Causa C‑185/23
protectus s.r.o., già BONUL s.r.o.,
contro
Výbor Národnej rady Slovenskej republiky na preskúmavanie rozhodnutí Národného bezpečnostného úradu
(domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Najvyšší súd Slovenskej republiky)
Sentenza della Corte (Grande Sezione) del 29 luglio 2024
«Rinvio pregiudiziale – Decisione 2013/488/UE – Informazioni classificate – Nulla osta di sicurezza delle imprese – Revoca del nulla osta – Mancata divulgazione di informazioni classificate sui cui si fonda la revoca – Articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea – Obbligo di motivazione – Accesso al fascicolo – Principio del contraddittorio – Articolo 51 della Carta dei diritti fondamentali – Attuazione del diritto dell’Unione»
1. Diritti fondamentali – Carta dei diritti fondamentali – Ambito di applicazione – Attuazione del diritto dell’Unione – Decisione di revoca di un attestato di sicurezza industriale che consente di accedere a informazioni classificate da uno Stato membro – Controllo, da parte di un giudice nazionale, della legittimità di una tale decisione – Atto di cui trattasi non costituente attuazione del diritto dell’Unione
(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 51, § 1; decisione del Consiglio 2013/488, art. 1, § 1)
(v. punti 44-47, 68, dispositivo 1)
2. Diritti fondamentali – Carta dei diritti fondamentali – Ambito di applicazione – Attuazione del diritto dell’Unione – Revoca di un attestato di sicurezza industriale che consente di accedere a informazioni classificate da uno Stato membro – Decisione di revoca, ai sensi della decisione 2013/488, conseguente alla revoca di tale attestato, di un certificato di sicurezza industriale che autorizza l’accesso a informazioni classificate dell’Unione europea – Controllo, da parte di un giudice nazionale, della legittimità di una tale decisione – Atto di cui trattasi costituente attuazione del diritto dell’Unione
(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 51, § 1; decisione del Consiglio 2013/488, artt. 11, § 5, 15, § 3, c), e allegato V]
(v. punti 48, 49, 54-57, 59, 60, 62-68, dispositivo 1)
3. Diritti fondamentali – Diritto a una tutela giurisdizionale effettiva – Diritto a un ricorso effettivo – Decisione di revoca di un nulla osta nazionale di sicurezza delle imprese ai sensi della decisione 2013/488 che non indica le informazioni classificate su cui si fonda tale revoca – Mancata comunicazione di tali informazioni per motivi connessi alla tutela della sicurezza dello Stato o delle relazioni internazionali – Normativa e prassi nazionali che consentono al giudice cui spetta il controllo di legittimità di tale revoca di accedere a dette informazioni – Accesso condizionato a tali informazioni concesso all’avvocato dell’ex titolare di tale nulla osta – Ammissibilità – Presupposti
(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 47; decisione del Consiglio 2013/488, art. 11, § 5, e allegato V)
(v. punti 72-92, 102, dispositivo 2)
4. Diritti fondamentali – Diritto a una tutela giurisdizionale effettiva – Diritto a un ricorso effettivo – Decisione di revoca di un nulla osta nazionale di sicurezza delle imprese ai sensi della decisione 2013/488 che non indica le informazioni classificate su cui si fonda tale revoca – Mancata comunicazione di tali informazioni per motivi connessi alla tutela della sicurezza dello Stato o delle relazioni internazionali – Normativa e prassi nazionali che consentono al giudice cui spetta il controllo di legittimità di tale revoca di accedere a dette informazioni – Accesso condizionato a tali informazioni concesso all’avvocato dell’ex titolare di tale nulla osta – Ipotesi di constatazione di incompatibilità con l’articolo 47 della Carta – Obbligo del giudice nazionale competente di comunicare esso stesso all’ex titolare del nulla osta talune informazioni classificate – Insussistenza – Obbligo eventualmente incombente all’autorità nazionale competente – Regime applicabile al controllo, effettuato da detto giudice, di legittimità della revoca del nulla osta in caso di rifiuto di tale autorità di autorizzare tale comunicazione
(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 47; decisione del Consiglio 2013/488)
(v. punti 99-102, dispositivo 2)
Sintesi
Adita in via pregiudiziale dal Najvyšší správny súd Slovenskej republiky (Corte suprema amministrativa della Repubblica slovacca) nell’ambito di una causa vertente sulla revoca di un nulla osta di sicurezza delle imprese fondata su informazioni classificate, la Corte, riunita in Grande Sezione, fornisce precisazioni sulla ponderazione che deve essere operata tra il diritto a un ricorso effettivo e gli interessi che giustificano la mancata divulgazione di talune informazioni classificate.
Nel settembre 2018, il Národný bezpečnostný úrad (Ufficio nazionale per la sicurezza, Slovacchia, in prosieguo: il «NBÚ») ha rilasciato alla protectus s.r.o. (in prosieguo: la «protectus») un attestato di sicurezza industriale grazie al quale, secondo il diritto di tale Stato membro, essa è stata autorizzata ad accedere a informazioni classificate ai sensi del diritto nazionale. Nel novembre 2018 il NBÚ le ha inoltre rilasciato un certificato di sicurezza industriale per il livello «SECRET UE/EU SECRET». Grazie a tale certificato, essa è stata autorizzata ad accedere a informazioni classificate dell’Unione europea (in prosieguo: le «ICUE»).
Successivamente, il NBÚ è venuto a conoscenza di informazioni non classificate che indicavano, in particolare, che la protectus o i suoi amministratori erano stati sottoposti a un’indagine penale, che la stessa aveva stipulato contratti con società sottoposte a indagine penale e che si sospettava che la ricorrente e un’altra società, sottoposte a controllo congiunto, avessero partecipato alle medesime gare d’appalto. Il NBÚ ha altresì ottenuto altre informazioni, qualificate come «prove documentali classificate».
Il NBÚ ha consentito alla protectus di esprimersi sulle informazioni non classificate di cui disponeva. Con decisione adottata nell’agosto 2020, fondata, in parte, su informazioni classificate, tale organo, da un lato, ha annullato l’attestato di sicurezza industriale della ricorrente in quanto era stato accertato un rischio per la sicurezza che la riguardava e, dall’altro, a seguito dell’annullamento di tale attestato di sicurezza industriale, ha annullato il certificato di sicurezza industriale della ricorrente.
Con decisione del comitato del Consiglio nazionale della Repubblica slovacca per il riesame delle decisioni del NBÚ, adottata nel novembre 2020, il ricorso proposto dalla ricorrente avverso tale decisione del NBÚ è stato respinto. Nel settembre 2022, il NBÚ ha trasmesso al giudice del rinvio, investito del ricorso avverso la decisione di detto comitato, l’intero fascicolo, comprese le prove documentali classificate.
Nell’ottobre 2022, il presidente della sezione investita del ricorso della ricorrente ha anzitutto escluso dalla consultazione le parti classificate del fascicolo, poi ha respinto la domanda dell’avvocato della ricorrente di consultare le prove documentali classificate, chiedendo al contempo al NBÚ di esaminare una siffatta possibilità di comunicazione delle stesse. Nel novembre 2022, tale organo ha autorizzato la comunicazione di due prove documentali classificate, rifiutando di comunicare le altre prove documentali classificate di cui trattasi, in quanto ciò avrebbe portato alla divulgazione di fonti di informazioni.
Nel gennaio 2023, basandosi in particolare sull’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»), l’avvocato della ricorrente ha nuovamente chiesto di poter consultare tutte le prove documentali.
In tale contesto, da un lato, il giudice del rinvio ha deciso di interrogare la Corte in merito all’applicabilità della Carta nel procedimento principale. A tal riguardo, esso rileva in particolare che la decisione 2013/488, relativa alla protezione delle ICUE (1), impone agli Stati membri taluni obblighi specifici in materia di autorizzazione delle persone fisiche o giuridiche aventi la capacità giuridica di sottoscrivere contratti, il che potrebbe implicare che la normativa di cui trattasi costituisca un’attuazione di tale decisione. Dall’altro lato, nell’ipotesi in cui la Carta fosse applicabile alla controversia, il giudice del rinvio chiede alla Corte di precisare in quale misura la normativa e la prassi slovacche relative all’accesso a informazioni classificate nell’ambito di procedimenti diretti a contestare l’annullamento di attestazioni o certificati di sicurezza industriale siano compatibili con il diritto a un ricorso effettivo sancito dall’articolo 47 della Carta.
Giudizio della Corte
In primo luogo, per quanto riguarda l’ambito di applicazione della Carta, la Corte esamina dapprima l’applicabilità di quest’ultima alla revoca di un attestato di sicurezza industriale che consente di accedere a informazioni classificate da uno Stato membro. Essa rileva al riguardo che, in questa fase del suo sviluppo, il diritto dell’Unione non comprende un atto che stabilisca regole generali relative alle decisioni prese dagli Stati membri al fine di autorizzare l’accesso a informazioni classificate ai sensi di normative nazionali. In particolare, la decisione 2013/488, cui il giudice del rinvio fa riferimento per quanto riguarda le ICUE, non contiene disposizioni che disciplinino un siffatto accesso. Pertanto, non risulta che la normativa nazionale che disciplina la revoca dell’attestato di sicurezza industriale di cui trattasi nel procedimento principale abbia per oggetto o per effetto di dare attuazione ad una disposizione del diritto dell’Unione. Pertanto, la revoca di un attestato di sicurezza industriale come quello di cui trattasi nel procedimento principale non implica un’attuazione del diritto dell’Unione ai sensi della Carta.
In seguito, per quanto riguarda l’applicabilità della Carta alla revoca di un certificato di sicurezza industriale che autorizza l’accesso a ICUE, la Corte precisa che le istituzioni dell’Unione hanno adottato atti specifici volti a disciplinare la protezione di tali informazioni nell’ambito del loro funzionamento. In particolare, alla luce delle norme stabilite dalla decisione 2013/488 che impongono obblighi agli Stati membri (2), si deve ritenere che le misure da essi adottate per garantire la sicurezza industriale, disciplinando l’accesso alle ICUE relative a contratti stipulati dal Consiglio mediante il rilascio e il controllo dei nulla osta nazionali di sicurezza delle imprese (FSC), attuino il diritto dell’Unione. La revoca, da parte di un’autorità nazionale, di un FSC ai sensi di tale decisione implica segnatamente una siffatta attuazione. Infatti, una siffatta revoca mette in discussione un’autorizzazione il cui rilascio e, almeno in parte, gli effetti sono previsti dalla decisione 2013/488 (3).
Di conseguenza, la Corte dichiara che il controllo, da parte di un giudice nazionale, della legittimità di una decisione di revoca di un attestato di sicurezza industriale che consente di accedere a informazioni classificate da uno Stato membro non ha ad oggetto un atto che costituisce attuazione del diritto dell’Unione, ai sensi dell’articolo 51, paragrafo 1, della Carta. Per contro, il controllo, da parte di tale giudice, della legittimità di una decisione che, in conseguenza della revoca di tale attestato di sicurezza industriale, revoca un certificato di sicurezza industriale che autorizza l’accesso a ICUE, conformemente all’articolo 11 e all’allegato V della decisione 2013/488, ha ad oggetto un atto che costituisce attuazione del diritto dell’Unione.
In secondo luogo, per quanto riguarda la questione della compatibilità di una normativa e di una prassi come quelle di cui trattasi nel procedimento principale con l’articolo 47 della Carta, la Corte esamina anzitutto se la situazione di cui trattasi rientri nell’ambito di applicazione di tale disposizione. Essa sottolinea al riguardo che dall’allegato V della decisione 2013/488 risulta che l’accesso a ICUE da parte di un operatore economico ai fini della conclusione o dell’esecuzione di un contratto classificato del Consiglio è subordinato al possesso di un FSC. La Corte espone altresì il regime applicabile, in forza di tale decisione, alla partecipazione dei contraenti a contratti classificati che richiedono l’accesso a ICUE nelle loro strutture, nell’esecuzione di tali contratti o nella fase precontrattuale, che presuppone il possesso di un FSC. Ne consegue che la revoca di un FSC ha come conseguenza che l’operatore economico interessato perde l’autorizzazione ad accedere a ICUE ai fini della conclusione e dell’esecuzione di un contratto classificato. Pertanto, una tale revoca implica, in particolare, che quest’ultimo sarà privato della facoltà, di cui disponeva prima di tale revoca, di partecipare alla fase precontrattuale relativa ad un contratto classificato del Consiglio e della possibilità che gli sia aggiudicato, da parte di tale istituzione, un contratto siffatto se la sua offerta è selezionata. Tale operatore economico deve, di conseguenza, poter disporre, conformemente all’articolo 47 della Carta, di un mezzo di ricorso effettivo per contestare la revoca del suo FSC.
Inoltre, per quanto riguarda le garanzie minime che tale mezzo di ricorso dovrebbe soddisfare, la Corte indica che, in una situazione in cui la revoca di un FSC è fondata esclusivamente sulla revoca di un’altra autorizzazione di sicurezza, il controllo giurisdizionale della revoca di tale FSC potrà essere effettivo solo qualora l’ex titolare di tale FSC possa avere accesso ai motivi sui quali si basa la revoca di tale altra autorizzazione. Sebbene ragioni imperative riguardanti, in particolare, la tutela della sicurezza dello Stato o delle relazioni internazionali possano ostare alla comunicazione all’ex titolare di un FSC delle informazioni su cui si fonda la sua revoca, spetta tuttavia al giudice nazionale competente attuare, nell’ambito del suo controllo giurisdizionale, tecniche che consentano di conciliare tali considerazioni imperative con la necessità di garantire al singolo il rispetto dei suoi diritti processuali, quali il diritto di essere ascoltato e il principio del contraddittorio.
A tal fine, gli Stati membri sono tenuti a prevedere un controllo giurisdizionale effettivo tanto dell’esistenza e della fondatezza dei motivi invocati dall’autorità nazionale competente riguardo alla sicurezza dello Stato per rifiutare di divulgare, in tutto o in parte, le informazioni su cui si basa la revoca del FSC, ai sensi della decisione 2013/488, quanto della legittimità di tale revoca. Il giudice competente deve, in tale contesto, poter prendere conoscenza dell’insieme di tali informazioni.
Quanto ai requisiti cui deve rispondere il controllo giurisdizionale della sussistenza e della fondatezza dei motivi invocati dall’autorità nazionale competente riguardo alla sicurezza dello Stato membro interessato, occorre che un giudice sia incaricato di procedere a un esame autonomo di tutti gli elementi di diritto e di fatto invocati dall’autorità nazionale competente per valutare se considerazioni imperative ostino effettivamente alla comunicazione, in tutto o in parte, dei motivi su cui si fonda la revoca di cui trattasi e dei pertinenti elementi di prova. Qualora tale giudice concluda che la sicurezza dello Stato non osta alla comunicazione, quantomeno parziale, di tali motivi o elementi di prova, esso deve offrire all’autorità nazionale competente la possibilità di rivelare all’interessato i motivi e gli elementi probatori mancanti. Se tale autorità non acconsente alla loro divulgazione, detto giudice procede all’esame della legittimità di tale revoca sulla base dei soli motivi ed elementi di prova che sono stati comunicati. Al contrario, qualora risulti che considerazioni imperative ostino effettivamente alla comunicazione all’interessato di siffatti motivi o elementi di prova, il controllo giurisdizionale della legittimità di tale revoca deve essere effettuato nell’ambito di un procedimento che bilanci le esigenze derivanti da tali considerazioni imperative e quelle del diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva, in particolare del diritto al rispetto del principio del contraddittorio. In ogni caso, deve essere comunicato all’interessato il contenuto essenziale della motivazione su cui si fonda detta revoca.
Di conseguenza, la Corte enuncia, da un lato, che l’articolo 47 della Carta non osta a una normativa e a una prassi nazionali in forza delle quali una decisione di revoca di un FSC, ai sensi della decisione 2013/488, non indica le informazioni classificate che giustificano tale revoca, per considerazioni imperative relative, ad esempio, alla tutela della sicurezza dello Stato o delle relazioni internazionali, e che prevedono al contempo che il giudice competente a valutare la legittimità di detta revoca abbia accesso a tali informazioni e l’avvocato dell’ex titolare di tale FSC possa avere accesso a dette informazioni solo con il consenso delle autorità nazionali interessate e a condizione di garantirne la riservatezza. Tale giudice deve tuttavia garantire che la non divulgazione di informazioni sia limitata allo stretto necessario e che sia comunicato all’ex titolare di detto FSC, in ogni caso, il contenuto essenziale della motivazione della revoca stessa, con modalità che tengano debitamente conto della necessaria riservatezza degli elementi di prova.
Dall’altro lato, nell’ipotesi in cui l’articolo 47 della Carta osti a tali normativa e prassi, esso non richiede che il giudice nazionale competente comunichi esso stesso all’ex titolare dell’FSC, eventualmente tramite il suo avvocato, talune informazioni classificate quando la mancata comunicazione di tali informazioni a tale ex titolare o al suo avvocato non risulti giustificata. Spetta, se del caso, all’autorità nazionale competente provvedere in tal senso. Se tale autorità non autorizza detta comunicazione, il giudice nazionale procede all’esame della legittimità della revoca dell’FSC sulla base dei soli motivi ed elementi di prova comunicati.