SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA ANTHONYJA COLLINSA,
predstavljeni 20. januarja 2022(1)
Zadeva C‑430/21
RS
(Učinek odločb ustavnega sodišča)
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Curtea de Apel Craiova (Romunija))
„Predhodno odločanje – Pravna država – Načelo neodvisnosti sodstva – Člen 2 PEU – Člen 19(1), drugi pododstavek, PEU – Člen 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah – Ustavna določba države članice, ki jo ustavno sodišče razlaga tako, da nacionalna sodišča niso pristojna za presojo skladnosti nacionalne določbe, ki je bila z odločbo ustavnega sodišča razglašena za ustavno, z določbami prava EU – Disciplinski postopek“
I. Uvod
1. Ali se sme nacionalnemu sodniku prepovedati in ga izpostaviti grožnji disciplinskega postopka in sankcije zaradi presoje skladnosti nacionalne določbe, ki jo je ustavno sodišče te države članice razglasilo za ustavno, z določbami prava Evropske unije? To je ključni element tega predloga za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Curtea de Apel Craiova (višje sodišče v Craiovi, Romunija). Ta predlog se v bistvu nanaša na razlago člena 19(1), drugi pododstavek, PEU, v povezavi s členom 2 PEU in členom 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina). S tem predlogom se Sodišču predlaga ponovna razlaga teh določb v okoliščinah, v katerih nacionalno ustavno sodišče neposredno podvomi v primarnost prava EU.
2. Predlog izvira iz tožbe, vložene pri predložitvenem sodišču, ki se nanaša na trajanje postopka, na podlagi pritožbe zoper državnega tožilca in dva sodnika, evidentirane pri Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Secția pentru Investigarea Infracțiunilor din Justiție (državno tožilstvo pri vrhovnem kasacijskem sodišču – oddelek za preiskovanje kaznivih dejanj v pravosodju, Romunija; v nadaljevanju: SIIJ).
3. V sodbi z dne 18. maja 2021, Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“ in drugi (C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 in C‑397/19, EU:C:2021:393; v nadaljevanju: sodba Asociaţia Forumul Judecătorilor din România),(2) je Sodišče med drugim presodilo, da ustanovitev SIIJ nasprotuje pravu EU, če ni utemeljena z objektivnimi in preverljivimi zahtevami po učinkovitem izvajanju sodne oblasti ter ne vsebuje posebnih jamstev, ki jih je opredelilo Sodišče.(3)
4. S sodbo št. 390/2021,(4) izdano 8. junija 2021, je Curtea Constituțională (ustavno sodišče, Romunija) zavrnilo ugovor, da so določbe nacionalnega prava v zvezi z ustanovitvijo in delovanjem SIIJ neustavne. Curtea Constituțională (ustavno sodišče) je pojasnilo, da je v predhodnih sodbah presodilo, da so zadevne določbe ustavne, in navedlo, da ne vidi razloga za odstopanje od teh sodb, ne glede na sodbo Sodišča Asociaţia Forumul Judecătorilor din România. Curtea Constituțională (ustavno sodišče) je priznalo, da sicer člen 148(2) romunske ustave določa primarnost prava EU pred nasprotnimi določbami nacionalnega prava, vendar to načelo ne more izključiti ali zanikati nacionalne ustavne identitete. Ta določba zgolj zagotavlja primarnost prava EU pred „neustavnim pravom“. Ne določa pa primarnost prava EU pred romunsko ustavo, zato nacionalno sodišče ne more preverjati skladnosti določbe nacionalnega prava, ki jo je Curtea Constituțională (ustavno sodišče) razglasilo za ustavno, s pravom EU. Sodba št. 390/2021 ima zato jasen vpliv na primarnost prava EU in učinek sodb Sodišča izven okvirov spora v zvezi s SIIJ.
5. Vprašanja, ki jih je predložilo Curtea de Apel Craiova (višje sodišče v Craiovi) se neposredno ne nanašajo na vprašanji primarnosti prava EU ter zakonitosti ustanovitve in delovanja SIIJ z vidika prava EU. Vprašanja se bolj osredotočajo na vlogo nacionalnih sodišč pri zagotavljanju učinkovitega sodnega varstva na področjih, ki jih ureja pravo EU, in neodvisnost sodstva glede na odločitev Curtea Constituțională (ustavno sodišče) v sodbi št. 390/2021.
6. Pred preučitvijo predloženih vprašanj bom izpostavil upoštevne določbe nacionalnega prava, spor v postopku v glavni stvari in postopek pred Sodiščem v obravnavani zadevi.
II. Romunsko pravo
A. Ustava Romunije
7. Člen 148, od (2) do (4), Constituția României (v nadaljevanju: romunska ustava) določa:
„2. Po pristopu imajo določbe ustanovitvenih pogodb Evropske unije in drugi zavezujoči predpisi Skupnosti prednost pred nasprotujočimi določbami nacionalne zakonodaje ob upoštevanju določb Akta o pristopu.
3. Določbe odstavkov 1 in 2 tega člena se po analogiji uporabljajo tudi za akte o spremembi ustanovitvenih pogodb Evropske unije.
4. Parlament, predsednik Romunije, vlada in pravosodni organ zagotavljajo izpolnjevanje obveznosti, ki izhajajo iz Akta o pristopu in določb odstavka 2 tega člena.“
B. Zakonik o kazenskem postopku
8. Člen 488a Codul de procedură penală (zakonik o kazenskem postopku) med drugim določa, da lahko oškodovanec, če se pregon ne izvede v razumnem roku, vsaj eno leto po začetku kazenskega postopka vloži pritožbo, s katero se zahteva pospešitev postopka.
9. Člen 488e(1) zakonika o kazenskem postopku med drugim določa, da mora sodišče, ki odloča o pravicah in svoboščinah, ali pristojno sodišče pri odločanju o pritožbi preveriti trajanje postopka na podlagi sprejetih ukrepov, listin v spisu in predloženih navedb.
10. Člen 488f(1) zakonika o kazenskem postopku med drugim določa, da mora sodišče, ki odloča o pravicah in svoboščinah, ali pristojno sodišče, če meni, da je pritožba utemeljena, pritožbi ugoditi in določiti rok, v katerem mora državni tožilec zadevo preučiti.
C. Zakon št. 303/2004
11. V skladu s členom 99(ș) legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor (zakon št. 303/2004 o statusu sodnikov in tožilcev) z dne 28. junija 2004 (v nadaljevanju: zakon št. 303/2004) neupoštevanje odločb ustavnega sodišča pomeni disciplinsko kršitev.(5)
III. Spor v postopku v glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
12. RS je bil obsojen v kazenskem postopku v Romuniji. Soproga RS je 1. aprila 2020 vložila kazensko ovadbo zoper tri pravosodne uradnike; državnega tožilca in dva sodnika. V ovadbi je državnega tožilca obtožila zlorabe postopka in zlorabe položaja. V bistvenem je soproga RS državnemu tožilcu očitala, da je sprožil kazenski pregon, pri katerem je kršil pravice RS do obrambe in ga obtožil na podlagi krivega pričanja. Soproga RS je poleg tega dva sodnika obtožila zlorabe položaja, ker v pritožbenem postopku nista obravnavala in odločila o zahtevi za spremembo pravne kvalifikacije dejanskega stanja, s čimer je bila kršena pravica do obrambe.
13. Ker se je kazenska ovadba nanašala na pravosodne uradnike, je bila evidentirana pri SIIJ. Državni tožilec pri SIIJ je 14. aprila 2020 uvedel kazenski postopek, ker naj bi pravosodni uradniki storili kaznivi dejanji zlorabe postopka in zlorabe položaja.
14. RS je 10. junija 2021 pri Curtea de Apel Craiova (višje sodišče v Craiovi), ki odloča o pravicah in svoboščinah, vložil pritožbo zaradi trajanja kazenskega postopka, ki je potekal pri SIIJ. RS je predlagal, naj sodišče določi rok, v katerem mora državni tožilec, ki vodi postopek, zadevo rešiti.
15. SIIJ je spis o kazenskem postopku posredoval predložitvenemu sodišču na njegovo zahtevo.
16. Predložitveno sodišče navaja, da je treba v postopku, ki mu je bil predložen, bodisi ugoditi bodisi zavrniti pritožbo. V primeru zavrnitve pritožbe bi se spis vrnil SIIJ, ker razumni rok trajanja postopka ni bil prekršen. V primeru ugoditve pritožbi mora sodišče določiti datum, do katerega bi morala biti zadeva rešena, in nato spis vrniti SIIJ. Kakor kaže, neupoštevanje tega roka nima nobenih pravih posledic.
17. Predložitveno sodišče meni, da mora zaradi odločitve o pritožbi preučiti (i) nacionalno zakonodajo, ki ureja ustanovitev in delovanje SIIJ, (ii) merila, ki jih je Sodišče razvilo v sodbi Asociaţia Forumul Judecătorilor din România za ugotovitev, ali SIIJ deluje v skladu s pravom EU, in (iii) učinek sodbe št. 390/2021, v kateri je Curtea Constituțională (ustavno sodišče) zavrnilo ugovor o neustavnosti členov od 88a do 88i legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară (zakon št. 304/2004 o pravosodnem sistemu) z dne 28. junija 2004 (Uradni list Romunije, del I, št. 827 z dne 13. septembra 2005; v nadaljevanju: zakon št. 304/2004), za ustanovitev in delovanje SIIJ.
18. Po stališču predložitvenega sodišča je Sodišče v sodbi Asociaţia Forumul Judecătorilor din România presodilo, da je treba člena 2 in člen 19(1), drugi pododstavek, PEU ter Odločbo Komisije 2006/928 razlagati tako, da nasprotujejo nacionalni ureditvi, ki določa ustanovitev posebnega tožilskega oddelka, ki je izključno pristojen za preiskovanje kaznivih dejanj, ki jih storijo sodniki in državni tožilci, ne da bi bila ustanovitev takega oddelka utemeljena z objektivnimi in preverljivimi zahtevami po učinkovitem izvajanju sodne oblasti ter vsebovala posebna jamstva. Poleg tega je treba načelo primarnosti prava EU razlagati tako, da nasprotuje ustavni ureditvi države članice, kot jo razlaga ustavno sodišče te države, v skladu s katero nižjemu sodišču ni dovoljeno, da na podlagi lastne pristojnosti ne uporabi nacionalne določbe, ki spada na področje uporabe Odločbe 2006/928, za katero meni, da je na podlagi sodbe Sodišča v nasprotju s to odločbo ali s členom 19(1), drugi pododstavek, PEU.
19. Na podlagi izvlečkov iz sodbe št. 390/2021, ki jih je predložitvenega sodišča navedlo v predlogu za sprejetje predhodne odločbe, izhaja, da je Curtea Constituțională (ustavno sodišče) potrdilo, da mora biti v skladu s členom 148 romunske ustave, ki določa razmerje med nacionalnim pravom in pravom EU, zagotovljena primarnost prava EU. „Vendar pa te primarnosti ali prednostne uporabe ni mogoče razlagati tako, da izključuje ali zanika nacionalno ustavno identiteto iz člena 11(3) v povezavi s členom 152 ustave kot jamstvo bistvenega jedra identitete romunske ustave, ki se v procesu evropske integracije ne sme relativizirati. Na podlagi te ustavne identitete je ustavno sodišče pristojno zagotoviti primarnost ustave na ozemlju Romunije (glej smiselno sodbo Zveznega ustavnega sodišča Zvezne republike Nemčije z dne 30. junija 2009, 2 BvE 2/08 in drugi).“(6)
20. Curtea Constituțională (ustavno sodišče) meni, da je sodišče pristojno, da na podlagi člena 148 ustave preveri skladnost določbe, ki je del nacionalnega prava, s pravom EU. Če ugotovi neskladje, je navedeno sodišče pristojno, da v sporih, ki se nanašajo na subjektivne pravice državljanov, prednostno uporabi določbe prava EU. Curtea Constituțională (ustavno sodišče) meni, da se pojem nacionalno pravo uporablja izključno v zvezi z neustavno zakonodajo, saj je romunska ustava na podlagi njenega členoa 11(3) v pravu Romunije ohranila višji hierarhični položaj. Glede na navedeno člen 148 romunske ustave pravu EU ne daje prednosti pred romunsko ustavo, tako da nacionalno sodišče ne more preverjati skladnosti določbe nacionalnega prava, za katero je bilo ugotovljeno, da je glede na člen 148 ustave v skladu z ustavo, z določbami prava EU.(7)
21. Curtea Constituțională (ustavno sodišče) prav tako meni, da so učinki Odločbe 2006/928 zavezujoči za romunske organe, ki so pristojni za institucionalno sodelovanje z Evropsko komisijo (parlament in vlada Romunije). Sodišč ne zavezuje, ker niso pristojna za sodelovanje s političnimi institucijami Evropske unije. Curtea Constituțională (ustavno sodišče) ugotavlja, da uporaba točke 7 izreka sodbe Asociaţia Forumul Judecătorilor din România, v skladu s katero sodišču „ni dovoljeno, da na podlagi lastne pristojnosti ne uporabi nacionalne določbe, ki spada na področje uporabe Odločbe 2006/928 in za katero meni, da je na podlagi sodbe Sodišča v nasprotju s to odločbo ali s členom 19(1), drugi pododstavek, PEU,“ nima podlage v romunski ustavi, saj člen 148 romunske ustave določa primarno uporabo prava EU pred nasprotujočimi določbami nacionalnega prava. Curtea Constituțională (ustavno sodišče) meni, da poročila Komisije Evropskemu parlamentu in Svetu o napredku Romunije v okviru mehanizma za sodelovanje in preverjanje, pripravljena na podlagi Odločbe 2006/928 (v nadaljevanju: poročila MeSP), zaradi svoje vsebine in učinkov, kot so bili ugotovljeni s sodbo Asociaţia Forumul Judecătorilor din România, „ne pomenijo pravil prava EU, ki bi jih moralo sodišče primarno uporabiti tako, da ne bi uporabilo nacionalne zakonodaje“. Nacionalna sodišča zato ne morejo dati prednosti uporabi priporočil v škodo nacionalne zakonodaje, saj poročila MeSP niso normativni akti in zato ne morejo biti v nasprotju z nacionalno zakonodajo. Odločba Curtea Constituțională (ustavno sodišče) torej potrjuje zaključek, da je ta določba nacionalnega prava v skladu z romunsko ustavo glede na njen člen 148.(8)
22. Ker se s sodbo Asociaţia Forumul Judecătorilor din România ne more spremeniti sodna praksa Curtea Constituțională (ustavno sodišče) glede učinka Odločbe 2006/928 na presojo ustavnosti za ustanovitev in delovanje SIIJ, in posredno v zvezi s kršitvijo člena 148 ustave, je Curtea Constituțională (ustavno sodišče) ugovor o neustavnosti določb zakona št. 304/2004 o ustanovitvi in delovanju SIIJ zavrnilo kot neutemeljen.
23. Predložitveno sodišče meni, da so predložena vprašanja neposredno povezana z rešitvijo zadeve, ki jo obravnava. Pritožba v zvezi s trajanjem kazenskega postopka se nanaša na postopek pred SIIJ. Sodnik, ki obravnava to pritožbo, mora preučiti vse okoliščine, ki vplivajo na trajanje kazenskega postopka. Te okoliščine vključujejo zakonodajo, ki ureja dejavnost SIIJ, obremenjenost SIIJ glede na število državnih tožilcev, hitrost reševanja zadev in ali SIIJ deluje v skladu s sodbo Asociaţia Forumul Judecătorilor din România. To bo sodniku, ki obravnava pritožbo, omogočilo, da ugotovi, ali je delo SIIJ, glede na sedanji pravni okvir in število zaposlenih, upravičeno na podlagi objektivnih in preverljivih zahtev v zvezi z učinkovitim izvajanjem sodne oblasti. Zlasti se postavlja vprašanje, ali SIIJ lahko vodi kazenske postopke, v katerih je ustrezno spoštovana pravica vsake osebe do poštenega sojenja, vključno s trajanjem teh postopkov. Predložitveno sodišče ugotavlja, da je Sodišče v točki 221 sodbe Asociaţia Forumul Judecătorilor din România navedlo, da je v zvezi s pravicami, določenimi v členih 47 in 48 Listine, pomembno, da so pravila, ki urejajo organizacijo in delovanje subjekta, kot je SIIJ, zasnovana tako, da zagotavljajo, da se primeri glede sodnikov in tožilcev obravnavajo v razumnem roku.
24. Poleg tega mora predložitveno sodišče odločiti, ali je treba spis vrniti zaradi nadaljevanja kazenskega postopka enote državnega tožilstva, za katero bi se glede na sodbo Asociaţia Forumul Judecătorilor din România lahko štelo, da deluje v nasprotju s pravom EU.
25. Predložitveno sodišče meni, da mora izbrati med uporabo prava EU, kot ga je razložilo Sodišče v sodbi Asociaţia Forumul Judecătorilor din România, in uporabo sodbe št. 390/2021. Če bi se sodnik odločil, da uporabi sodbo Sodišča Evropske unije in ne uporabi sodbe št. 390/2021, bi lahko bil zoper njega uveden disciplinski postopek v skladu s členom 99(ș) zakona št. 303/2004, saj neizpolnitev odločbe Curtea Constituțională (ustavno sodišče) pomeni disciplinsko kršitev. V okviru tega disciplinskega postopka bi sodnik lahko bil suspendiran. Možnost, da bi lahko prišlo do take posledice, lahko vpliva na sodnikovo neodvisnost pri sprejetju odločitve v zadevi, ki jo obravnava.
26. Predložitveno sodišče se sklicuje na primer sodnika Curtea de Apel Pitești (višje sodišče v Piteștiju, Romunija), o katerem so poročali mediji. Sodnik Curtea de Apel Pitești (višje sodišče v Piteștiju) je v skladu s členoma 2 in 19 PEU, Odločbo 2006/928 in sodbo Asociaţia Forumul Judecătorilor din România odločil, da SIIJ „ni upravičen na podlagi objektivnih in preverljivih zahtev v zvezi z učinkovitim izvajanjem sodne oblasti in nima posebnih zaščitnih ukrepov, ki bi po eni strani omogočali izključitev vsakega tveganja, da bi bil ta oddelek uporabljen kot instrument političnega nadzora nad delom posameznih sodnikov in državnih tožilcev, kar bi lahko povzročilo kršitev njihove neodvisnosti, po drugi strani pa zagotovitev, da se njegove pristojnosti v zvezi s temi sodniki in tožilci lahko izvajajo v skladu z obveznostmi, ki izhajajo iz členov 47 in 48 [Listine].“ Navedeni sodnik je državnemu tožilcu zato naložil, naj se izreče za nepristojnega za odločanje v tej zadevi in naj ne uporabi določb člena 88a zakona št. 304/2004 pri določanju pristojnosti. Zaradi te odločitve je Inspecția Judiciară (inšpektorat ministrstva za pravosodje, Romunija) zoper tega sodnika uvedel disciplinski postopek zaradi domnevnih nepravilnosti, ki naj bi se nanašale na opravljanje njegovih nalog v slabi veri ali iz hude malomarnosti pri obravnavi zadeve, v kateri je bila vložena pritožba zoper trajanje postopka.
27. Glede na navedeno predložitveno sodišče sprašuje, ali je praksa uvedbe disciplinskega postopka zoper sodnika, ki je na podlagi sodbe Asociaţia Forumul Judecătorilor din România menil, da so nacionalne določbe v zvezi s SIIJ v nasprotju s pravom EU, združljiva z načelom neodvisnosti sodstva.
28. V teh okoliščinah je Curtea de Apel Craiova (višje sodišče v Craiovi) prekinilo postopek in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1. Ali načelo neodvisnosti sodstva iz člena 19(1), drugi pododstavek, PEU v povezavi s členom 2 PEU in členom 47 [Listine] nasprotuje nacionalni določbi, kot je člen 148(2) romunske ustave, kakor ga je razlagalo Curtea Constituțională (ustavno sodišče) v odločbi št. 390/2021, v skladu s katerim nacionalna sodišča niso pristojna za presojo skladnosti nacionalne določbe, ki je bila z odločbo Curtea Constituțională (ustavno sodišče) razglašena za ustavno, z določbami prava Evropske unije?
2. Ali načelo neodvisnosti sodstva iz člena 19(1), drugi pododstavek, PEU v povezavi s členom 2 PEU in členom 47 [Listine] nasprotuje nacionalni določbi, kot je člen 99(ș) [št. 303/2004], ki omogoča uvedbo disciplinskega postopka in izrek disciplinske sankcije sodniku zaradi neupoštevanja sodbe Curtea Constituțională (ustavno sodišče), če je ta sodnik pozvan, naj prizna primarno uporabo prava Evropske unije pred razlogovanjem iz odločbe Curtea Constituțională (ustavno sodišče), pri čemer gre za nacionalno določbo, ki temu sodniku odreka možnost uporabe sodbe Sodišča Evropske unije, za katero meni, da ima prednost?
3. Ali načelo neodvisnosti sodstva iz člena 19(1), drugi pododstavek, PEU v povezavi s členom 2 PEU in členom 47 [Listine] nasprotuje nacionalni sodni praksi, ki sodnikom prepoveduje, da bi v kazenskem postopku, kot je pritožba glede razumnega trajanja kazenskega postopka, ki ga ureja člen 488a romunskega zakonika o kazenskem postopku, uporabili sodno prakso Sodišča Evropske unije, sicer jim grozijo disciplinske sankcije?“
IV. Postopek pred Sodiščem
29. Curtea de Apel Craiova (višje sodišče v Craiovi) predlaga, da se ta predlog za sprejetje predhodne odločbe obravnava po nujnem postopku predhodnega odločanja ali, podredno, po hitrem postopku med drugim v skladu s členom 23a Statuta Sodišča.
30. V utemeljitev svojega predloga je predložitveno sodišče navedlo, da je bil zaradi uporabe prava EU v skladu z razlago Sodišča v sodbi Asociaţia Forumul Judecătorilor din România uveden disciplinski postopek. Ta postopek resno ogroža neodvisnost sodišč in stabilnost pravosodnega sistema. Poleg tega negotovosti, ki jih povzročajo zadevne nacionalne določbe, vplivajo na delovanje sistema pravosodnega sodelovanja, vzpostavljenega s členom 267 PDEU.
31. Prvi senat Sodišča je 30. julija 2021 po opredelitvi sodnika poročevalca in generalnega pravobranilca odločil, da zavrne predlog Curtea de Apel Craiova (višje sodišče v Craiovi), naj se predlog za sprejetje predhodne odločbe obravnava po nujnem postopku predhodnega odločanja.
32. V zvezi s hitrim postopkom člen 105(1) Poslovnika Sodišča določa, da lahko, če je treba zadevo zaradi njene narave obravnavati v kar najkrajšem času, predsednik Sodišča na predlog predložitvenega sodišča ali izjemoma po uradni dolžnosti po opredelitvi sodnika poročevalca in generalnega pravobranilca odloči, da se z odstopanjem od določb tega poslovnika predlog za sprejetje predhodne odločbe obravnava po hitrem postopku. Poleg tega, če so v zadevi podane resne negotovosti v zvezi s temeljnimi vprašanji nacionalnega ustavnega prava in prava EU, je glede na specifične okoliščine te zadeve lahko nujno, da se obravnava v kar najkrajšem času.(9)
33. Predsednik Sodišča je 12. avgusta 2021 po opredelitvi sodnika poročevalca in generalnega pravobranilca odločil, da ugodi predlogu predložitvenega sodišča, da se ta predlog za sprejetje predhodne odločbe obravnava po hitrem postopku v skladu s člneom 105(1) Poslovnika. Predsednik Sodišča je odločitev utemeljil s tem, da so vprašanja o primarnosti prava EU, ki so postavljena v obravnavanem predlogu za sprejetje predhodne odločbe, bistvenega pomena za Romunijo in ustavni red Unije.
34. Predsednik Sodišče je določil, da se lahko pisna stališča vložijo do 27. septembra 2021. V skladu s členom 105(2) Poslovnika Sodišča je bil določen dan obravnave za 23. november 2021.
35. Romunska, nizozemska in belgijska vlada so vložile pisna stališča, prav tako tudi Evropska komisija. Strankam, drugim zainteresiranim subjektom in romunski vladi so bila posredovana pisna vprašanja, na katera so lahko odgovorili na obravnavi 23. novembra 2021.
36. Romunska vlada in Komisija sta na obravnavi 23. novembra 2021 podali ustna stališča.
V. Dopustnost
37. Predložitveno sodišče je navedlo, da je bila vložitev tega predloga za sprejetje predhodne odločbe potrebna zaradi nasprotja med sodbo št. 390/2021 Curtea Constituțională (ustavno sodišče) in sodbo Asociaţia Forumul Judecătorilor din România ter zlasti, ker je treba ugotoviti, ali lahko pri obravnavi pritožbe, ki mu je bila predložena, predložitveno sodišče v skladu s to sodbo Sodišča preuči določbe v zvezi z ustanovitvijo in delovanjem SIIJ, da bi ugotovilo, ali so v nasprotju s členoma 2 in 19(1), drugi pododstavek, PEU ter členom 47 Listine.
38. V pisnih stališčih ni bilo ugovorov zoper dopustnost predloženih vprašanj. Na obravnavi 23. novembra 2021 sta tako romunska vlada in Komisija sprejeli, da so predložena vprašanja dopustna.
39. Komisija je menila, da je mogoče okoliščine v postopku v glavni stvari razlikovati od tistih, v katerih je bila izdana sodba z dne 26. marca 2020, Miasto Łowicz in Prokurator Generalny (C‑558/18 in C‑563/18, EU:C:2020:234). Prvič, v navedeni zadevi postopek v glavni stvari ni bil povezan s pravom EU in nacionalni sodniki niso bili pozvani k uporabi prava EU. V postopku v glavni stvari, ki se obravnava tukaj, pa je nacionalni sodnik pozvan k uporabi člena 19(1), drugi pododstavek, PEU, Odločbe 2006/928 in sodbe Asociaţia Forumul Judecătorilor din România. Drugič, iz sodbe z dne 26. marca 2020, Miasto Łowicz in Prokurator Generalny (C‑558/18 in C‑563/18, EU:C:2020:234, točka 54), jasno izhaja, da sta bila disciplinska postopka zoper sodnika, ki sta vložila predloga za sprejetje predhodne odločbe, zaključena. Grožnja po disciplinskem postopku je torej postala hipotetična. V obravnavani zadevi grožnja po disciplinskem postopku zoper sodnika, ki je vložil predlog za sprejetje prehodne odločbe, ni hipotetična, ker še ni uporabil prava EU. Poleg tega sprejetje odločitve v nasprotju s sodbo št. 390/2021 Curtea Constituțională (ustavno sodišče) avtomatično pomeni kršitev člena 99(ș) zakona št. 303/2004. Tretjič, glede na navedeno Komisija meni, da so vsa tri predložena vprašanja povezana.
40. Romunska vlada je poudarila pomen člena 19(1) PEU v zvezi z zakonitostjo trajanja postopka pred SIIJ v postopku v glavni stvari. Strinjala se je tudi, da je tveganje, da bo sodniku izrečena disciplinska sankcija, lahko pomemben dejavnik v postopku v glavni stvari.
41. Zaradi celovitosti predlagam, da se preuči dopustnost vseh predloženih vprašanj.
42. Predložitveno sodišče želi s prvim vprašanjem v bistvu izvedeti, ali načelo neodvisnosti sodstva iz člena 19(1), drugi pododstavek, PEU v povezavi s členom 2 PEU in členom 47 Listine nasprotuje nacionalni določbi, kot je člen 148(2) romunske ustave, kot ga je razlagalo Curtea Constituțională (ustavno sodišče) v odločbi št. 390/2021, v skladu s katerim nacionalna sodišča niso pristojna za presojo skladnosti nacionalne določbe, ki je bila z odločbo Curtea Constituțională (ustavno sodišče) razglašena za ustavno, z določbami prava EU.
43. V skladu z ustaljeno sodno prakso sicer za vprašanja v zvezi z razlago prava EU, ki jih predložijo nacionalna sodišča, velja domneva upoštevnosti, vendar namen predhodnega odločanja v skladu s členom 267 PDEU ni oblikovanje posvetovalnih mnenj o splošnih ali hipotetičnih vprašanjih. Kot izhaja iz besedila te določbe, pa se vprašanje predloži v predhodno odločanje, če je „treba“ glede vprašanja sprejeti odločitev, da se predložitvenemu sodišču omogoči „izreči sodbo“ v zadevi, o kateri odloča.(10)
44. Člen 267 PDEU zato daje nacionalnim sodiščem najširšo možnost, da predložijo zadevo Sodišču, če menijo, da so se v zadevi, o kateri odločajo, pojavila vprašanja, ki zahtevajo razlago določb prava Unije, ki so nujna za rešitev spora, o katerem odločajo. Tako mora biti med drugim sodišče, ki ne odloča na zadnji stopnji, če meni, da bi lahko na podlagi pravne presoje, opravljene na višji stopnji, tudi na ustavni ravni, izdalo sodbo, ki bi bila v nasprotju s pravom Unije, svobodno, da Sodišču predloži vprašanja, o katerih dvomi.(11)
45. Brez poseganja v vsebinsko preučitev prvega vprašanja predložitvenega sodišča je očitno, da bi odločitev Curtea Constituțională (ustavno sodišče) v sodbi št. 390/2021 lahko privedla do tega, da bi predložitveno sodišče izdalo sodbo, ki bi bila v nasprotju s pravom EU in zlasti z določbami, navedenimi v tem vprašanju, in sicer členoma 2 in 19(1), drugi pododstavek, PEU ter členom 47 Listine. Zato menim, da je prvo vprašanje dopustno.
46. Z drugim in tretjim vprašanjem želi predložitveno sodišče v bistvu izvedeti, ali načelo neodvisnosti sodstva iz člena 19(1), drugi pododstavek, PEU v povezavi s členom 2 PEU in členom 47 Listine nasprotuje nacionalni določbi ali nacionalni sodni praksi, ki omogoča uvedbo disciplinskega postopka in izrek disciplinske sankcije sodniku, ki uporabi določbe prava EU, kot jih je razložilo Sodišče, in s tem ravna v nasprotju z odločbo Curtea Constituțională (ustavno sodišče).
47. Čeprav sta se romunska vlada in Komisija na obravnavi strinjali, da sta ti vprašanji dopustni, glede na sodbo z dne 26. marca 2020, Miasto Łowicz in Prokurator Generalny (C‑558/18 in C‑563/18, EU:C:2020:234), menim, da bi moralo Sodišče to vprašanje preučiti po uradni dolžnosti.
48. V navedeni zadevi je bilo Sodišču predloženo vprašanje, ali člen 19(1) PEU, drugi pododstavek, nasprotuje nacionalni zakonodaji, ki znatno povečuje tveganje kršitve neodvisnosti sodnikov ali jamstva neodvisnega disciplinskega postopka proti njim. Sodišče je presodilo, da ni razvidno, da bi obstajala povezava med določbo prava EU, na katero sta se nanašali vprašanji za predhodno odločanje, to je členom 19(1), drugi pododstavek, PDEU, in sporoma, ki ju je obravnavalo predložitveno sodišče v postopkih zoper državno blagajno zaradi plačila zneskov in omilitve kazni za „skesance.(12) Poleg tega je Sodišče menilo, da spori v postopkih v glavni stvari niso bili povezani z okoliščino, da bi lahko bil zoper sodnika, ki sta vložila predloga za sprejetje predhodne odločbe, zaradi tega uveden disciplinski postopek.(13)
49. Skupaj s Komisijo menim, da so vsa tri predložena vprašanja za predhodno odločanje prepletena in se medsebojno prekrivajo. Vsa tri vprašanja se nanašajo na načelo neodvisnosti sodstva in združljivost nacionalnih določb, kot jih razlaga nacionalno ustavno sodišče, ki predložitvenemu sodišču preprečujejo ali ga ovirajo pri uporabi prava EU, zlasti členov 2 in 19(1), drugi pododstavek, PEU ter člena 47 Listine, kot jih razlaga Sodišče. Poleg tega je jasno vidna povezava med določbami prava EU, na katere se ta vprašanja nanašajo, in sicer členoma 2 in 19(1), drugi pododstavek, PEU in členom 47 Listine, ter sporom v postopku v glavni stvari, ki se nanaša na zakonitost postopka pred SIIJ glede na sodbo Asociaţia Forumul Judecătorilor din România in sodbo št. 390/2021 Curtea Constituțională (ustavno sodišče).
50. Poleg tega menim, da je dopustnost specifičnega vprašanja, izpostavljenega v drugem in tretjem vprašanju, ali bi zoper sodnika, ki sta vložila ta predlog za sprejetje predhodne odločbe, lahko bil uveden disciplinski postopek v skladu s členom 99(ș) zakona št. 303/2004 zaradi uporabe sodbe Asociaţia Forumul Judecătorilor din România ali celo sodbe, ki jo bo Sodišče na koncu izdalo v tem postopku predhodnega odločanja, namesto da bi upoštevala sodbo št. 390/2021 Curtea Constituțională (ustavno sodišče), „tesno povezana“(14) z vsebino prvega vprašanja.(15) Menim, da bi bilo umetno zanemariti to povezavo.(16)
51. Poleg tega glede na jasne in nedvoumne določbe člena 99(ș) zakona št. 303/2004 možnost takšnega disciplinskega postopka ni oddaljena, temveč je za sodnika v postopku v glavni stvari dejansko verjetna.
52. V zvezi s tem je Sodišče v nedavni sodbi z dne 23. novembra 2021, IS (Nezakonitost predložitvene odločbe) (C‑564/19, EU:C:2021:949, točke od 85 do 87), potrdilo svojo prejšnjo sodbo z dne 26. marca 2020, Miasto Łowicz in Prokurator Generalny (C‑558/18 in C‑563/18, EU:C:2020:234).
53. V sodbi z dne 23. novembra 2021, IS (Nezakonitost predložitvene odločbe) (C‑564/19, EU:C:2021:949, točke od 85 do 87), je Sodišče presodilo, da je vprašanje, predloženo Sodišču, ki se nanaša na načelo neodvisnosti sodstva in možnost uvedbe disciplinskega postopka zoper sodnika v skladu z nacionalnim pravom zaradi vložitve predloga za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, dopustno. Sodišče je najprej navedlo, da obstaja tesna povezava med predloženim vprašanjem v zvezi z morebitnim disciplinskim postopkom in drugim predloženim vprašanjem, ki se je nanašalo na razlago člena 267 PDEU. Sodišče je tako menilo, da je bil namen vprašanja v zvezi z morebitnim disciplinskim postopkom v bistvu ugotoviti, ali se predložitveni sodnik pri vsebinski odločitvi v postopku v glavni lahko odloči, da ne bo uporabil odločbe višjega sodišča, ne da bi se mu bilo treba pri tem bati, da bo zoper njega ponovno uveden disciplinski postopek. Sodišče je tudi menilo, da se sodnik predložitvenega sodišča srečuje s postopkovno oviro, ki izhaja iz uporabe nacionalne ureditve zoper njega in ki jo mora odpraviti, preden lahko o sporu o glavni stvari odloči brez zunanjih vplivov in popolnoma neodvisno.
54. Menim, da obstajajo jasne vzporednice glede vprašanja dopustnosti vprašanj o morebitnem disciplinskem postopku zoper sodnika, ki vloži predlog za sprejetje predhodne odločbe in upošteva poznejšo sodbo Sodišča, v obravnavani zadevi in v zadevi, v kateri je bila izdana sodba z dne 23. novembra 2021, IS (Nezakonitost predložitvene odločbe) (C‑564/19, EU:C:2021:949, točke od 85 do 87).(17) Zato Sodišču predlagam, da zavzame realističen pristop glede dopustnosti tega vprašanja v specifičnih okoliščinah te zadeve. Ker je sodba, ki jo Sodišče izreče v okviru predhodnega odločanja, za nacionalno sodišče zavezujoča glede razlage prava EU za rešitev spora o glavni stvari,(18) menim, da so vprašanja v zvezi s tveganjem disciplinske odgovornosti nacionalnih sodnikov, ki uporabijo kakršno koli odločitev Sodišča, sprejeto na podlagi predloga za sprejetje predhodne odločbe, „nujna“ za odločitev v zadevi, ki jo obravnava.
VI. Vsebinska presoja
55. Predložitveno sodišče želi z vprašanji v bistvu izvedeti, ali načelo neodvisnosti sodstva iz člena 19(1), drugi pododstavek, PEU v povezavi s členom 2 PEU in členom 47 Listine nasprotuje nacionalni določbi države članice, v skladu s katero nacionalna sodišča niso pristojna za presojo skladnosti nacionalne določbe, ki je bila z odločbo ustavnega sodišča te države članice razglašena za ustavno, z določbami prava EU, in je zoper sodnike, če je bila taka presoja opravljena, lahko uveden disciplinski postopek in izrečena sankcija.
A. Sodba Asociaţia Forumul Judecătorilor din România
56. V sodbi Asociaţia Forumul Judecătorilor din România je Sodišče jasno opredelilo okoliščine, v katerih subjekt, kakršen je SIIJ, ne bi izpolnjeval zahtev iz člena 2 in člena 19(1), drugi pododstavek, PEU ter Odločbe 2006/928.(19) Sodišče je prav tako ponovilo svojo ustaljeno sodno prakso v zvezi z načelom primarnosti prava EU, v skladu s katero je vsako nacionalno sodišče, ki obravnava zadevo iz svoje pristojnosti, dolžno, da ne uporabi nobene določbe nacionalnega prava – ne glede na to, ali je v skladu z razlago ustavnega sodišča na zakonski ali ustavni ravni – ki je v nasprotju z določbo prava EU z neposrednim učinkom.(20)
57. Glede na to, da imajo člen 19(1), drugi pododstavek, PEU in merila, določena v Odločbi 2006/928, neposreden učinek,(21) je Sodišče presodilo, da mora nacionalno sodišče v okviru svojih pristojnosti zagotoviti njihov polni učinek, pri čemer po potrebi ne uporabi nacionalne določbe, ki je v nasprotju z njimi.(22)
58. Ne predlagam ponovnega pregleda sodne prakse Sodišča niti glede skladnosti subjekta, kot je SIIJ, s pravom EU niti glede specifične uporabe neposrednega učnika in primarnosti prava EU v sodbi Asociaţia Forumul Judecătorilor din România judgment. Parametra,(23) opredeljena v točki 223 navedene sodbe, sta za presojo skladnosti SIIJ s pravom EU jasna. Poleg tega je povsem jasna dolžnost, da se v skladu z načeloma neposrednega učinka in primarnosti prava EU ne uporabi nacionalna zakonodaja, upravna praksa ali sodna praksa, ki je v nasprotju s pravom EU, ki jo imajo vsi državni organi – kot so nacionalna sodišča, vključno z nacionalnimi ustavnimi sodišči, in upravni organi – ki so v okviru svojih pristojnosti odgovorni za uporabo prava EU.(24)
59. Jasno je torej, da nobena določba nacionalnega pravnega reda in nobena zakonodajna, upravna ali sodna praksa, bodisi ustavnega sodišča ali druga, ki bi lahko zmanjšala učinkovitost prava EU s tem, da nacionalnemu sodišču, pristojnemu za uporabo tega prava, ne daje pooblastila, da v trenutku njegove uporabe stori vse potrebno za to, da se ne uporabijo nacionalne zakonske določbe ali nacionalna sodna praksa, ki bi lahko onemogočile polno veljavnost in učinek pravil EU, ki imajo neposredni učinek, ni združljiva z zahtevami, ki so samo bistvo prava EU.(25)
60. Poleg tega je v primeru, kot je obravnavani, nacionalno sodišče, ki je uporabilo možnost, da Sodišču v skladu s členom 267, drugi odstavek, PDEU v predhodno odločanje predloži vprašanje, za rešitev spora o glavni stvari, vezano na razlago zadevnih določb, ki jo je podalo Sodišče, in mora, če je to potrebno, odstopiti od presoje hierarhično višjega sodišča ali celo nacionalnega ustavnega sodišča, če glede na to razlago ocenjuje, da te določbe niso v skladu s pravom EU.(26)
61. Romunska vlada je v pisnem stališču navedla, da sta v zvezi s členom 19(1), drugi pododstavek, PDEU izpolnjena oba pogoja, ki ju je določilo Curtea Constituțională (ustavno sodišče) v sodbi št. 390/2021, za primarnost prava EU pred romunsko ustavo. Tako je po mnenju te vlade člen 19(1), drugi pododstavek, PDEU dovolj jasen, natančen in nedvoumen ter ima določeno stopnjo ustavne upoštevnosti, tako da se lahko z njegovo normativno vsebino utemelji morebitna neskladnost nacionalnega prava z ustavo. Čeprav to morda drži, pa se ne upošteva, da je Sodišče v točki 249 sodbe Asociaţia Forumul Judecătorilor din România presodilo, da imajo merila, določena v Odločbi 2006/928, neposredni učinek. Iz točke 251 te sodbe zato izhaja, da v primeru dokazane kršitve člena 19(1), drugi pododstavek, PEU ali Odločbe 2006/928 načelo primarnosti prava Unije zahteva, da predložitveno sodišče ne uporabi nacionalnih določb, ki so v nasprotju z njim, ne glede na to, ali so zakonodajne ali ustavne.
62. Obveznost, da se zavrne uporaba nacionalne zakonodaje, upravne prakse ali sodne prakse, ne glede na njihovo naravo, ki so v nasprotju s pravom EU, je konkretizacija delovanja načela prenosa pristojnosti iz členov 4(1) in 5 PEU in načela lojalnega sodelovanja iz člena 4(3) PEU.(27) Ta obveznost, razen v izjemnih okoliščinah, ne posega v nacionalno identiteto države članice, ki je neločljivo povezana na primer z njihovimi temeljnimi političnimi in ustavnimi strukturami,(28) kar je treba spoštovati v skladu s členom 4(2) PEU(29) in tretjim odstavkom preambule Listine. V primerih, v katerih se država članica sklicuje na nacionalno identiteto, da bi upravičila neupoštevanje določb prava EU, mora Sodišče preučiti, ali zadevne določbe dejansko predstavljajo resnično in dovolj resno grožnjo temeljnemu interesu družbe ali temeljnim političnim in ustavnim strukturam države članice.(30) Nejasne, splošne in abstraktne trditve pa ne dosegajo tega praga. Iz predloga za sprejetje predhodne odločbe namreč izhaja, da niti Curtea Constituțională (ustavno sodišče) ni opredelilo, v kateri vidik nacionalne identitete posega sodba Asociaţia Forumul Judecătorilor din România.
63. Glede na navedeno je pavšalna navedba Curtea Constituțională (ustavno sodišče), ki jo predložitveno sodišče povzema v predlogu za sprejetje predhodne odločbe, da pravo EU nima prednosti pred romunsko ustavo, zaradi česar romunska sodišča niso pristojna presojati skladnosti določbe nacionalnega prava, ki jo je Curtea Constituțională (ustavno sodišče) razglasilo za ustavno, s pravom EU, preširoka in premalo natančna, da bi odražala upoštevno pojavno obliko nacionalne identitete države članice Evropske unije v skladu s členom 4(2) PEU.(31)
64. Vsekakor mora vsako sklicevanje na nacionalno identiteto upoštevati skupne vrednote, navedene v členu 2 PEU(32)in temeljiti na nedeljivih, univerzalnih vrednotah, navedenih v drugem odstavku preambule Listine.(33) V teh primerih sta v ospredje postavljeni pravna država(34) in učinkovito sodno varstvo. Temu vprašanju se bom posvetil sedaj.
65. Pred tem bi želel opozoriti, da je izrek sodbe Curtea Constituțională (ustavno sodišče) št. 390/2021 takšen, da vzbuja resen dvom, ali to sodišče upošteva osnovna načela prava EU, kot jih je razlagalo Sodišče v sodbi Asociaţia Forumul Judecătorilor din România. Poleg tega Curtea Constituțională (ustavno sodišče) ni vložilo predloga za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267, tretji odstavek, PDEU, da bi odpravilo tveganje napačne razlage prava EU.
66. V zvezi s tem je Sodišče v sodbi z dne 4. oktobra 2018, Komisija/Francija (Davčni odtegljaj) (C‑416/17, EU:C:2018:811, točke od 107 do 109), pojasnilo, da je načeloma mogoče na podlagi člena 258 PDEU ugotoviti, da država članica ni izpolnila svojih obveznosti, ne glede na to, kateri organ te države je z delovanjem ali nedelovanjem povzročil njihovo neizpolnitev, tudi če je to ustavno neodvisna ustanova. Nacionalno sodišče je, kadar ni več nobenega pravnega sredstva zoper njegovo odločbo, načeloma dolžno predložiti zadevo Sodišču na podlagi člena 267, tretji odstavek, PDEU, kadar se mu postavi vprašanje glede razlage Pogodbe DEU. Namen te dolžnosti predložitve je med drugim preprečiti, da bi se v kateri koli državi članici izoblikovala nacionalna sodna praksa, ki ne bi bila v skladu s pravili prava Unije. Sodišče je razsodilo, da Francoska republika s tem, da Conseil d’État (državni svet, Francija) zadeve ni predložil po postopku iz člena 267, tretji odstavek, PDEU, da bi pojasnil določeno vprašanje, ki ni bilo tako očitno, da ne bi puščalo razumnega dvoma, ni izpolnila obveznosti iz te določbe.
67. Na obravnavi 23. novembra 2021 je romunska vlada potrdila, da je Curtea Constituțională (ustavno sodišče) sodišče zadnje stopnje, kadar odloča o vprašanjih v zvezi z romunsko ustavo.
B. Upoštevne določbe prava EU
68. Sodišče je v zadnjih letih že imelo možnost odločiti o načelu neodvisnosti sodstva držav članic pri uporabi prava EU in medsebojnem vplivu člena 2, člena 19(1) PEU, člena 267 PDEU in člena 47 Listine.(35) Ta nedavna sodna praksa se je začela s sodbo z dne 27. februarja 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117). Čeprav je ta sodba pomemben mejnik v razvoju sodne prakse Sodišča na tem področju, po mojem mnenju ni prinesla novih konceptov, ampak pravzaprav poudarila nekatera ključna načela, ki so že obstajala v sodni praksi Sodišča.
69. Glede upoštevne določbe prava EU je ustaljeno, da člen 19 PEU pomeni konkretizacijo vrednote pravne države, ki jo potrjuje člen 2 PEU. Zato člena 2 PEU ni treba obravnavati posebej.(36) V pravnem redu EU člen 19 PEU odgovornost za sodni nadzor nalaga Sodišču in nacionalnim sodiščem. Jamstvo neodvisnosti, ki je neločljivo povezano s sojenjem in bistveno za pravilno delovanje sistema pravosodnega sodelovanja iz člena 267 PDEU, je torej nujno na obeh ravneh pravnega reda EU.
70. Čeprav se predložena vprašanja nanašajo na načelo neodvisnosti sodstva, iz spisa, ki ga ima Sodišče, ni razvidno, da bi bila neodvisnost predložitvenega sodišča kakor koli ogrožena, razen omejitev, določenih v sodbi Curtea Constituțională (ustavno sodišče) št. 390/2021 in členu 99(ș) zakona št. 303/2004 glede uporabe prava EU s strani predložitvenega sodišča. Čeprav se člen 19(1), drugi pododstavek, PEU izrecno ne nanaša na neodvisnost sodstva, iz ustaljene sodne prakse izhaja, da je za zagotovitev, da lahko organi, ki lahko odločajo o vprašanjih v zvezi z uporabo ali razlago prava Unije, zagotavljajo učinkovito sodno varstvo, zahtevano na podlagi te določbe, ohranitev njihove neodvisnosti bistvena, kot potrjuje člen 47, drugi odstavek, Listine, v katerem je med zahtevami, povezanimi s temeljno pravico do učinkovitega pravnega sredstva, naveden dostop do „neodvisnega“ sodišča. Ta zahteva po neodvisnosti sodišč, ki je neločljivo povezana z nalogo sojenja, je del bistvene vsebine pravice do učinkovitega sodnega varstva in temeljne pravice do poštenega sojenja, ki ima temeljni pomen kot garant varstva vseh pravic, ki jih imajo pravni subjekti na podlagi prava Unije, in ohranitve skupnih vrednot držav članic, ki so navedene v členu 2 PEU, zlasti vrednote pravne države.(37) Gre za možnost predložitvenega sodišča, da zagotovi pravna sredstva, potrebna za zagotovitev učinkovitega pravnega varstva na področjih, ki jih ureja pravo EU, kot določa člen 19(1), drugi pododstavek PEU,(38) ob upoštevanju omejitev iz člena 148(2) romunske ustave, kot ga je razlagalo Curtea Constituțională (ustavno sodišče) v sodbi št. 390/2021.
71. V skladu s členom 19 PEU morajo nacionalna sodišča in Sodišče zagotoviti polno uporabo prava EU v vseh državah članicah in sodno varstvo, ki ga imajo pravni subjekti na podlagi navedenega prava.(39) Člen 19 PEU torej določa decentraliziran sodni sistem, v katerem je odgovornost za uporabo prava EU razdeljena med Sodiščem in nacionalnimi sodišči.
72. Načelo učinkovitega sodnega varstva pravic, ki jih imajo pravni subjekti na podlagi prava Unije, na katero se nanaša člen 19(1), drugi pododstavek, PEU, pa je splošno načelo prava Unije, ki je zdaj potrjeno v členu 47 Listine, tako da prva od teh določb vsem državam članicam nalaga, da vzpostavijo pravna sredstva, potrebna za zagotovitev učinkovitega sodnega varstva, predvsem v smislu druge določbe, na področjih, ki jih ureja pravo Unije.(40) Sodišče je tako v sodbi z dne 20. aprila 2021, Repubblika,(41) po eni strani štelo, da se člen 19(1), drugi pododstavek, PEU uporablja v okviru pravnega sredstva, s katerim se izpodbija skladnost določb nacionalnega prava, za katere se trdi, da bi lahko vplivale na neodvisnost sodnikov, s pravom Unije. Po drugi strani člen 47 Listine v korist vsakogar, ki so mu kršene pravice in svoboščine, zagotovljene s pravom Unije, določa pravico do učinkovitega pravnega varstva pred sodiščem.
73. Glede na to, da iz predloga za sprejetje predhodne odločbe jasno ne izhaja, ali se RS v sporu o glavni stvari sklicuje na pravico, ki jo ima na podlagi določbe prava EU, se zdi, da se v skladu s členom 51(1) Listine(42) člen 47 Listine za spor o glavni stvari ne uporablja. Ker pa člen 19(1), drugi pododstavek, PEU vsem državam članicam nalaga, da vzpostavijo pravna sredstva, potrebna za zagotovitev učinkovitega sodnega varstva na področjih, ki jih ureja pravo Unije, zlasti v smislu člena 47 Listine, je treba zadnjenavedeno določbo ustrezno upoštevati pri razlagi člena 19(1), drugi pododstavek, PEU.(43)
C. Učinkovito pravno varstvo neodvisnega sodstva
74. Iz predloga za sprejetje predhodne odločbe izhaja, da Curtea de Apel Craiova (višje sodišče v Craiovi), ki odloča o pravicah in svoboščinah, obravnava pritožbo RS v zvezi s trajanjem kazenskega postopka pred SIIJ. Iz spisa, ki ga ima Sodišče, ne izhaja, da predložitveno sodišče ne bi bilo pristojno za obravnavanje te pritožbe.
75. Prav tako je očitno, da v skladu s členom 148(2) romunske ustave, kot ga je razlagalo Curtea Constituțională (ustavno sodišče) v sodbi št. 390/2021, nacionalna sodišča ne smejo presojati skladnosti določbe nacionalnega prava, ki je bila z odločbo Curtea Constituțională (ustavno sodišče) razglašena za ustavno, s pravom EU. To pomeni, da nacionalno pravo dejansko predložitvenemu sodišču onemogoča, da bi presojalo, ali sta ustanovitev in delovanje SIIJ v skladu s pravom EU, in po potrebi, med drugim v skladu z napotki, ki jih je dalo Sodišče v sodbi Asociaţia Forumul Judecătorilor din România, odstopilo od zadevnih spornih določb nacionalnega prava v skladu z načeli primarnosti prava EU in neposrednega učinka.
76. Ta položaj poslabšuje potencialna nevarnost, da se v skladu s členom 99(ș) zakona št. 303/2004 zoper sodnika uvede disciplinski postopek in se izreče disciplinska sankcija zaradi neupoštevanja odločbe Curtea Constituțională (ustavno sodišče).(44)
77. V skladu z ustaljeno sodno prakso je organizacija pravosodja v državah članicah sicer v njihovi pristojnosti, vendar morajo države članice spoštovati obveznosti, ki zanje izhajajo iz prava Unije in zlasti iz člena 19(1), drugi pododstavek, PEU.(45)
78. Sodišče je dosledno štelo, da mora vsako nacionalno sodišče, ki odloča v okviru svojih pristojnosti, kot organ države članice na podlagi načela sodelovanja, določenega v členu 4(3) PEU, v celoti uporabiti neposredno uporabljivo pravo EU in zavarovati pravice, ki jih to podeljuje posameznikom, pri tem pa ne sme uporabiti nobene morda nasprotujoče določbe nacionalnega prava, ne glede na to, ali je bila ta sprejeta pred ali po sprejetju norme prava EU.(46)
79. Menim, da enaka obveznost izhaja neposredno iz člena 19(1), drugi pododstavek, PEU, ki določa,(47) da države članice vzpostavijo pravna sredstva, potrebna za zagotovitev učinkovitega pravnega varstva na področjih, ki jih ureja pravo Unije. Nacionalna sodišča morajo zato zagotoviti polno uporabo prava EU v vseh državah članicah in vzpostaviti pravna sredstva, potrebna za zagotovitev učinkovitega pravnega varstva.(48) Narava pravnega sredstva, ki ga zagotovijo nacionalna sodišča, je odvisna od tega, ali ima akt EU ali ukrep neposredni učinek. Če akt ali ukrep nima neposrednega učinka, imajo nacionalna sodišča zaradi njegove zavezujoče narave vseeno obveznost, da nacionalno pravo razlagajo v skladu s pravom Unije.(49) V določenih okoliščinah lahko neizpolnjevanje te obveznosti pomeni podlago za odškodninsko tožbo zoper državo.(50)
80. Člen 19(1), drugi pododstavek, PEU je torej konkretizacija načela primarnosti EU v Pogodbi o Evropski uniji.(51)
81. Člen 19(1), drugi pododstavek, PEU tudi zahteva, da so nacionalna sodišča, ki lahko odločajo o vprašanjih v zvezi z razlago in uporabo prava EU, neodvisna. To potrjuje člen 47, drugi odstavek, Listine, ki med zahtevami, povezanimi s temeljno pravico do učinkovitega pravnega sredstva, omenja dostop do „neodvisnega“ sodišča.(52) Zadevna sodišča morajo torej biti v položaju, da svoje funkcije izvajajo samostojno, ne da bi bila s komer koli kakor koli hierarhično povezana ali mu podrejena in ne da bi prejemala kakršne koli ukaze ali navodila. Zgolj tako so zaščitena pred zunanjimi posegi ali pritiski, ki lahko ogrozijo neodvisnost njihove presoje in vplivajo na njihove odločitve.(53)
82. Med temi nedopustnimi zunanjimi posegi ali pritiski so tudi odločitve nacionalnega ustavnega sodišča, kakršna je odločitev Curtea Constituțională (ustavno sodišče) v sodbi št. 390/2021, katere namen je drugim nacionalnim sodiščem onemogočiti – kadar izvajajo pristojnost v skladu z nacionalnim pravom – polno uporabo prava EU in sodno varstvo pravic, ki jih pravo EU priznava posameznikom.
83. Menim, da si je Curtea Constituțională (ustavno sodišče) v sodbi št. 390/2021 nezakonito prisvojilo pristojnost v nasprotju s členom 19(1), drugi pododstavek, PEU, načelom primarnosti prava EU in temeljno zahtevo po neodvisnem sodstvu.
84. Pravilo ali praksa nacionalnega prava, v skladu s katerim pravne presoje ustavnega sodišča zavezujejo drugo nacionalno sodišče, ki je v skladu z nacionalnim pravom pristojno za uporabo prava EU, slednjemu sodišču ne more odvzeti neodvisnega mandata za uporabo tega prava in zagotavljanje učinkovitega pravnega varstva na področjih, ki jih ureja pravo Unije. Takšna pravila in prakse zmanjšujejo učinkovitost prava EU in niso združljiva s samim bistvom prava EU, vključno s pravno državo iz člena 2 PEU.(54) V zvezi s tem je treba spomniti, da je Sodišče v sodbi z dne 27. februarja 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117, točka 36), navedlo, da je sam obstoj učinkovitega sodnega nadzora, ki zagotavlja spoštovanje prava Unije, bistvo pravne države.
85. Zato menim, da načelo neodvisnosti sodstva iz člena 19(1), drugi pododstavek, PEU v povezavi s členom 2 PEU in členom 47 Listine nasprotuje nacionalni določbi ali praksi države članice, v skladu s katero nacionalna sodišča niso pristojna za presojo skladnosti nacionalne določbe, ki je bila z odločbo ustavnega sodišča te države članice razglašena za ustavno, z določbami prava EU. Isto načelo a fortiori nasprotuje, da se zaradi takšne presoje zoper sodnika uvede disciplinski postopek in izreče disciplinska sankcija.
VII. Predlog
86. Glede na zgoraj navedene preudarke predlagam, da Sodišče na vprašanja, ki jih je predložilo Curtea de Apel Craiova (višje sodišče v Caiovi), odgovori:
Načelo neodvisnosti sodstva iz člena 19(1), drugi pododstavek, PEU v povezavi s členom 2 PEU in členom 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah nasprotuje nacionalni določbi ali praksi države članice, v skladu s katero nacionalna sodišča niso pristojna za presojo skladnosti nacionalne določbe, ki je bila z odločbo ustavnega sodišča te države članice razglašena za ustavno, z določbami prava EU. Isto načelo nasprotuje, da se zaradi takšne presoje zoper sodnika uvede disciplinski postopek in izreče disciplinska sankcija.