ihm vorzunehmende Anwendung des Unionsrechts noch bevorstehe. Überdies erfülle eine der Entscheidung Nr. 390/2021 der Curtea Constituțională (Verfassungsgerichtshof) zuwiderlaufende Entscheidung automatisch den Tatbestand eines Disziplinarvergehens gemäß Art. 99 Buchst. ș des Gesetzes Nr. 303/2004. Drittens stünden die drei Vorlagefragen ausgehend von diesen Erwägungen in einem Zusammenhang.
40. Die rumänische Regierung hat hervorgehoben, dass Art. 19 Abs. 1 EUV im Ausgangsverfahren für die Rechtmäßigkeit der Dauer des Verfahrens vor der AUSJ relevant sei. Auch könne die Gefahr, dass ein Richter Disziplinarmaßnahmen ausgesetzt sein könne, ein im Ausgangsverfahren relevanter Umstand sein.
41. Ich schlage vor, der Vollständigkeit halber die Zulässigkeit aller vorgelegten Fragen zu prüfen.
42. Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob der in Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV in Verbindung mit Art. 2 EUV und Art. 47 der Charta verankerte Grundsatz der richterlichen Unabhängigkeit einer nationalen Bestimmung wie Art. 148 Abs. 2 der rumänischen Verfassung in ihrer Auslegung durch die Curtea Constituțională (Verfassungsgerichtshof) in der Entscheidung Nr. 390/2021 entgegensteht, wonach die nationalen Gerichte nicht befugt sind, die Vereinbarkeit einer nationalen Bestimmung, die durch eine Entscheidung der Curtea Constituțională (Verfassungsgerichtshof) für verfassungsgemäß erklärt wurde, mit Unionsrecht zu prüfen.
43. Zwar spricht nach ständiger Rechtsprechung bei von einem nationalen Gericht vorgelegten Fragen zur Auslegung von Unionsrecht eine Vermutung für die Entscheidungserheblichkeit, doch das in Art. 267 AEUV vorgesehene Vorabentscheidungsverfahren bezweckt nicht die Abgabe von Gutachten zu allgemeinen oder hypothetischen Fragen. Vielmehr ergibt sich aus dem Wortlaut dieser Bestimmung, dass die beantragte Vorabentscheidung „erforderlich“ sein muss, um dem vorlegenden Gericht den „Erlass seines Urteils“ in der bei ihm anhängigen Rechtssache zu ermöglichen(10).
44. Art. 267 AEUV verleiht den nationalen Gerichten folglich ein unbeschränktes Recht zur Vorlage an den Gerichtshof, wenn sie der Auffassung sind, dass eine bei ihnen anhängige Rechtssache Fragen nach der Auslegung unionsrechtlicher Bestimmungen aufwirft, deren Beantwortung für die Entscheidung des ihnen unterbreiteten Rechtsstreits erforderlich ist. So muss es insbesondere einem Gericht, das nicht in letzter Instanz entscheidet, freistehen, dem Gerichtshof die Fragen vorzulegen, bei denen es Zweifel hat, wenn es der Ansicht ist, dass es aufgrund der rechtlichen Beurteilung eines übergeordneten Gerichts, selbst wenn es Verfassungsrang hat, zu einem unionsrechtswidrigen Urteil gelangen könnte(11).
45. Ohne der materiellen Prüfung der ersten Frage des vorlegenden Gerichts vorgreifen zu wollen, ist offenkundig, dass die von der Curtea Constituțională (Verfassungsgerichtshof) in ihrer Entscheidung Nr. 390/2021 getroffenen Feststellungen das vorlegende Gericht zum Erlass eines Urteils veranlassen könnten, das dem Unionsrecht, und zwar insbesondere den in der Frage genannten Bestimmungen, nämlich den Art. 2 und Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV sowie Art. 47 der Charta, zuwiderliefe. Ich halte daher die erste Vorlagefrage für zulässig.
46. Mit seiner zweiten und dritten Vorlagefrage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob der in Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV in Verbindung mit Art. 2 EUV und Art. 47 der Charta verankerte Grundsatz der richterlichen Unabhängigkeit einer nationalen Bestimmung oder Gerichtspraxis entgegensteht, die es zulässt, dass gegen einen Richter Disziplinarverfahren eingeleitet und Disziplinarstrafen verhängt werden, weil dieser Bestimmungen des Unionsrechts in der vom Gerichtshof vorgenommenen Auslegung anwendet und damit eine Entscheidung der Curtea Constituțională (Verfassungsgerichtshof) nicht beachtet.
47. Ungeachtet dessen, dass in der mündlichen Verhandlung die Auffassung, dass diese Fragen im Licht des Urteils vom 26. März 2020, Miasto Łowicz und Prokurator Generalny (C‑558/18 und C‑563/18, EU:C:2020:234), zulässig sind, von der rumänischen Regierung und der Kommission geteilt wurde, denke ich, dass der Gerichtshof diese Frage von Amts wegen prüfen sollte.
48. In der genannten Rechtssache war der Gerichtshof gefragt worden, ob Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV einer nationalen Rechtsvorschrift entgegensteht, die die Gefahr der Unterminierung der Unabhängigkeit der Richter wesentlich erhöht oder die Garantie eines unparteiischen Disziplinarverfahrens gegen Richter verletzt. Der Gerichtshof hat entschieden, dass die Bestimmung des Unionsrechts, auf die sich die Vorlagefragen bezogen, nämlich Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV, keinen Bezug zum Ausgangsverfahren vor dem vorlegenden Gericht aufwies, in dem es um gegen den Fiskus gerichtete Verfahren wegen Geldzahlungen und Strafmilderung im Rahmen der „kleinen Kronzeugenregelung“ ging(12). Überdies war der Umstand, dass den Richtern, die um Vorabentscheidung ersucht hatten, aufgrund dieser Vorabentscheidungsersuchen möglicherweise die Einleitung eines Disziplinarverfahrens drohte, nach den Feststellungen des Gerichtshofs nicht Gegenstand der Streitigkeiten in den Ausgangsverfahren(13).
49. Ich teile die Ansicht der Kommission, dass die drei zur Vorabentscheidung vorgelegten Fragen in engem Zusammenhang stehen und sich überschneiden. Alle drei Fragen betreffen den Grundsatz der richterlichen Unabhängigkeit und die Frage, ob nationale Bestimmungen in ihrer vom nationalen Verfassungsgericht vorgenommenen Auslegung, die die Anwendung von Unionsrecht durch das vorlegende Gericht verhindern oder behindern, mit dem Unionsrecht, insbesondere mit den Art. 2 und Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV sowie Art. 47 der Charta in der vom Gerichtshof vorgenommenen Auslegung, vereinbar sind. Überdies ist der Bezug der unionsrechtlichen Bestimmungen, auf die die Fragen verweisen, nämlich die Art. 2 und Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV sowie Art. 47 der Charta, zu dem Rechtsstreit im Ausgangsverfahren, in dem es um die Rechtmäßigkeit eines bei der AUSJ geführten Verfahrens im Licht des Urteils vom 18. Mai 2021 und der Entscheidung Nr. 390/2021 der Curtea Constituțională (Verfassungsgerichtshof) geht, offenkundig.
50. Des Weiteren denke ich, dass die Zulässigkeit der zweiten und dritten Vorlagefrage, in denen es konkret darum geht, ob sich der oder die Richter, die dieses Vorabentscheidungsersuchen stellen, möglicherweise einem Disziplinarverfahren gemäß Art. 99 Buchst. ș des Gesetzes Nr. 303/2004 aussetzen, wenn sie unter Nichtanwendung der Entscheidung Nr. 390/2021 der Curtea Constituțională (Verfassungsgerichtshof) die im Urteil vom 18. Mai 2021 getroffene Entscheidung oder aber die letztlich in diesem Vorabentscheidungsverfahren ergehende Entscheidung des Gerichtshofs anwenden, mit der ersten Vorlagefrage inhaltlich „eng verflochten“(14) ist(15). Meines Erachtens wäre es gekünstelt, diesen Bezug zu ignorieren(16).
51. Überdies besteht angesichts des klaren und eindeutigen Wortlauts von Art. 99 Buchst. ș des Gesetzes Nr. 303/2004 eine nicht nur geringe, sondern durchaus hohe Wahrscheinlichkeit, dass dem oder den Richtern im Ausgangsverfahren ein Disziplinarverfahren droht.
52. Insoweit hat der Gerichtshof in dem jüngst ergangenen Urteil vom 23. November 2021, IS (Rechtswidrigkeit des Vorlagebeschlusses) (C‑564/19, EU:C:2021:949, Rn. 85 bis 87), die dort gegebene Rechtssache von den Rechtssachen, in denen das Urteil vom 26. März 2020, Miasto Łowicz und Prokurator Generalny (C‑558/18 und C‑563/18, EU:C:2020:234), ergangen ist, abgegrenzt.
53. Im Urteil vom 23. November 2021, IS (Rechtswidrigkeit des Vorlagebeschlusses) (C‑564/19, EU:C:2021:949, Rn. 85 bis 87), hat der Gerichtshof eine ihm vorgelegte Frage für zulässig befunden, die den Grundsatz der richterlichen Unabhängigkeit und eine im nationalen Recht vorgesehene Möglichkeit des disziplinarischen Vorgehens gegen Richter betraf, die den Gerichtshof gemäß Art. 267 AEUV um Vorabentscheidung ersuchen. Der Gerichtshof hat dies zum einen auf den engen Zusammenhang zwischen der die Möglichkeit eines Disziplinarverfahrens betreffenden Vorlagefrage und einer anderen Vorlagefrage zur Auslegung von Art. 267 AEUV gestützt. Die Frage zur Möglichkeit eines Disziplinarverfahrens zielte, so der Gerichtshof, im Wesentlichen darauf ab, festzustellen, ob es dem vorlegenden Richter, wenn er in der Sache über das Ausgangsverfahren entscheidet, möglich wäre, die Entscheidung eines Obergerichts außer Acht zu lassen, ohne die Wiederaufnahme des gegen ihn gerichteten Disziplinarverfahrens befürchten zu müssen. Der vorlegende Richter war außerdem, so der Gerichtshof, mit einem sich aus der gegen ihn gerichteten Anwendung einer nationalen Regelung ergebenden, verfahrensrechtlichen Hindernis konfrontiert, das von ihm auszuräumen war, bevor er den Ausgangsrechtsstreit ohne Beeinflussung von außen und in völliger Unabhängigkeit entscheiden konnte.
54. In Bezug auf das Problem der Zulässigkeit von Fragen zur Möglichkeit, gegen Richter, die Vorabentscheidungsersuchen stellen und ein daraufhin ergehendes Urteil des Gerichtshofs anwenden, disziplinarisch vorzugehen, sehe ich klare Parallelen zwischen der vorliegenden Rechtssache und der Rechtssache, die dem Urteil vom 23. November 2021, IS (Rechtswidrigkeit des Vorlagebeschlusses) (C‑564/19, EU:C:2021:949, Rn. 85 bis 87)(17), zugrunde lag. Ich würde dem Gerichtshof deshalb, was die Zulässigkeit dieser Fragen im konkreten Kontext dieser Rechtssache betrifft, zu einer realistischen Vorgehensweise raten. Da das Urteil des Gerichtshofs im Vorabentscheidungsverfahren das nationale Gericht hinsichtlich der Auslegung des Unionsrechts bei der Entscheidung über den Ausgangsrechtsstreit bindet(18), denke ich, dass Vorlagefragen, die die disziplinarische Verantwortlichkeit nationaler Richter betreffen, die die vom Gerichtshof auf ein Vorabentscheidungsersuchen hin gegebene Antwort, wie auch immer diese ausfallen mag, anwenden, für die Entscheidung des Rechtsstreits im Ausgangsverfahren „erforderlich“ sind.
VI. Zur Begründetheit
55. Die Fragen des vorlegenden Gerichts zielen im Wesentlichen darauf ab, ob der in Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV in Verbindung mit Art. 2 EUV und Art. 47 der Charta verankerte Grundsatz der richterlichen Unabhängigkeit einer nationalen Bestimmung eines Mitgliedstaats entgegensteht, wonach die nationalen Gerichte nicht befugt sind, die Vereinbarkeit einer nationalen Bestimmung, die durch das Verfassungsgericht des Mitgliedstaats für verfassungsgemäß erklärt wurde, mit den Bestimmungen des Unionsrechts zu prüfen, und wonach Richtern, die eine solche Prüfung dennoch vornehmen, Disziplinarverfahren und Strafen drohen können.
A. Urteil vom 18. Mai 2021
56. In seinem Urteil vom 18. Mai 2021 hat der Gerichtshof klar angegeben, unter welchen Umständen eine Stelle wie die AUSJ den Anforderungen, die sich aus den Art. 2 und Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV sowie der Entscheidung 2006/928 ergeben, nicht genügen würde(19). Der Gerichtshof hat seine ständige Rechtsprechung zum Vorrang des Unionsrechts bestätigt, wonach ein nationales Gericht, das über eine in seinen Zuständigkeitsbereich fallende Sache entscheidet, verpflichtet ist, jede Bestimmung des nationalen Rechts, unabhängig davon, ob sie nach der vom Verfassungsgericht vorgenommenen Auslegung gesetzlicher oder verfassungsrechtlicher Natur ist, unangewendet zu lassen, wenn sie einer Bestimmung des Unionsrechts, die unmittelbare Wirkung hat, entgegensteht(20).
57. In Anbetracht dessen, dass Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV und die Vorgaben in der Entscheidung 2006/928 unmittelbare Wirkung haben(21), hat der Gerichtshof entschieden, dass ein nationales Gericht im Rahmen seiner Zuständigkeit verpflichtet ist, für die volle Wirksamkeit dieser Bestimmungen Sorge zu tragen, indem es erforderlichenfalls jede entgegenstehende Bestimmung des nationalen Rechts unangewendet lässt(22).
58. Ich schlage nicht vor, die Rechtsprechung des Gerichtshofs im Urteil vom 18. Mai 2021, sei es in Bezug auf die Vereinbarkeit einer Stelle wie der AUSJ mit dem Unionsrecht oder in Bezug auf den Vorrang des Unionsrechts, zu überdenken. Die beiden in Rn. 223 des Urteils genannten Vorgaben(23) für die Prüfung der Vereinbarkeit der AUSJ mit dem Unionsrecht sind klar formuliert. Hinreichend klar formuliert ist auch die sich aus der unmittelbaren Wirkung und dem Vorrang des Unionsrechts ergebende Pflicht, dem Unionsrecht entgegenstehende nationale Regelungen, Verwaltungspraktiken oder Rechtsprechung unangewendet zu lassen, die allen staatlichen Stellen – auch den nationalen Gerichten, einschließlich der nationalen Verfassungsgerichte, und den Verwaltungsbehörden – auferlegt ist, die im Rahmen ihrer jeweiligen Zuständigkeiten das Unionsrecht anzuwenden haben(24).
59. Nach ständiger Rechtsprechung ist also jede Bestimmung einer nationalen Rechtsordnung oder jede Gesetzgebungs‑, Verwaltungs- oder Gerichtspraxis, sei es eines Verfassungsgerichts oder eines sonstigen Gerichts, die dadurch zu einer Abschwächung der Wirksamkeit des Unionsrechts führen würde, dass dem für die Anwendung dieses Rechts zuständigen Gericht die Befugnis abgesprochen wird, unmittelbar zum Zeitpunkt dieser Anwendung alles Erforderliche zu tun, um diejenigen innerstaatlichen Rechtsvorschriften beiseite zu lassen, die unter Umständen ein Hindernis für die volle Wirksamkeit der unmittelbar geltenden Normen des Unionsrechts bilden, mit den in der Natur des Unionsrechts liegenden Erfordernissen unvereinbar(25).
60. Überdies ist in einem Fall wie diesem das nationale Gericht, das von der ihm nach Art. 267 Abs. 2 AEUV eingeräumten Möglichkeit, um Vorabentscheidung zu ersuchen, Gebrauch gemacht hat, für die Entscheidung des Ausgangsverfahrens an die vom Gerichtshof vorgenommene Auslegung der in Rede stehenden Bestimmungen gebunden und gehalten, gegebenenfalls von der Beurteilung eines höheren Gerichts oder auch des nationalen Verfassungsgerichts abzuweichen, wenn es angesichts dieser Auslegung der Auffassung ist, dass die in Rede stehenden Bestimmungen nicht mit dem Unionsrecht vereinbar sind(26).
61. Die rumänische Regierung hat in ihren schriftlichen Erklärungen ausgeführt, dass die beiden von der Curtea Constituțională (Verfassungsgerichtshof) in ihrer Entscheidung Nr. 390/2021 niedergelegten Voraussetzungen für den Vorrang des Unionsrechts vor der rumänischen Verfassung in Bezug auf Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV erfüllt seien. Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV sei hinreichend klar, präzise und eindeutig und von einer gewissen verfassungsrechtlichen Relevanz, so dass sein Regelungsgehalt geeignet sei, die etwaige Verfassungswidrigkeit nationaler Rechtsvorschriften zu untermauern. Dem mag wohl so sein, doch wird verkannt, dass der Gerichtshof in Rn. 249 des Urteils vom 18. Mai 2021 entschieden hat, dass die in der Entscheidung 2006/928 genannten Vorgaben unmittelbare Wirkung haben. Entsprechend heißt es in Rn. 251 des Urteils, dass der Grundsatz des Vorrangs des Unionsrechts im Fall eines erwiesenen Verstoßes gegen Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV oder die Entscheidung 2006/928 verlangt, dass das vorlegende Gericht die betreffenden innerstaatlichen Bestimmungen unabhängig davon, ob sie gesetzlicher oder verfassungsrechtlicher Natur sind, unangewendet lässt.
62. In der Pflicht, dem Unionsrecht entgegenstehende nationale Regelungen, Verwaltungspraktiken oder Rechtsprechung unangewendet zu lassen, kommt die Anwendung sowohl des Grundsatzes der begrenzten Einzelermächtigung gemäß Art. 4 Abs. 1 und Art. 5 EUV als auch des Grundsatzes der loyalen Zusammenarbeit gemäß Art. 4 Abs. 3 EUV konkret zum Ausdruck(27). Außer unter besonderen Umständen lässt diese Pflicht die nationale Identität der Mitgliedstaaten unberührt, die zum Beispiel in ihren grundlegenden politischen und verfassungsmäßigen Strukturen zum Ausdruck kommt(28) und gemäß Art. 4 Abs. 2 EUV(29) sowie dem dritten Absatz der Präambel der Charta zu achten ist. Beruft sich ein Mitgliedstaat auf die nationale Identität, um die Nichteinhaltung unionsrechtlicher Bestimmungen zu rechtfertigen, wird der Gerichtshof prüfen, ob die betreffenden Bestimmungen eine tatsächliche und hinreichend schwere Gefährdung eines Grundinteresses der Gesellschaft oder der grundlegenden politischen und verfassungsmäßigen Strukturen des Mitgliedstaats darstellen(30). Vage, allgemeine oder abstrakte Behauptungen genügen dieser Anforderung nicht. In der Tat ist aus dem Vorabentscheidungsersuchen nicht ersichtlich, dass die Curtea Constituțională (Verfassungsgerichtshof) selbst festgestellt hätte, welcher Aspekt der nationalen Identität durch das Urteil vom 18. Mai 2021 berührt sein soll.
63. Folglich sind die pauschalen Ausführungen der Curtea Constituțională (Verfassungsgerichtshof), die das vorlegende Gericht in seinem Vorabentscheidungsersuchen wiedergibt, wonach dem Unionsrecht kein Vorrang gegenüber der rumänischen Verfassung zukomme, so dass die rumänischen Gerichte nicht befugt seien, die Vereinbarkeit einer innerstaatlichen Bestimmung, die durch eine Entscheidung der Curtea Constituțională (Verfassungsgerichtshof) für verfassungsgemäß erklärt worden sei, mit den Bestimmungen des Rechts der Europäischen Union zu prüfen, zu allgemein und unbestimmt gehalten, als dass sie als Ausdruck der nationalen Identität eines Mitgliedstaats der Union im Sinne von Art. 4 Abs. 2 EUV angesehen werden können(31).
64. Jedenfalls muss jede Geltendmachung nationaler Identität die in Art. 2 EUV niedergelegten gemeinsamen Werte der Union achten(32)und auf den unteilbaren und universellen Werten beruhen, die im zweiten Absatz der Präambel der Charta genannt sind(33). In diesen Fällen rücken die Rechtsstaatlichkeit(34) und der wirksame gerichtliche Schutz in den Mittelpunkt. Dieser Frage werde ich mich nunmehr zuwenden.
65. Zuvor möchte ich jedoch anmerken, dass der Tenor der Entscheidung Nr. 390/2021 der Curtea Constituțională (Verfassungsgerichtshof) ernste Zweifel aufkommen lässt, ob die wesentlichen Grundsätze des Unionsrechts in der vom Gerichtshof im Urteil vom 18. Mai 2021 vorgenommenen Auslegung von dem Gericht eingehalten wurden. Überdies hat die Curtea Constituțională (Verfassungsgerichtshof) davon abgesehen, gemäß Art. 267 Abs. 3 AEUV ein Vorabentscheidungsersuchen an den Gerichtshof zu richten, um die Gefahr einer falschen Auslegung des Unionsrechts zu vermeiden.
66. Insoweit hat der Gerichtshof in seinem Urteil vom 4. Oktober 2018, Kommission/Frankreich (Steuervorabzug für ausgeschüttete Dividenden) (C‑416/17, EU:C:2018:811, Rn. 107 bis 109), darauf hingewiesen, dass eine Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats grundsätzlich gemäß Art. 258 AEUV unabhängig davon festgestellt werden kann, welches Staatsorgan durch sein Handeln oder Unterlassen den Verstoß verursacht hat, selbst wenn es sich um ein verfassungsmäßig unabhängiges Organ handelt. Ein einzelstaatliches Gericht ist, soweit gegen seine Entscheidung kein Rechtsmittel gegeben ist, grundsätzlich verpflichtet, den Gerichtshof gemäß Art. 267 Abs. 3 AEUV anzurufen, wenn sich in einem bei ihm anhängigen Verfahren eine Frage nach der Auslegung des AEU-Vertrags stellt. Diese Pflicht zur Vorlage soll insbesondere verhindern, dass sich in einem Mitgliedstaat eine nationale Rechtsprechung herausbildet, die mit den Vorschriften des Unionsrechts nicht im Einklang steht. Der Gerichtshof hat in der Sache entschieden, dass die Französische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 267 Abs. 3 AEUV verstoßen hatte, dass der Conseil d’État (Staatsrat, Frankreich) nicht gemäß Art. 267 Abs. 3 AEUV um Vorabentscheidung ersucht hatte, um eine bestimmte Frage zu klären, die nicht derart offenkundig war, dass für einen vernünftigen Zweifel keinerlei Raum geblieben wäre.
67. In der mündlichen Verhandlung vom 23. November 2021 hat die rumänische Regierung bestätigt, dass die Curtea Constituțională (Verfassungsgerichtshof), wenn sie über Fragen bezüglich der rumänischen Verfassung entscheidet, ein letztinstanzliches Gericht ist.
B. Anwendbare Vorschriften des Unionsrechts
68. Der Gerichtshof hatte in den letzten Jahren Gelegenheit, über den Grundsatz der Unabhängigkeit der Gerichte der Mitgliedstaaten bei der Anwendung des Unionsrechts und das Zusammenspiel zwischen den Art. 2 und Art. 19 Abs. 1 EUV, Art. 267 AEUV und Art. 47 der Charta zu entscheiden(35). Diese Rechtsprechung des Gerichtshofs geht in neuerer Zeit zurück auf das Urteil vom 27. Februar 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117). Auch wenn dieses Urteil durchaus ein wichtiger Meilenstein in der Entwicklung der Rechtsprechung des Gerichtshofs in diesem Bereich ist, hat es doch meines Erachtens keine neuen Konzepte begründet, sondern vielmehr eine Reihe wichtiger Grundsätze der bereits bestehenden Rechtsprechung des Gerichtshofs bekräftigt.
69. Nach der ständigen Rechtsprechung zu den einschlägigen Bestimmungen des Unionsrechts ist der in Art. 2 EUV proklamierte Wert der Rechtsstaatlichkeit in Art. 19 EUV konkretisiert. Eine gesonderte Prüfung von Art. 2 EUV ist daher nicht erforderlich(36). Nach Art. 19 EUV sind in der Unionsrechtsordnung der Gerichtshof und die nationalen Gerichte mit der Aufgabe der gerichtlichen Überprüfung betraut. Die Garantie der Unabhängigkeit, die dem Auftrag des Richters inhärent und für das ordnungsgemäße Funktionieren des durch Art. 267 AEUV geschaffenen Systems der justiziellen Zusammenarbeit unerlässlich ist, ist somit auf beiden Ebenen der Unionsrechtsordnung erforderlich.
70. Obwohl sich die Vorlagefragen auf den Grundsatz der richterlichen Unabhängigkeit beziehen, sind aus der dem Gerichtshof vorliegenden Akte keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass die Unabhängigkeit des vorlegenden Gerichts in anderer Weise als durch die Beschränkungen, die dem vorlegenden Gericht durch die Entscheidung Nr. 390/2021 der Curtea Constituțională (Verfassungsgerichtshof) und durch Art. 99 Buchst. ș des Gesetzes Nr. 303/2004 hinsichtlich der Anwendung des Unionsrechts auferlegt wurden, beeinträchtigt worden wäre. Auch wenn die richterliche Unabhängigkeit in Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV nicht ausdrücklich erwähnt ist, ist es nach ständiger Rechtsprechung von grundlegender Bedeutung, die Unabhängigkeit der Einrichtungen, die zur Entscheidung über Fragen im Zusammenhang mit der Anwendung oder der Auslegung des Unionsrechts angerufen werden können, zu wahren, damit diese Einrichtungen in der Lage sind, den nach dieser Bestimmung erforderlichen wirksamen gerichtlichen Rechtsschutz sicherzustellen; dies wird auch durch Art. 47 Abs. 2 der Charta bestätigt, wonach zu den Anforderungen im Zusammenhang mit dem Grundrecht auf einen wirksamen Rechtsbehelf der Zugang zu einem „unabhängigen“ Gericht gehört. Dieses Erfordernis der Unabhängigkeit der Gerichte, das dem Auftrag des Richters inhärent ist, gehört zum Wesensgehalt des Rechts auf wirksamen gerichtlichen Rechtsschutz und des Grundrechts auf ein faires Verfahren, dem als Garant für den Schutz sämtlicher dem Einzelnen aus dem Unionsrecht erwachsender Rechte und für die Wahrung der in Art. 2 EUV genannten Werte, die den Mitgliedstaaten gemeinsam sind, u. a. des Wertes der Rechtsstaatlichkeit, grundlegende Bedeutung zukommt(37). Hier geht es um die Fähigkeit des vorlegenden Gerichts, Rechtsbehelfe zu bieten, die in den vom Unionsrecht erfassten Bereichen wirksamen Rechtsschutz im Sinne von Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV gewährleisten(38), und zwar vor dem Hintergrund der Beschränkungen, die dem vorlegenden Gericht durch Art. 148 Abs. 2 der rumänischen Verfassung in der von der Curtea Constituțională (Verfassungsgerichtshof) in ihrer Entscheidung Nr. 390/2021 vorgenommenen Auslegung auferlegt werden.
71. Art. 19 EUV überträgt sowohl den nationalen Gerichten als auch dem Gerichtshof die Aufgabe, die volle Anwendung des Unionsrechts in allen Mitgliedstaaten und den gerichtlichen Schutz, der den Einzelnen aus diesem Recht erwächst, zu gewährleisten(39). Art. 19 EUV sieht also ein dezentrales Justizsystem vor, in dem die gerichtliche Zuständigkeit für die Anwendung des Unionsrechts zwischen dem Gerichtshof und den nationalen Gerichten aufgeteilt ist.
72. Der Grundsatz des wirksamen gerichtlichen Schutzes der dem Einzelnen aus dem Unionsrecht erwachsenden Rechte, von dem in Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV die Rede ist, ist ein allgemeiner Grundsatz des Unionsrechts, der nun in Art. 47 der Charta verankert ist, so dass Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV alle Mitgliedstaaten verpflichtet, die erforderlichen Rechtsbehelfe zu schaffen, damit in den vom Unionsrecht erfassten Bereichen ein wirksamer Rechtsschutz im Sinne von insbesondere Art. 47 der Charta gewährleistet ist(40). So hat der Gerichtshof zum einen in seinem Urteil vom 20. April 2021, Repubblika(41), ausgeführt, dass Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV darauf ausgelegt ist, im Zusammenhang mit einer Klage Anwendung zu finden, die darauf abzielt, Bestimmungen des nationalen Rechts, die mutmaßlich die richterliche Unabhängigkeit zu beeinträchtigen geeignet sind, auf ihre Vereinbarkeit mit dem Unionsrecht hin zu prüfen. In Art. 47 der Charta ist zum anderen das jeder Person, deren durch das Recht der Union garantierte Rechte oder Freiheiten verletzt worden sind, zustehende Recht verankert, bei einem Gericht einen wirksamen Rechtsbehelf einzulegen.
73. Da aus dem Vorabentscheidungsersuchen nicht klar hervorgeht, ob sich RS im Ausgangsverfahren auf ein Recht stützt, das ihm aufgrund einer Bestimmung der Unionsrechts zusteht, könnte der Wortlaut von Art. 51 Abs. 1 der Charta(42) dafür sprechen, dass Art. 47 der Charta im Rechtsstreit im Ausgangsverfahren möglicherweise nicht anwendbar ist. Da jedoch Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV alle Mitgliedstaaten verpflichtet, die erforderlichen Rechtsbehelfe zu schaffen, damit in den vom Unionsrecht erfassten Bereichen ein wirksamer Rechtsschutz insbesondere im Sinne von Art. 47 der Charta gewährleistet ist, ist letztere Bestimmung bei der Auslegung von Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV gebührend zu berücksichtigen(43).
C. Wirksamer Rechtsschutz durch eine unabhängige Justiz
74. Aus dem Vorabentscheidungsersuchen geht hervor, dass die Curtea de Apel Craiova (Berufungsgericht Craiova), die für Rechte und Freiheiten betreffende Sachen zuständig ist, mit einer von RS eingelegten Beschwerde befasst ist, die die Dauer eines bei der AUSJ anhängigen Ermittlungsverfahrens betrifft. Aus der dem Gerichtshof vorliegenden Akte ist nichts ersichtlich, was auf die Unzuständigkeit des vorlegenden Gerichts für die Entscheidung über die Beschwerde hindeuten würde.
75. Gemäß Art. 148 Abs. 2 der rumänischen Verfassung in dessen Auslegung durch die Curtea Constituțională (Verfassungsgerichtshof) in der Entscheidung Nr. 390/2021 sind die nationalen Gerichte offenbar nicht befugt, die Vereinbarkeit einer nationalen Bestimmung, die durch eine Entscheidung der Curtea Constituțională (Verfassungsgerichtshof) für verfassungsgemäß erklärt wurde, mit den Bestimmungen des Unionsrechts zu prüfen. Nach dem nationalen Recht ist das vorlegende Gericht also effektiv daran gehindert, zu prüfen, ob die Errichtung und Arbeitsweise der AUSJ mit dem Unionsrecht vereinbar ist, sowie, soweit dies im Hinblick auf die vom Gerichtshof im Urteil vom 18. Mai 2021 gegebenen Hinweise erforderlich und angemessen sein sollte, die in Rede stehenden einschlägigen Bestimmungen des nationalen Rechts nach den Grundsätzen des Vorrangs des Unionsrechts und der unmittelbaren Wirkung unangewendet zu lassen.
76. Die Situation wird dadurch verschärft, dass Art. 99 Buchst. ș des Gesetzes Nr. 303/2004 Richtern, die Entscheidungen der Curtea Constituțională (Verfassungsgerichtshof) nicht beachten, die Einleitung von Disziplinarverfahren und die Verhängung von Disziplinarstrafen androht(44).
77. Nach ständiger Rechtsprechung fällt zwar die Organisation der Justiz in den Mitgliedstaaten in deren Zuständigkeit, doch müssen die Mitgliedstaaten bei der Ausübung dieser Zuständigkeit die Verpflichtungen einhalten, die sich für sie aus dem Unionsrecht, insbesondere aus Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV, ergeben(45).
78. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs ist jedes im Rahmen seiner Zuständigkeit angerufene nationale Gericht als Organ eines Mitgliedstaats verpflichtet, in Anwendung des in Art. 4 Abs. 3 EUV niedergelegten Grundsatzes der Zusammenarbeit das unmittelbar geltende Unionsrecht uneingeschränkt anzuwenden und die Rechte, die es den Einzelnen verleiht, zu schützen, indem es jede möglicherweise entgegenstehende Bestimmung des nationalen Rechts, gleichgültig, ob sie früher oder später als die Unionsnorm ergangen ist, unangewendet lässt(46).
79. Meines Erachtens ergibt sich dieselbe Verpflichtung unmittelbar aus Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV, wonach die Mitgliedstaaten gehalten sind(47), die erforderlichen Rechtsbehelfe zu schaffen, damit ein wirksamer Rechtsschutz in den vom Unionsrecht erfassten Bereichen gewährleistet ist. Die nationalen Gerichte müssen deshalb die volle Anwendung des Unionsrechts in allen Mitgliedstaaten gewährleisten und die für einen wirksamen Rechtsschutz erforderlichen Rechtsbehelfe schaffen(48). Welche Art von Rechtsbehelf die nationalen Gerichte bieten müssen, hängt davon ab, ob die jeweiligen unionsrechtlichen Handlungen oder Maßnahmen unmittelbare Wirkung haben. Auch wenn Rechtsakte oder Maßnahmen keine unmittelbare Wirkung haben, kann ihr zwingender Charakter für die nationalen Gerichte eine Verpflichtung zu unionsrechtskonformer Auslegung des nationalen Rechts zur Folge haben(49). Unter bestimmten Umständen kann die Nichterfüllung dieser Verpflichtung Staatshaftungsansprüche auslösen(50).
80. Mit Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV wird somit dem Grundsatz des Vorrangs des Unionsrechts im Vertrag über die Europäische Union konkreter Ausdruck gegeben(51).
81. Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV erfordert außerdem die Unabhängigkeit der nationalen Gerichte, die mit der Entscheidung in Sachen, die die Auslegung und Anwendung von Unionsrecht betreffen, befasst sind. Dies wird auch durch Art. 47 Abs. 2 der Charta bestätigt, wonach zu den Anforderungen im Zusammenhang mit dem Grundrecht auf einen wirksamen Rechtsbehelf der Zugang zu einem „unabhängigen“ Gericht gehört(52). Die Gerichte müssen daher ihre Funktionen in völliger Autonomie ausüben können, ohne mit irgendeiner Stelle hierarchisch verbunden oder ihr untergeordnet zu sein und ohne von irgendeiner Stelle Anordnungen oder Anweisungen zu erhalten. Nur auf diese Weise sind sie vor Interventionen oder Druck von außen geschützt, die die Unabhängigkeit ihres Urteils gefährden sowie Inhalt und Ergebnis ihrer Entscheidungen beeinflussen könnten(53).
82. Solche unzulässigen Interventionen oder Druck von außen sind auch Verfassungsgerichtsurteile wie das der Curtea Constituțională (Verfassungsgerichtshof) in ihrer Entscheidung Nr. 390/2021, die darauf abzielen, andere nationale Gerichte daran zu hindern, im Rahmen der ihnen nach nationalem Recht eingeräumten Zuständigkeiten die volle Anwendung des Unionsrechts und den gerichtlichen Schutz, der den Einzelnen aus diesem Recht erwächst, zu gewährleisten.
83. Meines Erachtens hat sich die Curtea Constituțională (Verfassungsgerichtshof) in der Entscheidung Nr. 390/2021 unter Verstoß gegen Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV, den Grundsatz des Vorrangs des Unionsrechts und gegen das grundlegende Erfordernis einer unabhängigen Justiz rechtswidrig eine Zuständigkeit angemaßt.
84. Regeln oder Praktiken des nationalen Rechts, nach denen Entscheidungen eines Verfassungsgerichts ein anderes nationales Gericht, das nach nationalem Recht für die Anwendung von Unionsrecht zuständig ist, binden, können letzterem Gericht die Wahrnehmung seines unabhängigen Auftrags, das Unionsrecht anzuwenden und einen wirksamen Rechtsschutz in den vom Unionsrecht erfassten Bereichen zu gewährleisten, nicht verwehren. Derartige Regeln und Praktiken beeinträchtigen die Wirksamkeit des Unionsrechts und sind unvereinbar mit dem, was das Wesen des Unionsrechts im Kern ausmacht, wozu auch die in Art. 2 EUV verankerte Rechtsstaatlichkeit zählt(54). Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass der Gerichtshof in seinem Urteil vom 27. Februar 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, ECLI:EU:C:2018:117, Rn. 36) ausgeführt hat, dass schon das Vorhandensein einer wirksamen, zur Gewährleistung der Einhaltung des Unionsrechts dienenden gerichtlichen Kontrolle dem Wesen eines Rechtsstaats inhärent ist.
85. Ich bin deshalb der Ansicht, dass der in Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV in Verbindung mit Art. 2 EUV und Art. 47 der Charta verankerte Grundsatz der richterlichen Unabhängigkeit einer Bestimmung oder Praxis des nationalen Rechts entgegensteht, wonach die nationalen Gerichte eines Mitgliedstaats nicht befugt sind, die Vereinbarkeit einer nationalen Bestimmung, die durch eine Entscheidung des Verfassungsgerichts dieses Mitgliedstaats für verfassungsgemäß erklärt wurde, mit den Bestimmungen des Unionsrechts zu prüfen. Nach demselben Grundsatz ist es erst recht ausgeschlossen, gegen einen Richter wegen einer solchen Prüfung Disziplinarverfahren einzuleiten oder Disziplinarstrafen zu verhängen.
VII. Ergebnis
86. Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, die von der Curtea de Apel Craiova (Berufungsgericht Craiova, Rumänien) vorgelegten Fragen wie folgt zu beantworten:
Der Grundsatz der richterlichen Unabhängigkeit, der in Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV in Verbindung mit Art. 2 EUV und Art. 47 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union verankert ist, steht einer Bestimmung oder Praxis des nationalen Rechts eines Mitgliedstaats entgegen, wonach die nationalen Gerichte nicht befugt sind, die Vereinbarkeit einer Bestimmung des nationalen Rechts, die durch eine Entscheidung des Verfassungsgerichts dieses Mitgliedstaats für verfassungsgemäß erklärt wurde, mit den Bestimmungen des Unionsrechts zu prüfen. Nach demselben Grundsatz ist es ausgeschlossen, gegen einen Richter wegen einer solchen Prüfung Disziplinarverfahren einzuleiten oder Disziplinarstrafen zu verhängen.