ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
J. KOKOTT
представено на 8 юни 2017 година(1)
Съединени дела C‑593/15 P и C‑594/15 P
Словашка република
срещу
Европейска комисия
Дело C‑599/15 P
Румъния
срещу
Европейска комисия
„Жалба — Собствени ресурси на Европейския съюз — Финансова отговорност на държавите членки — Режим на външен транзит в Общността — Загуба на приходи за държава членка от вносни мита, причинена от друга държава членка — Искане на Комисията до втората държава членка за възстановяване на загубата — Писмо на Комисията — Обжалваемост“
I. Въведение
1. По какъв начин държавите членки могат да получат правна яснота относно съществуването на тяхно парично задължение към Европейския съюз, когато Европейската комисия не притежава правомощие да приеме решение за принудително събиране на това вземане на Съюза и при положение че тя не е образувала производство за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка?
2. Това е основният въпрос, който се повдига в разглежданите жалби до Съда в един иначе изцяло технически контекст.
3. На първо място, следва да се отбележи, че в настоящия случай става въпрос за мита, т.е. за традиционни собствени ресурси на Съюза, които Федерална република Германия не е могла да събере поради проблеми със словашките, съответно с румънските органи. Тъй като счита, че при това положение Словашката република и Румъния трябва да възстановят понесените загуби, Комисията иска от тези държави да заплатят съответните суми. Очевидно Комисията възнамерява, както тя потвърждава и в съдебното заседание, най-напред да изпрати писма с оглед на възможните бъдещи производства за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка. Въпреки това тя не формулира тези писма като първоначално установяване на контакт, каквато е обичайната практика, а ги съставя като правнообвързващи решения, в които по-специално определя отделен срок за плащане на съответните суми.
4. Общият съд обаче не взема предвид този факт и приема, че тези писма не произвеждат никакво правно действие спрямо държавите членки единствено по съображението, че Комисията не разполага с правомощие да приема правнообвързващи решения с оглед на принудителното събиране на собствени ресурси. Освен това Общият съд не проверява преди това нито съдържанието на писмата, нито поставения под съмнение от страните въпрос относно приложимостта на разпоредбите относно собствените ресурси на Съюза.
5. На пръв поглед това разрешение на въпросите може да изглежда прагматично.
6. Именно това подчертава и самата Комисия в настоящите производства, като акцентира върху обстоятелството, че в действителност в областта на собствените ресурси не притежава правомощия да приема правнообвързващи решения с оглед на принудителното събиране на вземания от държавите членки. Поне на пръв поглед дори и извън областта на собствените ресурси не е видно да съществува общо правно основание, с което да се предоставят правомощия на Комисията да приема обвързващи решения, с които да изисква от държавите членки да изпълняват паричните си задължения.
7. Това означава, че ако се приеме, че писмата на Комисията произвеждат правно действие и че следователно подлежат на обжалване, в най-добрия случай най-вероятно ще може да се стигне до отмяната на тези писма, но по този начин няма да се внесе правна яснота по отношение на претенциите за собствените ресурси. Така се обезсмисля оплакването на държавите членки, страни в настоящите производства, че съображението за гарантиране на правото на съдебна защита само по себе си е достатъчно основание Общият съд да приеме оспорваните писма за обжалваеми. Всъщност защо да се допуска обжалването на оспорваните писма, след като те по никакъв начин не могат да допринесат за внасянето на правна яснота?
8. Независимо от тези прагматични съображения, от постоянната съдебна практика относно обжалваемостта на актовете на институциите на Съюза следва, че възприетият от Общия съд подход е неправилен. Когато проверяват правното действие на такива актове, съдилищата на Съюза не могат да се основават единствено на критерия, че съответната институция не разполага с правомощие за приемането на въпросния акт, без изобщо да проверят тази акт по същество. Подобен подход изглежда още по-съмнителен, като се има предвид, какъвто е настоящият случай, че проверката на правомощията на дадена институция на Съюза се основава само на разпоредби, чиято приложимост е спорна, без въобще да се обсъжда тази приложимост.
9. Ако се следва този подход, би се стигнало до отнемане на възможността да се упражни контрол за законосъобразност по отношение на даден правен акт на Съюза, тъй като този акт е подложен на целенасочен контрол за допустимост. В основан върху принципите на правото съюз подобно разрешение не е приемливо, дори и след като се отчете чувствителността от прагматическо естество, свързана с действието на решенията на Съда и с необходимостта от ефективност при управлението на Съюза, дори и ако е толкова очевидно, че проверката по същество на даден юридически акт няма да внесе окончателна правна яснота по съответното дело.
10. В случай че Съдът сподели тази констатация, като възприеме предложеното тук разрешение на въпроса, това не го възпрепятства обаче да установи, че разглежданите в настоящите производства жалби разкриват празнина в правната система на Съюза, която е следствие от липсата на уредба на общ установителен иск(2). Следователно, тъй като Комисията не разполага с общо правомощие да приема решения за принудително събиране на парични вземания от държавите членки и защото поради това не всички нейни актове подлежат на обжалване, в случаи като настоящия въпросът дали Съюзът разполага с възможност да предяви свое парично притезание, може да бъде изяснен само в рамките на производството за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка. При положение че Комисията не е образувала такова производство, държавите членки не разполагат с възможност да получат изясняване на правното положение, като въпреки това трябва да понесат риска да заплатят значителни лихви за забава.
11. Настоящите производства откриват възможност за Съда, освен да подложи на съдебен контрол обжалваните определения на Общия съд и оспорваните писма на Комисията, да изложи и съображенията си във връзка с преодоляването на празнината, засягаща правото на съдебна защита.
II. Правна уредба
12. Решение № 2000/597/ЕО, Евратом на Съвета от 29 септември 2000 година относно системата на собствените ресурси на Европейските общности(3), което, считано от 1 януари 2007 г., е заменено с Решение № 2007/436/ЕО, Евратом на Съвета от 7 юни 2007 година относно системата на собствените ресурси на Европейските общности(4), като приложимите към настоящия случай разпоредби се запазват без изменение.
13. Съгласно член 2, параграф 1, буква б) от Решение № 2000/597, съответно член 2, параграф 1, буква а) от Решение № 2007/436 в частност „митата по Общата митническа тарифа и други [мита], установени или които ще бъдат установени от институциите на [Съюза] по отношение на търговията със страни, които не са членки на ЕС“ представляват собствени ресурси, влизащи в общия бюджет на Европейския съюз. Митата се определят като „традиционни собствени ресурси“. Съгласно член 2, параграф 3 от решения № 2000/597 и № 2007/436 държавите членки задържат като разходи по събирането 25 % от тези приходи.
14. Съгласно член 8, параграф 1, първа и трета алинеи от решения № 2000/597 и № 2007/436 държавите членки събират собствените ресурси в съответствие с националните законови, подзаконови и административни разпоредби, които, когато е подходящо, се адаптират, за да отговорят на изискванията на правната уредба на Съюза, като държавите членки предоставят тези ресурси на разположение на Комисията.
15. Регламент (ЕО, Евратом) № 1150/2000 на Съвета от 22 май 2000 година за прилагане на Решение 94/728/ЕО, Евратом относно системата за собствени ресурси на Общностите(5), първоначално изменен с Регламент (ЕО, Евратом) № 2028/2004 на Съвета от 16 ноември 2004 година(6), а впоследствие, считано от 1 януари 2007 г., с Регламент (ЕО, Евратом) № 105/2009 на Съвета от 26 януари 2009 година(7).
16. Съгласно член 2, параграфи 1 и 2 от Регламент № 1150/2000 в съответните му последователни редакции правото на Съюза върху собствените му ресурси, определени в решения № 2000/597 и № 2007/436, се констатира, веднага след като са изпълнени условията, предвидени в митническите регламенти за вписване на правото по сметките и след уведомяване на длъжника. За дата на тази констатация се счита датата на вписване в счетоводните книги, предвидено в митническите регламенти.
17. Член 6, параграф 3 от Регламент № 1150/2000 гласи:
„3. a) Правата, констатирани в съответствие с член 2, се вписват по сметките, при спазването на буква б) от настоящия параграф, най-късно на първия работен ден след 19-о число на втория месец, следващ месеца, през който е било констатирано правото.
б) Констатираните права, невписани по сметките, посочени в буква а), тъй като все още не са били [събрани] и не е било представено никакво обезпечение, се записват в отделни сметки в срока, предвиден в буква а). Държавите членки могат да прилагат тази процедура, когато констатираните и обезпечени с гаранции права са оспорени и могат да претърпят изменения след уреждане на възникналите спорове“.
18. Член 9, параграф 1, първа алинея от Регламент № 1150/2000 гласи:
„1. Съгласно процедурата, определена в член 10, всяка държава членка кредитира собствените ресурси по сметката, открита на името на Комисията, към Министерството на финансите или към органа, определен от съответната държава членка“.
19. Член 10, параграф 1 от Регламент № 1150/2000 предвижда следното:
„1. След приспадане на разходите по събирането […], вписването на собствените ресурси […] се извършва най-късно на първия работен ден след 19-то число на втория месец, следващ месеца, през който правото е било констатирано, в съответствие с член 2 от настоящия регламент.
Въпреки това вписването на правата, които са посочени в отделни сметки съгласно член 6, параграф 3, буква б) от настоящия регламент, трябва да се извърши най-късно на първия работен ден след 19-о число на втория месец, следващ месеца на [събиране на съответните суми]“.
20. Член 11, параграф 1 от Регламент № 1150/2000 разпорежда, че при забавено вписване в сметката по член 9, параграф 1 от този регламент съответната държава членка заплаща лихви, като лихвеният процент се определя в съответствие с член 11, параграфи 2 и 3.
21. Член 17, параграфи 1 и 2 от Регламент № 1150/2000 гласи следното:
„1. Държавите членки се задължават да предприемат всички необходими мерки, за да гарантират, че сумата, която съответства на правата, констатирани съгласно член 2, се предоставя на Комисията при условията, предвидени в настоящия регламент.
2. Държавите членки се освобождават от задължението да предоставят на разположение на Комисията сумите, които съответстват на установените предвидени бюджетни средства, които се оказват несъбираеми:
а) поради непредвидени обстоятелства; или
б) по други причини извън техния контрол.
Размерът на установените предвидени бюджетни средства се обявява за несъбираем с решение на компетентния административен орган, който установява, че те са несъбираеми.
Размерът на установените предвидени бюджетни средства се смята за несъбираем […].
Обявените или смятаните за несъбираеми суми окончателно се отстраняват от отделната сметка [съгласно] член 6, параграф 3, буква б). […]“.
III. Факти и обстоятелства в основата на производството по обжалване
22. В годините преди 2010 г. пред германските митнически органи са декларирани различни стоки за поставянето им в режим на външен транзит в Общността в съответствие с членове 91 и сл. от Митническия кодекс на Общността(8). Този режим разрешава превоз на стоки от едно до друго място на митническата територия на Съюз без облагането им с вносни сборове. Условието обаче е съответните стоки да бъдат представени в тяхното местоназначение на митническите органи, за да могат те да упражнят контрол при пристигането на стоките в местоназначението им(9). В противен случай стоките се считат за внесени в Съюза и съответно възниква задължение за заплащането на вносни сборове. Когато не е установено мястото или времето на отклоняване на съответните стоки от митнически надзор, се счита, че митническото задължение възниква в момента на поставянето им под митнически режим външен транзит. Това означава, че органите на държавата членка, в която стоките са поставени под митнически режим външен транзит, са длъжни да съберат митническото задължение и да предоставят на разположение на Комисията съответните собствени ресурси.
23. В разглежданите в настоящия случай производства местоназначението на стоките се намира в Словашката република, съответно в Румъния, като румънските и словашките власти са потвърдили пристигането на въпросните стоки пред германските органи, а последните, от своя страна, надлежно приключват митническите режими външен транзит и освобождават представените от главните отговорни лица обезпечения. По-късно обаче се установява, че в действителност стоките въобще не са пристигнали в своите местоназначения и следователно е липсвало основание за приключване на посочените митническите режими външен транзит. Електронното потвърждение в компютризираната митническа система NCTS(10), че стоките са надлежно представени пред митническите органи, се оказва по-специално погрешно, като е следствие или от измамните намерения на самите словашки и румънски органи, или от измамните намерения на трети лица, или се дължи на допуснат от тези органи пропуск в предприетите мерки за сигурност.
24. Тъй като не било възможно да се установят неправомерни действия от страна на главните отговорни лица, са им опростени възникналите митнически задължения и последните се обявяват за несъбираеми. С това се погасява задължението на Германия да предостави на разположение на Комисията сумите, съответстващи на тези митнически задължения. Според Комисията при това положение Словашката република, съответно Румъния са длъжни да възстановят загубите на собствени ресурси за бюджета на Съюза, настъпили вследствие на допуснатите от техните органи грешки.
1. Оспорваните писма на Комисията
25. Ето защо на 15 юли(11), на 24 септември(12) и на 19 септември 2014 г.(13) Комисията изпраща две писма до Словашката република и едно писмо до Румъния (наричани по-нататък „оспорваните писма“), с които приканва тези държави членки да заплатят суми, съответстващи на размера на митническите задължения, които не са могли да бъдат събрани от Германия поради пропуските на страна на словашките и румънските органи.
26. В оспорваните писма Комисията първо описва накратко релевантните факти и въз основа на обявява, че Словашката република и Румъния следва да отговарят за понесените загуби във връзка с това. Погрешното потвърждение, че словашките, съответно румънските органи приключили митническите режими по външен транзит, възпрепятствало германските органи да съберат по принудителен ред митата, които са традиционни собствени ресурси. Действително Словашката република, съответно Румъния не били компетентни за налагането на тези мита. Въпреки това съответната държава членка отговаряла за загубите на собствени ресурси, дължащи се на виновно поведение на нейните органи. Това следвало от Договора, системата на собствените ресурси и от практиката на Съда(14). При тези обстоятелства отказът на Словашката република, съответно на Румъния да изпълни поканата за предоставяне на въпросните собствени ресурси на разположение бил несъвместим с принципа на лоялно сътрудничество между държавите членки и Съюза, както и със системата на собствените ресурси.
27. Поради това Комисията изисква от словашките, съответно от румънските органи да ѝ предоставят на разположение съответните суми след приспадането на 25 % разходи по събирането в срок до първия работен ден след 19-о число на втория месец, следващ изпращането на оспорваните писма. Накрая Комисията посочва, че за всяко забавяне на плащанията се начисляват лихви за забава по член 11 от Регламент № 1150/2000.
2. Обжалваните определения на Общия съд
28. В жалбите си от 22 септември и съответно от 26 ноември и 28 ноември 2014 г. Словашката република и Румъния искат отмяна на оспорваните писма. В отговор Комисията повдига възражения за недопустимост на всяка от жалбите(15), като изтъква, че тези писма не са обжалваеми актове по член 263 ДФЕС. С определения от 14 септември 2015 г.(16) (наричани по-нататък „обжалваните определения“) Общият съд уважава тези възражения и отхвърля жалбите като недопустими(17), без да обсъжда тяхната основателност.
29. Като се позовава на разпоредбите относно собствените ресурси на Съюза и на относимата практика на Съда, Общият съд установява на първо място, че държавите членки сами трябва да установят дали е настъпила загуба на традиционни собствени ресурси и съответно дали е налице задължение тези ресурси да бъдат предоставяни на разположение на Съюза. Въпреки това не е предвидена възможност Комисията да приема решения по тези въпроси и не се урежда процедура за приемането на такива решения. Освен това съгласно членове 258—260 ДФЕС само със съдебно решение можело да се определи какви са правата и задълженията на държавите членки и как следва да се прецени тяхното поведение(18).
30. Поради това и тъй като Комисията не разполагала с правомощие да приема юридически актове, с които да задължава държавите членки да ѝ предоставят на разположение собствени ресурси, оспорваните писма имали само информативен характер и можели да съставляват единствено обикновени искания. Ето защо тези писма не били актове които подлежат на обжалване съгласно член 263 ДФЕС(19).
31. Следователно и указанията на Комисията относно размера на изискваните суми, срока за плащането им и лихвите за забава също не биха могли да произвеждат правно действие. Освен това доводите на страните, с които те обосновават съмнението си относно приложимостта на разпоредбите относно собствените ресурси, са ирелевантни, тъй като се отнасят само до законосъобразността на писмата. Накрая следвало да се отхвърлят и доводите, че с оглед на съществуващата правна несигурност и риска от заплащане на значителни по размер лихви било необходимо да се гарантира правото на страните на съдебна защита. Всъщност правният интерес от защита сам по себе си не бил достатъчен да обоснове обжалваемост на акта, а държавите членки можели да посрещнат риска от заплащане на значителни по размер лихви, като предоставят изискваните суми на разположение на Комисията, при условие че застъпваното от нея становище е обосновано(20).
IV. Производството по обжалване и исканията на страните
32. С жалби от 13 ноември 2015 г. Словашката република обжалва определенията по дела T‑678/14 и T‑779/14 (съединени дела C‑593/15 P и C‑594/15 P). Словашката република иска от Съда да отмени изцяло обжалваните определения, да се произнесе по допустимостта на жалбите срещу оспорваните писма и да върне делата на Общия съд за ново разглеждане и произнасяне по основателността на тези жалби или, ако Съдът прецени, че не разполага с достатъчна информация, за да се произнесе окончателно по повдигнатите от Комисията възражения за недопустимост на жалбите срещу оспорваните писма, да върне делата на Общия съд за ново разглеждане и произнасяне по допустимостта и основателността на тези жалби, както и да осъди Комисията да заплати съдебните разноски. Румъния и Федерална република Германия подкрепят исканията на Словашката република.
33. С жалба от 16 ноември 2015 г. Румъния обжалва определението по дело T‑784/14 (дело C‑599/15 P). Тя иска от Съда да обяви тази жалба за допустима, да отмени изцяло обжалваното определение и да реши делото по същество, като приеме жалбата за отмяна за допустима и отмени това писмо, или да върне делото на Общия съд за ново разглеждане с указания в новото съдебно решение да жалбата за отмяна и да отмени оспорваното писмо, както и да осъди Комисията да заплати съдебните разноски. Словашката република, Федерална република Германия и Чешката република подкрепят исканията на Румъния.
34. Комисията иска от Съда жалбите срещу определенията на Общия съд да бъдат отхвърлени и жалбоподателите да бъдат осъдени да заплатят съдебните разноски.
35. Всички страни представят писмени становища, а в съдебното заседание от 23 март 2017 г., при участието на всички страни, са изслушани устните им становища.
V. Анализ
1. По жалбите пред Съда
36. Доводите на Словашката република и на Румъния са изложени съответно в две различни основания, като изложените в тяхна подкрепа аргументи отчасти се припокриват, като по същество жалбоподателите изтъкват, че Общият съд е допуснал две грешки при прилагане на правото.
37. От една страна, Общият съд допуснал грешка при прилагането на правото, тъй като в изложените съображения се основал на разпоредбите относно собствените ресурси на Съюза, без да провери дали те въобще са приложими. Освен това Общият съд не обяснил защо тази проверка можело да бъде пропусната, поради което обжалваните определения били опорочени поради липса на мотиви.
38. От друга страна, при проверката за обжалваемост на оспорваните писма Общият съд приложил неправилно правото, тъй като при тази проверка се позовал единствено на обстоятелството, че Комисията не разполагала с правомощия да приема правнообвързващи решения за принудително събиране на собствени ресурси. При това Общият съд не се съобразил със съдебната практика, съгласно която при проверката за обжалваемост на актовете на институциите на Съюза следва по-специално да се има предвид съдържанието на съответния акт.
39. Най-напред ще разгледам последните доводи.
1. По проверката на Общия съд за обжалваемост на оспорваните писма
40. Съгласно член 263 ДФЕС с жалба за отмяна могат да бъдат оспорвани всички актове на институциите на Съюза, които независимо от формата си са предназначени да произведат правно действие(21). Правните последици на акта се преценяват по-специално с оглед на неговият предмет, съдържание и същност, както и с оглед на фактическия и правния контекст, в който той се вписва(22).
41. Действително правомощията на приелата акта институция също са критерий, който може да бъде взет предвид при преценката на задължителните правни последици от актовете на институциите на Съюза и съответно на тяхната обжалваемост(23). Става въпрос обаче само за един измежду множество аспекти, който освен това се прилага — ако дословно се възпроизведат думите на Съда — „при необходимост“, за да се преценят задължителните правни последици на акта(24).
42. Различните аспекти, въз основа на които се преценяват правните последици на актовете на институциите на Съюза, всъщност представляват „плетеница“ от допълнителни критерии, които, разгледани като цяло, взаимно се допълват и не може да се прилагат независимо един от друг. Наистина тежестта, която даден критерий получава в сравнение с друг може да варира в зависимост от конкретните факти и обстоятелства(25). При всички случаи обаче съдилищата на Съюза не могат да приложат само един-единствен критерий, без да се съобразят с другите, когато те са от значение с оглед на съответните факти и обстоятелства. По-специално, основните критерии, каквито са съдържанието и предметът на оспорвания акт, не могат произволно да се пренебрегват за сметка на друг критерий, който се явява допълнителен. Това важи на още по-голямо основание в конкретния случай, тъй като проверката на правомощията на институцията е тясно свързана с проверката по същество на приетия от нея акт(26).
43. Наистина в настоящият случай в началото на всяко от обжалваните определения Общият съд посочва някои откъси от съдебната практика относно обжалваемостта на актовете на институциите на Съюза. Впоследствие обаче, за разлика от становището на Комисията, при проверката на оспорваните писма Общият съд по никакъв начин не е обсъдил тяхното съдържание, както се изисква от съдебната практика.
44. Напротив, от обжалваните определения ясно следва, че Общият съд основава извода си, че оспорваните писма не произвеждат правно действие, единствено на липсващите правомощия на Комисията да приема правнообвързващи решения за принудително събиране на собствени ресурси от държавите членки, а вследствие на това Общият съд констатира, че разпоредбите относно собствените ресурси предоставят на държавите членки възможността да установят сами дали е налице задължение такива ресурси да бъдат предоставени на разположение на Съюза(27). Тези разпоредби обаче не предвиждали на Комисията да бъде предоставено правомощие да приема решения за принудително събиране на собствени ресурси, нито уреждали процедура за приемането на такива решения(28). Напротив, Съдът бил изключително компетентен да се произнесе по въпроса дали държавите членки имат подобно задължение. Ето защо Комисията не можела самостоятелно със свое решение да прекрати спор относно предоставянето на собствени ресурси на разположение на Съюза(29).
45. Въз основа на гореизложените съображения Общият съд стига до извода, че поради липсата на правомощие на Комисията със свое решение да задължава държавите членки да ѝ предоставят на разположение собствени ресурси на Съюза, оспорваните писма съдържат единствено обикновени становища, които не произвеждат каквото и да било правно действие(30).
46. Наистина в подкрепа на заключението си Общият съд се позовава на определения на Съда, в които последният също приема за определящо обстоятелството, че Комисията не притежава правомощие за приемането на правнообвързващи решения(31). Въпреки това във всеки от посочените случаи Съдът прави тези разсъждения с оглед на проверката на съдържанието на оспорваните в конкретния случай писма, като въз основа на направените разсъждения също не може да се приеме, че тези писма произвеждат правно действие(32). За разлика от това при преценката на оспорваните писма в настоящите случаи Общият съд не обсъжда тяхното съдържание, макар да го скицира в началото на изложението на фактическата обстановка(33).
47. За разлика от случаите в основата на цитираните от Общия съд определения на Съда в настоящите казуси от съдържанието на оспорваните писма определено може да се заключи, че приелата акта институция е имала за цел те да породят правно действие.
48. Противно на виждането на Комисията, в оспорваните писма тя не възпроизвежда единствено задължения, които произтичат пряко от разпоредбите на правото на Съюза. Това е така, защото становището, според което отговорна за загубата на собствени ресурси на Съюза е държавата членка, чиито органи виновно са допуснали настъпването на тази загуба в друга държава членка, дори когато първоначално първата държава членка не е била компетентна да събере тези средства, не произтича пряко от разпоредбите относно собствените ресурси, а от тълкуването, което Комисията дава на тези разпоредби. Дори без писмата на Комисията словашките и румънските органи биха могли сами, най-малкото без допълнителни проучвания, да определят също и размера на дължимите суми на митническите задължения, които първоначално следвало да събере Германия.
49. Тези обстоятелства сами по себе си обаче все още не придават правно действие на оспорваните писма. Всъщност Комисията е можела да уведоми засегнатите държави членки и по неофициален ред за становището си, че дължат съответните суми, за да установи с тях контакт с оглед на евентуално последващо производство за неизпълнение на задължения от държава членка.
50. Комисията не се е задоволила обаче да уведоми неофициално Словашката република и Румъния, че носят отговорност за загубата, настъпила в резултат на пропуските на техните органи. Напротив, тя установява правното положение по обвързващ начин за засегнатите държави членки и освен това им определя срок за плащане, който се основава единствено на самите оспорвани писма и не представлява обикновено пресъздаване на задължителни правни последици, които произтичат от други разпоредби на правото на Съюза.
51. Противно на първоначалния довод на Комисията, определеният в оспорваните писма срок за плащане, след изтичането на който следва да текат лихви за забава, не произтича по-специално от Регламент № 1150/2000 за собствените ресурси. Член 11 от този регламент действително предвижда, че при закъсняло плащане се дължат лихви за забава, чийто процент се определя в Регламента. Въпреки това са различни посочените в този регламент и съответно в оспорваните писма срокове за плащане, с чието изтичане става изискуемо правото на Съюза да претендира получаването на собствените ресурси и започват да текат лихви за забава. Така член 10 от Регламента определя крайния срок за вписване по сметка, а с това и дата, от която са изискуеми собствените ресурси, в зависимост от датата, на която държавите членки са констатирали, съответно събрали съответните вземания(34). За разлика от това в оспорваните писма Комисията определя по съвсем различен начин падежа на изисканите суми, като го поставя в зависимост от датата на изпращането на тези писма(35).
52. Дори и да се приеме, че Регламент № 1150/2000 относно собствените ресурси е приложим, което се оспорва в настоящите случаи, или че този регламент може да се разглежда като приложим по аналогия, определеният в оспорваните писма срок за плащане не е установеният в същия регламент срок. Освен това, дори и предявените от Комисията претенции да следва да се квалифицират като претенции, основани на деликт или квазиделикт, от оспорваните писма следва, че изискуемостта на тези права не настъпва, както е обичайно, в момента на настъпване на вредоносното събитие, а в бъдещ, определен в тези писма момент. Всичко изложено предоставя силни индикации, че оспорваните писма произвеждат правно действие.
53. И Комисията признава това имплицитно, защото на въпрос на Съда по време на съдебното заседание тя заявява, че дори срокът за плащане в оспорваните писма да е различен от този по Регламент № 1150/2000, първият най-малкото е по-благоприятен за държавите членки от втория, тъй като започва да тече от по-късен момент. Обстоятелството, че Комисията предоставя на държавите членки по-благоприятен срок за плащане от установения в закона, обаче не е аргумент срещу, а напротив, в подкрепа на конститутивния, тоест недекларативния характер на оспорваните писма.
54. Във връзка с това определянето на срока в оспорваните писма следва да се отграничи от определянето на срокове в така наречените notes de débit(36), изпращани от институциите на Съюза във връзка със сключени от институциите на Съюза договори, като съгласно практиката на Съда в този контекст те не представляват актове, подлежащи на обжалване съгласно член 263 ДФЕС(37). Наистина не е безспорен въпросът доколко тези notes de débit произвеждат самостоятелното правно действие(38). Относително ясно обаче изглежда обстоятелството, че най-малко срокът за плащане, определен в notes de débit, не произвежда самостоятелно правно действие, което е независимо от вземанията по договора, ако така определеният срок — каквато хипотеза е възможна и по договорите, сключени между частноправни субекти — просто съответства на изпълнението на установено с договор или със закона условие за настъпването на падежа на тези договорни вземания(39).
55. В настоящия случай не е видно обаче доколко определеният в оспорваните писма срок би могъл да представлява единствено изпълнението на дадено установено другаде условие за настъпването на изискуемостта на вземане на Съюза спрямо Словашката република и Румъния. Всъщност така определеният срок не съответства нито на срока за предявяването на претенциите за собствени ресурси(40), нито е видно дали определеният срок (а не настъпването на вредоносното събитие) може да обуслови изискуемостта на вземания, произтичащи от деликт или квазиделикт(41).
56. Както е видно от изложените съображения, съдържанието на оспорваните писма дава основание да се приеме, че те произвеждат правно действие. При това положение Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, когато се е съсредоточил единствено върху обстоятелството, че приелата актовете институция не разполага с правомощия за вземане на решения, като при проверката за обжалваемост на оспорваните писма той не е взел предвид тяхното съдържание.
57. Вместо да провери по същество оспорваните писма и на тази основа да изведе заключението си относно обжалваемостта, Общият съд е действал в обратен ред. Така той отказва да вземе предвид съдържанието на писмата, и по-конкретно определения в тях срок, като изтъква, че след като Комисията не разполага с правомощия да взема решения във връзка със задължението на засегнатите държави членки да предоставят на разположение поисканите суми, тя също така не е компетентна да определя срока за изпълнение на това задължение. След като оспорваните писма не можели да произведат правно действие по отношение на задължението на държавите членки да предоставят на разположение определени средства, с аргумент a fortiori тези писма не могат да породят правно действие по отношение на срока за изпълнение на подобно задължение за предоставяне на разположение(42).
58. Както с основание изтъкват Словашката република и Румъния, ако този подход бъде приет, в случаи като настоящия би било лишено от каквато и да е релевантност едно от изрично посочените в член 263 ДФЕС основания за обжалване, а именно некомпетентност на институцията, приела акта, като така съответните актове биха били отклонени от контрол за законосъобразност, тъй като самата липса на правомощия на приелата акта институция за вземане на решения би довела до недопустимост на приетия акт. Фактът, че некомпетентността е предвидена като основание за обжалване, следователно потвърждава по аргумент на противното извода, че когато приет от некомпетентен орган акт произвежда правно действие, правомощието за вземане на решения не може да бъде сред основните критерии при проверката за обжалваемост на съответния акт. Както посочва и самата Комисия, по отношение на приетите от некомпетентни органи актове е по-специално необходимо да се прави разлика между актове, пораждащи правно действие, и такива, които не пораждат правно действие. Ако по отношение на актове, пораждащи с правно действие, липсата на компетентност водеше автоматично до необжалваемост на съответния акт, това би било несъвместимо с изискването за ефективна съдебна защита. Единствено в хипотезата на драстични случаи на актове ultra vires в стил „капитана от Köpenick“ съдебната защита би могла да бъде ограничена до това Съдът в рамките на контрола за допустимост на разглежданите актове да прогласи тяхната нищожност. В настоящия случай обаче сме доста далече от такава хипотеза.
59. Направеният анализ показва, че в конкретния случай оспорваните писма не са актове, които не пораждат правно действие, а обратно — те произвеждат правно действие и следователно представляват обжалваеми актове по член 263 ДФЕС. Въпросът дали тези актове са приети от некомпетентна институция, може следователно да бъде изяснен само в рамките на контрола за тяхната законосъобразност.
60. В съответствие с изложените съображения следва да се констатира, че когато е проверявал правното действие, а с това и обжалваемостта на оспорваните писма, Общият съд е пренебрегнал основен критерий, какъвто се явява съдържанието на тези писма, с което е допуснал грешка при прилагане на правото. Тази грешка сама по себе си е достатъчно основание за отмяна на обжалваните определения, тъй като тя е в основата на извода на Общия съд, че оспорваните писма не са обжалваеми актове по смисъла на член 263 ДФЕС.
2. По прилагането на разпоредбите относно собствените ресурси от страна на Съда
1) По липсата на проверка за приложимостта на разпоредбите относно собствените ресурси
61. С друга група доводи Словашката република и Румъния изтъкват като основание за обжалване и обстоятелството, че Общият съд е отрекъл правно действие на оспорваните писма, тъй като Комисията не притежавала правомощия да приема правнообвързващи решения относно принудителното събиране на собствени ресурси, като Общият съд обаче не е проверил дали разпоредбите относно собствените ресурси на Съюза изобщо са относими. Следвайки тази линия на аргументация, в крайна сметка засегнатите държави членки упрекват Общия съд, че се е произнесъл отделно по повдигнатите от Комисията възражения за недопустимост, като не се е произнесъл по тях заедно с разглеждането на въпроса за основателността на жалбите(43).
62. Освен това обжалваните определения били опорочени поради липса на мотиви относно тези въпроси, тъй като Общият съд не изложил съображения защо счита, че поисканите суми представляват собствени ресурси и че са приложими разпоредбите относно тези ресурси. Също така Общият съд не се е обосновал защо счита, че не е необходимо да се произнася по допустимостта заедно с решението по основателността.
63. Тези оплаквания на жалбоподателите също са основателни.
64. От изложените съображения относно липсата на проверка на съдържанието на оспорваните писма следва, че Общият съд е основал извода си, че тези писма не пораждат правно действие, единствено на съображението, че Комисията не разполагала с правомощие да се произнася с решения по задълженията на държавите членки за предоставянето на собствени ресурси.
65. От една страна, както с основание изтъкват жалбоподателите, изводите на Общия съд се основават на предпоставката, че оспорваните писма трябва да се преценяват въз основа на разпоредбите относно собствените ресурси. Общият съд не би следвало обаче да основава разсъжденията си на тази предпоставка, без да е проверил най-напред приложимостта на съответните разпоредби, което впрочем се оспорва от страните. Това е от значение на още по-силно основание, тъй като отговорът на този въпрос не изглежда очевиден, нито следва ясно от разпоредбите относно собствените ресурси на Съюза.
66. За разлика от становището на Комисията проверката на приложимостта на разпоредбите относно собствените ресурси би била необходима не само за да се провери основателността на претенциите, предявени с оспорваните писма. Напротив, този въпрос е бил релевантен и с оглед на проверката за обжалваемост на тези писма, тъй като във връзка с това Общият съд решил да се позове на липсата на правомощия на Комисията за приемането на решения за принудително събиране на собствени ресурси.
67. Това означава, че при разглежданите обстоятелства преценката на възраженията за недопустимост е зависело от проверката на основанията за обжалване на оспорваните писма, изтъкнати пред първата инстанция. Ето защо Общият съд е трябвало да разгледа тези възражения заедно с повдигнатите с разглежданите правни спорове материалноправни въпроси.
68. От друга страна, недостатъчни са мотивите, изложени от Общия съд в обжалваните определения. Действително задължението за мотивиране на решенията съгласно член 36 във връзка с член 53, първа алинея от Статута на Съда на Европейския съюз не изисква от Общият съд да провери изчерпателно един след друг всеки от доводите на страните. Така мотивите могат да се съдържат и имплицитно, при условие че дават възможност на заинтересованите лица да узнаят причините за приетите мерки, а на Съда — да разполага с достатъчно данни, за да упражни контролната си функция(44).
69. Обжалваните определения обаче не отговарят на тези изисквания. Първо, защото от мотивите на Общия съд не е видно дали и ако това е така, защо той квалифицира изискваните суми като собствени ресурси. Второ, не е ясно дали и по какви съображения Общият съд е приел, че разпоредбите относно собствените ресурси са пряко приложими, или само е считал, че тези разпоредби са приложими по аналогия. И на последно място, от текста на обжалваните определения не може да се направи извод защо Общият съд е счел, че може да разгледа правните спорове въз основа на разпоредбите относно собствените ресурси, без да обсъди аргументите на страните срещу приложимостта на тези разпоредби. При такива обстоятелства за Съда не е възможно да упражни ефективен контрол за законосъобразност на съображенията на Общия съд.
2) Специално по отграничаването от производството за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка
70. В допълнение, Общият съд не е могъл да изведе недопустимост на жалбите пред първата инстанция и от евентуални „системни“ съображения — както се посочва в съдебното заседание — които се основават на различията между отделните видове жалби или на необходимостта от отграничаване на производството относно жалбите за отмяна по член 263 ДФЕС от производството за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка по членове 258—260 ДФЕС.
71. Всъщност, на първо място, изводът на Общия съд, че разглежданите спорни права могат да се установят само по реда на производството за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка, се основава на обстоятелството, че Комисията не е компетентна да приема решения за принудително събиране на собствените ресурси. Ето защо този извод също се основава на непровереното и недостатъчно обоснованото предположение, че фактите и обстоятелствата по настоящите случай трябва да се преценяват в контекста на приложимостта на разпоредбите относно собствените ресурси.
72. На второ място, дори „системни“ съображения, изведени от цялостен анализ на системата за съдебна защита в правото на Съюза, също не биха могли в настоящите случаи да променят положението, че оспорваните писма изпълняват установените в съдебната практика условия, за да им бъде признато правно действие, и следователно, че те подлежат на обжалване съгласно член 263 ДФЕС.
73. На трето и последно място, проверка за допустимост, основана на отграничаването на производството по обжалване от производството за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка, и без това би се обезсмислила в настоящите случаи(45). Всъщност, ако в резултат на проверка за законосъобразност на оспорваните писма се установи, че Комисията не е имала правомощия да приема обвързващи решения, тя така или иначе би трябвало да прибегне към производство за установяване на неизпълнение на задължения, за да постигне изпълнение на съответните задължения на държавите членки. Обратно, ако при проверката за законосъобразност на оспорваните писма се окаже, че Комисията е притежавала правомощие да приема обвързващи решения, само по съображения за гарантиране на правото на ефективна съдебна защита би било по необходимост възможно те да могат да се оспорват с жалба за отмяна.
3. Междинно заключение
74. От гореизложените съображения следва, че обжалваните определения са основани на неправилна проверка за допустимост на жалбите пред първата инстанция. Поради това обжалваните определения трябва да се отменят.
2. По жалбите пред първата инстанция
75. Съдът може съгласно член 61, първа алинея от Статута сам да постанови окончателно решение по делото, когато то е достатъчно изяснено от правна и фактическа страна.
76. Такъв е настоящият случай.
77. На първо място, споровете във връзка с обжалваемостта на оспорваните писма, а оттам и във връзка с допустимостта на жалбите пред първата инстанция, са достатъчно изяснени от правна и фактическа страна.
78. На второ място, действително първата инстанция не е обсъдила основателността на тези жалби, нито страните са имали възможност да разменят всички относими доводи. Следователно в това отношение споровете все още не са изяснени до степен, която позволява да се разреши делото, тъй като на този етап на производството не е възможно да бъде произнесено решение по същество относно предявените с оспорваните писма претенции. При проверката на тези писма обаче става ясно, че и без това не е възможно да бъде произнесено решение по тяхната законосъобразност, тъй като те не са достатъчно мотивирани, както изисква член 296, втора алинея ДФЕС. Ето защо при всички случаи те трябва да бъдат отменени, без въобще да се проверява по същество тяхната материална законосъобразност(46).
79. На трето и последно място, следва да се разгледат аргументите на жалбоподателите, че настоящите производства разкриват празнина в системата на съдебна защита в правото на Съюза.
1. По допустимостта на жалбите пред първата инстанция
1) По правното действие на оспорваните писма
80. От непосредствено гореизложения анализ на жалбите срещу определенията на Общия съд следва, че оспорваните писма раждат правни последици, и то независимо от това дали са приложими разпоредбите относно собствените ресурси, тъй като в тези писма с правнообвързващо действие се установяват задължения на Словашката република и Румъния, като по-специално се определя срок за плащане, основанието за което произтича единствено от тези задължения(47). Ето защо може да се приеме, че тези писма представляват обжалваеми актове на институция на Съюза съгласно член 263 ДФЕС, без да е необходимо да се изяснява въпросът дали поисканите суми са собствени ресурси, както и дали и съответно доколко са приложими пряко или по аналогия разпоредбите относно собствените ресурси на Съюза.
81. Освен това страните вземат отношение, най-напред в своите писмени защити, а впоследствие и в съдебното заседание, по съдържанието на оспорваните писма, и по-специално по преценката на определения в тях срок за плащане(48). От това следва, че правото на страните да бъдат изслушани е било спазено, като Съдът може да основе решението си и на това обстоятелство.
82. Накрая, в хода на производството пред Съда не са изложени нови доводи, с които да се оспорва правното действие, и оттук обжалваемостта на оспорваните писма. Така по-специално Комисията е счела за достатъчно само да повтори, че не разполага с правомощия за принудително събиране на поисканите суми.
83. Ако изявлението на Комисията в съдебното заседание, че все още не е възможно произнасяне по същество на спорните права въз основа на оспорваните писма, тъй като това изисквало по-задълбочено обсъждане между страните, трябва да се разбира в смисъл, че Комисията иска да окачестви оспорваните писма като междинни мерки и по този начин да отрече обжалваемостта на тези писма, подобни доводи не би могли да бъдат убедителни.
84. Наистина междинните мерки, чиято цел е да се подготви окончателното решение и в които се изразява неокончателното становище на решаващата институция, по принцип не представляват актове, които могат да бъдат предмет на жалба за отмяна(49). В настоящите случаи обаче не са налице данни, от които да следва, че в оспорваните писма е изразено предварително становище на Комисията, тъй като по-конкретно в тях окончателно се определят размерът на поисканите суми и особено срокът за плащане. Освен това не е видно тези писма да се вписват в производство, за чието приключване да е необходимо Комисията да приеме отново окончателни решения.
2) По доводите, че оспорваното писмо по дело T‑678/14 представлява потвърждаващ акт
85. С оглед на хронологически първото спорно писмо до Словашката република от 15 юли 2014 г.(50) Комисията посочва в предявеното по дело T‑678/14 възражение за недопустимост, че става въпрос само за потвърждаващ акт. Всъщност това писмо било просто продължение на едно първо писмо, изпратено на 18 март 2014 г.(51), на което словашките органи отговорили с писмо от 16 май 2014 г.(52).
86. Това възражение обаче не може да бъде пречка за обжалваемостта на писмото от 15 юли 2014 г.
87. Вярно е, че един изцяло потвърждаващ акт не може да бъде предмет на жалба за отмяна. Същевременно обаче даден юридически акт потвърждава друг, съществуващ юридически акт, само когато не съдържа никакъв нов елемент в сравнение с него(53).
88. Това условие не е налице по отношение на писмото от 15 юли 2014 г., преценявано в съпоставка с писмото от 18 март 2014 г. Всъщност, както правилно изтъква Словашката република в отговора си на възражението за недопустимост, предявено от Комисията по дело T‑678/14, в писмото от 15 юли 2014 г. се определя срок за плащане, който е различен от този в писмото от 18 март 2014 г.(54). Както беше изтъкнато по-горе, определянето на независим срок за плащане, който се основава единствено на оспорваните писма, се явява съществен елемент, от който именно произтича правното действие на тези писма(55). Ето защо писмото от 15 юли 2014 г. не е акт, който потвърждава писмото от 18 март 2014 г.
3) Междинно заключение
89. Предвид гореизложеното всичките три оспорвани писма подлежат на обжалване с жалба за отмяна по член 263 ДФЕС. Оттук следва, че и трите жалби пред първата инстанция са допустими.
2. По основателността на жалбите пред първата инстанция
1) По мотивите на оспорваните писма
90. Въпросът дали оспорваните писма са могли да произведат правно действие предвид обстоятелството, че Комисията (не) е компетентна да приема решения за принудително изпълнение на предявените вземания, е бил подробно обсъден както в първоинстанционното съдебно производството, така и в производството по обжалване пред Съда.
91. В самите оспорвани писма Комисията по-специално не посочва правно основание за правомощието ѝ да приема решения, с които да задължава държавите членки да заплащат търсените суми. Във връзка с това следва да се направи разграничение между основанието за оправомощаването ѝ да приема обвързващи решения за принудително събиране на съответните суми и основаниетоза възникване на задължението на засегнатите държави членки да предоставят на разположение тези суми. Комисията очевидно е посочила последното основание в оспорваните писма, тъй като тя обяснява, че задължението на Словашката република и Румъния да възстановят загубите за бюджета на Съюза вследствие на пропуски на техните органи следва от принципа на лоялното сътрудничество, както и от необходимостта за осигуряване на правилното функциониране на системата на собствените ресурси на Съюза.
92. Обстоятелството, че независимо от това Комисията не е посочила основание за правомощията ѝ да приема решения за принудително изпълнение на търсените суми, на пръв поглед може да изглежда логично от гледна точка на нейната аргументация. Всъщност Комисията при всички обстоятелства поддържа, че оспорваните писма не могат да пораждат правни последици, тъй като тя не разполага с компетентност да приема обвързващи решения. Както обаче вече беше изтъкнато, това виждане е необосновано, тъй като с оглед на съдържанието си оспорваните писма несъмнено произвеждат правно действие.
93. Що се отнася до въпроса дали първоначално Комисията е имала такава цел, или дали по-специално определянето на срока в оспорваните писма се дължи на грешка, както уверява Комисията по време на откритото съдебно заседание, този въпрос може и да не бъде обсъждан в рамките на настоящия анализ. Действително при преценката на правните последици на актовете на институциите на Съюза следва да се взема предвид и целта на приемащата акта институция(56). Тази цел трябва обаче да следва сама от съответния акт и не може да се обсъжда за първи път в рамките на производството пред следващата съдебна инстанция. В разглежданите случаи точно оспорваните писма не дават основание да се приеме, че те представляват необвързващи покани за даването на становище. Напротив, тези писма произвеждат правно действие не на последно място защото в тях се определя задължителен срок за плащане. Ето защо става въпрос за решения, в които Комисията е трябвало да посочи правното основание за правомощие да изисква с обвързващо действие въпросните суми.
94. Всъщност пропускът да се посочи правно основание може да не представлява съществен порок само когато правното основание на даден акт може да се определи с помощта на други негови елементи ясно и без затруднения. Такова изрично посочване обаче е необходимо, когато без него заинтересованите лица и Съдът не биха имали яснота за точното правно основание(57). Това е точно така в настоящите случаи: както нагледно показват интензивните обсъждания между страните относно компетентността на Комисията да приема решения за принудително събиране на поисканите суми, оспорваните писма не съдържат каквито и да било елементи, от които да става ясно на какво основание за правомощията си се е позовала Комисията, за да изиска от страните с обвързващо решение заплащането на тези суми.
95. Ако окончателното установяване на задължение за плащане и определянето на задължителен срок за това в оспорваните писма наистина се дължи на грешка на Комисията, тъй като тя всъщност е искала единствено да изрази свое необвързващо мнение, това означава, че непълнотата на мотивите на оспорваните писма също допринася за този пропуск. Това е така, защото задължението за мотивиране по член 296, втора алинея ДФЕС служи и за упражняването на самоконтрол от страна на администрацията, като по този начин се създава гаранцията, че административният орган ще провери грижливо дали са налице предпоставките за приемането на съответния акт(58). Ако Комисията беше изпълнила това задължение с достатъчна грижа, още при съставянето на оспорваните писма тя би следвало да отчете, че в това отношение би трябвало или да посочи правно основание за приемането на обвързващи решения, или би трябвало да се откаже от обвързващо установяване на задължение за плащане и от определянето на срок за това.
96. В съответствие с изложените съображения следва да се приеме, че оспорваните писма са опорочени от липса на мотиви, което прави невъзможно да бъде проверена по същество материалната им законосъобразност и налага тяхната отмяна. Непълнотата на мотивите на оспорваните писма е била изтъкната като основание за отмяна още в жалбите пред първата съдебна инстанция, а отделно от това Съдът винаги може служебно да установи липса или непълнота на мотивите(59), ако е спазен принципът на състезателното начало(60). Ето защо, макар основателността на жалбите да не е била обсъдена в първоинстанционното производство, страните са имали достатъчна възможност по-специално по време на устните състезания в производството пред Съда да изложат становищата си във връзка с мотивите на оспорваните писма. Следователно тези писма трябва да се отменят поради непълнота на техните мотиви.
2) По законосъобразността на оспорваните писма
97. Ако за разлика от изложеното тук виждане Съдът приеме, че мотивите на оспорваните писма не са непълни и че съответно тези писма трябва да бъдат проверени по същество, той следва да върне делата на Общия съд за ново разглеждане.
98. При определени условия обаче е възможно да бъде произнесено решение по същество на жалбата, въпреки че първоинстанционното производство е било ограничено до възражение за недопустимост, което Общият съд е уважил. Това е възможно, от една страна, когато отмяната на обжалваното решение или определение предполага по необходимост някакво разрешение по съществото на разглеждания иск или жалба за отмяна на акт или, от друга страна, когато разглеждането на такава жалба за отмяна по същество се основава на разменени между страните доводи в рамките на производството по обжалване пред Съда в отговор на изложените от Общия съд съображения(61).
99. Тези условия обаче не са налице в настоящите случаи. От една страна, искането за отмяна на обжалваните определения е основано изключително на допуснато от Общия съд нарушение при проверката на допустимостта, поради което отмяната не предполага по необходимост някакво разрешение по същество на първоинстанционните жалби, с които се оспорва по-специално съществуването на предявените с оспорваните писма вземания. Освен това отмяната на обжалваните определения не предполага произнасяне по същество относно правомощията на Комисията за приемането на спорните актове. В частност единствено се констатира, че когато е проверявал тяхното правно действие, Общият съд е можел да се основе на некомпетентността на Комисията, но не и на разпоредби, чиято приложимост е оспорена. Все пак остават открити въпросите кои са били релевантните разпоредби и дали въз основа на тях Комисията е разполагала с компетентност за приемането на спорните актове.
100. От друга страна, жалбите пред първата инстанция не биха могли да се разгледат по същество в настоящите производства и въз основа на разменените между страните доводи. Причината за това е обстоятелството, че нито писмено, нито устно развитите доводи са засегнали в достатъчна степен въпросите за приложимостта на разпоредбите относно собствените ресурси на Съюза и основателността на предявените с оспорваните писма вземания.
3. По проблема във връзка с липсата на съдебна защита в положения като настоящите
101. Направеният анализ на жалбите срещу определенията на Общия съд и на първоинстанционните жалби онагледяват проблема, който беше маркиран още в началото: действително обжалваните определения трябва да се отменят, а жалбите пред първата инстанция да се обявят за допустими. Това обаче няма да доведе до така настойчиво исканото от засегнатите държави членки изясняване на въпроса дали държавите членки носят отговорност за загубата на собствени ресурси в положения като настоящите.
102. Причина за това е не само обстоятелството, че оспорваните писма следва да бъдат отменени единствено поради липсата на мотиви. Тази отмяна наистина „връща топката обратно в полето на Комисията“, като този път Комисията разполага теоретично с възможността да провери дали е налице правно основание, което ѝ дава възможност посредством постановяването на обвързващи решения да предприеме действия по изпълнението на задължението на държавите членки за възстановяване на загубите на собствени ресурси. Ако Комисията издири такова правно основание, тя ще може отново да приеме отменените решения, като изложи достатъчно мотиви в тях.
103. Предвид изложените от Комисията доводи, както и факта, че поне на този етап не е видно да съществува основание за нейно оправомощаване, по-вероятно изглежда при повторното разглеждане на спорната проблематика тя отново да стигне до извода, че не е компетентна да задължава държавите членки с издадено от нея решение да изпълняват парични задължения като спорните в настоящите случаи. След като липсва общо основание за оправомощаване на Комисията да приема решения спрямо държавите членки и въз основа на принципа на предоставената компетентност съгласно членове 4 ДЕС и 5 ДЕС, при положение че Комисията не разполага със специално правомощие да приема решения в разглежданата област, на нея ѝ остава да се насочи към възможността да образува производство по член 258 ДФЕС за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка, за да изисква от съответните държави членки изпълнение на задълженията им, произтичащи от правото на Съюза.
104. Именно това обаче е проблемът, чието разрешаване така настойчиво искат държави членки, страни в настоящите производства, тъй като, ако Комисията не образува производство за установяване на неизпълнение на задължения, държавите членки няма да могат да получат яснота относно техните задължения, но ще продължават да понасят риска от заплащане на значителни по размер лихви.
105. Освен това, както изтъкват в допълнение държавите членки, страни в производствата, като отчасти се основават на предходния си опит, възможността на Комисията да бъдат временно предоставени на разположение определени суми, съответстващи по размер на собствени ресурси на Съюза, при условие че предявеното от нея вземане е основателно, не е в състояние да помогне за разрешаването на този проблем. Ако се установи, че предявените от Комисията вземания са основателни, тази мярка наистина предотвратява по-нататъшно начисляване на лихви за забава. Въпреки това обаче, дори и след като са предоставили временно ресурсите на разположение на Комисията, държавите членки не могат впоследствие по своя инициатива да предизвикат проверка за основателността на предявените вземания. За разлика от това Комисията няма да има повече интерес да образува производство за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка.
106. Действително самата Комисията намеква в съдебното заседание, че по силата на принципа на лоялното сътрудничество съгласно член 4, параграф 3 от ДЕС тя би могла да бъде задължена да образува производство за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка, за да се изясни правното положение. Това становище обаче не намира опора в практиката на Съда, която до този момент допуска Комисията свободно да преценява дали да образува и съответно да продължава производство за установяване на неизпълнение на задължения.
107. Изправена пред тази проблематика, Комисията твърди, че проблемът може да се разреши, като държавите членки просто осчетоводят обратно предоставените под условие на разположение ресурси, ако след изтичането на определен срок Комисията все още не е образувала производство за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка. Както изтъква обаче Федерална република Германия, такова обратно осчетоводяване на средствата не би могло да се извърши без съгласието на Комисията. Ако това е така, изричният отказ на Комисията да даде такова съгласие можел да се разбира като обжалваем акт по член 263 ДФЕС, а това вече откривало възможност за изясняване по същество на предявеното право. Противно на предположението на Федерална република Германия, мълчаливият отказ на Комисията да възстанови предоставените под условие суми най-вероятно също би бил обжалваем акт по член 263 ДФЕС. Трудно може да се отрекат конкретни правни последици на такъв отказ(62).
108. На последно място, също така е възможно да се смята, че след като са предоставили суми под условие на разположение на Комисията, държавите членки ще предизвикат изясняване на предявената от Комисията материалноправна претенция за тези средства, като предявят иск за обезщетение за вреди съгласно член 268 ДФЕС. Всъщност, като предоставят ресурси на разположение на Комисията, държавите членки неизбежно се лишават от ликвидни средства, като могат да претендират възстановяване на тази загуба с иск за обезщетение. Същевременно за държавите членки изглежда възможно да обосноват претенциите си с неоснователно обогатяване, което също могат да претендират съгласно член 268 и член 340, параграф 2 ДФЕС(63). За да се произнесе по такова искане за обезщетение, Общият съд или по искане с основание неоснователно обогатяване би трябвало обаче най-напред да установи дали Комисията е имала право да получи предоставените на разположение ресурси, съответно дали е съществувало задължение за държавите членки да внесат тези суми в приход на бюджета на Съюза. По този начин искът за обезщетение с правоустановителната си функция би могъл да помогне на държавите членки да получат ефективна съдебна защита, като предизвикат изясняване на въпроса за паричните си задължения към Комисията(64).
109. Действително при очертаните в предходните две точки разрешения Общият съд ще трябва да се произнесе по задълженията на държавите членки, които впрочем биха могли да бъдат предмет и на производство за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка пред Съда. Въпреки това решението, което Общият съд би постановил в тези случаи, не би довело да нарушаване на изключителната компетентност, която Договорът предоставя на Съда в рамките на производствата за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка(65). Това е така, защото, докато не е образувано такова производство за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка във връзка със съответните парични задължения, Съдът няма и никакви правомощия, които да могат да бъдат засегнати.
3. Обобщение
110. Тъй като са основателни както жалбите пред Съда, така и пред първата съдебна инстанция, трябва да се отменят и обжалваните определения на Общия съд, както и оспорваните писма на Комисията.
VI. Разноски
111. Съгласно член 184, параграф 2 от Процедурния правилник, когато жалбата пред Съда е основателна и същият се произнася окончателно по спора, той се произнася и по съдебните разноски.
112. Съгласно член 138, параграф 1 от този правилник, приложим към производството по обжалване по силата на член 184, параграф 1 от същия, загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане.
113. Тъй като Комисията е загубила настоящите дела и пред двете съдебни инстанции, тя следва да бъде осъдена в съответствие с исканията на жалбоподателите да заплати съдебните разноски пред двете съдебни инстанции.
114. Съгласно член 184, параграф 4 от Процедурния правилник Съдът може да осъди встъпила страна в първоинстанционното производство, която е участвала и в производството по обжалване, да заплати направените от нея съдебни разноски. Поради това държавите членки, встъпили в подкрепа на съответния жалбоподател, следва да понесат направените от тях съдебни разноски в производството по обжалване. Същото следва и от член 140, параграф 1 във връзка с член 184, параграф 1 от Процедурния правилник по отношение на направените от тези държави членки съдебни разноски в първоинстанционното производство.
115. В настоящите случаи следователно Словашката република и Румъния, тъй като всяка от тях е встъпила като подпомагаща страна в подкрепа на другата в съответното съдебно производство, както и Федерална република Германия и Чешката република понасят направените от тях съдебни разноски пред двете съдебни инстанции.
VII. Заключение
116. С оглед на изложените съображения предлагам на Съда да постанови следното решение по съединени дела C‑593/15 P и C‑594/15 P:
„1) Отменя определения на Общия съд от 14 септември 2015 г. по дела Словакия/Комисия (T‑678/14, EU:T:2015:661 и T‑779/14, EU:T:2015:655).
2) Отменя решенията, инкорпорирани в писмата на Европейската комисия от 15 юли 2014 г. (BUDG/B/3/MV D(2014) 2351197) и от 24 септември 2014 г. (BUDG/B/3/MV D(2014) 3139078).
3) Европейската комисия понася, наред с направените от нея съдебни разноски, и тези на Словашката република — пред двете съдебни инстанции.
4) Федерална република Германия и Румъния понасят направените от тях съдебни разноски пред двете съдебни инстанции.
117. Също така предлагам на Съда да постанови по дело C‑599/15 P следното решение:
„1) Отменя определение на Общия съд от 14 септември 2015 г. по дело Румъния/Комисия (T‑784/14, EU:T:2015:659).
2) Отменя решението, инкорпорирано в писмото на Европейската комисия от 19 септември 2014 г. (BUDG/B/3/MV D(2014) 3079038).
3) Европейската комисия понася, наред с направените от нея съдебни разноски, и тези на Румъния — пред двете съдебни инстанции.
4) Федерална република Германия, Словашката република и Чешката република понасят направените от тях съдебни разноски пред двете съдебни инстанции“.