MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
JULIANE KOKOTT
od 8. lipnja 2017.(1)
Spojeni predmeti C‑593/15 P i C‑594/15 P
Slovačka Republika
protiv
Europske komisije
Predmet C‑599/15 P
Rumunjska
protiv
Europske komisije
„Žalbe – Vlastita sredstva Europske unije – Financijska odgovornost država članica – Postupak vanjskog provoza Zajednice – Gubitak uvoznih carina države članice zbog druge države članice – Zahtjev Komisije drugoj državi članici da nadoknadi gubitak – Dopisi Komisije – Mogućnost pobijanja”
I. Uvod
1. Kako države članice mogu ishoditi pravnu jasnoću u pogledu postojanja obveze plaćanja prema Europskoj uniji u slučajevima kada Europska komisija nema ovlast donošenja odluka za ostvarivanje tih potraživanja i sve dok ne pokreće postupak zbog povrede obveze?
2. To je temeljno pitanje koje se postavlja predmetnim žalbama u inače izrazito tehničkom kontekstu.
3. U ovom slučaju prije svega je riječ o carinama, to jest o tradicionalnim vlastitim sredstvima Unije koje Savezna Republika Njemačka nije mogla ubirati zbog problema kod slovačkih odnosno rumunjskih vlasti. Budući da je smatrala da u tim okolnostima Slovačka Republika odnosno Rumunjska moraju snositi nastale gubitke, Komisija je od tih država članica zatražila plaćanje predmetnih iznosa. Komisija je očito namjeravala, kao što je potvrdila i na raspravi, uputiti prve dopise u pogledu mogućih kasnijih postupaka zbog povrede obveze. Međutim, te dopise nije sastavila kao što je uobičajeno za prve kontakte, nego kao pravno obvezujuće odluke u kojima je osobito utvrdila samostalni rok za plaćanje predmetnih iznosa.
4. Međutim, Opći sud to nije uzeo u daljnje razmatranje te je odbio priznati bilo kakav pravni učinak dopisâ samo na temelju nepostojanja nadležnosti Komisije za donošenje obvezujućih odluka za naplatu vlastitih sredstava od država članica. Sadržaj dopisâ i pitanje primjenjivosti odredbi o vlastitim sredstvima Unije koje su stranke dovele u pitanje, međutim, nije uopće ispitivao.
5. To se rješenje na prvi pogled čini pragmatično.
6. Naime, tako i sama Komisija osobito ističe u ovim postupcima da u području vlastitih sredstava zaista nema ovlast donošenja odluka za naplatu potraživanja koje bi bile obvezujuće za države članice. Isto tako i izvan područja vlastitih sredstava barem na prvi pogled nije razvidan opći pravni temelj kojim bi se Komisiju ovlastilo za donošenje obvezujućih odluka kojima bi se obvezivalo države članice na plaćanje novčanih potraživanja.
7. To znači da pretpostavka pravne učinkovitosti, a time i mogućnosti pobijanja dopisâ Komisije najvjerojatnije u najboljem slučaju može dovesti do poništenja tih dopisâ, ali ne i do postizanja pravne jasnoće u pogledu prava o kojima je riječ. Stoga je bespredmetan prigovor država članica koje sudjeluju u ovom postupku da je Opći sud morao priznati mogućnost pobijanja spornih dopisa već na temelju prava na pravnu zaštitu. Čemu dakle prihvatiti mogućnost pobijanja spornih dopisa ako se time uopće ne može postići pravna jasnoća?
8. Unatoč ovim pragmatičnim razmatranjima, rješenje Općeg suda na temelju ustaljene sudske prakse o mogućnosti pobijanja akata institucija Unije pokazalo se pogrešnim. Naime, sud Unije ne može se u ispitivanju pravnih učinaka takvih akata osloniti isključivo na kriterij nepostojanja ovlasti za odlučivanje bez ikakvog razmatranja sadržaja predmetnih akata. Takvo rješenje čini se još dvojbenije kada se, kao u ovom slučaju, u ispitivanju ovlasti institucije Unije to rješenje oslanja isključivo na propise čija je primjenjivost upitna, bez ikakvog ispitivanja te primjenjivosti.
9. Naime, takvo postupanje dovodi do toga da pravni akt Unije izmiče ispitivanju zakonitosti posredstvom očito ciljanog ispitivanja dopuštenosti. Navedeno nije prihvatljivo u Uniji prava uz sav pragmatični senzibilitet za učinke odluka Suda i zahtjeve učinkovitosti uprave Unije, čak i ako je očito da sadržajno ispitivanje pravnog akta neće dovesti do konačne pravne jasnoće merituma.
10. To utvrđenje, ako ga Sud prihvati s ovdje predloženim rješenjem, ne sprječava priznanje Suda da se predmetnim žalbama otkriva praznina u pravnom sustavu Unije koja se odnosi na nepostojanje opće deklaratorne tužbe(2). Tako u nedostatku opće ovlasti za odlučivanje Komisije o naplati novčanih potraživanja u odnosu na države članice i stoga u nedostatku mogućnosti donošenja akta protiv kojeg je dopušten pravni lijek, u slučajevima kao što je ovaj, postojanje zahtjeva za plaćanje može se razriješiti samo u postupku zbog povrede obveze. Sve dok Komisija ne pokrene takav postupak, države članice nemaju mogućnost postizanja jasne pravne situacije, ali moraju snositi znatan rizik kamata.
11. Ovim se postupcima Sudu daje prilika da povrh ispitivanja pobijanih rješenja Općeg suda i spornih dopisa Komisije razmisli o zatvaranju te pravne praznine.
II. Pravni okvir
12. Odluka Vijeća br. 2000/597/EZ, Euratom od 29. rujna 2000. o sustavu vlastitih sredstava Europskih zajednica(3) koja je s učinkom od 1. siječnja 2007. zamijenjena Odlukom Vijeća br. 2007/436/EZ, Euratom od 7. lipnja 2007. o sustavu vlastitih sredstava Europskih zajednica(4), pri čemu su odredbe mjerodavne u ovom slučaju ostale nepromijenjene.
13. U skladu s člankom 2. stavkom 1. točkom (b) Odluke br. 2000/597 kao i člankom 2. stavkom 1. točkom (a) Odluke br. 2007/436 osobito „carine Zajedničke carinske tarife i ostala davanja koje utvrde ili trebaju utvrditi institucije [Unije] u pogledu trgovanja s državama nečlanicama” čine vlastita sredstva koja se unose u opći proračun Unije. Carine se opisuju kao „tradicionalna vlastita sredstva”. U skladu s člankom 2. stavkom 3. Odluke br. 2000/597 i Odluke br. 2007/436 države članice zadržavaju 25 % tih iznosa na ime troškova naplate.
14. Člankom 8. stavkom 1. podstavcima 1. i 3. Odluke br. 2000/597 i Odluke br. 2007/436 predviđa se da države članice prikupljaju vlastita sredstva Unije u skladu s nacionalnim odredbama propisanih zakonom i ostalim propisima koje se prilagođavaju radi ispunjavanja zahtjeva propisa Unije te ih stavljaju na raspolaganje Komisiji.
15. Uredba Vijeća (EZ, Euratom) br. 1150/2000 od 22. svibnja 2000. o provedbi Odluka o sustavu vlastitih sredstava(5) najprije je izmijenjena Uredbom Vijeća (EZ, Euratom) br. 2028/2004 od 16. studenoga 2004.(6) i kasnije, s učinkom od 1. siječnja 2007. Uredbom Vijeća (EZ, Euratom) br. 105/2009 od 26. siječnja 2009.(7)
16. U skladu s člankom 2. stavcima 1. i 2. Uredbe br. 1150/2000 i njezinim kasnijim verzijama pravo Unije na vlastita sredstva koja su definirana u Odluci br. 2000/597 i Odluci br. 2007/436 utvrđuje se čim su ispunjeni uvjeti predviđeni carinskim propisima o knjiženju prava na odgovarajuće račune i obavješćivanju dužnika. Datumom utvrđivanja, slijedom toga, smatra se datum knjiženja u računovodstvene knjige koje su predviđene carinskim propisima.
17. Članak 6. stavak 3. Uredbe br. 1150/2000 glasi kako slijedi:
„3. (a) Prava utvrđena u skladu s člankom 2. ove Uredbe knjiže se na računima, ovisno o odredbama točke (b) ovoga stavka, najkasnije prvog radnog dana nakon 19. dana drugog mjeseca koji slijedi nakon mjeseca u kojem je pravo utvrđeno.
(b) Utvrđena prava koja nisu knjižena na računima iz točke (a) ovoga članka zbog toga što još nisu namirena, a za njihovu naplatu nije dano nikakvo osiguranje, iskazuju se na posebnim računima u roku iz točke (a). Države članice mogu usvojiti ovaj postupak u slučajevima kada su predmet spora utvrđena prava za koje je dano osiguranje te postoji mogućnost da po rješenju nastalog spora dođe do njihove promjene.”
18. Člankom 9. stavkom 1. podstavkom 1. Uredbe br. 1150/2000 određuje se:
„1. U skladu s postupkom iz članka 10. svaka država članica odobrava iznos vlastitih sredstava na račun otvoren na ime Komisije pri državnoj riznici, odnosno pri drugom tijelu koje je imenovala.”
19. Člankom 10. stavkom 1. Uredbe br. 1150/2000 predviđa se sljedeće:
„1. Nakon odbitka troškova ubiranja […] knjiženje vlastitih sredstava […] izvršava se najkasnije prvog radnog dana nakon 19. dana drugog mjeseca od mjeseca u kojem je pravo utvrđeno u skladu s člankom 2. ove Uredbe.
Međutim, knjiženje prava koja se iskazuju na posebnim računima u skladu s člankom 6. stavkom 3. točkom (b) ove Uredbe, mora se izvršiti najkasnije prvog radnog dana nakon 19. dana drugog mjeseca od mjeseca u koje su dotična prava naplaćena.”
20. U skladu s člankom 11. stavkom 1. Uredbe br. 1150/2000 predmetnoj se državi članici na svako kašnjenje u knjiženju na račun iz članka 9. stavka 1. te uredbe obračunava zatezna kamata po stopi utvrđenoj u članku 11. stavcima 2. i 3.
21. Članak 17. stavci 1. i 2. Uredbe br. 1150/2000 glase kako slijedi:
„1. Države članice poduzimaju sve potrebne mjere kako bi osigurale da iznos prava utvrđenih na temelju članka 2. ove Uredbe bude stavljen na raspolaganje Komisiji na način utvrđen ovom Uredbom.
2. Države članice oslobađaju se obveze stavljanja na raspolaganje Komisiji iznosa koji su jednaki utvrđenim pravima koja se pokažu nenaplativim bilo:
(a) zbog više sile; ili
(b) zbog drugih razloga koji se ne mogu pripisati državama
članicama.
Iznosi utvrđenih prava proglašavaju se nepovratnima odlukom nadležnog upravnog tijela koje utvrdi da se njihov povrat ne može osigurati.
Iznosi utvrđenih prava smatraju se nepovratnima […]
Iznosi koji su proglašeni ili koji se smatraju nepovratnima trajno se uklanjaju iz zasebnoga računa iz članka 6. stavka 3. točke (b) ove Uredbe. […]”
III. Okolnosti žalbenog postupka
22. U razdoblju prije 2010. njemačkim carinskim tijelima prijavljena je različita roba radi stavljanja u postupak vanjskog provoza Zajednice u skladu s člankom 91. i sljedećima Carinskog zakonika Zajednice(8). Tim se postupkom dopušta kretanje robe od jednog do drugog mjesta unutar carinskog područja Unije, a ta roba ne podliježe plaćanju uvoznih carina. Međutim, preduvjet za to je da se predmetna roba podnese u odredištu kako bi carinska tijela mogla nadzirati dolazak robe na odredište(9). Ako se to ne dogodi, roba se smatra uvezenom u Uniju čime nastaje obveza plaćanja uvozne carine. Ako je nejasno gdje je i u kojem trenutku predmetna roba izuzeta ispod carinskog nadzora, kao trenutak nastanka carinskog duga uzima se trenutak stavljanja robe u postupak vanjskog provoza. To znači da nadležna tijela države članice u kojoj je roba stavljena u postupak vanjskog provoza ubiru carinski dug i predmetna vlastita sredstva stavljaju na raspolaganje Komisiji.
23. U predmetnom postupku u kojem su se odredišta robe nalazila u Slovačkoj Republici odnosno Rumunjskoj, rumunjska i slovačka tijela potvrdila su prispijeće predmetne robe njemačkim nadležnim tijelima zbog čega su potonja završila postupak provoza te je prestalo osiguranje koje je položio glavni obveznik. Međutim, kasnije se ispostavilo da roba u stvarnosti nikad nije pristigla na svoja odredišta i da su predmetni postupci provoza stoga neopravdano proglašeni završenima. Naime, elektronička potvrda pravilnog podnošenja u računalnom carinskom sustavu NCTS‑u(10) bila je pogrešna ili zbog prijevarnih namjera samih slovačkih i rumunjskih carinskih tijela ili zbog prijevarnih namjera trećih i nedostatnih sigurnosnih mjera navedenih tijela.
24. Budući da nije utvrđeno pogrešno postupanje glavnih obveznika, njihovi nastali carinski dugovi su im otpušteni i proglašeni nepovratnima. Time je prestala obveza Njemačke da predmetne iznose stavi na raspolaganje Komisiji. U tim je okolnostima Komisija smatrala da su Slovačka Republika odnosno Rumunjska dužne nadoknaditi gubitke u proračunu Unije koji su nastali pogreškama njihovih tijela.
A. Sporni dopisi Komisije
25. Stoga je Komisija 15. srpnja(11) kao i 24.(12) i 19. rujna 2014.(13) uputila dva dopisa Slovačkoj Republici i jedan dopis Rumunjskoj (u daljnjem tekstu: sporni dopisi) u kojima je te države članice pozvala na plaćanje iznosa koji su odgovarali carinskom dugu koji Njemačka nije mogla ubirati zbog pogrešaka slovačkih, odnosno rumunjskih vlasti.
26. U spornim je dopisima Komisija najprije prikazala predmetne događaje i objasnila da Slovačka Republika odnosno Rumunjska snose odgovornost za gubitke nastale u tim okolnostima. Naime, pogrešna potvrda okončanja postupka provoza slovačkih odnosno rumunjskih tijela spriječila je njemačka tijela u ubiranju carinskih dugova koji su tradicionalna vlastita sredstva. Točno je da Slovačka Republika odnosno Rumunjska nisu bile nadležne za ubiranje tih carina. Međutim, država članica odgovorna je za gubitak vlastitih sredstava koji je nastao krivnjom njezinih tijela. Navedeno proizlazi iz Ugovora, sustava vlastitih sredstava i sudske prakse Suda(14). U tim okolnostima odbijanje Slovačke Republike odnosno Rumunjske da ispune zahtjeve za stavljanjem na raspolaganje predmetnih vlastitih sredstava nije u skladu s načelom lojalne suradnje između država članica i Unije kao i sa sistemom vlastitih sredstava.
27. Stoga je Komisija od slovačkih odnosno rumunjskih tijela zatražila da joj predmetne iznose umanjene za 25 % na ime troškova naplate stave na raspolaganje najkasnije prvog radnog dana nakon 19. dana drugog mjeseca koji slijedi nakon mjeseca u kojem su poslani sporni dopisi. Zaključno je istaknula da će se na svako kašnjenje plaćanja obračunati zatezna kamata u skladu s člankom 11. Uredbe br. 1150/2000.
B. Pobijana rješenja Općeg suda
28. Tužbama od 22. rujna kao i od 26. i 28. studenoga 2014. Slovačka Republika i Rumunjska zahtijevale su poništenje spornih dopisa. Komisija je zatim na svaku od tih tužbi podnijela prigovor nedopuštenosti(15) u kojem tvrdi da se u slučaju spornih dopisa ne radi o aktima koje je moguće pobijati u skladu s člankom 263. UFEU‑a. Rješenjima od 14. rujna 2015.(16) Opći sud prihvatio je te prigovore te je tužbe odbacio kao nedopuštene(17) bez razmatranja njihove osnovanosti (u daljnjem tekstu: pobijana rješenja).
29. Opći sud utvrdio je prije svega na temelju odredaba o vlastitim sredstvima Unije i sudske prakse Suda koja se odnosi na to, da države članice same utvrđuju postoji li gubitak tradicionalnih vlastitih sredstava, odnosno postoji li obveza stavljanja takvih sredstava na raspolaganje Uniji. U tom pogledu nije predviđena odluka Komisije, odnosno postupak za donošenje takve odluke. Osim toga, u skladu s člancima 258. do 260. UFEU‑a prava i obveze država članica mogu se odrediti i njihovo postupanje ocijeniti samo presudom Suda(18).
30. Prema tome, sporni dopisi u nedostatku ovlasti Komisije za donošenje pravnog akta kojim bi državu članicu obvezala da na raspolaganje stavi vlastita sredstva, imaju samo informativni značaj i mogu predstavljati samo obične zahtjeve. Stoga to nisu akti koje je moguće pobijati u skladu s člankom 263. UFEU‑a(19).
31. Stoga navodi Komisije o visini zatraženih iznosa, roku plaćanja i zateznim kamatama nemaju pravni učinak. Nadalje, nisu važni argumenti stranaka u skladu s kojima je dvojbena primjenjivost odredaba o vlastitim sredstvima, s obzirom na to da se odnose samo na zakonitost dopisa. Zaključno, valja odbiti i argumente u pogledu nužnosti pravne zaštite na temelju postojeće pravne nesigurnosti i znatnog kamatnog rizika. Naime, samo načelo pravne zaštite ne može opravdati mogućnost pobijanja, a s rizikom kamata države članice mogu se suočiti tako da Komisiji zatražena sredstva stave na raspolaganje uz pridržaj osnovanosti njezinog stajališta(20).
IV. Žalbeni postupak i zahtjevi stranaka
32. Podnescima od 13. studenoga 2015. Slovačka Republika podnijela je žalbe protiv rješenja u predmetima T‑678/14 i T‑779/14 (spojeni predmeti C‑593/15 P i C‑594/15 P). Slovačka Republika zahtijeva da Sud u cijelosti ukine pobijana rješenja, odluči o dopuštenosti tužbi Slovačke Republike i vrati predmete Općem sudu radi donošenja odluke o osnovanosti tužbi, ili, ako Sud bude smatrao da ne raspolaže dovoljnim informacijama potrebnima za konačno odlučivanje o prigovorima nedopuštenosti Komisije, da vrati predmete Općem sudu radi donošenja odluke o dopuštenosti i osnovanosti tužbi, i Komisiji naloži snošenje troškova. Rumunjska i Savezna Republika Njemačka podupiru zahtjeve Slovačke Republike.
33. Podneskom od 16. studenoga 2015. Rumunjska je podnijela žalbe protiv rješenja u predmetu T‑784/14 (predmet C‑599/15 P). Rumunjska zahtijeva da Sud proglasi žalbu dopuštenom, u cijelosti ukine pobijano rješenje te donese novu odluku o proglašenju tužbe za poništenje dopuštenom i o poništenju dopisa ili da vrati predmet Općem sudu kako bi on u novoj presudi proglasio tužbu za poništenje dopuštenom i sporni dopis ništavim, i Komisiji naloži snošenje troškova. Slovačka Republika, Savezna Republika Njemačka i Češka Republika podupiru zahtjeve Rumunjske.
34. Komisija zahtijeva da Sud žalbe odbije i žaliteljima naloži snošenje troškova.
35. O žalbama su sve stranke podnijele pisana očitovanja Sudu te su iznijele usmena očitovanja na zajedničkoj raspravi održanoj 23. ožujka 2017.
V. Ocjena
A. Žalbe
36. Iz zahtjevâ Slovačke Republike i Rumunjske koji se dijele na dva različita žalbena razloga, i čija se argumentacija djelomično preklapa, proizlazi da žalitelji u biti imaju prigovor na dvije pogreške Općeg suda koje se tiču prava.
37. S jedne strane, Opći sud je počinio pogrešku koja se tiče prava time što je svoje obrazloženje temeljio na odredbama o vlastitim sredstvima Unije bez ispitivanja jesu li te odredbe uopće primjenjive. Opći sud također nije objasnio zašto takvo ispitivanje nije potrebno što je dovelo do nedostatka obrazloženja pobijanih rješenja.
38. S druge strane, ispitivanje mogućnosti pobijanja spornih dopisa pravno je pogrešno, s obzirom na to da se Opći sud u tom ispitivanju oslonio isključivo na nedostatak ovlasti Komisije za donošenje obvezujućih odluka za naplatu vlastitih sredstava. Pritom je zanemario da je prema sudskoj praksi za ocjenu mogućnosti pobijanja akata institucija Unije osobito važan i sadržaj tih akata.
39. U nastavku valja najprije ispitati potonju argumentaciju.
1. Ispitivanje mogućnosti pobijanja spornih dopisa pred Općim sudom
40. Tužba za poništenje u skladu s člankom 263. UFEU‑a dostupna je protiv svih akata koje su donijele institucije Unije i čiji je cilj proizvoditi pravne učinke, neovisno o obliku tih akata(21). Kako bi se utvrdilo proizvodi li akt pravne učinke, valja se stoga osobito osloniti na predmet, sadržaj i bit akta kao i činjenični i pravni kontekst u kojem se nalazi(22).
41. Točno je da su i ovlasti institucije koja donosi akt kriterij koji se može uzeti u obzir pri ocjeni obvezujućih pravnih učinaka, a time i mogućnosti pobijanja akata institucija Unije(23). Međutim, ovdje se radi samo o jednom od više aspekata koji, kao što Sud doslovce navodi, valja uzeti u obzir „ako je potrebno” u ocjeni obvezujućih učinaka akta(24).
42. Zaista, u slučaju različitih aspekata koje valja uzeti u obzir pri ocjeni pravnih učinaka akata institucija Unije, radi se o skupini komplementarnih kriterija, koji se u okviru ukupne ocjene svih elemenata međusobno nadopunjuju i koji se ne mogu ispitivati neovisno jedan o drugome. Točno je da se važnost pojedinog kriterija u odnosu na druge može razlikovati ovisno o činjeničnom stanju(25). Ipak sud Unije ne može uzeti u obzir samo jedan od tih kriterija bez razmatranja drugih u slučajevima kada su i oni mjerodavni za predmetno činjenično stanje. Osobito se nezaobilazni kriteriji sadržaja i predmeta pobijanog akta ne smiju arbitrarno zanemarivati u korist drugog, komplementarnog kriterija. To vrijedi tim više jer je ispitivanje ovlasti institucija usko povezano s ispitivanjem sadržaja akta(26).
43. Točno je da je Opći sud u ovom slučaju na početku u pobijanim rješenjima naveo neke ulomke iz sudske prakse o mogućnosti pobijanja akata institucija Unije. Međutim, suprotno argumentaciji Komisije nije pri kasnijem ispitivanju spornih dopisa ni na koji način uzeo u obzir njihov sadržaj kao što zahtijeva sudska praksa.
44. Naprotiv, iz pobijanih rješenja jasno proizlazi da je Opći sud svoj zaključak da sporni dopisi ne proizvode pravne učinke utemeljio isključivo na nedostatku ovlasti Komisije za donošenje obvezujućih odluka za naplatu vlastitih sredstava u odnosu na države članice. Tako je Opći sud utvrdio da odredbe o vlastitim sredstvima državama članicama prepuštaju odluku o postojanju obveze stavljanja na raspolaganje takvih sredstava Uniji(27). Te odredbe, suprotno tome, ne predviđaju ovlast Komisije za donošenje odluke za naplatu vlastitih sredstava, a ni postupak za donošenje takve odluke(28). Naprotiv, isključivo je pravo Suda da odlučuje o odgovarajućim obvezama država članica. Stoga Komisija ne može donošenjem odluke sama okončati spor u pogledu stavljanja na raspolaganje vlastitih sredstava(29).
45. Na temelju tih razmatranja Opći sud zaključio je da sporni dopisi zbog nepostojanja ovlasti Komisije da državu članicu odlukom obveže da na raspolaganje stavi vlastita sredstva mogu predstavljati samo obično mišljenje bez ikakvih pravnih učinaka(30).
46. Opći sud se za potporu tog zaključka točno poziva na rješenja Suda u kojima se Sud također oslanjao na nedostatak ovlasti Komisije za donošenje obvezujućih odluka(31). Međutim, to je bio slučaj u okviru razmatranja sadržaja koji u tim slučajevima spornih dopisa također nije upućivao na postojanje pravnih učinaka(32). U ovom slučaju, međutim, Opći sud nije u svojoj ocjeni tih dopisa uzeo u obzir sadržaj spornih dopisa, iako ga je naveo na početku svojeg opisa činjeničnog stanja(33).
47. Za razliku od slučajeva na kojima su se temeljila rješenja Suda koje je Opći sud citirao, u ovom se slučaju, međutim, iz sadržaja spornih dopisa može zaista razaznati da se tim dopisima namjeravaju proizvesti pravni učinci.
48. Suprotno stajalištu Komisije, ona u spornim dopisima ne ponavlja naime samo obveze koje izravno proizlaze iz odredaba prava Unije. Naime, shvaćanje prema kojem je država članica odgovorna za gubitak vlastitih sredstava u drugoj državi članici koji je nastao krivnjom njezinih tijela, čak i u slučaju kada prvotno nije nadležna za ubiranje tih sredstava, ne proizlazi izravno iz odredaba o vlastitim sredstvima, nego iz Komisijinog tumačenja tih odredaba. Čak i visinu dugovanih iznosa koji odgovaraju carinskim dugovima koje je prvotno trebala ubrati Njemačka slovačka i rumunjska tijela bez dopisâ Komisije nisu mogla sama utvrditi, barem ne bez istraživanja.
49. To samo za sebe još ne daje pravni učinak spornim dopisima. Naime, Komisija je predmetnim državama članicama svoje mišljenje, prema kojem one duguju predmetne iznose, mogla priopćiti i na neobvezujući način kako bi s njima uspostavila kontakt u pogledu mogućeg kasnijeg postupka zbog povrede obveze.
50. Međutim, Komisija se nije ograničila na to da Slovačkoj Republici i Rumunjskoj neobvezujuće priopći da su prema njezinom mišljenju odgovorne za gubitke koji su nastali pogreškama njihovih tijela. Naprotiv, obvezujuće je utvrdila pravnu situaciju u odnosu na predmetne države članice te im je usto odredila rok plaćanja koji se temelji samo na spornim dopisima i nije jednostavno ponavljanje nužnih pravnih posljedica drugih odredaba prava Unije.
51. Naime, suprotno prvotnoj argumentaciji Komisije, rok plaćanja koji je utvrđen u spornim dopisima i nakon čijeg se isteka obračunavaju zatezne kamate, ne proizlazi iz Uredbe br. 1150/2000 o vlastitim sredstvima. Točno je da se člankom 11. te uredbe propisuje da se u slučaju kašnjenja u plaćanju obračunava zatezna kamata po stopi utvrđenoj u Uredbi. Međutim, rok plaćanja u kojem dospijeva zahtjev Unije za isplatu sredstava i nakon čijeg isteka se obračunavaju zatezne kamate razlikuje se u Uredbi i u spornim dopisima. Tako se člankom 10. Uredbe definira trenutak knjiženja i time dospjelosti vlastitih sredstava u odnosu na trenutak utvrđenja, odnosno namirenja predmetnih prava od strane država članica(34). Suprotno tomu, Komisija u spornim dopisima definira trenutak dospjelosti zatraženih iznosa u odnosu na trenutak upućivanja tih dopisa(35).
52. Čak i ako bi se prihvatila ovdje sporna primjenjivost Uredbe br. 1150/2000 o vlastitim sredstvima ili ako bi se ta uredba promatrala kao primjenjiva po analogiji, rok plaćanja koji je naveden u spornim dopisima time ne odgovara roku utvrđenom u toj uredbi. Čak i ako se prava koja ističe Komisija mogu svrstati u zahtjeve koji se temelje na deliktima ili kvazideliktima, njihova dospjelost u skladu sa spornim dopisima ne bi nastupila, kao što je uobičajeno, u trenutku štetnog događaja, nego na budući datum koji je utvrđen u tim dopisima. To su snažne indicije za to da sporni dopisi proizvode pravne učinke.
53. Implicitno je to priznala i Komisija koja je na raspravi na upit Suda istaknula da je, čak i ako se rok plaćanja iz spornih dopisa razlikuje od roka iz Uredbe br. 1150/2000, prvi barem povoljniji za države članice od potonjeg jer počinje teći kasnije. Činjenica da je državama članicama priznat povoljniji rok plaćanja od utvrđenoga zakonom ne govori protiv, nego u korist konstitutivne, a ne čisto deklaratorne naravi spornih dopisa.
54. U tom kontekstu određivanje roka u spornim dopisima valja razlikovati od određivanja roka u takozvanim „notes de débit”(36) koje upućuju institucije Unije u kontekstu Ugovorâ i koji u skladu sa sudskom praksom Suda u tom kontekstu ne predstavljaju akte koje je moguće pobijati u skladu s člankom 263. UFEU‑a(37). Točno je da nije sporno pitanje u kojoj mjeri te „notes de débit” proizvode samostalne pravne učinke(38). Međutim, čini se relativno jasnim da barem određivanje rokova plaćanja putem njih ne proizvodi pravne učinke neovisne o ugovornim pravima kada to određivanje, koje je moguće i u ugovorima između pojedinaca, služi samo ispunjenju drugdje utvrđenih ugovornih ili zakonskih uvjeta za nastupanje dospjelosti tih ugovornih prava(39).
55. U ovom slučaju, međutim, nije jasno u kojoj mjeri određivanje rokova u spornim dopisima predstavlja samo ispunjenje drugdje utvrđenog uvjeta za nastupanje dospjelosti prava Unije u odnosu na Slovačku Republiku i Rumunjsku. Naime, to određivanje roka ne odgovara određivanju roka za dospjelost prava na vlastita sredstva(40), niti je razvidno da dospjelost zahtjeva koji se temelje na deliktima ili kvazideliktima(41) može nastupiti u tako određenom roku (a ne u trenutku štetnog događaja).
56. Kao što proizlazi iz prethodnih razmatranja, sadržaj spornih dopisa upućuje na zaključak da ti dopisi proizvode pravne učinke. U tim okolnostima Opći sud je počinio pogrešku koja se tiče prava time što se usredotočio isključivo na nepostojanje ovlasti za odlučivanje institucije koja je donijela akt i što nije uzeo u obzir sadržaj spornih dopisa u svojoj ocjeni mogućnosti njihovog pobijanja.
57. Umjesto ispitivanja sadržaja spornih dopisa i donošenja zaključaka o mogućnosti pobijanja na temelju tog ispitivanja, Opći sud postupio je na obrnuti način. Tako je odbio razmatranje sadržaja dopisa i osobito određivanja roka uz obrazloženje da Komisija, s obzirom na to da nema nadležnost odlučivanja o obvezama predmetnih država članica da na raspolaganje stave zatražene iznose, nije ovlaštena ni odrediti rok za to. Budući da sporni dopisi ne mogu proizvesti pravne učinke u pogledu obveza država članica da sredstva stave na raspolaganje, ne mogu stoga a fortiori proizvesti ni pravne učinke u pogledu roka za takvo stavljanje na raspolaganje(42).
58. Kao što Slovačka Republika i Rumunjska točno utvrđuju, prihvaćanje takvog postupanja u slučajevima kao što je ovaj imalo bi za posljedicu to da tužbeni razlog nenadležnosti koji je izričito naveden u članku 263. UFEU‑a izgubi svaku relevantnost te da predmetni pravni akti izmiču kontroli zakonitosti, s obzirom na to da bi već sâmo nepostojanje ovlasti za odlučivanje institucije koja donosi akt značio nedopuštenost. Postojanje tužbenog razloga nenadležnosti potvrđuje a contrario da u slučajevima kada akt, koji donese institucija koja nije ovlaštena za odlučivanje, proizvodi pravne učinke, ovlast donošenja odluke ne može predstavljati bitan kriterij za ocjenu mogućnosti pobijanja predmetne mjere. Naime, kao što Komisija sama ističe, i kod odluka koje donese nenadležna institucija potrebno je razlikovati odluke s pravnim učinkom od akata bez pravnih učinaka. Ako bi nenadležnost bez daljnjega dovela do nemogućnosti pobijanja odluka s pravnim učinkom, bilo bi to protivno načelu djelotvorne pravne zaštite. Samo kod izvanrednih ultra vires akata u stilu djela Kapetan iz Köpenicka pravna zaštita može se ograničiti na to da Sud u okviru ispitivanja dopuštenosti utvrdi nepostojanje tih akata. To ovdje zasigurno nije slučaj.
59. U ovom slučaju prethodno ispitivanje pokazalo je da sporni dopisi nisu akti bez pravnih učinaka, nego odluke s pravnim učinkom i stoga akti koje je u skladu s člankom 263. UFEU‑a moguće pobijati. Pitanje je li te akte donijela nenadležna institucija može se stoga razjasniti samo ispitivanjem njezine zakonitosti.
60. U skladu s prethodnim razmatranjima valja utvrditi da je Opći sud zanemarivanjem sadržaja spornih dopisa kao bitnog elementa u ispitivanju pravnih učinaka i time mogućnosti pobijanja tih dopisa počinio pogrešku koja se tiče prava. Ta pogreška koja se tiče prava sama je po sebi dovoljan razlog za ukidanje pobijanih rješenja, s obzirom na to da se na njoj temelji pretpostavka Općeg suda da sporni dopisi nisu akti koje je moguće pobijati u skladu s člankom 263. UFEU‑a.
2. Primjena odredaba o vlastitim sredstvima od strane Općeg suda
a) Izostalo ispitivanje primjenjivosti odredaba o vlastitim sredstvima
61. Daljnjim nizom argumenata Slovačka Republika i Rumunjska prigovaraju da je Opći sud odbio priznati pravne učinke spornih dopisa na temelju nepostojanja nadležnosti Komisije za donošenje obvezujućih odluka za naplatu vlastitih sredstava a da nije ispitao jesu li odredbe o vlastitim sredstvima Unije uopće primjenjive. Tom argumentacijom predmetne države članice u konačnici kritiziraju da je Opći sud odvojeno odlučio o prigovoru nedopuštenosti Komisije i to nije uključio u odluku o osnovanosti tužbi(43).
62. U tom su pogledu pobijana rješenja, osim toga, nedovoljno obrazložena, s obzirom na to da Opći sud nije obrazložio zašto je smatrao da su zatraženi iznosi vlastita sredstva i da su primjenjive odredbe koje se na to odnose. Također, Opći sud nije obrazložio zašto je smatrao da nije potrebno povezati odluku o dopuštenosti s odlukom o osnovanosti.
63. I te prigovore žalitelja valja prihvatiti.
64. Iz prethodnih razmatranja o izostalom ispitivanju sadržaja spornih akata proizlazi da je Opći sud svoj zaključak prema kojem ti dopisi ne proizvode pravne učinke utemeljio isključivo na nepostojanju ovlasti Komisije da odlukom odlučuje o obvezama država članica za stavljanje na raspolaganje vlastitih sredstava.
65. Kao što žalitelji, s jedne strane, pravilno prigovaraju, zaključci Općeg suda temelje se stoga na premisi da je sporne dopise valjalo procijeniti na temelju odredaba o vlastitim sredstvima. Međutim, Opći sud svoja razmatranja nije smio utemeljiti na takvoj premisi bez prethodnog ispitivanja primjenjivosti predmetnih odredbi koju su stranke osporile. To tim više vrijedi jer odgovor na to pitanje nije očit, niti jasno proizlazi iz odredaba o vlastitim sredstvima Unije.
66. Suprotno argumentu Komisije, ispitivanje primjenjivosti odredbi o vlastitim sredstvima nije nužno samo za ocjenu osnovanosti prava istaknutih u spornim dopisima. Naprotiv, navedeno pitanje relevantno je za ocjenu mogućnosti pobijanja tih dopisa jer se Opći sud pritom odlučio osloniti na nepostojanje nadležnosti Komisije za odlučivanje o naplati vlastitih sredstava.
67. To znači da je u ovim okolnostima ocjena prigovora o nedopuštenosti ovisila o ocjeni tužbenih razloga koji su protiv spornih dopisa izneseni u prvostupanjskom postupku. Iz tog je razloga Opći sud morao te prigovore ispitati zajedno s materijalnopravnim pitanjima istaknutim u sporu.
68. S druge strane, Opći sud nije dovoljno obrazložio pobijana rješenja. Točno je da obveza obrazlaganja u skladu s člankom 36. u vezi s člankom 53. stavkom 1. Statuta Suda ne obvezuje Opći sud da iscrpno i po svim točkama prati argumentaciju koju su stranke iznijele u postupku. Obrazloženje stoga može biti implicitno, pod uvjetom da zainteresiranim osobama omogućava da saznaju razloge zbog kojih je žalbeno vijeće donijelo odluku i Sudu da raspolaže s dovoljno informacija da provede svoj nadzor(44).
69. Pobijana rješenja ne udovoljavaju tim zahtjevima. Naime, iz obrazloženja Općeg suda, kao prvo, ne može se razaznati mogu li se zatraženi iznosi kvalificirati kao vlastita sredstva, i ako mogu, zašto. Kao drugo, nejasno je li Sud i zašto je pretpostavio izravnu primjenjivost odredaba o vlastitim sredstvima ili je samo smatrao da su te odredbe primjenjive po analogiji. Naposljetku iz čitanja pobijanih rješenja ne može se zaključiti zašto je Opći sud smatrao da spor može ispitati na temelju odredbi o vlastitim sredstvima bez uzimanja u obzir argumenata stranaka o neprimjenjivosti tih odredbi. U tim okolnostima Sudu je nemoguće učinkovito kontrolirati zakonitost argumentacije Općeg suda.
b) Posebno o razgraničenju od postupka zbog povrede obveze
70. Osim toga, Opći sud nedopuštenost prvostupanjskih tužbi isto tako ne može temeljiti, kao što je spomenuto na raspravi, na eventualnim „sistemskim” razmatranjima koja počivaju na razlikovanju vrsta tužbi ili na nužnosti razlikovanja tužbe za poništenje na temelju članka 263. UFEU‑a i postupka zbog povrede obveze na temelju članaka 258. do 260. UFEU‑a.
71. Kao prvo, utvrđenje Općeg suda da se u ovom slučaju sporna prava mogu utvrditi samo u postupku zbog povrede obveze temelji se na nedostatku nadležnosti Komisije za donošenje odluka za naplatu vlastitih sredstava. Stoga se to utvrđenje također temelji na neispitanoj i nedovoljno obrazloženoj pretpostavci da je predmetno činjenično stanje moguće prosuđivati u odnosu na primjenjivost odredbi o vlastitim sredstvima.
72. Kao drugo, ni „sistemska” razmatranja usmjerena na sveobuhvatnu analizu sustava sudske zaštite Unije ne mogu promijeniti činjenicu da sporni dopisi ispunjavaju uvjete iz sudske prakse za pravne učinke akata institucija Unije i da se stoga mogu pobijati u skladu s člankom 263. UFEU‑a.
73. Kao treće, ispitivanje dopuštenosti na temelju razgraničenja u odnosu na postupak zbog povrede obveze je bespredmetno(45). Naime, ako bi se na temelju ispitivanja zakonitosti spornih dopisa ispostavilo da Komisija nije bila ovlaštena za donošenje obvezujućih odluka, Komisija bi u svakom slučaju uputila na postupak zbog povrede obveze kako bi ostvarila eventualne obveze država članica. Ako bi ispitivanje zakonitosti spornih dopisa dovelo do zaključka da je Komisija bila ovlaštena za donošenje obvezujućih odluka, u tom slučaju nužno bi postojala mogućnost tužbe za poništenje već iz razloga djelotvorne pravne zaštite.
3. Međuzaključak
74. Iz prethodnih razmatranja proizlazi da su pobijana rješenja utemeljena na pogrešnoj ocjeni dopuštenosti prvostupanjskih tužbi. Stoga pobijana rješenja valja poništiti.
B. Prvostupanjske tužbe
75. U skladu s člankom 61. stavkom 1. Statuta Suda, Sud može sam konačno odlučiti o sporu ako stanje postupka to dopušta.
76. Upravo se to dogodilo u ovom slučaju.
77. Kao prvo, stanje spora to dopušta u pogledu mogućnosti pobijanja spornih dopisa i stoga i u pogledu dopuštenosti prvostupanjskih tužbi.
78. Kao drugo, točno je da u prvostupanjskom postupku nije raspravljano o osnovanosti tih tužbi i da stranke nisu imale priliku razmijeniti svoje argumente o tom pitanju. Stoga u tom pogledu stanje postupka ne dopušta konačnu odluku o sporu, jer je nemoguće u trenutnom stadiju predmeta odlučiti o pravima istaknutima u spornim dopisima. Međutim, na temelju ispitivanja tih dopisa proizlazi da u svakom slučaju nije moguće odlučiti o njihovoj zakonitosti, s obzirom na to da nisu dovoljno obrazloženi kao što se zahtijeva člankom 296. stavkom 2. UFEU‑a. Stoga ih valja u svakom slučaju proglasiti ništavima, bez da se uopće ispituje njihova sadržajna zakonitost u meritumu(46).
79. Naposljetku, kao treće i zaključno, valja razmotriti argumentaciju žalitelja prema kojoj se u ovom slučaju jasno pokazuje pravna praznina u sustavu pravne zaštite Unije.
1. Dopuštenost prvostupanjskih tužbi
a) Pravni učinci spornih dopisa
80. Iz upravo provedenog ispitivanja žalbi proizlazi da sporni dopisi pravno obvezujućim određivanjem konkretnih obveza Slovačke Republike i Rumunjske i osobito određivanjem rokova plaćanja koji iz njih proizlaze, proizvode pravne učinke i to neovisno o primjenjivosti odredaba o vlastitim sredstvima(47). Stoga se može utvrditi da ti dopisi predstavljaju odluke institucija Unije koje je moguće pobijati u skladu s člankom 263. UFEU‑a bez potrebe razjašnjavanja je li u slučaju zatraženih iznosa riječ o vlastitim sredstvima i jesu li, odnosno, u kojoj mjeri su odredbe o vlastitim sredstvima Unije izravno ili na odgovarajući način primjenjive.
81. Osim toga, stranke su iznijele svoja očitovanja o pitanju sadržaja spornih dopisa i osobito o ocjeni roka za plaćanje koji je utvrđen u tim dopisima, najprije u svojim podnescima te nakon toga u okviru rasprave pred Sudom(48). Time je udovoljeno pravu stranaka na saslušanje i Sud svoju odluku može temeljiti na tome.
82. I naposljetku, tijekom postupka pred Sudom nisu izneseni novi argumenti koji bi doveli u pitanje pravne učinke i stoga mogućnost pobijanja spornih dopisa. Tako je osobito Komisija samo ponovila da nema nadležnost za naplatu zatraženih iznosa.
83. Ako očitovanje Komisije izneseno na raspravi, prema kojem se na temelju spornih dopisa još ne može meritorno odlučiti o spornim pravima jer su za to potrebne daljnje rasprave između stranaka, valja razumjeti u smislu da Komisija sporne dopise želi kategorizirati kao međumjere i stoga uskratiti mogućnost njihova pobijanja, takva argumentacija ne može se prihvatiti.
84. Naime, točno je da međumjere čiji je cilj priprema konačne odluke i kojima se izražava privremeno stajalište institucije koja donosi akt, načelno nisu akti protiv koji se može podnijeti tužba za poništenje(49). U ovom slučaju, međutim, nema uporišta za to da sporni dopisi izražavaju privremeno stajalište Komisije, s obzirom na to da se njima konačno utvrđuje osobito visina zatraženih iznosa i upravo rok plaćanja. Osim toga nije razvidno da su dopisi dio postupka nakon čijeg zaključenja Komisija donosi konačne odluke.
b) Argumentacija da je sporni dopis u predmetu T‑678/14 akt protiv kojeg nije dopušten pravni lijek
85. U pogledu kronološki prvog spornog dopisa upućenog Slovačkoj Republici od 15. srpnja 2014.(50), Komisija je u svojem prigovoru nedopuštenosti u predmetu T‑678/14 istaknula da je riječ o aktu protiv kojeg nije dopušten pravni lijek. Naime, taj je dopis samo nastavak na prvi dopis koji je poslan 18. ožujka 2014.(51) i na koji su slovačka tijela odgovorila dopisom od 16. svibnja 2014.(52).
86. Taj prigovor, međutim, ne protivi se mogućnosti pobijanja dopisa od 15. srpnja 2014.
87. Tako je točno da potvrđujući akt nije moguće pobijati tužbom za poništenje. Međutim, akt isključivo potvrđuje postojeći akt ako taj akt ne sadrži nikakav novi element u odnosu na raniji akt(53).
88. To nije slučaj kod dopisa od 15. srpnja 2014. u odnosu na dopis od 18. ožujka 2014. Naime, kao što Slovačka Republika ispravno navodi u svojem stajalištu o prigovoru nedopuštenosti Komisije u predmetu T‑678/14, dopis od 15. srpnja 2014. utvrđuje drugačiji rok plaćanja od dopisa od 18. ožujka 2014.(54) I kao što je prethodno već navedeno, utvrđenje samostalnog roka plaćanja koji se temelji isključivo na spornim dopisima čini bitan element pravnog učinka tih dopisa(55). Stoga dopis od 15. srpnja 2014. nije akt koji potvrđuje dopis od 18. ožujka 2014.
c) Međuzaključak
89. Sve u svemu, protiv svih triju spornih dopisa dopuštena je tužba za poništenje u skladu s člankom 263. UFEU‑a. Stoga su sve tri prvostupanjske tužbe dopuštene.
2. Osnovanost prvostupanjskih tužbi
a) Obrazloženje spornih dopisa
90. I u okviru prvostupanjskog postupka kao i u okviru žalbenog postupka opširno je raspravljano o pitanju jesu li sporni dopisi, uzimajući u obzir nadležnost Komisije (odnosno njezino nepostojanje) za donošenje odluka za naplatu istaknutih potraživanja, mogli proizvesti pravne učinke.
91. U samim spornim dopisima Komisija nije, naime, navela pravni temelj koji bi je ovlastio da odlukom od država članica zahtijeva plaćanje zatraženih iznosa. U tom kontekstu valja razlikovati temelj ovlaštenja za donošenje obvezujućih odluka za naplatu iznosa od pravnog temelja za obveze predmetnih država da te iznose stave na raspolaganje. Naime, potonje je Komisija vrlo dobro navela u spornim dopisima kada je istaknula da obveza Slovačke Republike i Rumunjske da nadoknade gubitke koji su u proračunu Unije nastali pogreškom njihovih tijela proizlazi iz načela lojalne suradnje i nužnosti osiguravanja ispravnog funkcioniranja sustava vlastitih sredstava Unije.
92. Činjenica da, suprotno tome, nedostaje temelj ovlaštenja za donošenje odluka za naplatu zatraženih sredstava prije svega ima smisla iz perspektive Komisijine argumentacije. Jer ona ionako zastupa stajalište da sporni dopisi zbog nedostatka nadležnosti za donošenje obvezujućih odluka ne mogu proizvoditi pravne učinke. Međutim, kao što je prethodno navedeno, takvo stajalište nije opravdano, s obzirom na to da dopisi na temelju svojeg sadržaja doista proizvode pravne učinke.
93. Je li to izvorno bilo namjeravano ili je li osobito formuliranje roka u spornim dopisima, kao što je naglasila Komisija na raspravi, rezultat pogreške, u ovom kontekstu nije relevantno. Točno je da pri ocjeni pravnih učinaka akata institucija Unije valja razmotriti i namjeru njihova donositelja(56). Međutim, takva namjera mora proizlaziti iz same predmetne mjere i ne može se izraziti tek u kasnijem sudskom postupku. U ovim slučajevima iz spornih dopisa ne može se zaključiti da je riječ o neobvezujućim zahtjevima za mišljenje. Naprotiv, dopisi proizvode pravne učinke, među ostalim, utvrđivanjem obvezujućeg roka plaćanja. Stoga je riječ o odlukama u kojima je Komisija morala navesti pravni temelj koji joj daje ovlast za obvezujuće zahtijeva zatražene iznose.
94. Naime, propuštanje upućivanja na pravni temelj nije bitna pogreška samo ako je pravni temelj akta očit na temelju drugih sastavnih dijelova tog akta i može se utvrditi bez poteškoća. Izričito je upućivanje, međutim, neophodno kad su zbog tog propusta zainteresirane osobe i Sud u nedoumici u odnosu na pravni temelj(57). Upravo to je ovdje slučaj: kao što pokazuju intenzivne rasprave stranaka u pogledu nadležnosti Komisije za donošenje odluka za naplatu zatraženih iznosa, ni iz jednog dijela spornih dopisa, naime, ne proizlazi na koji temelj ovlaštenja se oslonila Komisija kako bi mogla od stranaka obvezujućom odlukom zahtijevati plaćanje tih iznosa.
95. Ako su zaključno utvrđenje obveze plaćanja i navođenje obvezujućeg roka plaćanja u spornim dopisima zaista rezultat pogreške Komisije, s obzirom na to da je ona u stvarnosti htjela uputiti neobvezujuće mišljenje, to znači također da je i nedovoljno obrazloženje spornih dopisa uzrok te pogreške. Naime, cilj je obveze obrazlaganja u skladu s člankom 296. stavkom 2. UFEU‑a samokontrola uprave i time obvezivanje institucije koja donosi akt na pažljivo ispitivanje uvjeta za donošenje mjere(58). Da je Komisija u dovoljnoj mjeri ispunila tu obvezu, već pri sastavljanju spornih dopisa primijetila bi da u njima mora ili navesti pravni temelj za donošenje obvezujućih odluka ili odustati od obvezujućeg utvrđivanja obveze plaćanja zajedno s rokom plaćanja.
96. U skladu s prethodnim razmatranjima valja utvrditi da su sporni dopisi nedovoljno obrazloženi, što onemogućuje ispitivanje njihove materijalne zakonitosti u meritumu i nalaže njihovu ništavost. Već se u prvostupanjskim tužbama prigovaralo zbog nedovoljnog obrazloženja spornih dopisa, i Sud može u svakom slučaju po službenoj dužnosti utvrditi nedostatak obrazloženja(59), pod uvjetom da se poštuje načelo kontradiktornosti postupka(60). U tom pogledu, stranke su, unatoč izostajanju razmatranja osnovanosti tužbi u prvom stupnju, imale dovoljno prilika, osobito na raspravi pred Sudom, izjasniti se obrazloženju spornih dopisa. Stoga te dopise zbog nedovoljnog obrazloženja valja proglasiti ništavima.
b) Zakonitost spornih dopisa
97. U slučaju da Sud, suprotno ovdje predloženom stajalištu, bude smatrao da su sporni dopisi dovoljno obrazloženi i da ih valja meritorno ispitati, morat će vratiti predmete na odlučivanje Općem sudu.
98. Točno je da je pod određenim uvjetima moguće meritorno odlučiti o tužbi iako se postupak u prvom stupnju ograničio na prigovor nedopuštenosti koji je Opći sud prihvatio. To može, s jedne strane, biti slučaj kada je ukidanje pobijane presude ili rješenja nužno povezano s određenom odlukom o meritumu sporne tužbe ili, s druge strane, kada sadržajno ispitivanje tužbe za poništenje počiva na argumentima koje su stranke izmijenile u okviru žalbenog postupka nastavno na razmatranja Općeg suda(61).
99. Ovi uvjeti nisu ispunjeni u ovom slučaju. Naime, ukidanje pobijanih rješenja se, s jedne strane, temelji isključivo na pogrešnoj ocjeni dopuštenosti Općeg suda te stoga nije nužno povezano s određenom odlukom o meritumu o prvostupanjskim tužbama koje osobito osporavaju postojanje prava istaknutih u spornim dopisima. Osim toga, ukidanje pobijanih rješenja također nije povezano s meritornom odlukom u pogledu nadležnosti Komisije za donošenje spornih odluka. Naime, utvrđuje se samo da Opći sud nije mogao uzeti u obzir samo nepostojanje nadležnosti Komisije te da se pritom nije mogao osloniti na odredbe čija je primjenjivost bila sporna. Naprotiv, pitanje koje su odredbe mjerodavne i je li Komisija na temelju njih bila nadležna za donošenje spornih odluka ostaje otvoreno.
100. S druge strane, sadržajno ispitivanje prvostupanjskih tužbi u predmetnom postupku ne može se temeljiti na argumentima koje su razmijenile stranke. Naime, ni pisana ni usmena očitovanja nisu se u dovoljnoj mjeri bavila pitanjima primjenjivosti odredaba o vlastitim sredstvima Unije i osnovanosti prava koja su istaknuta u spornim dopisima.
3. Problem nedostatne pravne zaštite u ovakvim situacijama
101. Provedeno ispitivanje žalbe i prvostupanjskih tužbi prikazuje problem koji je već spomenut na početku: točno je da pobijana rješenja Općeg suda valja ukinuti i prvostupanjske tužbe proglasiti dopuštenima. Međutim, to ne dovodi do odgovora na pitanje koji su sudjelujuće države članice izričito tražile, jesu li države članice u ovakvim situacijama zaista odgovorne za gubitke vlastitih sredstava ili nisu.
102. Razlog za to nije samo činjenica da sporne dopise valja proglasiti ništavima već zbog nedovoljnog obrazloženja. Naime, to vraća lopticu Komisiji koja sad teoretski ima mogućnost ispitati postoji li pravni temelj koji bi joj omogućio donošenje obvezujućih odluka kojima bi državama članicama mogla nametnuti obveze nadoknade gubitaka vlastitih sredstava. Ako pronađe takav pravni temelj, može ponovno donijeti u dovoljnoj mjeri obrazložene odluke koje su proglašene ništavima.
103. U pogledu argumentacije Komisije kao i činjenice da barem u trenutnom stadiju nije razvidan temelj ovlaštenja, čini se vjerojatnije da će pri ponovnom ispitivanju Komisija zaključiti da nema nadležnost odlukama obvezivati države članice na ispunjavanje obveza plaćanja kao one koje su sporne u ovom slučaju. Naime, u nedostatku općeg temelja ovlaštenja za donošenje odluka u odnosu na države članice i na temelju načela dodjeljivanja ovlasti u skladu s člancima 4. i 5. UEU‑a, Komisija je u slučajevima kada nema posebnu ovlast za donošenje odluka usmjerena na postupak zbog povrede obveze u skladu s člankom 258. UFEU‑a kako bi ostvarila obveze koje države članice imaju na temelju prava Unije.
104. To je, međutim, upravo i problem za koji države članice koje sudjeluju u ovom postupku hitno traže rješenje: naime, sve dok Komisija ne pokrene postupak zbog povrede obveze, države članice nemaju mogućnost postizanja pravne jasnoće u pogledu svojih obveza, a moraju snositi znatan rizik kamata.
105. Kao što države članice koje sudjeluju u postupku nadalje objašnjavaju, djelomično na temelju prošlih iskustava, ni mogućnost stavljanja na raspolaganje sredstava Komisiji uz pridržaj osnovanosti potraživanja nije prikladno rješenje tog problema. Točno je da se takvim postupanjem izbjegava plaćanje kamata ako se potraživanja Komisije pokažu osnovanima. Međutim, države članice, i nakon što su Komisiji sredstva privremeno stavile na raspolaganje, i dalje nemaju mogućnost ishoditi ispitivanje osnovanosti potraživanja. Suprotno tome, Komisija tada više nema poticaj za pokretanje postupka zbog povrede obveze.
106. Točno je da je sama Komisija istaknula da bi u takvoj situaciji, na temelju načela lojalne suradnje u skladu s člankom 4. stavkom 3. UEU‑a, mogla biti obvezna pokrenuti postupak zbog povrede obveze radi razjašnjenja pravne situacije. Takvo mišljenje, međutim, nema temelj u sudskoj praksi Suda u skladu s kojom je diskrecijska odluka Komisije hoće li pokrenuti ili nastaviti postupak zbog povrede obveze.
107. Suočena s takvom problematikom, Komisija je istaknula da se problem može riješiti tako da države članice jednostavno storniraju sredstva koja su stavila na raspolaganje uz pridržaj ako Komisija nakon određenog vremena ne pokrene postupak zbog povrede obveze. Međutim, prema navodima Savezne Republike Njemačke takvo storniranje ovisilo bi o suglasnosti Komisije. Ako je to točno, odbijanje takve suglasnosti od strane Komisije moglo bi se shvatiti kao akt protiv kojeg je u skladu s člankom 263. UFEU‑a dopuštena tužba za poništenje, što bi moglo dovesti do meritornog razjašnjenja prava. Suprotno pretpostavci Savezne Republike Njemačke, i izravno odbijanje Komisije da vrati iznose plaćene uz pridržaj bilo bi akt koji je moguće pobijati u skladu s člankom 263. UFEU‑a. Naime, takvom odbijanju teško bi se mogli zanijekati konkretni pravni učinci(62).
108. Također je zamislivo da države članice, nakon što su uz pridržaj stavile sredstva na raspolaganje Komisiji, tužbom za naknadu štete u skladu s člankom 268. UFEU‑a dovedu do razjašnjenja pitanja materijalnopravnog prava Komisije na ta sredstva. Naime, stavljanjem sredstava na raspolaganje, države članice nužno su izgubile na likvidnosti što mogu istaknuti u okviru tužbe za naknadu štete. Također se čini mogućim da se države članice pozovu na pravo naknadu neopravdano stečene koristi, koji se također može istaknuti na temelju članka 268. i članka 340. stavka 2. UFEU‑a(63). Kako bi razjasnio takvo pravo na naknadu štete ili pravo na naknadu neopravdano stečene koristi, Opći sud prije svega bi morao ispitati ima li Komisija pravo na sredstva koja su joj stavljena na raspolaganje, odnosno, jesu li države članice obvezne usmjeriti ta sredstva u proračun Unije. Time bi tužba za naknadu štete svojom kontrolnom funkcijom pomogla državama članicama u dobivanju djelotvorne pravne zaštite radi razjašnjenja njihovih obveza plaćanja prema Komisiji(64).
109. Točno je da bi Opći sud u okviru rješenja koja su prikazana u posljednja dva paragrafa odlučivao o obvezama država članica koje mogu biti i predmet postupka zbog povrede obveze pred Sudom. Ipak odluke koje bi Opći sud donio u okviru tih rješenja ne bi bile u sukobu s isključivom nadležnosti Suda za odlučivanje u postupcima zbog povrede prava(65). Naime, sve dok se o pojedinim obvezama plaćanja ne vodi postupak zbog povrede obveze, ne postoji ni nadležnost Suda koja bi mogla biti povrijeđena.
C. Sažetak
110. Budući da su žalbe kao i prvostupanjske tužbe osnovane, pobijana rješenja Općeg suda valja ukinuti te sporne dopise Komisije valja proglasiti ništavima.
VI. Troškovi
111. U skladu s člankom 184. stavkom 2. Poslovnika Sud odlučuje o troškovima kad je žalba osnovana i Sud sam konačno odluči o sporu.
112. U skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika, koji se u skladu s člankom 184. stavkom 1. Poslovnika primjenjuje na žalbeni postupak, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.
113. Budući da Komisija nije uspjela u predmetnim postupcima u ova stupnja, valja joj naložiti snošenje troškova postupka u vezi s obama pravnim sredstvima sukladno zahtjevima žalitelja.
114. U skladu s člankom 184. stavkom 4. Poslovnika, Sud prvostupanjskim intervenijentima koji su sudjelovali u žalbenom postupku može naložiti snošenje vlastitih troškova. Na tom temelju države članice koje su kao intervenijenti podupirale svoje tužitelje snose vlastite troškove u žalbenom postupku. Isto proizlazi iz članka 140. stavka 1. u vezi s člankom 184. stavkom 1. Poslovnika za troškove tih država članica nastale u prvom stupnju.
115. Stoga u ovom slučaju Slovačka Republika i Rumunjska u dijelu u kojem su međusobno intervenirale u postupak druge države članice, kao i Savezna Republika Njemačka i Češka Republika snose vlastite troškove u oba stupnja.
VII. Zaključak
116. S obzirom na prethodna razmatranja predlažem Sudu da u spojenim predmetima C‑593/15 P i C‑594/15 P odluči kako slijedi:
1. Rješenja Općeg suda od 14. rujna 2015. u predmetima Slovačka/Komisija (T‑678/14, EU:T:2015:661 i T‑779/14, EU:T:2015:655) ukidaju se.
2. Odluke iz dopisa Europske komisije od 15. srpnja 2014. (BUDG/B/3/MV D[2014] 2351197) i od 24. rujna 2014. (BUDG/B/3/MV D[2014] 3139078) proglašavaju se ništavima.
3. Europska komisija snosi vlastite troškove i troškove Slovačke Republike u oba stupnja.
4. Savezna Republika Njemačka i Rumunjska snose vlastite troškove u oba stupnja.
117. Nadalje, predlažem Sudu da u predmetu C‑599/15 P odluči kako slijedi:
1. Rješenje Općeg suda Europske unije od 14. rujna 2015., Rumunjska/Komisija (T‑784/14, EU:T:2015:659), ukida se.
2. Odluka iz dopisa Europske komisije od 19. rujna 2014. (BUDG/B/3/MV D[2014] 3079038) proglašava se ništavom.
3. Europska komisija snosi vlastite troškove i troškove Rumunjske u oba stupnja.
4. Savezna Republika Njemačka, Slovačka Republika i Češka Republika snose vlastite troškove u oba stupnja.