Vorläufige Fassung
SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN
JULIANE KOKOTT
vom 8. Juni 2017(1)
Verbundene Rechtssachen C‑593/15 P und C‑594/15 P
Slowakische Republik
gegen
Europäische Kommission
Rechtssache C‑599/15 P
Rumänien
gegen
Europäische Kommission
„Rechtsmittel – Eigenmittel der Europäischen Union – Finanzielle Haftung der Mitgliedstaaten – Externes gemeinschaftliches Versandverfahren – Verlust von Einfuhrzöllen eines Mitgliedstaats aufgrund eines anderen Mitgliedstaats – Aufforderung der Kommission an den zweiten Mitgliedstaat, den Verlust zu ersetzen – Schreiben der Kommission – Anfechtbarkeit“
I. Einleitung
1. Wie können die Mitgliedstaaten Rechtsklarheit über das Bestehen einer Zahlungsverpflichtung gegenüber der Europäischen Union erlangen, wenn die Europäische Kommission nicht über die Befugnis zum Erlass einer Entscheidung zur Beitreibung dieser Forderung verfügt und solange sie kein Vertragsverletzungsverfahren einleitet?
2. Dies ist die grundlegende Frage, welche die vorliegenden Rechtsmittel vor einem ansonsten recht technischen Hintergrund aufwerfen.
3. Zunächst geht es vorliegend um Zölle, d. h. um traditionelle Eigenmittel der Union, welche die Bundesrepublik Deutschland aufgrund von Problemen bei den slowakischen bzw. rumänischen Behörden nicht erheben konnte. Da sie der Ansicht war, dass unter diesen Umständen die Slowakische Republik bzw. Rumänien für die entstandenen Verluste aufzukommen hätten, hat die Kommission diese Mitgliedstaaten zur Zahlung der betreffenden Beträge aufgefordert. Die Kommission wollte offensichtlich, wie sie auch in der mündlichen Verhandlung bestätigt hat, erste Schreiben im Hinblick auf mögliche spätere Vertragsverletzungsverfahren versenden. Allerdings hat sie diese Schreiben nicht wie übliche erste Kontaktaufnahmen verfasst, sondern wie rechtsverbindliche Entscheidungen, in denen sie insbesondere eine eigenständige Frist für die Zahlung der betreffenden Beträge festlegte.
4. Das Gericht hat dies jedoch nicht weiter beachtet und den Schreiben allein aufgrund der fehlenden Ermächtigung der Kommission zum Erlass bindender Entscheidungen zur Beitreibung von Eigenmitteln gegenüber den Mitgliedstaaten jegliche Rechtswirkung abgesprochen. Den Inhalt der Schreiben und die Frage der – von den Parteien in Zweifel gezogenen – Anwendbarkeit der Bestimmungen über die Eigenmittel der Union hat es dagegen gar nicht erst geprüft.
5. Auf den ersten Blick mag diese Lösung pragmatisch erscheinen.
6. So betont nämlich die Kommission selbst in den vorliegenden Verfahren mit Nachdruck, dass sie im Bereich der Eigenmittel tatsächlich nicht über die Befugnis verfügt, gegenüber den Mitgliedstaaten bindende Entscheidungen zur Beitreibung von Forderungen zu erlassen. Und auch außerhalb des Bereichs der Eigenmittel ist zumindest auf den ersten Blick keine allgemeine Rechtsgrundlage ersichtlich, die die Kommission dazu ermächtigen würde, bindende Entscheidungen zu erlassen, um die Mitgliedstaaten zur Zahlung von Geldforderungen anzuhalten.
7. Dies bedeutet, dass die Annahme einer Rechtswirkung und damit der Anfechtbarkeit der Schreiben der Kommission höchstwahrscheinlich bestenfalls zur Aufhebung dieser Schreiben, nicht aber zur Herbeiführung von Rechtsklarheit über die in Rede stehenden Ansprüche führen kann. Die Rüge der vorliegend beteiligten Mitgliedstaaten, das Gericht hätte die streitigen Schreiben allein schon aus Gründen des Rechtsschutzbedürfnisses für anfechtbar erklären müssen, geht damit ins Leere. Wozu also eine Anfechtbarkeit der streitigen Schreiben annehmen, wenn dies gar nicht dazu dienen kann, Rechtsklarheit herbeizuführen?
8. Diesen pragmatischen Überlegungen zum Trotz erweist sich die Lösung des Gerichts auf der Grundlage der ständigen Rechtsprechung zur Anfechtbarkeit der Handlungen der Unionsorgane als irrig. Denn der Unionsrichter kann sich zur Prüfung der Rechtswirkungen solcher Handlungen nicht ausschließlich auf das Kriterium der fehlenden Entscheidungsbefugnis stützen, ohne dem Inhalt der betroffenen Handlungen jegliche Beachtung zu schenken. Eine solche Lösung erscheint umso zweifelhafter, wenn sie sich – wie vorliegend – zur Prüfung der Befugnisse eines Unionsorgans ausschließlich auf Regelungen stützt, deren Anwendbarkeit umstritten ist, ohne diese Anwendbarkeit überhaupt zu prüfen.
9. Eine solche Vorgehensweise führt nämlich dazu, einen Rechtsakt der Union im Wege einer offensichtlich zielgerichteten Zulässigkeitsprüfung einer Rechtmäßigkeitsprüfung zu entziehen. Dies ist in einer Union des Rechts bei aller pragmatischen Sensibilität für die Auswirkungen der Entscheidungen des Gerichtshofs und die Effizienzbedürfnisse der Unionsverwaltung nicht akzeptabel, selbst wenn noch so offensichtlich ist, dass die inhaltliche Prüfung eines Rechtsakts keine endgültige Rechtsklarheit in der Sache bringen wird.
10. Diese Feststellung – sollte der Gerichtshof ihr mit der hier vorgeschlagenen Lösung folgen – hindert den Gerichtshof jedoch nicht daran, anzuerkennen, dass die vorliegenden Rechtsmittel eine Lücke im Rechtsschutzsystem der Union offenlegen, die im Fehlen einer allgemeinen Feststellungsklage besteht(2). So kann mangels einer allgemeinen Entscheidungsbefugnis der Kommission zur Beitreibung von Geldforderungen gegenüber den Mitgliedstaaten und damit mangels der Möglichkeit, einen anfechtbaren Akt zu erlassen, in Fällen wie den vorliegenden das Bestehen eines Zahlungsanspruchs der Union nur im Wege des Vertragsverletzungsverfahrens geklärt werden. Solange die Kommission ein solches nicht einleitet, haben die Mitgliedstaaten keine Möglichkeit, eine Klärung der Rechtslage herbeizuführen, müssen aber ein erhebliches Zinsrisiko tragen.
11. Die vorliegenden Verfahren geben dem Gerichtshof über die Prüfung der angefochtenen Beschlüsse des Gerichts und der streitigen Schreiben der Kommission hinaus die Gelegenheit, über eine Schließung dieser Rechtsschutzlücke nachzudenken.
II. Rechtlicher Rahmen
12. Der Beschluss 2000/597/EG, Euratom des Rates vom 29. September 2000 über das System der Eigenmittel der Europäischen Gemeinschaften(3) wurde mit Wirkung vom 1. Januar 2007 durch den Beschluss 2007/436/EG, Euratom des Rates vom 7. Juni 2007 über das System der Eigenmittel der Europäischen Gemeinschaften(4) ersetzt, wobei die vorliegend einschlägigen Bestimmungen unverändert blieben.
13. Gemäß Art. 2 Abs. 1 Buchst. b des Beschlusses 2000/597 sowie Art. 2 Abs. 1 Buchst. a des Beschlusses 2007/436 stellen insbesondere „Zölle des Gemeinsamen Zolltarifs und andere Zölle auf den Warenverkehr mit Drittländern, die von den Organen der [Union] eingeführt worden sind oder noch eingeführt werden“, in den Haushaltsplan der Union einzusetzende Eigenmittel dar. Zölle werden als „traditionelle Eigenmittel“ bezeichnet. Nach Art. 2 Abs. 3 der Beschlüsse 2000/597 und 2007/436 behalten die Mitgliedstaaten von diesen Einnahmen 25 % für die Erhebung ein.
14. Art. 8 Abs. 1 Unterabs. 1 und 3 der Beschlüsse 2000/597 und 2007/436 sieht vor, dass die Eigenmittel der Union von den Mitgliedstaaten nach den innerstaatlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften, die gegebenenfalls den Erfordernissen der Unionsregelung anzupassen sind, erhoben und der Kommission zur Verfügung gestellt werden.
15. Die Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1150/2000 des Rates vom 22. Mai 2000 zur Durchführung der Beschlüsse über das System der Eigenmittel(5) wurde zunächst durch die Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2028/2004 des Rates vom 16. November 2004(6) und anschließend, mit Wirkung vom 1. Januar 2007, durch die Verordnung (EG, Euratom) Nr. 105/2009 des Rates vom 26. Januar 2009(7) geändert.
16. Gemäß Art. 2 Abs. 1 und 2 der Verordnung Nr. 1150/2000 in seinen sukzessiven Versionen gilt ein Anspruch der Union auf die in den Beschlüssen 2000/597 und 2007/436 definierten Eigenmittel der Union als festgestellt, sobald die Bedingungen der Zollvorschriften für die buchmäßige Erfassung des Betrags der Abgabe und dessen Mitteilung an den Abgabenschuldner erfüllt sind. Der Zeitpunkt der Feststellung ist hiernach der Zeitpunkt der buchmäßigen Erfassung im Sinne der Zollvorschriften.
17. Art. 6 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1150/2000 lautet wie folgt:
„(3) a) Die nach Artikel 2 festgestellten Ansprüche werden vorbehaltlich des Buchstabens b) dieses Absatzes spätestens am ersten Arbeitstag nach dem 19. des zweiten Monats, der auf den Monat folgt, in dem der Anspruch festgestellt wurde, in die Buchführung aufgenommen.
b) Festgestellte Ansprüche, die in die Buchführung nach Buchstabe a) nicht aufgenommen wurden, weil sie noch nicht eingezogen wurden, und für die eine Sicherheit nicht geleistet worden ist, werden innerhalb der Frist nach Buchstabe a) in einer gesonderten Buchführung ausgewiesen. Die Mitgliedstaaten können auf die gleiche Weise vorgehen, wenn festgestellte Ansprüche, für die eine Sicherheit geleistet worden ist, angefochten werden und durch Regelung des betreffenden Streitfalls Veränderungen unterworfen sein können.“
18. Art. 9 Abs. 1 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 1150/2000 bestimmt:
„(1) Jeder Mitgliedstaat schreibt die Eigenmittel nach Maßgabe des Artikels 10 dem Konto gut, das zu diesem Zweck für die Kommission bei der Haushaltsverwaltung des Mitgliedstaats oder bei der von ihm bestimmten Einrichtung eingerichtet wurde.“
19. Art. 10 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1150/2000 sieht Folgendes vor:
„(1) Nach Abzug der Erhebungskosten […] erfolgt die Gutschrift der Eigenmittel […] spätestens am ersten Arbeitstag nach dem 19. des zweiten Monats, der auf den Monat folgt, in dem der Anspruch nach Artikel 2 der vorliegenden Verordnung festgestellt wurde.
Bei den nach Artikel 6 Absatz 3 Buchstabe b dieser Verordnung in einer gesonderten Buchführung ausgewiesenen Ansprüchen erfolgt die Gutschrift spätestens am ersten Arbeitstag nach dem 19. des zweiten Monats, der auf den Monat folgt, in dem die den Ansprüchen entsprechenden Beiträge eingezogen wurden.“
20. Nach Art. 11 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1150/2000 hat der betreffende Mitgliedstaat bei verspäteter Gutschrift auf dem in Art. 9 Abs. 1 dieser Verordnung genannten Konto Verzugszinsen zu entrichten, deren Satz in Art. 11 Abs. 2 und 3 festgelegt wird.
21. Art. 17 Abs. 1 und 2 der Verordnung Nr. 1150/2000 liest sich wie folgt:
„(1) Die Mitgliedstaaten haben alle erforderlichen Maßnahmen zu treffen, damit die Beträge, die den gemäß Artikel 2 festgestellten Ansprüchen entsprechen, der Kommission nach Maßgabe dieser Verordnung zur Verfügung gestellt werden.
(2) Die Mitgliedstaaten sind nicht verpflichtet, der Kommission die den festgestellten Ansprüchen entsprechenden Beträge zur Verfügung zu stellen, wenn diese entweder
a) aus Gründen höherer Gewalt oder
b) aus anderen, nicht von den Mitgliedstaaten zu vertretenden Gründen
nicht erhoben werden konnten.
Beträge festgestellter Ansprüche werden durch eine Entscheidung der zuständigen Verwaltungsbehörde für uneinbringlich erklärt, nachdem diese sich von der Unmöglichkeit ihrer Einziehung überzeugt hat.
Als uneinbringlich gelten Beträge […]
Für uneinbringlich erklärte bzw. als uneinbringlich geltende Beträge werden aus der gesonderten Buchführung gemäß Artikel 6 Absatz 3 Buchstabe b) endgültig herausgenommen. […]“
III. Hintergrund der Rechtsmittelverfahren
22. In den Jahren vor 2010 wurden bei den deutschen Zollbehörden verschiedene Waren zur Überführung in das externe gemeinschaftliche Versandverfahren gemäß den Art. 91 ff. des Zollkodex der Gemeinschaften(8) angemeldet. Dieses Verfahren erlaubt es, Waren zwischen zwei innerhalb des Zollgebiets der Union gelegenen Orten zu befördern, ohne dass diese Waren Einfuhrabgaben unterliegen. Voraussetzung hierfür ist allerdings, dass die betreffenden Waren am Bestimmungsort gestellt werden, damit die Zollbehörden die Ankunft der Waren am Bestimmungsort kontrollieren können(9). Passiert dies nicht, gelten die Waren als in die Union eingeführt, wodurch eine Einfuhrzollschuld entsteht. Ist unklar, wo und in welchem Moment die betroffenen Waren der zollamtlichen Überwachung entzogen wurden, wird der Moment der Überführung der Waren ins externe Versandverfahren als Moment der Entstehung der Zollschuld angenommen. Dies bedeutet, dass die Behörden des Mitgliedstaats, in dem die Waren ins externe Versandverfahren überführt wurden, die Zollschuld zu erheben und die betroffenen Eigenmittel an die Kommission abzuführen haben.
23. In den vorliegend betroffenen Verfahren, in denen die Bestimmungsorte der Waren sich in der Slowakischen Republik bzw. in Rumänien befanden, wurde die Ankunft der betroffenen Waren zwar von den rumänischen und slowakischen Behörden gegenüber den deutschen Behörden bestätigt, so dass Letztere die Versandverfahren beendeten und die von den Hauptverpflichteten geleisteten Sicherheiten freigaben. Allerdings stellte sich später heraus, dass die Waren in Wirklichkeit nie an ihren Bestimmungsorten angekommen und die betroffenen Versandverfahren damit zu Unrecht für beendet erklärt worden waren. Die elektronische Bestätigung der ordnungsgemäßen Gestellung im computergestützten Zollsystem NCTS(10) war nämlich fälschlicherweise erfolgt und entweder auf betrügerische Absichten der slowakischen und rumänischen Zollbehörden selbst oder auf betrügerische Absichten Dritter und einen Mangel an Sicherheitsvorkehrungen seitens dieser Behörden zurückzuführen.
24. Da kein fehlerhaftes Verhalten der Hauptverpflichteten festzustellen war, wurden die entstandenen Zollschulden diesen erlassen und für uneinbringlich erklärt. Damit erlosch die Pflicht Deutschlands, die betreffenden Beträge an die Kommission abzuführen. Unter diesen Umständen war die Kommission der Ansicht, dass die Slowakische Republik bzw. Rumänien die Verluste zu ersetzen hätten, die dem Unionsbudget durch die Fehler ihrer Behörden entstanden waren.
A. Streitige Schreiben der Kommission
25. Daher sandte die Kommission am 15. Juli(11) sowie am 24.(12) und am 19. September 2014(13) zwei Schreiben an die Slowakische Republik und ein Schreiben an Rumänien (im Folgenden: streitige Schreiben), in denen sie diese Mitgliedstaaten zur Zahlung der Beträge aufforderte, die den Zollschulden entsprachen, welche Deutschland aufgrund der Fehler der slowakischen bzw. der rumänischen Behörden nicht hatte erheben können.
26. In den streitigen Schreiben skizzierte die Kommission zunächst die betroffenen Vorgänge und erklärte, dass die Slowakische Republik bzw. Rumänien die Verantwortung für die in diesem Zusammenhang entstandenen Verluste zu tragen hätten. Denn die fälschliche Bestätigung der Beendigung der Versandverfahren durch die slowakischen bzw. rumänischen Behörden habe die deutschen Behörden daran gehindert, Zollschulden einzutreiben, bei denen es sich um traditionelle Eigenmittel handele. Zwar seien die Slowakische Republik bzw. Rumänien nicht für die Erhebung dieser Zölle zuständig gewesen. Dennoch trage ein Mitgliedstaat die Verantwortung für den Verlust von Eigenmitteln durch Verschulden seiner Behörden. Dies ergebe sich aus dem Vertrag, dem System der Eigenmittel und der Rechtsprechung des Gerichtshofs(14). Unter diesen Umständen sei eine Weigerung der Slowakischen Republik bzw. Rumäniens, der Aufforderung, die betreffenden Eigenmittel zur Verfügung zu stellen, nachzukommen, mit dem Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten und der Union sowie dem System der Eigenmittel unvereinbar.
27. Daher forderte die Kommission die slowakischen bzw. rumänischen Behörden dazu auf, ihr die betreffenden Beträge abzüglich 25 % für die Erhebung bis zum ersten Arbeitstag nach dem 19. Tag des zweiten Monats nach Absendung der streitigen Schreiben zur Verfügung zu stellen. Abschließend wies sie darauf hin, dass jeglicher Zahlungsverzug zur Berechnung von Verzugszinsen gemäß Art. 11 der Verordnung Nr. 1150/2000 führen würde.
B. Angefochtene Beschlüsse des Gerichts
28. Mit Klagen vom 22. September sowie vom 26. und 28. November 2014 beantragten die Slowakische Republik und Rumänien die Nichtigerklärung der streitigen Schreiben. Daraufhin erhob die Kommission jeweils eine Unzulässigkeitseinrede(15), in der sie geltend machte, bei diesen Schreiben handele es sich nicht um gemäß Art. 263 AEUV anfechtbare Handlungen. Mit Beschlüssen vom 14. September 2015(16) gab das Gericht diesen Einreden statt und wies die Klagen als unzulässig ab(17), ohne auf ihre Begründetheit einzugehen (im Folgenden: angefochtene Beschlüsse).
29. Das Gericht stellte zunächst auf der Grundlage der Bestimmungen über die Eigenmittel der Union und der diesbezüglichen Rechtsprechung des Gerichtshofs fest, dass die Mitgliedstaaten selbst darüber zu befinden hätten, ob ein Verlust an traditionellen Eigenmitteln bzw. eine Verpflichtung vorliege, der Union solche Mittel zur Verfügung zu stellen. Eine diesbezügliche Entscheidung der Kommission bzw. ein Verfahren zum Erlass einer solchen Entscheidung seien dagegen nicht vorgesehen. Darüber hinaus könne sich gemäß den Art. 258 bis 260 AEUV nur aus einem Urteil des Gerichtshofs ergeben, welche Rechte und Pflichten die Mitgliedstaaten hätten und wie ihr Verhalten zu beurteilen sei(18).
30. Infolgedessen hätten die streitigen Schreiben mangels einer Ermächtigung der Kommission, einen Rechtsakt zu erlassen, mit dem sie einen Mitgliedstaat dazu verpflichtet, Eigenmittel zur Verfügung zu stellen, nur einen informativen Wert und könnten nur einfache Aufforderungen darstellen. Sie seien daher keine gemäß Art. 263 AEUV anfechtbaren Handlungen(19).
31. Somit könnten auch die Angaben der Kommission zur Höhe der geforderten Beträge, zur Zahlungsfrist und zu den Verzugszinsen keine Rechtswirkungen entfalten. Die Argumente der Parteien, wonach die Anwendbarkeit der Bestimmungen über die Eigenmittel zweifelhaft sei, seien ferner irrelevant, da sie sich allein auf die Rechtmäßigkeit der Schreiben bezögen. Und schließlich seien auch die Argumente in Bezug auf die Notwendigkeit von Rechtsschutz aufgrund der bestehenden Rechtsunsicherheit und des beträchtlichen Zinsrisikos zurückzuweisen. Denn das reine Rechtsschutzbedürfnis könne keine Anfechtbarkeit begründen und dem Zinsrisiko könnten die Mitgliedstaaten begegnen, indem sie der Kommission die geforderten Beträge unter dem Vorbehalt der Begründetheit von deren Standpunkt zur Verfügung stellten(20).
IV. Rechtsmittelverfahren und Anträge der Parteien
32. Mit Schriftsätzen vom 13. November 2015 legte die Slowakische Republik Rechtsmittel gegen die Beschlüsse in den Rechtssachen T‑678/14 und T‑779/14 ein (verbundene Rechtssachen C‑593/15 P und C‑594/15 P). Die Slowakische Republik beantragt, der Gerichtshof möge die angefochtenen Beschlüsse zur Gänze aufheben, über die Zulässigkeit der Klagen selbst entscheiden und die Rechtssachen zur Entscheidung über die Begründetheit der Klagen an das Gericht zurückverweisen oder, falls der Gerichtshof meint, nicht über genügend Informationen zu verfügen, um über die Unzulässigkeitseinreden der Kommission endgültig entscheiden zu können, die Rechtssachen zur Entscheidung über die Zulässigkeit und Begründetheit der Klagen an das Gericht zurückverweisen und der Kommission die Kosten auferlegen. Rumänien und die Bundesrepublik Deutschland unterstützen die Anträge der Slowakischen Republik.
33. Mit Schriftsatz vom 16. November 2015 legte Rumänien Rechtsmittel gegen den Beschluss in der Rechtssache T‑784/14 ein (Rechtssache C‑599/15 P). Rumänien beantragt, der Gerichtshof möge das Rechtsmittel für zulässig erklären, den angefochtenen Beschluss in vollem Umfang aufheben, die Rechtssache dahin neu entscheiden, dass die Nichtigkeitsklage für zulässig und das streitige Schreiben für nichtig erklärt wird, oder die Rechtssache an das Gericht zurückverweisen, damit dieses in einem neuen Urteil die Nichtigkeitsklage für zulässig und das streitige Schreiben für nichtig erklärt, und der Kommission die Kosten auferlegen. Die Slowakische Republik, die Bundesrepublik Deutschland und die Tschechische Republik unterstützen die Anträge Rumäniens.
34. Die Kommission beantragt, der Gerichtshof möge die Rechtsmittel zurückweisen und den Rechtsmittelführerinnen die Kosten auferlegen.
35. Sämtliche Beteiligte haben vor dem Gerichtshof schriftlich und in einer gemeinsamen Verhandlung am 23. März 2017 mündlich über die Rechtsmittel verhandelt.
V. Würdigung
A. Zu den Rechtsmitteln
36. Aus dem Vorbringen der Slowakischen Republik und Rumäniens, das sich jeweils in zwei verschiedene Rechtsmittelgründe gliedert, deren Argumentation sich teilweise überschneidet, geht hervor, dass die Rechtsmittelführerinnen im Wesentlichen zwei Rechtsfehler des Gerichts rügen.
37. Zum einen habe das Gericht einen Rechtsfehler begangen, indem es seine Argumentation auf die Bestimmungen über die Eigenmittel der Union gestützt habe, ohne zu prüfen, ob diese Bestimmungen überhaupt anwendbar waren. Das Gericht habe auch nicht erläutert, warum eine solche Prüfung ausbleiben konnte, so dass die angefochtenen Beschlüsse an einem Begründungsmangel litten.
38. Zum anderen sei die Prüfung der Anfechtbarkeit der streitigen Schreiben rechtsfehlerhaft, da das Gericht sich bei dieser Prüfung allein auf die fehlende Kompetenz der Kommission zum Erlass bindender Entscheidungen zur Beitreibung von Eigenmitteln gestützt habe. Dabei habe es missachtet, dass es nach der Rechtsprechung bei der Prüfung der Anfechtbarkeit von Handlungen der Unionsorgane insbesondere auch auf den Inhalt dieser Handlungen ankomme.
39. Die letztgenannte Argumentation ist nachstehend als Erstes zu erörtern.
1. Zur Prüfung der Anfechtbarkeit der streitigen Schreiben durch das Gericht
40. Die Nichtigkeitsklage nach Art. 263 AEUV ist gegen alle Handlungen der Unionsorgane gegeben, die dazu bestimmt sind, Rechtswirkungen zu erzeugen, unabhängig von der Form dieser Handlungen(21). Für die Feststellung, ob eine Handlung Rechtswirkungen erzeugt, ist daher insbesondere auf ihren Gegenstand, ihren Inhalt und ihren Sachgehalt, sowie auf den tatsächlichen und rechtlichen Zusammenhang, in dem sie steht, abzustellen(22).
41. Zwar sind auch die Befugnisse des Organs, das eine Handlung vornimmt, ein Kriterium, das bei der Beurteilung der verbindlichen Rechtswirkungen und damit der Anfechtbarkeit der Handlungen der Unionsorgane berücksichtigt werden kann(23). Allerdings handelt es sich hier nur um einen Aspekt unter mehreren, der, so der Gerichtshof wörtlich, „gegebenenfalls“ zur Beurteilung der verbindlichen Rechtswirkungen einer Handlung heranzuziehen ist(24).
42. In der Tat handelt es sich bei den verschiedenen Aspekten, welche für die Prüfung der Rechtswirkungen einer Handlung der Unionsorgane heranzuziehen sind, um ein Bündel komplementärer Kriterien, die sich im Rahmen einer Gesamtbetrachtung gegenseitig ergänzen und nicht unabhängig voneinander geprüft werden können. Zwar kann das Gewicht, welches ein einzelnes Kriterium im Verhältnis zu den anderen einnimmt, je nach Sachverhalt variieren(25). Dennoch kann der Unionsrichter nicht ein einziges dieser Kriterien heranziehen, ohne die anderen zu beachten, wenn diese im betreffenden Sachverhalt auch maßgeblich sind. Insbesondere die essenziellen Kriterien des Inhalts und des Gegenstands einer angefochtenen Handlung dürfen nicht willkürlich zugunsten eines anderen, komplementären Kriteriums ausgeblendet werden. Dies ist umso mehr der Fall, als die Prüfung der Befugnisse eines Organs eng mit der Prüfung des Inhalts einer Handlung zusammenhängt(26).
43. Vorliegend hat das Gericht in den angefochtenen Beschlüssen zwar eingangs jeweils einige Auszüge aus der Rechtsprechung zur Anfechtbarkeit von Handlungen der Unionsorgane aufgeführt. Entgegen dem Vorbringen der Kommission hat es allerdings bei seiner nachfolgenden Prüfung der streitigen Schreiben mitnichten wie von der Rechtsprechung gefordert deren Inhalt berücksichtigt.
44. Im Gegenteil geht deutlich aus den angefochtenen Beschlüssen hervor, dass das Gericht seine Schlussfolgerung, wonach die streitigen Schreiben keine Rechtswirkungen erzeugen, einzig auf die fehlende Befugnis der Kommission zum Erlass bindender Entscheidungen zur Beitreibung von Eigenmitteln gegenüber den Mitgliedstaaten stützt: So stellt das Gericht fest, dass die Bestimmungen über die Eigenmittel den Mitgliedstaaten aufgeben, selbst über das Bestehen einer Verpflichtung, der Union solche Mittel zur Verfügung zu stellen, zu befinden(27). Dagegen sähen diese Bestimmungen weder eine Ermächtigung der Kommission zum Erlass einer Entscheidung zur Beitreibung von Eigenmitteln, noch ein Verfahren zum Erlass einer solchen Entscheidung vor(28). Im Gegenteil sei es ausschließlich dem Gerichtshof vorbehalten, über eine entsprechende Verpflichtung der Mitgliedstaaten zu urteilen. Daher könne die Kommission einen Streit in Bezug auf die Zurverfügungstellung von Eigenmitteln nicht selbst im Wege einer Entscheidung beenden(29).
45. Auf der Grundlage dieser Erwägungen kommt das Gericht zu dem Schluss, dass die streitigen Schreiben aufgrund des Fehlens einer Ermächtigung der Kommission, einen Mitgliedstaat per Entscheidung dazu zu verpflichten, Eigenmittel zur Verfügung zu stellen, nur einfache Meinungsäußerungen ohne jegliche Rechtswirkungen darstellen könnten(30).
46. Zwar bezieht sich das Gericht zur Untermauerung dieser Schlussfolgerung auf Beschlüsse des Gerichtshofs, in denen dieser ebenfalls auf die fehlende Ermächtigung der Kommission zum Erlass bindender Entscheidungen abgestellt hat(31). Dies geschah allerdings jeweils im Licht einer Betrachtung des Inhalts der in diesen Fällen streitigen Schreiben, der ebenfalls nicht auf Rechtswirkungen schließen ließ(32). Vorliegend hat das Gericht dagegen den Inhalt der streitigen Schreiben nicht in seine Würdigung dieser Schreiben miteinbezogen, obwohl es ihn eingangs in seiner Sachverhaltsbeschreibung aufgeführt hatte(33).
47. Im Gegensatz zu den Fällen, die den vom Gericht zitierten Beschlüssen des Gerichtshofs zugrunde lagen, lässt sich dem Inhalt der streitigen Schreiben in den vorliegenden Fällen jedoch durchaus entnehmen, dass diese Schreiben darauf abzielen, Rechtswirkungen zu entfalten.
48. Entgegen der Ansicht der Kommission gibt diese in den streitigen Schreiben nämlich nicht nur Verpflichtungen wieder, die sich direkt aus den Bestimmungen des Unionsrechts ergeben. Denn die Auffassung, wonach ein Mitgliedstaat für einen von seinen Behörden verschuldeten Verlust von Eigenmitteln in einem anderen Mitgliedstaat aufzukommen hat, auch wenn er ursprünglich nicht für die Erhebung dieser Mittel zuständig war, ergibt sich nicht direkt aus den Bestimmungen über die Eigenmittel, sondern aus einer Auslegung dieser Bestimmungen durch die Kommission. Und auch die Höhe der geschuldeten Beträge, die den ursprünglich von Deutschland zu erhebenden Zollschulden entsprechen, hätten die slowakischen und rumänischen Behörden wohl ohne die Schreiben der Kommission nicht selbst feststellen können, zumindest nicht ohne Nachforschungen.
49. Dies allein verleiht den streitigen Schreiben zwar noch keine Rechtswirkung. Denn die Kommission hätte den betroffenen Mitgliedstaaten ihre Ansicht, wonach sie die betreffenden Beträge schuldeten, auch unverbindlich mitteilen können, um mit ihnen im Hinblick auf ein mögliches späteres Vertragsverletzungsverfahren in einen Dialog zu treten.
50. Die Kommission hat sich jedoch nicht damit begnügt, der Slowakischen Republik und Rumänien unverbindlich mitzuteilen, dass sie ihrer Ansicht nach für die Verluste aufzukommen hätten, die durch die Fehler ihrer Behörden entstanden waren. Vielmehr hat sie die Rechtslage gegenüber den betroffenen Mitgliedstaaten verbindlich festgestellt und ihnen überdies eine Zahlungsfrist gesetzt, die allein auf den streitigen Schreiben fußt und keine pure Wiedergabe zwangsläufiger Rechtsfolgen anderer unionsrechtlicher Bestimmungen darstellt.
51. Entgegen dem ursprünglichen Vorbringen der Kommission ergibt sich die in den streitigen Schreiben festgesetzte Zahlungsfrist, ab deren Auslaufen Verzugszinsen anfallen sollen, nämlich nicht aus der Verordnung Nr. 1150/2000 über die Eigenmittel. So steht zwar in Art. 11 dieser Verordnung, dass eine verspätete Zahlung zu Verzugszinsen führt, deren Satz in der Verordnung festgelegt wird. Die Zahlungsfrist aber, ab der ein Anspruch der Union auf die Mittel fällig wird und ab deren Auslaufen Verzugszinsen anfallen, unterscheidet sich in der Verordnung und in den streitigen Schreiben. So definiert Art. 10 der Verordnung den Zeitpunkt der Gutschrift und damit der Fälligkeit von Eigenmitteln in Bezug auf den Zeitpunkt der Feststellung bzw. der Einziehung der betreffenden Ansprüche durch die Mitgliedstaaten(34). In den streitigen Schreiben definiert die Kommission dagegen den Zeitpunkt der Fälligkeit der geforderten Beträge in Bezug auf den Moment der Absendung dieser Schreiben(35).
52. Selbst wenn man die – vorliegend umstrittene – Anwendbarkeit der Verordnung Nr. 1150/2000 über die Eigenmittel annehmen sollte oder diese Verordnung als analog anwendbar betrachten wollte, entspricht die in den streitigen Schreiben genannte Zahlungsfrist damit nicht derjenigen, die in dieser Verordnung festgelegt wird. Und auch wenn die von der Kommission geltend gemachten Ansprüche als deliktisch oder quasi-deliktisch einzuordnen wären, würde ihre Fälligkeit nach den streitigen Schreiben nicht – wie üblich – ab dem schädigenden Ereignis eintreten, sondern ab einem in diesen Schreiben festgelegten, zukünftigen Zeitpunkt. Dies sind starke Indizien dafür, dass die streitigen Schreiben Rechtswirkungen erzeugen.
53. Implizit wurde dies auch von der Kommission anerkannt, die in der mündlichen Verhandlung auf Nachfrage des Gerichtshofs einräumte, dass, selbst wenn die in den streitigen Schreiben genannte Zahlungsfrist sich von derjenigen der Verordnung Nr. 1150/2000 unterscheiden sollte, Erstere zumindest vorteilhafter für die Mitgliedstaaten sei als Letztere, da sie später zu laufen beginne. Die Tatsache, dass sie den Mitgliedstaaten eine vorteilhaftere als eine gesetzlich festgelegte Zahlungsfrist einräumen, spricht jedoch nicht gegen, sondern für den konstitutiven, eben nicht rein deklaratorischen Charakter der streitigen Schreiben.
54. In diesem Zusammenhang ist die Fristsetzung durch die streitigen Schreiben von derjenigen abzugrenzen, die durch sogenannte „notes de débit“(36) erfolgt, welche im Kontext von Verträgen der Unionsorgane versendet werden und nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs in diesem Kontext keine gemäß Art. 263 AEUV anfechtbaren Handlungen darstellen(37). Zwar ist die Frage, inwieweit diese „notes de débit“ eigenständige Rechtswirkungen entfalten, nicht unumstritten(38). Jedoch erscheint relativ klar, dass zumindest die Zahlungsfristsetzung, die durch sie erfolgt, keine unabhängig von den vertraglichen Ansprüchen bestehenden Rechtswirkungen erzeugt, wenn diese Festsetzung – wie auch in Verträgen zwischen Privaten möglich – nur der Erfüllung einer anderweitig festgelegten vertraglichen oder gesetzlichen Bedingung für das Eintreten der Fälligkeit dieser vertraglichen Ansprüche entspricht(39).
55. Im vorliegenden Fall ist dagegen nicht ersichtlich, inwieweit die Fristsetzung, die durch die streitigen Schreiben erfolgt ist, nur die Erfüllung einer anderweitig festgelegten Bedingung für das Eintreten der Fälligkeit eines Anspruchs der Union gegenüber der Slowakischen Republik und Rumänien darstellen könnte. Denn diese Fristsetzung entspricht weder derjenigen für die Fälligkeit von Eigenmittelansprüchen(40), noch ist ersichtlich, dass die Fälligkeit deliktischer oder quasi-deliktischer Ansprüche(41) durch eine solche Fristsetzung (und nicht durch das schädigende Ereignis) ausgelöst werden könnte.
56. Wie sich aus den vorstehenden Erwägungen ergibt, lässt der Inhalt der streitigen Schreiben darauf schließen, dass diese Schreiben Rechtswirkungen erzeugen. Unter diesen Umständen hat das Gericht einen Rechtsfehler begangen, indem es sich ausschließlich auf die fehlende Entscheidungsbefugnis des handelnden Organs konzentrierte und den Inhalt der streitigen Schreiben nicht in seine Prüfung von deren Anfechtbarkeit mit einbezog.
57. Statt den Inhalt der streitigen Schreiben zu prüfen und im Anschluss an eine solche Prüfung seine Schlussfolgerungen zur Anfechtbarkeit zu ziehen, ist das Gericht in umgekehrter Weise vorgegangen. So hat es die Berücksichtigung des Inhalts der Schreiben und insbesondere der Fristsetzung mit der Begründung abgelehnt, da die Kommission nicht über die Kompetenz verfüge, über eine Verpflichtung der betroffenen Mitgliedstaaten, die geforderten Beträge zur Verfügung zu stellen, zu entscheiden, könne sie auch nicht dazu befugt sein, eine Frist hierfür festzulegen. Da die streitigen Schreiben keine Rechtswirkungen im Hinblick auf die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, Mittel zur Verfügung zu stellen, entfalten könnten, könnten sie somit a fortiori auch keine Rechtswirkungen im Hinblick auf die Frist für eine solche Zurverfügungstellung erzeugen(42).
58. Wie die Slowakische Republik und Rumänien zutreffend feststellen, hätte die Akzeptanz einer solchen Vorgehensweise in Fällen wie den vorliegenden zur Folge, den in Art. 263 AEUV ausdrücklich genannten Klagegrund der Unzuständigkeit jeglicher Relevanz zu berauben und die betroffenen Rechtsakte einer Rechtmäßigkeitskontrolle zu entziehen, da allein schon die fehlende Entscheidungsbefugnis des handelnden Organs zur Unzulässigkeit führen würde. Das Vorhandensein des Klagegrundes der Unzuständigkeit bestätigt damit im Umkehrschluss, dass in Fällen, in denen eine Handlung, die von einem nicht entscheidungsbefugten Organ vorgenommen wurde, Rechtswirkungen erzeugt, die Entscheidungsbefugnis kein wesentliches Kriterium für die Prüfung der Anfechtbarkeit der betreffenden Maßnahme sein kann. Wie die Kommission selbst einräumt, ist es nämlich notwendig, auch bei Entscheidungen, die von einem unzuständigen Organ erlassen werden, zwischen Entscheidungen mit Rechtswirkung und Handlungen ohne Rechtswirkungen zu unterscheiden. Würde die mangelnde Zuständigkeit bei Entscheidungen mit Rechtswirkung ohne Weiteres zur Unanfechtbarkeit führen, wäre dies mit dem Gebot des effektiven Rechtsschutzes nicht vereinbar. Nur bei gravierenden Ultra-vires-Akten à la Hauptmann von Köpenick könnte sich der Rechtsschutz darauf beschränken, dass der Gerichtshof im Rahmen der Zulässigkeitsprüfung die Inexistenz dieser Akte feststellt. Davon sind wir hier aber weit entfernt.
59. Vorliegend hat die vorstehende Prüfung gezeigt, dass es sich bei den streitigen Schreiben nicht um Handlungen ohne Rechtswirkungen, sondern um Entscheidungen mit Rechtswirkung und damit um gemäß Art. 263 AEUV anfechtbare Handlungen handelt. Ob diese Handlungen von einem unzuständigen Organ vorgenommen wurden, kann damit nur eine Prüfung ihrer Rechtmäßigkeit klären.
60. Im Einklang mit den vorstehenden Überlegungen ist festzustellen, dass das Gericht durch die Vernachlässigung des wesentlichen Gesichtspunkts des Inhalts der streitigen Schreiben bei der Prüfung der Rechtswirkungen und damit der Anfechtbarkeit dieser Schreiben einen Rechtsfehler begangen hat. Dieser Rechtsfehler rechtfertigt für sich allein schon die Aufhebung der angefochtenen Beschlüsse, weil auf ihm die Annahme des Gerichts beruht, bei den streitigen Schreiben handele es sich nicht um gemäß Art. 263 AEUV anfechtbare Handlungen.
2. Zur Anwendung der Bestimmungen über die Eigenmittel durch das Gericht
a) Zur fehlenden Prüfung der Anwendbarkeit der Bestimmungen über die Eigenmittel
61. Mit einem weiteren Argumentationsstrang rügen die Slowakische Republik und Rumänien, dass das Gericht die Rechtswirkungen der streitigen Schreiben auf der Grundlage der fehlenden Kompetenz der Kommission zum Erlass bindender Entscheidungen zur Beitreibung von Eigenmitteln verneint hat, ohne zu prüfen, ob die Bestimmungen über die Eigenmittel der Union überhaupt einschlägig waren. Mit dieser Argumentation kritisieren die betreffenden Mitgliedstaaten im Ergebnis, dass das Gericht gesondert über die Unzulässigkeitseinreden der Kommission entschieden und diese nicht mit der Entscheidung über die Begründetheit der Klagen verbunden hat(43).
62. Die angefochtenen Beschlüsse litten diesbezüglich im Übrigen an einem Begründungsmangel, da das Gericht nicht begründet habe, warum es sich bei den geforderten Beträgen seiner Ansicht nach um Eigenmittel handelte und die diesbezüglichen Bestimmungen anwendbar waren. Auch habe das Gericht nicht begründet, warum es seiner Ansicht nach nicht notwendig war, die Entscheidung über die Zulässigkeit mit derjenigen über die Begründetheit zu verbinden.
63. Auch diese Rügen der Rechtsmittelführerinnen greifen durch.
64. Aus den obigen Ausführungen zur fehlenden Prüfung des Inhalts der streitigen Schreiben geht hervor, dass das Gericht seine Schlussfolgerung, wonach diese Schreiben keine Rechtswirkungen entfalten, ausschließlich auf die mangelnde Befugnis der Kommission, per Beschluss über Verpflichtungen der Mitgliedstaaten zur Bereitstellung von Eigenmitteln zu entscheiden, gestützt hat.
65. Wie die Rechtsmittelführerinnen zum einen zu Recht bemängeln, beruhen die Schlussfolgerungen des Gerichts damit auf der Prämisse, dass die streitigen Schreiben auf der Grundlage der Bestimmungen über die Eigenmittel zu beurteilen waren. Das Gericht hätte eine solche Prämisse aber nicht seinen Überlegungen zugrunde legen dürfen, ohne zunächst die – von den Parteien bestrittene – Anwendbarkeit der betreffenden Bestimmungen zu prüfen. Dies trifft umso mehr zu, als die Antwort auf diese Frage weder offensichtlich erscheint noch offenkundig aus den Bestimmungen über die Eigenmittel der Union hervorgeht.
66. Entgegen dem Vorbringen der Kommission wäre die Prüfung der Anwendbarkeit der Bestimmungen über die Eigenmittel nicht nur nötig gewesen, um die Begründetheit der in den streitigen Schreiben geltend gemachten Ansprüche zu prüfen. Im Gegenteil wurde diese Frage für die Prüfung der Anfechtbarkeit jener Schreiben relevant, weil das Gericht sich dafür entschieden hat, hierfür auf die fehlende Entscheidungskompetenz der Kommission zur Beitreibung von Eigenmitteln abzustellen.
67. Dies bedeutet, dass die Beurteilung der Unzulässigkeitseinreden unter den vorliegenden Umständen von der Beurteilung der in erster Instanz gegen die streitigen Schreiben vorgebrachten Klagegründe abhing. Daher hätte das Gericht diese Einreden zusammen mit den durch die Rechtsstreitigkeiten aufgeworfenen materiell-rechtlichen Fragen prüfen müssen.
68. Zum anderen ist auch die Begründung der angefochtenen Beschlüsse durch das Gericht unzureichend. Zwar verlangt die Begründungspflicht nach Art. 36 in Verbindung mit Art. 53 Abs. 1 der Satzung des Gerichtshofs nicht, dass das Gericht alle von den Parteien vorgetragenen Argumente nacheinander erschöpfend behandelt. So kann die Begründung auch implizit erfolgen, sofern sie es den Betroffenen ermöglicht, die Gründe für die getroffenen Maßnahmen zu erfahren, und sofern sie dem Gerichtshof ausreichende Angaben an die Hand gibt, damit er seine Kontrollaufgabe wahrnehmen kann(44).
69. Diesen Anforderungen werden die angefochtenen Beschlüsse jedoch nicht gerecht. Denn der Begründung des Gerichts lässt sich erstens nicht entnehmen, ob und, wenn ja, warum es die geforderten Beträge als Eigenmittel qualifiziert hat. Zweitens ist unklar, ob und aus welchen Gründen das Gericht von einer direkten Anwendbarkeit der Bestimmungen über die Eigenmittel ausging oder ob es nur der Ansicht war, diese Bestimmungen seien analog anwendbar. Und schließlich erschließt sich bei der Lektüre der angefochtenen Beschlüsse auch nicht, warum das Gericht der Ansicht war, es könne die Rechtsstreitigkeiten auf der Grundlage der Bestimmungen über die Eigenmittel prüfen, ohne auf die Argumente der Parteien zur Nichtanwendbarkeit dieser Bestimmungen einzugehen. Unter diesen Umständen ist es dem Gerichtshof nicht möglich, die Rechtmäßigkeit der Argumentation des Gerichts wirksam zu kontrollieren.
b) Speziell zur Abgrenzung vom Vertragsverletzungsverfahren
70. Im Übrigen konnte das Gericht die Unzulässigkeit der erstinstanzlichen Klagen auch nicht – wie in der mündlichen Verhandlung angeklungen – auf etwaige „systemische“ Überlegungen stützen, die auf der Unterscheidung der Klagearten oder der Notwendigkeit, Nichtigkeitsklage gemäß Art. 263 AEUV und Vertragsverletzungsverfahren gemäß Art. 258 bis 260 AEUV auseinanderzuhalten, fußen würden.
71. Denn erstens stützt sich die Feststellung des Gerichts, wonach die vorliegend strittigen Ansprüche nur im Wege des Vertragsverletzungsverfahrens festgestellt werden können, ihrerseits auf die mangelnde Kompetenz der Kommission zum Erlass von Entscheidungen zur Beitreibung von Eigenmitteln. Damit fußt diese Feststellung ebenfalls auf der ungeprüften und nicht hinreichend begründeten Annahme, die vorliegenden Sachverhalte seien im Licht der Anwendbarkeit der Bestimmungen über die Eigenmittel zu beurteilen.
72. Zweitens könnten auch „systemische“, auf eine Gesamtbetrachtung des Rechtsschutzsystems der Union gerichtete Überlegungen vorliegend nichts daran ändern, dass die streitigen Schreiben die Bedingungen der Rechtsprechung zur Rechtswirkung von Handlungen der Unionsorgane erfüllen und damit gemäß Art. 263 AEUV anfechtbar sind.
73. Und drittens würde eine auf die Abgrenzung zum Vertragsverletzungsverfahren gestützte Zulässigkeitsprüfung vorliegend ohnehin ins Leere führen(45). Denn wenn sich bei einer Prüfung der Rechtmäßigkeit der streitigen Schreiben herausstellen sollte, dass die Kommission nicht dazu ermächtigt war, bindende Entscheidungen zu erlassen, wäre die Kommission ohnehin auf das Vertragsverletzungsverfahren verwiesen, um etwaige Verpflichtungen der Mitgliedstaaten durchzusetzen. Würde eine Prüfung der Rechtmäßigkeit der streitigen Schreiben dagegen zu dem Ergebnis führen, dass die Kommission dazu befugt war, bindende Entscheidungen zu erlassen, dann müsste gegen diese Entscheidungen schon aus Gründen des effektiven Rechtsschutzes notwendigerweise die Nichtigkeitsklage gegeben sein.
3. Zwischenergebnis
74. Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass die angefochtenen Beschlüsse auf einer fehlerhaften Prüfung der Zulässigkeit der erstinstanzlichen Klagen beruhen. Die angefochtenen Beschlüsse sind daher aufzuheben.
B. Zu den erstinstanzlichen Klagen
75. Nach Art. 61 Abs. 1 seiner Satzung kann der Gerichtshof den Rechtsstreit selbst endgültig entscheiden, wenn dieser zur Entscheidung reif ist.
76. So verhält es sich im vorliegenden Fall.
77. Erstens sind die Rechtsstreitigkeiten in Bezug auf die Anfechtbarkeit der streitigen Schreiben und damit die Zulässigkeit der erstinstanzlichen Klagen zur Entscheidung reif.
78. Zweitens wurde zwar die Begründetheit dieser Klagen in erster Instanz nicht erörtert, und die Parteien hatten noch keine Gelegenheit, sich über alle diesbezüglichen Argumente auszutauschen. Damit sind die Rechtsstreitigkeiten insofern noch nicht zur Entscheidung reif, als es unmöglich ist, im jetzigen Stadium in der Sache über die in den streitigen Schreiben geltend gemachten Ansprüche zu entscheiden. Jedoch stellt sich bei der Prüfung dieser Schreiben heraus, dass es ohnehin nicht möglich ist, über deren Rechtmäßigkeit zu entscheiden, da sie nicht, wie von Art. 296 Abs. 2 AEUV gefordert, hinreichend begründet sind. Daher müssen sie in jedem Fall für nichtig erklärt werden, ohne dass man überhaupt dazu kommt, ihre inhaltliche Rechtmäßigkeit in der Sache zu prüfen(46).
79. Schließlich ist drittens und abschließend auf die Argumentation der Rechtsmittelführerinnen einzugehen, wonach die vorliegenden Verfahren eine Rechtsschutzlücke im System des Unionsrechtsschutzes offenbaren.
1. Zur Zulässigkeit der erstinstanzlichen Klagen
a) Zu den Rechtswirkungen der streitigen Schreiben
80. Aus der soeben durchgeführten Prüfung der Rechtsmittel geht hervor, dass die streitigen Schreiben durch die rechtsverbindliche Feststellung der konkreten Pflichten der Slowakischen Republik und Rumäniens und insbesondere durch die Festlegung einer Zahlungsfrist, die sich nur aus ihnen ergibt, Rechtswirkungen erzeugen, und zwar unabhängig von der Anwendbarkeit der Bestimmungen über die Eigenmittel(47). Damit kann festgestellt werden, dass diese Schreiben gemäß Art. 263 AEUV anfechtbare Entscheidungen eines Unionsorgans darstellen, ohne dass geklärt werden muss, ob es sich bei den geforderten Beträgen um Eigenmittel handelt und ob bzw. inwieweit die Bestimmungen über die Eigenmittel der Union direkt oder entsprechend anwendbar sind.
81. Im Übrigen haben die Parteien zur Frage des Inhalts der streitigen Schreiben und insbesondere zur Beurteilung der Zahlungsfrist, die in diesen Schreiben festgelegt wird, zunächst in ihren Schriftsätzen und dann im Rahmen der mündlichen Verhandlung vor dem Gerichtshof(48) Stellung genommen. Damit wurde dem Recht der Parteien auf rechtliches Gehör Genüge getan, und der Gerichtshof kann seine Entscheidung auf diesen Punkt stützen.
82. Und schließlich wurden im Laufe des Verfahrens vor dem Gerichtshof keine neuen Argumente vorgebracht, welche die Rechtswirkungen und damit die Anfechtbarkeit der streitigen Schreiben in Frage stellen würden. So hat sich insbesondere die Kommission damit begnügt, zu wiederholen, dass sie über keine Kompetenz zur Beitreibung der geforderten Beträge verfüge.
83. Sollte die in der mündlichen Verhandlung getätigte Äußerung der Kommission, wonach auf der Grundlage der streitigen Schreiben noch nicht in der Sache über die strittigen Ansprüche entschieden werden könne, da dies noch weitere Diskussionen zwischen den Parteien erfordere, dahin gehend zu verstehen sein, dass die Kommission die streitigen Schreiben als Zwischenmaßnahmen einstufen und ihnen daher die Anfechtbarkeit absprechen möchte, so könnte eine solche Argumentation nicht verfangen.
84. Denn es trifft zwar zu, dass Zwischenmaßnahmen, die der Vorbereitung einer endgültigen Entscheidung dienen und eine vorläufige Meinung des handelnden Organs zum Ausdruck bringen, grundsätzlich nicht Gegenstand einer Nichtigkeitsklage sein können(49). Vorliegend gibt es allerdings keinen Anhaltspunkt dafür, dass die streitigen Schreiben eine vorläufige Ansicht der Kommission zum Ausdruck bringen, da sie insbesondere die Höhe der geforderten Beträge und eben die Zahlungsfrist abschließend festlegen. Darüber hinaus ist nicht ersichtlich, dass die Schreiben sich in ein Verfahren einordnen, an dessen Abschluss erneute, endgültige Entscheidungen der Kommission stehen würden.
b) Zur Argumentation, das streitige Schreiben in der Rechtssache T‑678/14 sei eine bestätigende Maßnahme
85. In Bezug auf das chronologisch erste der streitigen Schreiben an die Slowakische Republik vom 15. Juli 2014(50) machte die Kommission in ihrer in der Rechtssache T‑678/14 erhobenen Unzulässigkeitseinrede geltend, es handele sich nur um eine bestätigende Maßnahme. Denn dieses Schreiben sei nur ein Folgeschreiben auf ein erstes, am 18. März 2014 versandtes Schreiben(51), auf das die slowakischen Behörden mit Schreiben vom 16. Mai 2014(52) geantwortet hätten.
86. Diese Einrede kann der Anfechtbarkeit des Schreibens vom 15. Juli 2014 jedoch nicht entgegenstehen.
87. So trifft es zwar zu, dass ein rein bestätigender Rechtsakt nicht mit einer Nichtigkeitsklage anfechtbar ist. Allerdings bestätigt ein Rechtsakt einen bereits bestehenden Rechtsakt nur, wenn er ihm gegenüber nichts Neues enthält(53).
88. Dies ist bei dem Schreiben vom 15. Juli 2014 gegenüber dem Schreiben vom 18. März 2014 nicht der Fall. Denn wie die Slowakische Republik in ihrer Stellungnahme zur Unzulässigkeitseinrede der Kommission in der Rechtssache T‑678/14 zutreffend ausführt, legt das Schreiben vom 15. Juli 2014 eine andere Zahlungsfrist fest als dasjenige vom 18. März 2014(54). Und wie oben schon dargelegt wurde, ist die Festlegung einer unabhängigen, nur auf den streitigen Schreiben fußenden Zahlungsfrist gerade ein wesentliches Element, welches die Rechtswirkungen dieser Schreiben ausmacht(55). Daher ist das Schreiben vom 15. Juli 2014 kein das Schreiben vom 18. März 2014 bestätigender Rechtsakt.
c) Zwischenergebnis
89. Alles in allem ist gegen alle drei streitigen Schreiben die Nichtigkeitsklage nach Art. 263 AEUV gegeben. Somit sind alle drei erstinstanzlichen Klagen zulässig.
2. Zur Begründetheit der erstinstanzlichen Klagen
a) Zur Begründung der streitigen Schreiben
90. Sowohl im Rahmen der erstinstanzlichen Verfahren als auch im Rahmen der Rechtsmittelverfahren wurde ausgiebig über die Frage diskutiert, ob die streitigen Schreiben angesichts der (fehlenden) Kompetenz der Kommission zum Erlass von Entscheidungen zur Beitreibung der geltend gemachten Forderungen Rechtswirkungen entfalten konnten.
91. In den streitigen Schreiben selbst hat die Kommission nämlich keine Rechtsgrundlage angegeben, die sie dazu ermächtigen würde, die Mitgliedstaaten per Entscheidung zur Zahlung der geforderten Beträge anzuhalten. In diesem Zusammenhang ist die Ermächtigungsgrundlage für den Erlass von bindenden Entscheidungen zur Beitreibung der Beträge von der Anspruchsgrundlage für die Verpflichtung der betroffenen Mitgliedstaaten, diese Beträge zur Verfügung zu stellen, abzugrenzen. Denn Letztere hat die Kommission in den streitigen Schreiben sehr wohl benannt, als sie darlegte, die Verpflichtung der Slowakischen Republik und Rumäniens, die Verluste zu ersetzen, die dem Unionsbudget durch die Fehler ihrer Behörden entstanden waren, ergebe sich aus dem Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit und der Notwendigkeit, das korrekte Funktionieren des Systems der Eigenmittel der Union zu gewährleisten.
92. Dass demgegenüber die Angabe einer Ermächtigungsgrundlage für den Erlass von Entscheidungen zur Beitreibung der geforderten Beträge fehlt, mag aus der Perspektive der Argumentation der Kommission zunächst Sinn ergeben. Denn diese vertritt ohnehin die Ansicht, die streitigen Schreiben könnten mangels Kompetenz zum Erlass bindender Entscheidungen keine Rechtswirkungen erzeugen. Wie jedoch schon dargelegt, ist diese Sichtweise nicht gerechtfertigt, da die streitigen Schreiben aufgrund ihres Inhalts sehr wohl Rechtswirkungen entfalten.
93. Ob dies ursprünglich bezweckt war oder ob insbesondere die Formulierung der Fristsetzung in den streitigen Schreiben – wie von der Kommission in der mündlichen Verhandlung beteuert – auf einen Fehler zurückzuführen ist, kann in diesem Zusammenhang dahinstehen. Zwar ist bei der Beurteilung der Rechtswirkungen der Handlungen der Unionsorgane auch auf die Absicht des Handelnden abzustellen(56). Allerdings muss sich eine solche Absicht aus der betroffenen Maßnahme selbst ergeben und kann nicht erst im nachfolgenden Gerichtsverfahren erläutert werden. In den vorliegenden Fällen lässt sich aber den streitigen Schreiben gerade nicht entnehmen, dass es sich hierbei um unverbindliche Aufforderungen zur Stellungnahme handeln würde. Im Gegenteil entfalten die Schreiben nicht zuletzt durch die Festlegung einer verbindlichen Zahlungsfrist Rechtswirkungen. Damit handelt es sich um Entscheidungen, in denen die Kommission die Rechtsgrundlage hätte angeben müssen, die sie dazu ermächtigte, die geforderten Beträge verbindlich einzufordern.
94. Denn die Unterlassung der Bezugnahme auf eine Rechtsgrundlage kann nur dann kein wesentlicher Fehler sein, wenn die Rechtsgrundlage eines Akts anhand anderer Bestandteile dieses Akts eindeutig und ohne Schwierigkeiten ermittelt werden kann. Eine solche ausdrückliche Bezugnahme ist indessen erforderlich, wenn die Betroffenen und der Gerichtshof ohne sie über die genaue Rechtsgrundlage im Unklaren gelassen würden(57). Genau dies ist vorliegend der Fall: Wie die intensiven Diskussionen der Parteien in Bezug auf die Kompetenz der Kommission zum Erlass von Entscheidungen zur Beitreibung der geforderten Beträge veranschaulichen, ergibt sich nämlich gerade nicht eindeutig aus irgendwelchen Bestandteilen der streitigen Schreiben, auf welche Ermächtigungsgrundlage sich die Kommission gestützt hat, um die Parteien im Wege einer bindenden Entscheidung zur Zahlung dieser Beträge aufzufordern.
95. Sollten die abschließende Festsetzung einer Zahlungsverpflichtung und die Angabe einer verbindlichen Zahlungsfrist in den streitigen Schreiben wirklich auf einen Fehler der Kommission zurückzuführen sein, da diese eigentlich nur unverbindliche Meinungsäußerungen versenden wollte, bedeutet dies auch, dass die unzureichende Begründung der streitigen Schreiben mit für diesen Fehler verantwortlich ist. Denn die Begründungspflicht nach Art. 296 Abs. 2 AEUV dient eben auch der Selbstkontrolle der Verwaltung und damit dazu, das handelnde Organ dazu anzuhalten, die Voraussetzungen für den Erlass einer Maßnahme sorgfältig zu prüfen(58). Wäre die Kommission dieser Pflicht hinreichend nachgekommen, hätte ihr somit schon beim Verfassen der streitigen Schreiben auffallen müssen, dass sie in diesen entweder eine Rechtsgrundlage für den Erlass bindender Entscheidungen hätte angeben oder auf eine verbindliche Festsetzung einer Zahlungspflicht samt Zahlungsfrist hätte verzichten müssen.
96. Im Einklang mit den vorstehenden Überlegungen ist festzuhalten, dass die streitigen Schreiben an einem Begründungsmangel leiden, der es unmöglich macht, ihre materielle Rechtmäßigkeit in der Sache zu prüfen, und der ihre Nichtigerklärung gebietet. Eine unzureichende Begründung der streitigen Schreiben wurde schon in den erstinstanzlichen Klagen gerügt, und der Gerichtshof kann einen Begründungsmangel darüber hinaus ohnehin von Amts wegen feststellen(59), sofern der Grundsatz des kontradiktorischen Verfahrens eingehalten wird(60). Im Hinblick hierauf hatten die Parteien trotz der fehlenden Erörterung der Begründetheit der Klagen in erster Instanz insbesondere in der mündlichen Verhandlung vor dem Gerichtshof ausreichend Gelegenheit, sich zur Begründung der streitigen Schreiben zu äußern. Daher sind diese Schreiben wegen Begründungsmangels für nichtig zu erklären.
b) Zur Rechtmäßigkeit der streitigen Schreiben
97. Sollte der Gerichtshof entgegen der hier vertretenen Ansicht der Meinung sein, die streitigen Schreiben seien hinreichend begründet und müssten daher in der Sache geprüft werden, so müsste er die Rechtssachen zur Entscheidung an das Gericht zurückverweisen.
98. Denn es ist zwar unter bestimmten Voraussetzungen möglich, in der Sache über eine Klage zu entscheiden, obwohl sich das Verfahren im ersten Rechtszug auf eine Einrede der Unzulässigkeit beschränkte, der das Gericht stattgegeben hat. Dies kann zum einen der Fall sein, wenn die Aufhebung des angefochtenen Urteils oder Beschlusses zwangsläufig mit einer bestimmten Sachentscheidung über die fragliche Klage verbunden ist, oder zum anderen, wenn die inhaltliche Prüfung der Nichtigkeitsklage auf Argumenten beruht, die von den Parteien im Rahmen des Rechtsmittelverfahrens im Anschluss an die Ausführungen des Gerichts ausgetauscht wurden(61).
99. Diese Bedingungen sind vorliegend jedoch nicht gegeben. Denn zum einen stützt sich die Aufhebung der angefochtenen Beschlüsse ausschließlich auf eine fehlerhafte Zulässigkeitsprüfung des Gerichts, so dass sie nicht zwangsläufig mit einer bestimmten Sachentscheidung über die erstinstanzlichen Klagen verbunden ist, die insbesondere das Bestehen der in den streitigen Schreiben geltend gemachten Ansprüche bestritten. Darüber hinaus ist die Aufhebung der angefochtenen Beschlüsse auch nicht mit einer Sachentscheidung über die Kompetenz der Kommission zum Erlass der streitigen Entscheidungen verbunden. Es wird nämlich lediglich festgestellt, dass das Gericht zur Prüfung von deren Rechtswirkungen nicht nur auf die fehlende Kompetenz der Kommission abstellen und sich hierzu nicht auf Bestimmungen stützen konnte, deren Anwendbarkeit strittig war. Welche Bestimmungen einschlägig waren und ob die Kommission auf deren Grundlage über eine Kompetenz zum Erlass der streitigen Entscheidungen verfügte, bleibt dagegen offen.
100. Zum anderen würde eine inhaltliche Prüfung der erstinstanzlichen Klagen in den vorliegenden Verfahren auch nicht auf Argumenten beruhen, die von den Parteien ausgetauscht wurden. Denn weder der schriftliche noch der mündliche Austausch haben sich hinreichend mit den Fragen der Anwendbarkeit der Bestimmungen über die Eigenmittel der Union und der Begründetheit der Ansprüche beschäftigt, die in den streitigen Schreiben geltend gemacht wurden.
3. Zum Problem des fehlenden Rechtsschutzes in Situationen wie den vorliegenden
101. Die erfolgte Prüfung der Rechtsmittel und der erstinstanzlichen Klagen veranschaulicht das Problem, das eingangs schon angerissen wurde: Zwar sind die angefochtenen Beschlüsse des Gerichts aufzuheben und die erstinstanzlichen Klagen für zulässig zu erklären. Dennoch führt dies nicht zu der von den beteiligten Mitgliedstaaten so nachdrücklich geforderten Klärung der Frage, ob die Mitgliedstaaten nun in Situationen wie den vorliegenden für einen Verlust von Eigenmitteln aufkommen müssen oder nicht.
102. Dies liegt nicht nur daran, dass die streitigen Schreiben allein wegen Begründungsmangels für nichtig zu erklären sind. Denn dies spielt zwar den Ball zurück an die Kommission, die nun theoretisch die Möglichkeit hat, zu prüfen, ob es eine Rechtsgrundlage gibt, die es ihr ermöglicht, die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, den Verlust der Eigenmittel zu ersetzen, im Wege bindender Entscheidungen durchzusetzen. Sollte sie eine solche Rechtsgrundlage finden, könnte sie die für nichtig erklärten Entscheidungen ausreichend begründet neu erlassen.
103. Angesichts der Argumentation der Kommission sowie der Tatsache, dass zumindest im jetzigen Stadium keine Ermächtigungsgrundlage ersichtlich ist, scheint es jedoch wahrscheinlicher, dass die Kommission auch bei erneuter Prüfung zu dem Ergebnis kommt, dass sie nicht über die Kompetenz verfügt, die Mitgliedstaaten per Entscheidung dazu zu verpflichten, Zahlungsverpflichtungen wie den vorliegend strittigen nachzukommen. Denn in Ermangelung einer allgemeinen Ermächtigungsgrundlage zum Erlass von Entscheidungen gegenüber den Mitgliedstaaten und aufgrund des Grundsatzes der begrenzten Einzelermächtigung gemäß den Art. 4 und 5 EUV ist die Kommission, wenn sie nicht über eine spezielle Ermächtigung zum Erlass von Entscheidungen verfügt, nun einmal auf das Vertragsverletzungsverfahren nach Art. 258 AEUV angewiesen, um bestehende unionsrechtliche Verpflichtungen gegenüber den Mitgliedstaaten durchzusetzen.
104. Dies ist jedoch genau das Problem, für das die vorliegend beteiligten Mitgliedstaaten so dringend eine Lösung fordern: Denn solange die Kommission kein Vertragsverletzungsverfahren einleitet, haben die Mitgliedstaaten keine Möglichkeit, Rechtsklarheit über ihre Verpflichtungen zu erlangen, müssen aber ein erhebliches Zinsrisiko tragen.
105. Wie die beteiligten Mitgliedstaaten ferner teilweise auf der Grundlage vergangener Erfahrungen erläutert haben, ist auch die Möglichkeit, der Kommission Mittel vorläufig und unter dem Vorbehalt der Begründetheit einer Forderung zur Verfügung zu stellen, nicht geeignet, diesem Problem abzuhelfen. Zwar beugt dieses Vorgehen späteren Zinszahlungen vor, sollten sich die Forderungen der Kommission als berechtigt erweisen. Jedoch haben die Mitgliedstaaten, auch nachdem sie der Kommission Mittel vorläufig zur Verfügung gestellt haben, weiterhin keine Möglichkeit, selbst eine Prüfung der Begründetheit der Forderungen herbeizuführen. Die Kommission dagegen hat dann keinen Anreiz mehr, ein Vertragsverletzungsverfahren einzuleiten.
106. Zwar hat die Kommission selbst in der mündlichen Verhandlung anklingen lassen, dass sie in einer solchen Situation aufgrund des Prinzips der loyalen Zusammenarbeit gemäß Art. 4 Abs. 3 EUV gehalten sein könnte, zur Klärung der Rechtslage ein Vertragsverletzungsverfahren einzuleiten. Diese Auffassung findet allerdings keine Grundlage in der Rechtsprechung des Gerichtshofs, die es bislang ins freie Ermessen der Kommission stellt, ob sie ein Vertragsverletzungsverfahren einleitet oder fortführt.
107. Mit dieser Problematik konfrontiert, hat die Kommission vorgebracht, das Problem ließe sich dadurch lösen, dass die Mitgliedstaaten unter Vorbehalt zur Verfügung gestellte Mittel einfach rückbuchten, wenn die Kommission nach einer gewissen Zeit immer noch kein Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet habe. Den Angaben der Bundesrepublik Deutschland zufolge wäre eine solche Rückbuchung allerdings von einem Einverständnis der Kommission abhängig. Sollte dies zutreffen, ließe sich die Verweigerung eines solchen Einverständnisses durch die Kommission als Akt begreifen, gegen den die Nichtigkeitsklage gemäß Art. 263 AEUV gegeben wäre, was zu einer Klärung des Anspruchs in der Sache führen könnte. Entgegen der Annahme der Bundesrepublik Deutschland wäre wohl auch eine schlichte Weigerung der Kommission, die unter Vorbehalt gezahlten Beträge zurückzuerstatten, ein gemäß Art. 263 AEUV anfechtbarer Akt. Denn einer solchen Weigerung ließen sich konkrete Rechtswirkungen schwerlich absprechen(62).
108. Und schließlich wäre es auch denkbar, dass die Mitgliedstaaten, nachdem sie der Kommission Mittel unter Vorbehalt zur Verfügung gestellt haben, im Wege einer Schadensersatzklage gemäß Art. 268 AEUV die Frage des materiell-rechtlichen Anspruchs der Kommission auf diese Mittel einer Klärung zuführen. Denn durch die Zurverfügungstellung der Mittel haben die Mitgliedstaaten notwendigerweise einen Liquiditätsverlust, den sie im Rahmen einer Schadensersatzklage geltend machen können. Gleichfalls erscheint es möglich, dass die Mitgliedstaaten sich auf einen Anspruch aus ungerechtfertigter Bereicherung berufen, der ebenfalls gemäß Art. 268 und Art. 340 Abs. 2 AEUV geltend gemacht werden kann(63). Um einen solchen Schadensersatzanspruch oder Anspruch aus ungerechtfertigter Bereicherung zu klären, müsste das Gericht aber zunächst prüfen, ob die Kommission einen Anspruch auf die zur Verfügung gestellten Mittel hatte bzw. ob die Mitgliedstaaten verpflichtet waren, diese Mittel an das Unionsbudget abzuführen. Damit könnte die Schadensersatzklage in ihrer Feststellungsfunktion den Mitgliedstaaten dazu verhelfen, effektiven Rechtsschutz zur Klärung ihrer Zahlungsverpflichtungen gegenüber der Kommission zu erlangen(64).
109. Zwar hätte das Gericht im Rahmen der in den letzten beiden Absätzen skizzierten Lösungen über Verpflichtungen der Mitgliedstaaten zu entscheiden, die auch Gegenstand eines Vertragsverletzungsverfahrens vor dem Gerichtshof sein könnten. Dennoch stünden die Entscheidungen, die das Gericht im Rahmen dieser Lösungen zu treffen hätte, nicht in Konflikt mit der ausschließlichen Zuständigkeit des Gerichtshofs, über Vertragsverletzungsverfahren zu entscheiden(65). Denn solange zu den jeweiligen Zahlungsverpflichtungen keine Vertragsverletzungsverfahren anhängig sind, besteht auch noch keine Zuständigkeit des Gerichtshofs, die beeinträchtigt werden könnte.
C. Zusammenfassung
110. Da sowohl die Rechtsmittel als auch die erstinstanzlichen Klagen begründet sind, sind sowohl die angefochtenen Beschlüsse des Gerichts aufzuheben als auch die streitigen Schreiben der Kommission für nichtig zu erklären.
VI. Kosten
111. Nach Art. 184 Abs. 2 seiner Verfahrensordnung entscheidet der Gerichtshof, wenn das Rechtsmittel begründet ist und er den Rechtsstreit selbst endgültig entscheidet, über die Kosten.
112. Nach Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs, der nach deren Art. 184 Abs. 1 auf das Rechtsmittelverfahren Anwendung findet, ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen.
113. Da die Kommission in den vorliegenden Fällen in beiden Instanzen unterlegen ist, sind ihr gemäß den Anträgen der Rechtsmittelführerinnen die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen aufzuerlegen.
114. Nach Art. 184 Abs. 4 der Verfahrensordnung kann der Gerichtshof den erstinstanzlichen Streithelfern, die sich am Rechtsmittelverfahren beteiligt haben, ihre eigenen Kosten auferlegen. Auf dieser Grundlage tragen die Mitgliedstaaten, die die jeweiligen Kläger als Streithelfer unterstützt haben, ihre eigenen Kosten im Rechtsmittelverfahren. Dasselbe ergibt sich aus Art. 140 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 184 Abs. 1 der Verfahrensordnung für die in erster Instanz entstandenen Kosten dieser Mitgliedstaaten.
115. In den vorliegenden Fällen tragen somit die Slowakische Republik und Rumänien, soweit sie sich gegenseitig in den jeweils anderen Verfahren als Streithelfer unterstützt haben, sowie die Bundesrepublik Deutschland und die Republik Tschechien ihre eigenen Kosten in beiden Rechtszügen.
VII. Ergebnis
116. Aufgrund der vorstehenden Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor, in den verbundenen Rechtssachen C‑593/15 P und C‑594/15 P wie folgt zu entscheiden:
1. Die Beschlüsse des Gerichts vom 14. September 2015 in den Rechtssachen Slowakei/Kommission (T‑678/14, EU:T:2015:661, und T‑779/14, EU:T:2015:655) werden aufgehoben.
2. Die in den Schreiben der Europäischen Kommission vom 15. Juli 2014 (BUDG/B/3/MV D[2014] 2351197) und vom 24. September 2014 (BUDG/B/3/MV D[2014] 3139078) enthaltenen Entscheidungen werden für nichtig erklärt.
3. Die Europäische Kommission trägt ihre eigenen Kosten und die Kosten der Slowakischen Republik in beiden Rechtszügen.
4. Die Bundesrepublik Deutschland und Rumänien tragen ihre eigenen Kosten in beiden Rechtszügen.
117. Des Weiteren schlage ich dem Gerichtshof vor, in der Rechtssache C‑599/15 P wie folgt zu entscheiden:
1. Der Beschluss des Gerichts vom 14. September 2015 in der Rechtssache Rumänien/Kommission (T‑784/14, EU:T:2015:659) wird aufgehoben.
2. Die in dem Schreiben der Europäischen Kommission vom 19. September 2014 (BUDG/B/3/MV D[2014] 3079038) enthaltene Entscheidung wird für nichtig erklärt.
3. Die Europäische Kommission trägt ihre eigenen Kosten und die Kosten Rumäniens in beiden Rechtszügen.
4. Die Bundesrepublik Deutschland, die Slowakische Republik und die Tschechische Republik tragen ihre eigenen Kosten in beiden Rechtszügen.