GENERALINĖS ADVOKATĖS
JULIANE KOKOTT IŠVADA,
pateikta 2016 m. birželio 30 d.(1)
Byla C‑243/15
Lesoochranárske zoskupenie VLK
prieš
Obvodný úrad Trenčín
(Najvyšší súd Slovenskej republiky (Slovakijos Respublikos Aukščiausiasis Teismas) pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
„Aplinka – Orhuso konvencija – Administracinė projekto leidimo suteikimo procedūra – Aplinkos apsaugos asociacijos prašymas pripažinti jai procedūros šalies statusą – Leidimo procedūros užbaigimas prieš priimant sprendimą dėl prašymo – Sprendimo apskundimas – Veiksminga teisinė apsauga“
I – Įžanga
1. Pagrindinė byla, dėl kurios pateiktas šis prašymas priimti prejudicinį sprendimą, primena, priklausomai nuo požiūrio, arba teisės įkvėptus Franco Kafkos kūrinius, ypač apsakymą „Priešais įstatymą“, arba Don Kichotą.
2. F. Kafkos kūrinyje teisybės ieškotojas be įtikinamos priežasties negali patekti į teismą ir galiausiai išsekęs miršta. O Don Kichotas nepaliauja kovoti su vėjo malūnais, užuot užsiėmęs protingesniais dalykais.
3. Taip ir nevyriausybinė organizacija Lesoochranárske zoskupenie VLK (Miškų apsaugos asociacija, toliau – LZ) bando – kol kas nesėkmingai – Slovakijos teismuose įgyti teisinę apsaugą. Tačiau LZ nurodyta naudotis kita teisinės gynybos priemone, bet ir jos galiojimo terminas jau pasibaigęs. Vis dėlto gali būti, kad trūkumas yra ne Slovakijos teisinės apsaugos sistema, o tai, kad LZ, nepaisydama atitinkamų nurodymų, atkakliai laikosi kadaise pasirinktos krypties, užuot laiku ją pakeitusi.
4. Teisingumo Teismas turi išsiaiškinti, ar asociacijos teisės paduoti skundą reglamentavimas Slovakijos proceso teisėje, konkrečiai administracinio proceso teisėje, suderinamas su veiksmingos teisinės apsaugos principu pagal Pagrindinių teisių chartijos 47 straipsnį. Nagrinėjamoms Slovakijos teisės normoms iš principo nėra ko prikišti. Vis dėlto pagrindinėje byloje jos turi būti taikomos ypač apdairiai, siekiant išvengti ir Kafkos paradokso, ir Servanteso aprašytos kvailystės. Teisingumo Teismas šioje situacijoje nacionaliniams teismams gali pateikti tik nurodymų dėl taikytinų pagrindinių principų, o sprendimą galiausiai turi rasti jie patys.
5. Vis dėlto Chartijos 47 straipsnis taikomas tik įgyvendinant teises ir laisves, garantuojamas Sąjungos teisės. Todėl pirmiausia reikia atsakyti, ar aplinkos asociacija, tokia kaip LZ pagrindinėje byloje, gali remtis tokiomis teisėmis ar laisvėmis.
6. Kalbant apie tam tikras visuomenės dalyvavimo procedūras, Europos Sąjungai į Sąjungos teisę perkeliant Konvenciją dėl teisės gauti informaciją, visuomenės dalyvavimo priimant sprendimus ir teisės kreiptis į teismus aplinkosaugos klausimais sudarymo(2) (toliau – Orhuso konvencija) buvo nustatyta asociacijos teisė paduoti skundą, apribota tam tikrų leidimo procedūrų(3). Vis dėlto šios teisės normos neapima pagrindinės bylos aplinkybių.
7. Vis dėlto, atsižvelgiant į Orhuso konvenciją ir bendruosius rėmimosi Sąjungos teise principus, aplinkos asociacijos gali įgyvendinti Sąjungos aplinkos teisės aktus ir neturėdamos aiškiai reglamentuotos teisės paduoti skundą. Be to, konkrečiai pagrindinėje byloje atitinkamą teisinę padėtį galima kildinti ir tiesiogiai iš Orhuso konvencijos.
II – Teisinis pagrindas
A – Tarptautinė teisė
8. Aplinkos asociacijų teisinio statuso atspirties taškas Sąjungos teisėje yra Orhuso konvencija. Konvencijos 1 straipsnyje nustatyti jos tikslai:
„Kiekviena Šalis, vadovaudamasi šios Konvencijos nuostatomis, užtikrina teisę gauti informaciją, visuomenei dalyvauti priimant sprendimus bei teisę kreiptis į teismus aplinkosaugos klausimais, kad būtų apsaugota kiekvieno dabartinės ir būsimų kartų žmogaus teisė gyventi palankioje jo sveikatai ir gerovei aplinkoje.“
9. Aplinkos asociacijos minimos Konvencijos 2 straipsnio 4 ir 5 punktuose pateiktose visuomenės ir suinteresuotos visuomenės apibrėžtyse. Jose nurodyta:
„4. „Visuomenė“ – tai vienas arba daugiau fizinių ar juridinių asmenų ir pagal nacionalinius įstatymus ar praktiką jų asociacijos, organizacijos arba grupės.
5. „Suinteresuota visuomenė“ – tai visuomenė, kuriai daro įtaką arba gali daryti įtaką aplinkosaugos srityje priimami sprendimai arba kuri yra suinteresuota sprendimų priėmimo procesu; pagal šį apibrėžimą nevyriausybinės organizacijos, padedančios spręsti aplinkosaugos problemas ir veikiančios pagal nacionalinių įstatymų reikalavimus, laikomos suinteresuotomis organizacijomis.“
10. Orhuso konvencijos 6 straipsnyje reikalaujama, kad priimant sprendimus dėl konkrečios veiklos dalyvautų visuomenė. Visuomenės dalyvavimas apima poveikio aplinkai vertinimo elementus. 6 straipsnio 1 dalyje reglamentuojama šios procedūros taikymo sritis:
Kiekviena Šalis:
„a) taiko šio straipsnio nuostatas, susijusias su sprendimais dėl leidimų planuojamos veiklos rūšims, išvardytoms I priede, išdavimo tikslingumo;
b) vadovaudamasi nacionaliniais įstatymais, taip pat taiko šio straipsnio nuostatas, susijusias su sprendimais dėl planuojamų veiklos rūšių, neišvardytų I priede, bet galinčių turėti didelį poveikį aplinkai. Šiam tikslui Šalys nustato, ar tokiai planuojamai veiklos rūšiai bus taikomos šios nuostatos“.
11. Orhuso konvencijos 9 straipsnyje pateiktos nuostatos dėl teisinės gynybos su aplinka susijusiose bylose. 9 straipsnio 2 dalis susijusi su procedūromis, kuriose turėjo dalyvauti visuomenė, 3 dalis skirta visiems kitiems aplinkos teisės sprendimams, o 4 dalyje nustatyti tam tikri procedūros principai:
„2. Kiekviena Šalis, vadovaudamasi savo nacionaliniais įstatymais, užtikrina, kad atitinkami visuomenės atstovai:
a) rodantys pakankamą suinteresuotumą, arba kaip alternatyva,
b) manantys, kad buvo pažeista kokia nors jų teisė, kai tai kaip būtina sąlyga numatyta Šalies administracinės procesinės teisės normose,
turėtų teisę kreiptis dėl priimtų sprendimų pakartotinio nagrinėjimo teisme ir (arba) kitoje, nepriklausomoje ir bešališkoje įstatymų nustatyta tvarka įsteigtoje, institucijoje, siekiant teisiniu ir procesiniu požiūriu užginčyti bet kokio sprendimo teisėtumą, veiksmus arba neveikimą, nepažeidžiant 6 straipsnio nuostatų ir kai tai reglamentuoja nacionaliniai įstatymai bei nepažeidžiant žemiau pateikiamos 3 dalies, kitų atitinkamų šios Konvencijos nuostatų.
Pakankamas suinteresuotumas ir kokios nors teisės pažeidimas nustatomi remiantis nacionalinių įstatymų nuostatomis ir turint tikslą suteikti suinteresuotai visuomenei plačias galimybes kreiptis į teismus pagal šią Konvenciją. Todėl dėl a punkto pakanka bet kokios atitinkančios 2 straipsnio 5 dalyje keliamus reikalavimus nevyriausybinės organizacijos suinteresuotumo; dėl b punkto – tokios organizacijos taip pat turi teisę pareikšti apie savo teisių pažeidimus.
Šios 2 dalies nuostatos neriboja galimybės panaudoti išankstinio svarstymo administracinėje institucijoje procedūrą ir netaiko reikalavimo išnaudoti administracinio svarstymo procedūras prieš kreipiantis į teismines instancijas tais atvejais, kai toks reikalavimas nustatytas nacionaliniuose įstatymuose.
3. Be to, ir nepažeidžiant 1 ir 2 dalyse minimų pakartotinio nagrinėjimo procedūrų, kiekviena Šalis užtikrina, kad visuomenės atstovai, atitinkantys nacionaliniuose įstatymuose numatytus kriterijus, jeigu tokie yra, galėtų administracine arba teismo tvarka kreiptis dėl privačių asmenų arba valstybės institucijų, pažeidžiančių nacionalinių įstatymų nuostatas, susijusias su aplinkosauga, veiksmų arba neveikimo užginčijimo.
4. Be to, ir nepažeidžiant 1 dalies nuostatų, vykdant 1, 2 ir 3 dalyse nurodytas procedūras, turi būti užtikrintos atitinkamos ir veiksmingos teisinės gynybos priemonės, įskaitant, jei reikia, tokias teisines gynybos priemones kaip teismo įpareigojimas nepažeisti ieškovo teisių ar sustabdyti veiksmus, pažeidžiančius tas teises, ir tos priemonės turi būti teisingos, bešališkos, pasiūlytos laiku ir ne per daug brangios. <…>
<…>“
B – Sąjungos teisė
1. Poveikio aplinkai vertinimas
12. Kai kurios Orhuso konvencijos dalys į Sąjungos teisę perkeltos PAV direktyva(4).
13. PAV direktyvos 1 straipsnio 2 dalies d ir e punktuose apibrėžta suinteresuotos visuomenės sąvoka:
„d) visuomenė – vienas arba daugiau fizinių ar juridinių asmenų ir pagal nacionalinės teisės aktus ar praktiką jų asociacijos, organizacijos ar grupės;
e) suinteresuota visuomenė – visuomenė, kuriai turėjo ar gali turėti poveikio 2 straipsnio 2 dalyje nurodyta sprendimų aplinkos klausimais priėmimo tvarka arba kuri yra suinteresuota ta tvarka. Šioje apibrėžtyje nevyriausybinės organizacijos, skatinančios aplinkos apsaugą ir atitinkančios reikalavimus pagal nacionalinę teisę, yra laikomos suinteresuotomis“.
14. PAV direktyvos 11 straipsnyje reglamentuojama teisė kreiptis į teismus, ši nuostata iš esmės atitinka Orhuso konvencijos 9 straipsnio 2 dalį ir taip pat įtraukta Direktyva 2003/35/EB:
„1. Valstybės narės užtikrina, kad pagal atitinkamą nacionalinę teisinę sistemą suinteresuotos visuomenės nariai:
a) turintys pakankamą interesą, arba alternatyviai;
b) pareikšdami apie teisės pažeidimą, jei valstybės narės administracinio proceso teisė reikalauja to kaip išankstinės sąlygos,
turėtų teisę į peržiūrėjimą teisme ar kitoje įstatymo nustatytoje nepriklausomoje ir nešališkoje institucijoje, kad užginčytų sprendimų, veikimo ar neveikimo, kuriems pagal šią direktyvą taikomos visuomenės dalyvavimo nuostatos, materialinį ar procesinį teisėtumą.
2. <…>
3. Kas yra pakankamas interesas ir teisės pažeidimas[,] nustato valstybės narės, deramai siekdamos suteikti suinteresuotai visuomenei plačias galimybes kreiptis į teismus. Tuo tikslu kiekvienos nevyriausybinės organizacijos, atitinkančios 1 straipsnio 2 dalyje nurodytus reikalavimus, interesas yra laikomas pakankamu šio straipsnio 1 dalies a punkto prasme. Tokia organizacija taip pat laikoma turinti teises, kurios gali būti pažeistos, šio straipsnio 1 dalies b punkto prasme.
4. <…>“
2. Gamtos apsauga
15. Buveinių direktyvoje(5) numatyta nustatyti saugomas teritorijas, vadinamąsias Bendrijos svarbos teritorijas. 6 straipsnio 3 dalyje reikalaujama atlikti projektų, galinčių labai paveikti šias teritorijas, ex ante įvertinimą:
„Bet kokiems planams ir projektams, tiesiogiai nesusijusiems arba nebūtiniems teritorijos tvarkymui, bet galintiems ją reikšmingai [labai] paveikti individualiai arba kartu su kitais planais arba projektais, turi būti atliekamas jų galimo poveikio teritorijai įvertinimas. Atsižvelgiant į poveikio teritorijai įvertinimo išvadas ir remiantis 4 dalies nuostatomis, kompetentingos nacionalinės institucijos pritaria planui ar projektui tik įsitikinusios, kad jis neigiamai nepaveiks nagrinėjamos teritorijos vientisum[o] ir, jei reikia, išsiaiškinusios plačiosios visuomenės nuomonę.“
16. Pagal Buveinių direktyvos 7 straipsnį ši nuostata taikoma ir paukščių apsaugos teritorijoms, kurios nustatytos pagal Paukščių apsaugos direktyvą(6).
C – Slovakijos Respublikos teisė
17. Pagrindinėje byloje taikomos redakcijos Administracinės procedūros kodekso Nr. 71/1967 (Správny poriadok) 14 straipsnyje nustatyta:
„1. Procedūros šalis yra asmuo, su kurio teisėmis, teisėtais interesais ar pareigomis susijusi procedūra arba kurio teisėms, teisėtiems interesams ar pareigoms sprendimas gali turėti tiesioginę įtaką; procedūros šalis taip pat yra asmuo, kuris tvirtina, kad jo teisėms, teisėtiems interesams ar pareigoms sprendimas gali daryti tiesioginę įtaką, kol neįrodyta priešingai.
2. Procedūros šalis taip pat yra asmuo, kuriam šis statusas suteikiamas specialiu įstatymu.“
18. Pagrindinėje byloje taikomos redakcijos Civilinio proceso kodekso (Občiansky súdny poriadok, toliau – OSP) 250b straipsnio 2 ir 3 dalyse išdėstytos, be kitų, šios su pateikto prejudicinio klausimo turiniu susijusios nuostatos:
„2. Kai ieškinį pateikia asmuo, kuris tvirtina, kad jam nebuvo pranešta apie administracinės institucijos sprendimą, nors jis turėjo būti laikomas procedūros šalimi, teismas patikrina šio tvirtinimo pagrįstumą, įpareigoja administracinę instituciją įteikti šiam asmeniui administracinį sprendimą ir prireikus sustabdo jo vykdymą. Administracinė institucija privalo laikytis šio teismo sprendimo. Jei per administracinę procedūrą įvykdžius teismo nurodymą įteikti administracinį sprendimą pradedama apeliacinė procedūra, administracinė institucija nedelsdama apie tai praneša teismui.
3. Teismas taiko 2 dalį tik jei nuo sprendimo, kuris nebuvo įteiktas ieškovui, priėmimo nepraėjęs trejų metų terminas.“
III – Faktinės aplinkybės ir prašymas priimti prejudicinį sprendimą
19. 2008 m. lapkričio 18 d. LZ buvo pranešta apie tai, kad pradedama administracinė procedūra dėl leidimo aptverti žemės sklypą, kuris nepatenka į savivaldybei priklausančią apstatytą teritoriją, suteikimo akcinei bendrovei Biely potok a. s. (toliau – BPAS). Projektas buvo susijęs su aptvaro, kuriame BPAS augina elnius, išplėtimu į žemės sklypus, esančius saugomo kraštovaizdžio teritorijoje (toliau – SKT), kurią Slovakijos Respublika įtraukė į tinklą „Natura 2000“ kaip saugomą teritoriją pagal Paukščių apsaugos direktyvą ir kaip Bendrijos svarbos teritoriją pagal Buveinių direktyvą.
20. LZ paprašė sustabdyti leidimo procedūros nagrinėjimą ir pirmiau leisti šiuo klausimu kompetentingai Aplinkos ministerijai atsakyti į klausimą dėl saugomų rūšių apsaugos išimties suteikimo; LZ nurodė SKT administruojančios valstybinės gamtos apsaugos institucijos pastabose išdėstytus neigiamus aspektus, kurie, LZ nuomone, tokie svarbūs, kad jų pakaktų tam, kad būtų neišduotas leidimas.
21. Pirmame leidimo procedūros etape 2009 m. balandžio ir birželio mėn. kompetentingos institucijos nusprendė nepripažinti LZ procedūros šalies statuso, būtent tai dabar nagrinėjama pagrindinėje byloje. Paskui LZ padavė skundą Krajský súd v Trenčíne (Trenčyno apygardos teismas) ir dėl savo procedūros šalies statuso rėmėsi visų pirma Orhuso konvencija.
22. Leidimo procedūra buvo užbaigta 2009 m. birželio 10 d. nedelsiant suteikiant leidimą BPAS; kartu, kaip nurodė Aukščiausiasis Teismas, tapo „galutinis“ pirmiau nurodytas ginčijamas sprendimas dėl procedūros šalies statuso nepripažinimo.
23. Apygardos teismas, konstatavęs, kad Europos Sąjungos Teisingumo Teisme vyksta prejudicinio sprendimo priėmimo procedūra (byla C‑240/09) ir šis sprendimas gali turėti įtakos jo sprendimo priėmimui, sustabdė bylos nagrinėjimą, iki bus priimtas sprendimas toje byloje, ir vėliau, atsižvelgdamas į atitinkamą Teisingumo Teismo sprendimą(7) ir susijusį Aukščiausiojo Teismo sprendimą panašioje byloje, 2011 m. rugpjūčio 23 d. sprendimu panaikino abu apskųstuosius sprendimus motyvuodamas tuo, kad klaidingai aiškinamos faktinės aplinkybės, ir grąžino bylą administracinei institucijai, kad ši tęstų procedūrą.
24. Šiame sprendime apygardos teismas pritarė LZ nuomonei, kad ji turi teisę į teisminę apsaugą, susijusią su teise į aplinkos apsaugą ar teise į palankią aplinką, ir nurodė tiesiogiai Orhuso konvencijos 9 straipsnio 3 dalį, aiškinamą kartu su Slovakijos Respublikos Konstitucijos 44 straipsnio 1 dalimi.
25. Per apeliacinę procedūrą Aukščiausiasis Teismas 2012 m. sausio 26 d. panaikino pirmąjį apygardos teismo sprendimą, grąžino jam bylą nagrinėti iš naujo ir pateikė savo privalomą teisinę nuomonę, kad dalyvavimo procedūros dalykas yra išnykęs. Aukščiausiojo Teismo teigimu, atskiras sprendimo dėl administracinės procedūros šalies statuso nepripažinimo nagrinėjimas galimas tik tol, kol dar vyksta administracinė procedūra.
26. Apygardos teismas 2012 m. rugsėjo 12 d. antruoju sprendimu vėl panaikino abiejų administracinių institucijų sprendimus dėl procedūros šalies statuso nepripažinimo ir grąžino bylą nagrinėti iš naujo. Vis dėlto Aukščiausiasis Teismas 2013 m. vasario 28 d. panaikino ir šį sprendimą.
27. Tuo remdamasis apygardos teismas 2013 m. balandžio mėn. trečiuoju sprendimu nutraukė bylą teisme, tačiau nenurodė LZ pateikti prašymą jai vėliau įteikti galutinį sprendimą dėl leidimo suteikimo, nes nuo leidimo suteikimo dėl vykstančių teismo procesų jau buvo praėjęs trejų metų terminas, per kurį galima paduoti skundą.
28. Per LZ pareikštos teisinės gynybos procesą Aukščiausiasis Teismas Teisingumo Teismui teikia šį prejudicinį klausimą:
„Ar galima tinkamai užtikrinti teisę į veiksmingą teisinę gynybą ir teisingą bylos nagrinėjimą, įtvirtintas Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 47 straipsnyje, tariamo teisės į aukštą aplinkos apsaugos lygį, Europos Sąjungos lygiu nustatytą iš esmės Buveinių direktyva, pažeidimo atveju, konkrečiai, kai neišsiaiškinama visuomenės nuomonė dėl projekto, kuris gali turėti didelių pasekmių specialioms saugomoms teritorijoms, įtrauktoms į Europos ekologinį tinklą „Natura 2000“, ir ieškovės, kaip pelno nesiekiančios asociacijos, įsteigtos saugoti aplinką nacionaliniu lygiu, teisę pagal Orhuso konvencijos 9 straipsnį, 2011 m. kovo 8 d. Europos Sąjungos Teisingumo Teismo sprendimo byloje Lesoochranárske zoskupenie (C‑240/09, EU:C:2011:125) nustatytose ribose net tais atvejais, kai nacionalinis teismas užbaigia nagrinėti ginčą dėl sprendimo nepripažinti šalies statuso administracinėje procedūroje dėl leidimo suteikimo, kaip yra nagrinėjamu atveju, ir siūlo asociacijai, kaip subjektui, kuris nedalyvavo administracinėje procedūroje, pareikšti ieškinį?“
29. Lesoochranárske zoskupenie VLK, Slovakijos Respublika ir Europos Komisija pateikė rašytines pastabas ir dalyvavo 2016 m. balandžio 18 d. teismo posėdyje. Be to, prieš teismo posėdį šios trys suinteresuotosios šalys ir Biely potok a. s. raštu atsakė į keletą Teisingumo Teismo klausimų.
IV – Vertinimas
30. Savo prašymu priimti prejudicinį sprendimą Aukščiausiasis Teismas norėtų sužinoti, ar Slovakijos teisėje numatyti aplinkos asociacijos teisių įgyvendinimo būdai atitinka Sąjungos teisę, visų pirma teisės į veiksmingą teisinę apsaugą reikalavimus pagal Pagrindinių teisių chartijos 47 straipsnį.
31. Aukščiausiasis Teismas pagrįstai remiasi tuo, kad Sąjungos teisės sistemoje užtikrinamos pagrindinės teisės gali būti taikomos tik situacijose, kurias reglamentuoja Sąjungos teisė(8). Be to, Chartijos 47 straipsnis susijęs tik su teisėmis ar laisvėmis, garantuojamomis Sąjungos teisės. Todėl pirmiausia apsvarstysiu, ar asociacijos teisinė padėtis yra reglamentuojama Sąjungos teisės (apie tai – A skirsnyje), ir tik po to aptarsiu pagal Sąjungos teisę būtinos veiksmingos teisinės apsaugos reikalavimus (apie tai – B skirsnyje).
A – Dėl Sąjungos teisėje reglamentuojamos aplinkos asociacijų teisinės padėties
32. Aukščiausiasis Teismas mano, kad šiuo atveju Sąjungos teisė taikoma, nes pagrindinė byla susijusi su valstybės narės pareigomis, kylančiomis iš Buveinių direktyvos. Aukščiausiasis Teismas taip pat remiasi Orhuso konvencija.
33. Iš pirmo žvilgsnio atrodo, kad skundas pagrindinėje byloje susijęs su dalyvavimu leidimo aptverti žemės sklypą saugomoje teritorijoje suteikimo procedūroje. Vis dėlto šis dalyvavimas nėra aiškiai ir tiesiogiai reglamentuojamas Sąjungos teisėje. Tai veikiau yra Slovakijos teisės koncepcija. Vis dėlto jis apima elementus, kurie galbūt užtikrinami Sąjungos teisėje. Kalbant apie tokius elementus, veiksmingos teisinės apsaugos užtikrinimas Sąjungos teisėje gali būti reikšmingas.
34. Vis dėlto į akivaizdų klausimą, ar iš Sąjungos teisės kyla teisė visuomenei dalyvauti leidimo procedūrose, nereikia gilintis. Mat iš prašymo priimti prejudicinį sprendimą matyti, kad LZ apie leidimo procedūrą buvo informuota ir galėjo išsakyti nuomonę. Taigi būtinojo dalyvavimo teisių standarto jos atžvilgiu laikytasi.
35. Iš tikrųjų LZ svarbiausia ne išsakyti nuomonę dėl projekto, o įgyti teisę teisme apskųsti projekto leidimo suteikimą. Iš suinteresuotųjų šalių argumentų matyti, kad pagal Slovakijos teisę procedūros šalies statuso pripažinimas yra galutinio procedūros sprendimo apskundimo sąlyga (Slovakijos administracinio proceso įstatymo 53 straipsnis ir Slovakijos civilinio proceso kodekso 250b straipsnio 2 dalis).
36. Sąjungos teisėje iš tikrųjų pagrindžiamos aplinkos asociacijų teisės paduoti skundą. Viena vertus, atitinkamos teisės paduoti skundą gali būti kildinamos tiesiogiai iš Sąjungos teisės, šiuo atveju – iš Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalies (apie tai – 1 dalyje). Kita vertus, Orhuso konvencijos 9 straipsnio 2 dalyje ir 6 straipsnyje aiškiai numatytos tam tikros teisės paduoti skundą, susijusios su visuomenės dalyvavimo procedūromis (apie tai – 2 dalyje).
1. Dėl Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalies
37. Teisė paduoti skundą kyla tiesiogiai iš Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalies.
38. Slovakija ir BPAS tam prieštarauja teigdamos, kad šios nuostatos taikymas nebėra pagrindinės bylos dalykas, nes dėl to jau priimtas galutinis sprendimas. Todėl Teisingumo Teismo nuomonė dėl Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalies būtų nereikalinga.
39. Vis dėlto, nors per teismo posėdį buvo klausta, liko neaišku, ar kalbama iš tikrųjų apie sprendimą, kurį galima apskųsti atskirai, ar tik apie pastabas, pateiktas per leidimo procedūrą. Beje, Aukščiausiasis Teismas prašyme priimti prejudicinį sprendimą akivaizdžiai remiasi tuo, kad Buveinių direktyvos taikymas tebėra pagrindinės bylos dalykas. Todėl šioje prašymo priimti prejudicinį sprendimą procedūroje reikia remtis šia prielaida.
40. Pagal Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalį turi būti atliekamas bet kokių planų ir projektų, galinčių individualiai arba kartu su kitais planais arba projektais labai paveikti pagal Buveinių direktyvą arba Paukščių apsaugos direktyvą saugomą teritoriją, galimo poveikio teritorijai įvertinimas. Atsižvelgdamos į poveikio teritorijai įvertinimo išvadas, kompetentingos nacionalinės institucijos pritaria planui ar projektui tik įsitikinusios, kad jis neigiamai nepaveiks nagrinėjamos teritorijos vientisumo ir, jei reikia, išsiaiškinusios plačiosios visuomenės nuomonę.
41. Buveinių direktyvoje nėra jokios nuorodos į tai, ar jos 6 straipsnio 3 dalyje pagrindžiama aplinkos asociacijos teisė dėl šios nuostatos pažeidimo paduoti skundą. Šiuo klausimu esu išsakiusi nuomonę, kad asmenys gali remtis šia nuostata tik tiek, kiek jie pagal nacionalinės teisės aktus gali pasinaudoti teisinės apsaugos galimybėmis, susijusiomis su priemonėmis, pažeidžiančiomis minėtas nuostatas(9).
42. Vis dėlto susijusių asmenų galimybės remtis direktyvoje įtvirtinta pareiga panaikinimas būtų nesuderinamas su SESV 288 straipsnyje nustatytu direktyvų privalomumu(10). Todėl bent fiziniai ar juridiniai asmenys, kuriems direktyvos nuostatų pažeidimas daro tiesioginį poveikį, turi galėti reikalauti kompetentingų valdžios institucijų, prireikus kreipiantis į kompetentingus teismus, laikytis atitinkamų įsipareigojimų(11).
43. Teisingumo Teismas jau yra konstatavęs, kad Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalis tiesiogiai taikoma tiek, kiek, esant abejonių dėl žalingo poveikio nagrinėjamai teritorijai nebuvimo, pagal šią nuostatą nacionalinės institucijos negali suteikti leidimo vykdyti minėtą veiklą(12). Jei toks poveikis nustatomas, tai, žinoma, galioja juo labiau. Abiem atvejais leidimas gali būti suteikiamas tik išimties tvarka pagal Buveinių direktyvos 6 straipsnio 4 dalį(13).
44. Tik kyla klausimas, ar galimas Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalies pažeidimas darytų tiesioginį poveikį LZ.
45. Bet kuriuo atveju tiesioginis poveikis daromas asmenims, kurie pareiškia apie savo teisių pažeidimą, tačiau šiuo atveju tam nėra jokio pagrindo.
46. Vis dėlto Teisingumo Teismas – ir netgi su LZ ir Buveinių direktyva susijusioje byloje – jau yra pripažinęs, kad aplinkos apsaugos organizacijos turi turėti galimybę teisme ginčyti administracinį sprendimą, kuris gali pažeisti Sąjungos aplinkos teisę(14).
47. Panašiai Teisingumo Teismas pabrėžia fizinių arba juridinių asmenų teisę imtis veiksmų, kai kyla pavojus viršyti ribines vertes, kurios nustatytos sveikatos apsaugos tikslu(15). Tiesioginis poveikis fiziniams asmenims gali kilti iš to, kad kenkiama jų pačių sveikatai, o juridinių asmenų atveju taip nėra.
48. Vis dėlto sveikatos apsaugos nuostatų pažeidimas poveikį juridiniams asmenims, pavyzdžiui, aplinkos asociacijoms, gali daryti tiek, kiek jos teisiškai pripažintos suinteresuotomis sveikatos apsauga. Šiuo atveju kalbama ne apie sveikatos apsaugą, tačiau atsižvelgiant į aplinkos apsaugą teisinis asociacijos pripažinimas suinteresuota yra dar akivaizdesnis. Mat Sąjungos teisėje tam tikrų asociacijų suinteresuotumas aplinkos apsauga numatytas PAV direktyvos 1 straipsnio 2 dalies e punkto antrame sakinyje ir dar plačiau Orhuso konvencijos 2 straipsnio 5 punkte. Valstybės narės turi pripažinti asociacijas, kurios skatina aplinkos apsaugą ir atitinka visus kitus reikalavimus pagal nacionalinę teisę. Tai reiškia, kad reikia užtikrinti „plačias galimybes kreiptis į teismus“ ir praktinį asociacijos skundo, paduoto pagal PAV direktyvą, veiksmingumą(16).
49. Šias asociacijas teisiškai pripažinus suinteresuotomis aplinkos apsauga, tiesiogiai taikomų Sąjungos aplinkos teisės nuostatų pažeidimas joms daro pakankamą poveikį, kad jos nacionaliniuose teismuose galėtų remtis šiomis nuostatomis. Tai pasakytina visų pirma tuomet, kai šios asociacijos pareiškia apie Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalies pažeidimą.
50. Tai, kad Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalies pažeidimas turi tiesioginį poveikį aplinkos asociacijoms, turi būti pripažįstama ir pagal Orhuso konvencijos 9 straipsnio 3 dalį. Nors ši nuostata netaikoma tiesiogiai(17), tačiau, kai gali būti pažeidžiama Buveinių direktyva, nacionalinis teismas, siekdamas užtikrinti veiksmingą teisminę apsaugą į Sąjungos aplinkos teisės taikymo sritį patenkančiose srityse, turi pateikti tokį nacionalinės teisės aiškinimą, kuris kuo labiau atitiktų Orhuso konvencijos 9 straipsnio 3 dalyje nustatytus tikslus(18). Jais siekiama užtikrinti veiksmingą aplinkos apsaugą(19). Kadangi Orhuso konvencija yra sudedamoji Sąjungos teisės dalis, toks pat įpareigojimas taikomas Teisingumo Teismui.
51. Prie veiksmingo aplinkos teisės įgyvendinimo tikslo prisidedama tuomet, kai pripažintos aplinkos asociacijos turi teisę įgyvendinti tiesiogiai taikomas aplinkos teisės nuostatas, taigi visų pirma Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalį.
52. Ši išvada taip pat neprieštarauja Sąjungos teisei, nes pripažintos aplinkos asociacijos ir paduodamos skundą pagal PAV direktyvos 11 straipsnį arba Orhuso konvencijos 9 straipsnio 2 dalį gali remtis Buveinių direktyvos 6 straipsniu(20).
53. Taigi pažymėtina, kad pagal PAV direktyvos 1 straipsnio 2 dalies e punkto antrą sakinį pripažintos aplinkos asociacijos turi turėti galimybę dėl Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalies pažeidimo kreiptis į teismą.
2. Dėl Orhuso konvencijos
54. Teisę paduoti skundą pagrindinėje byloje taip pat galima grįsti tiesiogiai Orhuso konvencija.
55. Pagal Orhuso konvencijos 9 straipsnio 2 dalį susitariančiosios valstybės suinteresuotos visuomenės nariams turi suteikti teisę kreiptis dėl priimtų sprendimų pakartotinio nagrinėjimo, siekiant teisiniu ir procesiniu požiūriu užginčyti sprendimų, veiksmų arba neveikimo, kai taikomas 6 straipsnis, teisėtumą. Leidimo aptverti žemės sklypą suteikimui, kuris yra pagrindinės bylos dalykas, galėtų būti taikomas 6 straipsnio 1 dalies b punktas.
a) Dėl Orhuso konvencijos teisinio poveikio
56. Orhuso konvenciją pasirašė ir vėliau Sprendimu 2005/370 patvirtino tuometinė Europos bendrija. Taigi pagal nusistovėjusią teismų praktiką šios konvencijos nuostatos pagal SESV 216 straipsnio 2 dalį nuo tada yra sudedamoji Sąjungos teisės sistemos dalis(21).
57. Nors Bendrija ir visos jos valstybės narės Orhuso konvenciją sudarė įgyvendindamos pasidalijamąją kompetenciją, Teisingumo Teismas, į kurį kreipiamasi pagal SESV 267 straipsnį, turi jurisdikciją daryti skirtumą tarp įsipareigojimų, kuriuos priėmė Sąjunga, ir įsipareigojimų, tenkančių vien valstybėms narėms, ir (šiuo tikslu) aiškinti Konvencijos nuostatas(22). Jei Teisingumo Teismas padaro išvadą, kad atitinkama nuostata priskirtina prie Sąjungos prisiimtų įsipareigojimų, jos aiškinimas taip pat patenka į jo jurisdikciją.
58. Orhuso konvencijos 6 straipsnyje numatyta, kad suteikiant leidimą vykdyti tam tikrų rūšių veiklą turi dalyvauti visuomenė ir turi būti atliekamas poveikio aplinkai vertinimas. 9 straipsnio 2 dalyje reglamentuojama atitinkama teisė paduoti skundą. Šios nuostatos į Sąjungos teisę iš esmės perkeltos PAV direktyva, taigi taikomos srityje, kurią iš esmės apima Sąjungos teisė. Todėl Teisingumo Teismas turi neribotą jurisdikciją aiškinti Konvencijos 6 straipsnį ir 9 straipsnio 2 dalį(23).
59. Šiomis nuostatomis teisės ir laisvės, garantuojamos Sąjungos teisės, kaip nustatyta Chartijos 47 straipsnyje, gali būti grindžiamos tiesiogiai arba tuo, kad jomis nustatomas Sąjungos antrinės teisės arba valstybių narių teisės nuostatų turinys. Nėra jokių įrodymų, kad tokių aplinkybių būtų pagrindinėje byloje. Taigi pagal Konvencijos 6 straipsnį ir 9 straipsnio 2 dalį Chartijos 47 straipsnis šiuo atveju gali būti taikomas tik jei minėtos nuostatos veikia tiesiogiai ir asociacijai, tokiai kaip LZ pagrindinėje byloje, suteikia pranašumą.
60. Sąjungos ir jos valstybių narių su trečiosiomis valstybėmis sudaryto susitarimo nuostatos veikia tiesiogiai, jei, atsižvelgiant į jų tekstą, taip pat į šio susitarimo tikslą ir pobūdį, kitaip tariant, „rūšį ir struktūrą“, jose nustatytas aiškus ir tikslus įpareigojimas, kurio vykdymas arba veikimas nepriklauso nuo vėlesnių aktų priėmimo(24).
61. Šiuo aspektu pirmiausia reikia atkreipti dėmesį į tai, kad Orhuso konvencija, kaip matyti iš jos 1 straipsnio, kitaip negu, pavyzdžiui, PPO teisė(25), pagal savo tikslą ir pobūdį skirta asmenų ir asociacijų teisėms aplinkos apsaugos srityje pagrįsti. Būtent šį tikslą, kitaip tariant, jo nebuvimą, pabrėžė Teisingumo Teismas Sprendime Intertanko nagrinėdamas Jungtinių Tautų jūrų teisės konvencijos pobūdį ir struktūrą(26).
62. Be to, Teisingumo Teismas jau dėl PAV direktyvos 11 straipsnio yra konstatavęs, kad, kalbant apie aplinkos asociacijų teises, jis taikomas tiesiogiai(27). Tai turi galioti ir Konvencijos 9 straipsnio 2 daliai, nes ši nuostata, kiek ji šiuo aspektu yra svarbi, sutampa su PAV direktyvos 11 straipsniu.
63. Taigi dar reikia apsvarstyti, ar Konvencijos 6 straipsnio 1 dalies b punkte nustatytas aiškus ir tikslus įpareigojimas, kurio vykdymas arba veikimas nepriklauso nuo vėlesnio akto priėmimo(28).
b) Dėl Orhuso konvencijos 6 straipsnio 1 dalies b punkto
64. Pagal Orhuso konvencijos 6 straipsnio 1 dalies b punktą susitariančiosios šalys, vadovaudamosi nacionaliniais įstatymais, šio straipsnio nuostatas dėl visuomenės dalyvavimo taiko priimdamos sprendimus dėl planuojamų veiklos rūšių, neišvardytų I priede, bet galinčių turėti didelį poveikį aplinkai. Šiuo tikslu jos nustato, ar tokiai planuojamai veiklos rūšiai bus taikomas 6 straipsnis.
65. Konvencijos I priedas susijęs su 6 straipsnio 1 dalies a punktu, kuriame numatytas privalomas visuomenės dalyvavimas suteikiant leidimą vykdyti šiame priede išvardytų rūšių veiklą. Vis dėlto jame nenurodytas tam tikrų plotų aptvėrimas siekiant išplėsti laukinių gyvūnų aptvarą.
66. Konvencijos 6 straipsnio 1 dalies b punkto nuoroda į nacionalinę teisę ir nuostata, kad susitariančiosios šalys nusprendžia dėl 6 straipsnio taikymo, galėtų reikšti, kad visuomenės dalyvavimo užtikrinimas remiantis 6 straipsnio 1 dalies b punktu priklauso tik nuo susitariančiųjų šalių teisės reikalavimų. Taip būtų galima suprasti ir Atitikties Orhuso konvencijai komiteto veiklą(29). Šiuo atveju tiesioginis šios nuostatos taikymas būtų negalimas.
67. Vis dėlto labiau įsigilinus Konvencijos 6 straipsnio 1 dalies b punkto formuluote negalima pagrįsti išvados, kad šios nuostatos taikymo sąlyga yra jos perkėlimas į Sąjungos arba valstybių narių teisę.
68. Autentiškame Konvencijos 6 straipsnio 1 dalies b punkto antrame sakinyje prancūzų kalba aiškiai nurodyta, kad susitariančiosios šalys bet kuriuo atveju priima sprendimą dėl visuomenės dalyvavimo(30). Bent jau panašiai nustatyta ir autentiškuose tekstuose anglų(31) ir rusų(32) kalbomis. Pagal formuluotę šiomis kalbomis aiškiai nereikalaujama apsvarstyti kiekvieno konkretaus atvejo, tačiau reikia atitinkamai nustatyti, ar tam tikrai siūlomai veiklai taikomas 6 straipsnis.
69. Taigi Konvencijos 6 straipsnio 1 dalies b punkto antras sakinys besąlygiškas bent tuo aspektu, kad susitariančiosios šalys bet kuriuo atveju iš esmės turi priimti sprendimą, ar tam tikrai veiklai privalomas visuomenės dalyvavimas pagal 6 straipsnį. Jos neturi diskrecijos spręsti, ar atlikti šį vertinimą.
70. Tiesioginiam šio įpareigojimo taikymui neprieštarauja ir tai, kad pagal Konvencijos 6 straipsnio 1 dalies b punkto pirmą sakinį jos 6 straipsnis turi būti taikomas „[vadovaujantis] nacionaliniais įstatymais“. Šios nuorodos visų pirma negalima suprasti taip, kad nacionalinės teisės aktuose turi būti numatyta apsvarstyti kiekvieną konkretų atvejį. Mat tuomet būtų nereikalingas 6 straipsnio 1 dalies b punkto antras sakinys.
71. Priešingai, Konvencijos 6 straipsnis, kaip Sąjungos teisės dalis, neišvengiamai yra valstybių narių teisės dalis, todėl iš principo yra pakankamas teisinis pagrindas svarstyti visuomenės dalyvavimo būtinybę.
72. Taigi nuoroda į nacionalinę teisę pirmiausia reiškia tai, kad iš jos reikia paimti elementus, kurie dar nepakankamai tiksliai nustatyti Konvencijos 6 straipsnyje. Visų pirma tam, kad būtų galima svarstyti visuomenės dalyvavimo būtinybę, turi būti apskritai nustatyta leidimo vykdyti nagrinėjamą veiklą suteikimo procedūra, pagal kurią būtų galima nagrinėti šį klausimą. Nustatant leidimo procedūras apribojama, kokių rūšių veiklai apskritai gali būti taikomas 6 straipsnis, ir leidžiama nustatyti instituciją, kuri turi svarstyti visuomenės dalyvavimo būtinybę.
73. Pagrindinėje byloje ši sąlyga tenkinama, nes norint aptverti reikia leidimo. Atrodo, net laikytasi būtinojo visuomenės dalyvavimo standarto, nes LZ buvo informuota apie leidimo procedūrą ir galėjo pateikti pastabas.
74. Įpareigojimą apsvarstyti visuomenės dalyvavimo būtinybę atitinka teisė į šį svarstymą, nes pagal Konvencijos 1 straipsnį ja siekiama pagrįsti tokias teises. Vis dėlto jei tokia teisė yra, ją turintys asmenys turi galėti ją įgyvendinti teisme.
75. Orhuso konvencijoje, atsižvelgiant į jos perkėlimą į Sąjungos teisę PAV direktyva ir į atitinkamą nacionalinę teisę, taip pat pakankamai aiškiai nustatytas tokią teisę turinčių asmenų grupė. Taip yra dėl to, kad Konvencijos 6 straipsniu siekiama „suinteresuotos visuomenės“ dalyvavimo, o ši apibrėžiama Konvencijos 2 straipsnio 5 punkte ir pagal apibrėžtį apima nevyriausybines organizacijas, padedančias spręsti aplinkosaugos problemas ir veikiančias pagal nacionalinių įstatymų reikalavimus. Valstybės narės, į nacionalinę teisę perkeldamos PAV direktyvą, turi pripažinti tokias organizacijas, t. y. užtikrinti joms „plačias galimybes kreiptis į teismus“ ir praktinį nuostatų dėl asociacijos skundo veiksmingumą(33). Jei LZ patenka į tarp tokių organizacijų, ji taip pat turi galėti įgyvendinti savo teisę į Konvencijos 6 straipsnio taikymo svarstymą(34).
76. Kalbant apie sprendimo dėl Konvencijos 6 straipsnio taikymo konkrečiu atveju kriterijus, reikia remtis šio sprendimo tikslu. Bet kuriuo atveju iš 6 straipsnio 1 dalies b punkto antro sakinio formuluotės anglų ir rusų kalbomis aiškiai matyti, kad jo tikslas – įgyvendinti pirmo sakinio nuostatą, t. y. taikyti 6 straipsnį ir priimant sprendimus dėl planuojamų veiklos rūšių, neišvardytų I priede, bet galinčių turėti didelį poveikį aplinkai. Formuluotėje prancūzų kalba šis tikslas aiškiai neįvardytas, tačiau ir joje negalima įžvelgti jokio kito tikslo, kurio būtų galima siekti sprendimu dėl 6 straipsnio taikymo.
77. Kaip Teisingumo Teismas jau yra nusprendęs bylose, susijusiose su PAV direktyva(35) ir SPAV direktyva(36), kurių nuostatos labai panašios, šis tikslas įpareigoja pasinaudoti diskrecija, kuri susitariančiosioms šalims suteikta Konvencijos 6 straipsnio 1 dalies b punkte. Taigi jei planuojamų rūšių veikla gali turėti didelį poveikį aplinkai, susitariančiosios šalys turi nuspręsti taikyti 6 straipsnį. Kadangi dėl šio tikslo atsiranda toks įpareigojimas, įpareigojimas dėl visuomenės dalyvavimo taip pat taikomas tiesiogiai, jei gali būti daromas didelis poveikis aplinkai(37).
78. Konvencijoje neapibrėžta, koks poveikis aplinkai yra didelis. Todėl valstybės narės šiuo klausimu iš principo turi tam tikrą diskreciją. Vis dėlto Buveinių direktyvoje reikalavimai, kurie turi būti keliami dėl poveikio aplinkai didumo Europos gamtos apsaugos srityje, sukonkretinti. Pavyzdžiui, kilus rizikai, kad gali būti daromas neigiamas poveikis griežtai saugomoms rūšims, būtina atlikti tam tikrų projektų poveikio aplinkai vertinimą(38). Taip pat turi būti atliekamas projektų poveikio saugomų teritorijų apsaugos tikslams vertinimas pagal PAV direktyvą(39). Taigi reikia remtis tuo, kad neigiamas poveikis Europos saugomų teritorijų apsaugos tikslams iš esmės laikytinas dideliu pagal Konvencijos 6 straipsnio 1 dalies b punktą. Tad dėl tokio siūlomų rūšių veiklos poveikio galimybės įprastai kyla pareiga taikyti Orhuso konvencijos 6 straipsnį.
79. Šis aiškinimas nėra aiškiai pateiktas Orhuso konvencijos taikymo vadove, tačiau ir jame nurodyta, kad iš didelio poveikio aplinkai galimybės kyla įpareigojimas priimti sprendimą dėl 6 straipsnio taikymo. Pagal vadovą šis sprendimas gali būti grindžiamas konkretaus atvejo vertinimu, taip pat ribinėmis vertėmis arba kriterijais. Vadove taip pat nurodyta galimybė visuomenės dalyvavimo užtikrinimo įpareigojimą pagal 6 straipsnį įgyvendinti teisme(40).
80. Taigi iš Orhuso konvencijos 6 straipsnio 1 dalies b punkto kyla pripažintų aplinkos organizacijų teisė reikalauti, kad pagal nacionalinę teisę kompetentingos institucijos konkrečiu atveju ištirtų, ar siūlomų rūšių veikla gali turėti didelį poveikį aplinkai, todėl jai taikytinas 6 straipsnis.
c) Dėl visuomenės dalyvavimo įpareigojimo ribų
81. Vis dėlto pirmiau nurodytam sprendimui galėtų prieštarauti tai, kad Orhuso konvencijos 6 straipsnio 1 dalies b punkto taikymas galėtų neturėti ribų. Būtų galima daryti prielaidą, kad Konvencijos 6 straipsnio 1 dalies b punktas apima bet kokią įmanomą veiklą, todėl tam reikalinga išsami priežiūra.
82. Teisingumo Teismo praktika, susijusi su atitinkamomis PAV direktyvos ir SPAV direktyvos(41) nuostatomis, apima tik tam tikrus atvejus, konkrečiai – PAV direktyvos II priede nurodytus projektų tipus(42) ir planų ir programų priėmimą, kai jis reglamentuotas nacionaliniuose įstatymuose, kuriuose nustatytos atitinkamai kompetentingos institucijos ir parengimo procedūra(43). Taigi abiem atvejais atitinkamas teisės aktų leidėjas iš anksto atrinko veiklos rūšis, dėl kurių gali būti atliekamas poveikio aplinkai vertinimas.
83. Konvencijos 6 straipsnio 1 dalies b punkto taikymo sritis taip pat apribota bent tuo aspektu, kad visuomenės dalyvavimas turi vykti pagal nacionalinės teisės aktus. Kaip jau paaiškinta, tai reiškia, kad turi būti nustatyta leidimo vykdyti nagrinėjamą veiklą suteikimo procedūra, pagal kurią būtų galima apsvarstyti visuomenės dalyvavimo būtinybę ir prireikus užtikrinti šį dalyvavimą(44). Atitinkamas teisės aktų leidėjas tokias leidimo procedūras įprastai nustato taip pat atsižvelgdamas į tikėtiną atitinkamų rūšių veiklos poveikį.
84. Liekanti visuomenės dalyvavimo „rizika“ atitinka Konvencijos tikslą – toms veiklos rūšims, kurios gali turėti didelį poveikį aplinkai, taikyti 6 straipsnį. Taikant šią procedūrą galima išvengti tokių rūšių veiklos neigiamo poveikio aplinkai arba jį bent jau kuo labiau sumažinti.
d) Tarpinė išvada
85. Taigi Orhuso konvencijos 6 straipsnio 1 dalies b punktu pagrindžiama pripažintų aplinkos organizacijų teisė reikalauti, kad pagal nacionalinę teisę kompetentingos institucijos konkrečiu atveju ištirtų, ar siūlomų rūšių veikla gali turėti didelį poveikį aplinkai, todėl jai taikytinas 6 straipsnis. Jei taip (pagrindinėje byloje tai rodo sąsaja su Europos saugoma teritorija), sprendimas dėl šios veiklos pagal 9 straipsnio 2 dalį gali būti skundžiamas. O jei visuomenės dalyvavimas buvo atmestas, teisme gali būti skundžiamas bent jau šis sprendimas dėl atmetimo.
3. Dėl Komisijos nuomonės
86. Baigiant tik dėl išsamumo reikia atkreipti dėmesį į tai, kad Komisijos nuomonė, jog Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalimi į Sąjungos teisę perkeltas Orhuso konvencijos 6 straipsnio 1 dalies b punktas, todėl ja pagrindžiamas visuomenės dalyvavimo įpareigojimas, neįtikinama.
87. Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalyje paminėta visuomenės dalyvavimo galimybė, kai pagal šią nuostatą turi būti atliekamas vertinimas. Vis dėlto, kaip matyti iš šios nuostatos, visuomenė dalyvauja, tik jei reikia. Taigi visuomenės dalyvavimo įpareigojimas turi kilti iš kitų teisės normų, pavyzdžiui, PAV direktyvos ar SPAV direktyvos arba būtent iš Konvencijos 6 straipsnio 1 dalies b punkto.
B – Dėl veiksmingos teisinės apsaugos
88. Aukščiausiasis Teismas norėtų sužinoti, ar su veiksmingos teisinės apsaugos reikalavimais suderinama tai, kad teismo procesas dėl aplinkos asociacijos šalies administracinėje procedūroje statuso pripažinimo baigiamas pasibaigus šiai administracinei procedūrai ir aplinkos organizacijai nurodoma prireikus paduoti kitą skundą.
1. Dėl teisinės gynybos pagal Slovakijos teisę
89. Kaip nurodė Aukščiausiasis Teismas, pagal Slovakijos teisę galimos dvi teisinės gynybos priemonės, papildančios viena kitą.
90. Pirmoji teisinės gynybos priemonė gali būti nukreipta prieš administracinį sprendimą, kuriuo pareiškėjai nesuteiktas proceso šalies statusas. Jei šis skundas tenkinamas, pareiškėjai turi būti suteikiama teisė dalyvauti tolesniame procese, o jam pasibaigus ji gali apskųsti sprendimą dėl bylos esmės. Vis dėlto sprendimo dėl skundo nereikia priimti, jei per tą laiką atitinkama administracinė procedūra baigiama priimant sprendimą. Mat tokiu atveju išnyksta šio teismo proceso dalykas, nes nebegalima naudotis proceso šalies teisėmis. Kol kas teismo proceso baigtis pagrindinėje byloje yra tokia.
91. Esant tokiai padėčiai, pagal Slovakijos civilinio proceso kodekso 250b straipsnio 2 dalį galima pasinaudoti antrąja teisinės gynybos priemone. Pagal ją asmuo, nedalyvavęs administracinėje procedūroje, kuri jau užbaigta, gali paduoti skundą siekdamas, kad jam būtų įteiktas galutinis administracinis sprendimas. Skundas gali būti tenkinamas tik tuomet, jei pareiškėja būtų turėjusi dalyvauti toje procedūroje. Jei skundas tenkinamas, pareiškėjai turi būti įteikiamas administracinis sprendimas ir tuomet ji gali pasinaudoti teisinės gynybos priemone dėl šio sprendimo. Iš principo tai būtų kelias, kuriuo LZ būtų turėjusi eiti pagrindinėje byloje.
92. Vis dėlto pagal Slovakijos civilinio proceso kodekso 250b straipsnio 3 dalį pasinaudoti antrąja teisinės gynybos priemone galima tik jei nepasibaigęs trejų metų terminas, skaičiuojamas nuo administracinio sprendimo priėmimo. Pagrindinėje byloje šis terminas jau pasibaigęs.
2. Dėl taikomų Sąjungos teisės kriterijų
93. Kadangi Sąjungos teisėje tiek Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalyje, tiek Orhuso konvencijos 6 straipsnio 1 dalies b punkte ir 9 straipsnio 2 dalyje pagrindžiama pripažintų aplinkos asociacijų teisė į teisminę sprendimų, kurie gali turėti didelį poveikį pagal Buveinių direktyvą arba Paukščių apsaugos direktyvą saugomoms Europos teritorijoms, kontrolę, įgyvendinant šią teisę taikomos Sąjungos teisėje įtvirtintos pagrindinės teisės.
94. Šiuo aspektu ypač svarbi Pagrindinių teisių chartijos 47 straipsnio 1 dalis, kurią nurodė Aukščiausiasis Teismas. Pagal ją kiekvienas asmuo, kurio teisės ir laisvės, garantuojamos Sąjungos teisės, yra pažeistos, turi teisę į veiksmingą jų gynybą teisme. Ši nuostata patvirtina veiksmingos teisminės apsaugos principą – tai yra bendrasis Sąjungos teisės principas, kylantis iš valstybėms narėms bendrų konstitucinių tradicijų ir įtvirtintas EŽTK 6 ir 13 straipsniuose(45).
95. Taip pat reikia atsižvelgti į Orhuso konvencijos 9 straipsnio 4 dalį(46). Pagal šią nuostatą visų pirma 9 straipsnio 2 ir 3 dalyse nurodytomis procedūromis užtikrinama tinkama ir veiksminga teisinė apsauga. Šios procedūros turi būti teisingos, nešališkos, pasiūlytos laiku ir ne per daug brangios.
96. Konvencijos 9 straipsnio 4 dalis yra aiškiai taikoma, kai teisė paduoti skundą grindžiama 6 straipsnio 1 dalies b punktu, siejamu su 9 straipsnio 2 dalimi. Teisė paduoti skundą, grindžiama Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalimi, taip pat patenka į Konvencijos 9 straipsnio 4 dalies taikymo sritį, nes šia antrąja teise paduoti skundą įgyvendinama bendresnio pobūdžio, bet ne tiesiogiai taikoma teisė paduoti skundą pagal Konvencijos 9 straipsnio 3 dalį.
97. Nesant šią sritį reglamentuojančių Sąjungos teisės normų, kiekviena valstybė narė savo nacionalinės teisės sistemoje turi nustatyti ieškinių, skirtų iš Sąjungos teisės, šiuo atveju Orhuso konvencijos ir Buveinių direktyvos, kylančių teisių apsaugai užtikrinti, pareiškimo procesines taisykles, nes valstybės narės kiekvienu atveju privalo užtikrinti veiksmingą šių teisių apsaugą(47).
98. Šiuo pagrindu ieškinių, skirtų iš Sąjungos teisės kylančių teisių apsaugai užtikrinti, pareiškimo procesinės taisyklės neturi būti nepalankesnės, nei taikomos panašiems nacionaline teise grindžiamiems ieškiniams (lygiavertiškumo principas), ir dėl jų naudojimasis Sąjungos teisėje nustatytomis teisėmis neturi tapti praktiškai neįmanomas arba pernelyg sudėtingas (veiksmingumo principas)(48).
99. Įrodymų, kad būtų pažeistas lygiavertiškumo principas, šiuo atveju nematyti. Todėl, atsižvelgiant į Chartijos 47 straipsnį, visų pirma svarbus veiksmingumo principas ir prireikus jo sukonkretinimas Orhuso konvencijos 9 straipsnio 4 dalyje.
3. Dėl teisinės apsaugos garantijų užtikrinimo pagrindinėje byloje
100. Siekdama išnagrinėti teisinės apsaugos garantijų užtikrinimą pagrindinėje byloje, pirmiausia labai bendrai aptarsiu teisinės apsaugos organizavimą Slovakijos teisėje, paskui – trejų metų terminą, galiausiai – šių reikalavimų taikymą praktikoje.
a) Dėl teisinės apsaugos organizavimo
101. Pirmiausia reikia išnagrinėti, ar dėl teisinės apsaugos organizavimo Slovakijos teisėje tampa praktiškai neįmanoma arba pernelyg sudėtinga naudotis Sąjungos teisės sistemoje suteiktomis teisėmis.
102. Galimybės pasinaudoti teisine apsauga Slovakijos teisėje įgyvendinamos dviem pakopomis ir, atrodo, neretai tam reikia atlikti tris teismines procedūras. Pirmiausia suinteresuotieji asmenys turi pasiekti, kad būtų pripažintas jų proceso šalies statusas, ir šiuo tikslu pasinaudoti viena arba netgi dviem teisinės gynybos priemonėmis. Tik tuomet jie gali paduoti skundą dėl bylos esmės, t. y. atitinkamo administracinio sprendimo.
103. Iš pirmo žvilgsnio ši sistema atrodo sudėtinga, tačiau negalima taip paprastai tvirtinti, kad ji neveiksminga ar dėl jos pernelyg sudėtinga naudotis teisine apsauga. Priešingai, atrodo, kad su įvairiomis šios sistemos pakopomis susiję teisiniai klausimai įprastai išsprendžiami ir per vieną skundo nagrinėjimo procedūrą.
104. Vis dėlto, kaip matyti iš Orhuso konvencijos 9 straipsnio 4 dalies, dėl šio teisinės apsaugos organizavimo negali nei pernelyg ilgai tęstis procedūra, nei atsirasti neproporcingų išlaidų. Teisingumo Teismas, remdamasis veiksmingumo principu, panašiai nusprendė dėl teisinės apsaugos suskaidymo į dvi teisinės gynybos priemones, kuriomis turi būti naudojamasi vienu metu(49). Ar tokios rizikos esama praktikoje, turi tirti nacionaliniai teismai.
105. Jeigu tokios rizikos būtų, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikiantis teismas tiek, kiek jam leidžia pagal nacionalinę teisę suteikta diskrecija, turėtų aiškinti ir taikyti vidaus teisės nuostatą pagal Sąjungos teisės reikalavimus, o jeigu toks aiškinimas neįmanomas, turėtų netaikyti jokios šiems reikalavimams prieštaraujančios vidaus teisės nuostatos(50). Todėl kyla klausimas, ar trejų metų terminas faktiškai turi užkirsti kelią pareikšti antrąjį ieškinį, jeigu šiuo laikotarpiu nagrinėjant pirmąjį ieškinį jau intensyviai ginčytasi dėl tokio paties klausimo, t. y. šiuo klausimu negalėjo atsirasti teisėtas pasitikėjimas. Slovakijos teismai veiksmingo proceso organizavimo tikslu taip pat galėjo pagalvoti apie galimybę užbaigus administracinę procedūrą pirmąjį ieškinį ex officio perkvalifikuoti į antrąjį ieškinį. Vis dėlto tik Slovakijos teismai gali nuspręsti, ar kuris nors būdas įmanomas pagal vidaus teisę.
106. Taigi teisinės apsaugos sistema, kuri organizuojama taip, kaip paaiškinta 89–91 punktuose, ir kurią taikant procedūra nesitęsia pernelyg ilgai ir neatsiranda neproporcingų išlaidų, neprieštarauja Pagrindinių teisių chartijos 47 straipsniui ir Orhuso konvencijos 9 straipsnio 4 daliai.
b) Dėl trejų metų termino
107. Teisinio saugumo, siekiant apsaugoti tiek asmenis, tiek instituciją, sumetimais nustatomi protingi senaties terminai, susiję su proceso teisme pradžia, atitinka Sąjungos teisę. Iš tiesų dėl tokių senaties terminų negali tapti praktiškai neįmanoma arba pernelyg sudėtinga naudotis Sąjungos teisės sistemoje nustatytomis teisėmis(51).
108. Jei suinteresuotieji asmenys – kaip pagrindinėje byloje – žinojo ar turėjo žinoti apie atitinkamą sprendimą, trejų metų terminas yra labai ilgas.
109. Vertinimas galėtų būti kitoks, jei prieš baigiantis terminui suinteresuotieji asmenys apie administracinį sprendimą nežinojo. Vis dėlto šiuo atveju Teisingumo Teismas į šį klausimą neturi atsakyti.
110. Taigi trejų metų terminas, per kurį galima pasinaudoti teisinės gynybos priemone dėl suinteresuotiesiems asmenims žinomo administracinio sprendimo, neprieštarauja Pagrindinių teisių chartijos 47 straipsniui ir Orhuso konvencijos 9 straipsnio 4 daliai.
c) Dėl pagrindinės bylos baigties
111. Vis dėlto kyla klausimas, ar terminas pagrindinėje byloje taikytas pagrįstai.
112. Slovakijos Respublika ir LZ nesutaria dėl to, ar galima pasinaudoti antrąja teisinės gynybos priemone, t. y. paduoti skundą dėl administracinio sprendimo įteikimo(52), po to, kai administracinė institucija jau aiškiai atmetė LZ dalyvavimo administracinėje procedūroje galimybę.
113. EŽTT panašiais atvejais dėl EŽTK 6 straipsnio 1 dalies manė, jog dėl abejonės dėl teisinės gynybos priemonės veiksmingumo paprastai reikia spręsti remiantis tuo, ar iš tikrųjų šia teisinės gynybos priemonė pateikta (53).
114. Be to, iš prašymo priimti prejudicinį sprendimą matyti, jog Aukščiausiasis Teismas pagrindinėje byloje 2012 m. sausio 26 d. sprendimu, t. y. likus keliems mėnesiams iki antrosios teisinės gynybos priemonės termino pabaigos, nurodė, kad pirmoji teisinės gynybos priemonė nebegalima ir galima pasinaudoti tik antrąja teisinės gynybos priemone(54).
115. Taigi LZ laiku, prieš baigiantis terminui, sužinojo apie teisinę padėtį ir, sprendžiant iš pateiktos informacijos, galėjo pasinaudoti antrąja teisinės gynybos priemone.
116. Kita vertus, Aukščiausiasis Teismas prašyme priimti prejudicinį sprendimą nurodo, kad administracinis sprendimas, kuriuo LZ neleista dalyvauti administracinėje procedūroje, suteikus leidimą vykdyti aptvėrimo projektą tapo „galutinis“(55). Jei šis įsiteisėjimas apimtų sprendimo turinį, t. y. konstatavimą, kad LZ neturėjo dalyvauti procedūroje, LZ argumentas, jog dėl to antrosios teisinės gynybos priemonės sėkminga baigtis tampa negalima ir LZ praktiškai nebegali įgyvendinti savo teisių, būtų pagrįstas. Dėl tokios sėkmingos baigties LZ iš tikrųjų būtų turėjusi dalyvauti procedūroje.
117. Be to, LZ praktiškai negalėtų pasinaudoti savo teisėmis, jei dėl dar vykstančios pirmosios teisinės gynybos priemonės procedūros nebūtų buvę galima pareikšti galiojančios antrosios teisinės gynybos priemonės arba jei dėl šios antrosios procedūros nebūtų buvęs nutrauktas trejų metų terminas, todėl nebūtų galima tikėtis sprendimo dėl LZ teisinio statuso.
118. Neatsižvelgiant į šiuos aspektus, kuriuos galutinai įvertinti gali tik nacionaliniai teismai, taip pat esama įrodymų, kad LZ tapo pernelyg sudėtinga įgyvendinti savo teises. Taip galima teigti dėl to, kad, kaip nurodė Aukščiausiasis Teismas, dėl pirmosios LZ pareikštos teisinės gynybos priemonės įgyvendinimo, atrodo, buvo tiek daug neatsakytų klausimų, kad iš pradžių nei pats Aukščiausiasis Teismas, nei apygardos teismas nekonstatavo, jog procedūra baigta. Kad skundas išnagrinėtas, apygardos teismas konstatavo tik 2013 m. balandžio mėn., po to, kai Aukščiausiasis Teismas šioje byloje priėmė antrą sprendimą, t. y. praėjus metams nuo antrosios teisinės gynybos priemonės termino pabaigos. Per tą laiką apygardos teismas LZ skundą patenkino antrą kartą.
119. Tai yra svarbi aplinkybė, kuri rodo, kad LZ ir po pirmojo Aukščiausiojo Teismo sprendimo galėjo tikėtis sėkmingos pirmosios teisinės gynybos priemonės baigties. Šioje situacijoje iš LZ reikalauti, kad ji vis tiek apdairumo sumetimais pareikštų dar ir antrą teisinės gynybos priemonę, būtų pagrįsta tik jei antrajame apygardos teismo sprendime, kuriuo buvo patenkintas jos skundas, būtų buvę akivaizdžių didelių teisinių trūkumų.
120. Vis dėlto galiausiai tai gali nuspręsti tik nacionaliniai teismai, kurie turi atsižvelgti ne tik į Slovakijos teisės aktus, bet ir į visas praktines šio atvejo aplinkybes, visų pirma papildomas išlaidas, delsimą ir kitus procedūrinius trūkumus, kuriuos LZ patyrė dėl šios procedūros eigos.
121. Taigi reikia konstatuoti, kad pagrindinės bylos aplinkybėmis nurodymas aplinkos organizacijai pateikti antrąją teisinės gynybos priemonę neprieštarauja Pagrindinių teisių chartijos 47 straipsniui ir Orhuso konvencijos 9 straipsnio 4 daliai, jei dėl šios antrosios priemonės jai netampa praktiškai neįmanoma arba pernelyg sudėtinga naudotis Sąjungos teisėje suteiktomis teisėmis.
V – Išvada
122. Siūlau Teisingumo Teismui nuspręsti taip:
Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 47 straipsniui ir Konvencijos dėl teisės gauti informaciją, visuomenės dalyvavimo priimant sprendimus ir teisės kreiptis į teismus aplinkosaugos klausimais sudarymo, kuri buvo pasirašyta 1998 m. birželio 25 d. ir patvirtinta Europos Bendrijos vardu 2005 m. vasario 17 d. Tarybos sprendimu 2005/370/EB, 9 straipsnio 4 daliai neprieštarauja:
– nei teisinės apsaugos sistema, kuri organizuojama taip, kaip paaiškinta 89–91 punktuose, ir kurią taikant procedūra nesitęsia pernelyg ilgai ir neatsiranda neproporcingų išlaidų,
– nei trejų metų terminas, per kurį galima pasinaudoti teisinės gynybos priemone dėl suinteresuotiesiems asmenims žinomo administracinio sprendimo,
– nei, esant pagrindinės bylos aplinkybėms, nurodymas aplinkos organizacijai pateikti antrąją teisinės gynybos priemonę, dėl kurios jai netampa praktiškai neįmanoma arba pernelyg sudėtinga naudotis Sąjungos teisės suteiktomis teisėmis.