JULIANE KOKOTT
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2017. június 8.(1)
C‑593/15. P. és C‑594/15. P. sz. egyesített ügyek
Szlovák Köztársaság
kontra
Európai Bizottság
C‑599/15. P. sz. ügy
Románia
kontra
Európai Bizottság
„Fellebbezés – Az Európai Unió saját forrásai – A tagállamok pénzügyi felelőssége – Közösségi külső árutovábbítási eljárás – Valamely tagállam behozatali vámok tekintetében egy másik tagállam miatt elszenvedett vesztesége – A Bizottság második tagállamhoz címzett felszólítása a veszteség megtérítésére – A Bizottság levele – Megtámadhatóság”
I. Bevezetés
1. Hogyan tisztázhatják a tagállamok a jogi helyzetet az Európai Unióval szembeni fizetési kötelezettség fennállását illetően, ha a Bizottság nem rendelkezik felhatalmazással az e követelés behajtásáról szóló határozat meghozatalára, és ameddig nem indít kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárást?
2. Ez az alapvető kérdés, amelyet a szóban forgó fellebbezések egyébként tisztán technikai háttérből fakadóan felvetnek.
3. Először is a jelen ügyekben vámokról, vagyis az Unió olyan hagyományos saját forrásairól van szó, amelyeket a Németországi Szövetségi Köztársaság a szlovák, illetve a román hatóságoknál felmerült problémák miatt nem tudott beszedni. Mivel a Bizottság úgy vélte, hogy ilyen körülmények között a Szlovák Köztársaságot, illetve Romániát terhelik a keletkezett veszteségek, felszólította e tagállamokat a vonatkozó összegek megfizetésére. Ahogyan a Bizottság a tárgyaláson is megerősítette, nyilvánvalóan egy esetleges későbbi kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárásra tekintettel kívánta elküldeni az első leveleket. E leveleket azonban a megszokottól eltérően nem első kapcsolatfelvételként fogalmazta meg, hanem olyan jogi kötőerővel rendelkező határozatokként, amelyekben különösen az érintett összegek megfizetésre vonatkozásában önálló határidőt állapított meg.
4. A Törvényszék azonban ezt nem vizsgálta behatóbban, és kizárólag arra tekintettel állapította meg, hogy a leveleknek nincs semmilyen joghatása, hogy a Bizottság nem rendelkezik felhatalmazással a saját források tagállamoktól való beszedéséről rendelkező kötelező határozatok meghozatalára. Ezzel szemben még csak meg sem vizsgálta a levelek tartalmát, és az Unió saját forrásaira vonatkozó rendelkezések – felek által kétségbe vont – alkalmazhatóságát.
5. Első látásra ez a megoldás pragmatikusnak tűnhet.
6. A jelen eljárásban ugyanis maga a Bizottság hangsúlyozza ismételten, hogy a saját források területén valóban nincs felhatalmazása arra, hogy a követelések behajtásáról rendelkező kötelező határozatokat hozzon a tagállamokkal szemben. Ezen túlmenően, legalábbis első látásra, a saját források területén kívül sem látható olyan jogalap, amely felhatalmazná a Bizottságot olyan kötelező határozatok meghozatalára, amelyekben pénzkövetelések megfizetésére szólítja fel a tagállamokat.
7. Ez azt jelenti, hogy a bizottsági levelek joghatásának és ezzel megtámadhatóságának megállapítása minden valószínűség szerint legjobb esetben is e levelek megsemmisítéséhez vezethet, azonban nem teszi egyértelművé a szóban forgó igények jogi helyzetét. Így hatástalan az ügyben részt vevő tagállamok arra irányuló kifogása, hogy a Törvényszéknek már csak az eljáráshoz fűződő érdek miatt is megtámadhatónak kellett volna minősítenie a vitatott leveleket. Mi értelme megállapítani a vitatott levelek megtámadhatóságát, ha ez egyáltalán nem járulhat hozzá ahhoz, hogy a jogi helyzet egyértelművé váljon?
8. E gyakorlati megfontolások ellenére téves a Törvényszék uniós intézmények jogi aktusainak megtámadhatósága tekintetében kialakított állandó ítélkezési gyakorlat alapján alkalmazott megoldása. Az ilyen jogi aktusok joghatásának vizsgálata esetében ugyanis az uniós bíróság nem támaszkodhat kizárólag a döntéshozatali hatáskör hiányának kritériumára anélkül, hogy érdemben vizsgálná az érintett jogi aktusokat. Még kétségesebbnek tűnik az ilyen megoldás, ha – a jelen ügyhöz hasonlóan – kizárólag olyan rendelkezésekre alapozza valamely uniós intézmény hatáskörének vizsgálatát, amelyek alkalmazhatósága vitatott, anélkül hogy egyáltalán vizsgálná az alkalmazhatóságot.
9. A nyilvánvalóan célzott elfogadhatósági vizsgálattal ugyanis az ilyen eljárásmód kivonja az uniós jogi aktust a jogszerűség vizsgálata alól. Egy jogi unióban azonban ez a Bíróság döntéseinek következményeivel szemben tanúsított legnagyobb gyakorlati érzékenység és az uniós igazgatás hatékonyságára vonatkozó igények mellett is elfogadhatatlan, még akkor is, ha ennyire nyilvánvaló, hogy valamely jogi aktus érdemi vizsgálata az ügyben nem tisztázza véglegesen a jogi helyzetet.
10. Ez a megállapítás azonban – amennyiben a Bíróság követi az itt javasoltakkal együtt – nem akadályozza a Bíróságot annak elismerésében, hogy a jelen fellebbezések az uniós jogorvoslati eljárási rendszer hiányosságára mutatnak rá, amely az általános megállapítási kereset hiányát jelenti.(2) Így a Bizottság tagállamokat érintő, pénzkövetelések behajtására irányuló általános döntéshozatali hatásköre, és ezzel megtámadható jogi aktusok meghozatalára irányuló lehetőség hiányában a jelen ügyhöz hasonló helyzetekben kizárólag kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárásban tisztázható az Unió fizetési igényjogosultsága. Ameddig a Bizottság nem indítja meg az ilyen eljárást, a tagállamoknak nincs lehetőségük a jogi helyzet tisztázására, viszont jelentős kamatkockázattal kell számolniuk.
11. A jelen eljárások azon túlmenően, hogy lehetőséget teremtenek a Bíróság számára a Törvényszék megtámadott végzéseinek és a Bizottság vitatott leveleinek felülvizsgálatára, arra is módot adnak, hogy átgondolja az eljáráshoz fűződő érdek területén fennálló ezen hiányosság megszüntetését.
II. Jogi háttér
12. Az Európai Közösségek saját forrásainak rendszeréről szóló, 2000. szeptember 29‑i 2000/597/EK, Euratom tanácsi határozatot(3) 2007. január 1‑jei hatállyal felváltotta az Európai Közösségek saját forrásainak rendszeréről szóló, 2007. június 7‑i 2007/436/EK, Euratom határozat,(4) a jelen ügyekben irányadó rendelkezések azonban változatlanok maradtak.
13. A 2000/597 határozat 2. cikke (1) bekezdésének b) pontja, valamint a 2007/436 határozat 2. cikke (1) bekezdésének a) pontja szerint az Unió költségvetésének saját forrásai különösen „a közös vámtarifa szerinti vámok és egyéb vámok, amelyeket a harmadik országokkal folytatott kereskedelem tekintetében a[z Unió] intézményei már megállapítottak vagy meg fognak állapítani”. A vámok „hagyományos saját források”. A 2000/597 határozat és a 2007/436 határozat 2. cikkének (3) bekezdése szerint a tagállamok beszedési költség címén megtartják ezen összegek 25%‑át.
14. A 2000/597 határozat és a 2007/436 határozat 8. cikke (1) bekezdésének első és harmadik albekezdése szerint az Unió saját forrásait a tagállamok a nemzeti törvényi, rendeleti vagy közigazgatási rendelkezések alapján szedik be, amelyeket adott esetben az uniós követelményekhez igazítanak, és a Bizottság rendelkezésére bocsátják azokat.
15. A saját források rendszeréről szóló határozatok végrehajtásáról szóló, 2000. május 22‑i 1150/2000/EK, Euratom tanácsi rendeletet(5) először a 2004. november 16‑i 2028/2004/EK, Euratom tanácsi rendelet,(6) azt követően 2007. január 1‑jei hatállyal pedig a 2009. január 26‑i 105/2009/EK, Euratom tanácsi rendelet(7) módosította.
16. Az 1150/2000 rendelet későbbi változatai 2. cikkének (1) és (2) bekezdése szerint az Uniónak a 2000/597 határozatban és a 2007/436 határozatban említett saját forrásokra való jogosultságát meg kell állapítani, amint a vámjogszabályok által előírt feltételek teljesülnek a jogosultság számlákon történő lekönyvelését és az adós értesítését illetően. A jogosultság időpontja a vámjogszabályok által előírt nyilvántartásba vétel időpontja.
17. A 1150/2000 rendelet 6. cikkének (3) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„(3) a) A 2. cikkben megállapított jogosultságokat, az e bekezdés b) pontjától függően, legkésőbb a megállapításukat követő második hónap 19. napja utáni első munkanapon könyvelik le a számlákon.
b) Az a) pontban említett számlákra a beszedés vagy a biztosíték hiánya miatt be nem jegyzett jogosultságokat külön számlákon mutatják be az a) pontban megállapított időtartamon belül. A tagállamok akkor alkalmazhatják ezen eljárást, amikor a megállapított jogosultságok tekintetében, amelyekre nézve biztosítékot adtak, kifogással éltek, és amelyek esetleg változhatnak a felmerült vita rendezésétől függően.”
18. Az 1150/2000 rendelet 9. cikke (1) bekezdésének első albekezdése értelmében:
„(1) A 10. cikkben szabályozott eljárásnak megfelelően minden tagállam a saját forrásokat a Bizottság nevében az államkincstárnál vagy az általuk kijelölt testületnél megnyitott számlán írja jóvá.”
19. Az 1150/2000 rendelet 10. cikkének (1) bekezdése a következőt mondja ki:
„(1) A […] beszedési költségek levonása után […] [a] saját források jóváírását legkésőbb azon hónapot követő második hónap 19. napját követő első munkanapon kell elvégezni, amelyben a jogosultságot – e rendelet 2. cikkének megfelelően – megállapították.
Azonban, a 6. cikk (3) bekezdésének b) pontja szerinti külön számlákon szereplő jogosultságokra nézve a jóváírást legkésőbb azon hónapot követő második hónap 19. napját követő első munkanapon végzik el, amelyben a jogosultságot behajtották.”
20. Az 1150/2000 rendelet 11. cikkének (1) bekezdése szerint az e rendelet 9. cikkének (1) bekezdésében említett számlára történő elszámolás késedelme az érintett tagállam kamatfizetési kötelezettségét vonja maga után, amelynek kamatlábát a 11. cikk (2) és (3) bekezdése határozza meg.
21. Az 1150/2000 rendelet 17. cikke (1) és (2) bekezdésének szövege a következő:
„(1) A tagállamok megteszik az összes szükséges intézkedést annak biztosítására, hogy a 2. cikk alapján megállapított jogosultságoknak megfelelő összeget az e rendeletben meghatározottak szerint a Bizottság rendelkezésére bocsássák.
(2) A tagállamok mentesülnek azon kötelezettség alól, hogy a Bizottság rendelkezésére bocsássák az olyan megállapított jogosultságok összegével megegyező összegeket, amelyek beszedése nem lehetséges:
a) vis maior okán; vagy
b) más, nekik fel nem róható okokból.
A megállapított jogosultságok összegeinek behajthatatlanságát az illetékes közigazgatási hatóság a behajthatóság lehetetlenségét megállapító határozat útján mondja ki.
[…] összegeit […] behajthatatlannak kell tekinteni.
Azon összegeket, amelyek behajthatatlanságát határozat állapítja meg, illetőleg amelyeket behajthatatlannak kell tekinteni, véglegesen törölni kell a 6. cikk (3) bekezdésének b) pontjában említett külön számláról. […]”
III. A fellebbezési eljárás háttere
22. A 2010‑et megelőző években a német vámhatóságoknál különböző árukat jelentettek be a Közösségi Vámkódex 91. és azt követő cikkei(8) szerinti közösségi külső árutovábbítási eljárás alá vonás céljából. Ez az eljárás lehetővé teszi, hogy az Unió vámterületén belül egy adott pontról egy másikra szállítsanak árukat anélkül, hogy azokra behozatali vámok vonatkoznának. Ennek mindazonáltal feltétele, hogy az árut a rendeltetési vámhivatalnál bemutassák, hogy a vámhatóság ellenőrizhesse az áru rendeltetési helyre érkezését.(9) Ennek hiányában az áruk az Unióba behozott áruknak minősülnek, és ez behozatalivám‑tartozást keletkeztet. Ha nem egyértelmű, hogy az érintett árukat hol és mikor vonták el jogellenesen a vámfelügyelet alól, a vámtartozás keletkezésének időpontja az áruk külső árutovábbítási eljárás alá vonásának pillanata. Ez azt jelenti, hogy annak a tagállamnak a hatósága, amelyben külső árutovábbítási eljárás alá vonták az árukat, beszedi a vámtartozást, és a Bizottság rendelkezésére bocsátja a vonatkozó saját forrást.
23. A jelen ügyben szóban forgó eljárásokban, amelyekben az áruk rendeltetési helye a Szlovák Köztársaságban, illetve Romániában volt, a román és a szlovák hatóságok megerősítették az érintett áruk megérkezését a német hatóságok felé, így utóbbi befejezte az árutovábbítási eljárást, és felszabadította a főkötelezettek által nyújtott biztosítékot. Később azonban kiderült, hogy az áruk valójában soha nem érkeztek meg a rendeltetési helyükre, és ezért jogellenesen fejezték be az érintett árutovábbítási eljárást. Tévesen került ugyanis sor az áru szabályos vám elé állításának elektronikus megerősítésére az NCTS(10) számítógépes vámrendszerben, és ennek oka a szlovák és román vámhatóságok csalárd szándéka, vagy harmadik felek csalárd szándéka és e hatóságok óvintézkedéseinek hiánya volt.
24. Mivel a főkötelezettek részéről nem lehetett felróható magatartást megállapítani, elengedték nekik a keletkezett, behajthatatlannak minősített vámtartozásokat. Németország kötelezettsége ezzel megszűnt a tekintetben, hogy a Bizottság rendelkezésére bocsássa az érintett összegeket. Ilyen körülmények között a Bizottság úgy vélte, hogy a Szlovák Köztársaságnak, illetve Romániának meg kell térítenie a hatóságaik tévedései miatt az uniós költségvetésben keletkezett veszteségét.
A. A Bizottság vitatott levelei
25. A Bizottság ezért 2014. július 15‑én,(11) valamint 24‑én,(12) és szeptember 19‑én(13) két levelet küldött a Szlovák Köztársaságnak, és egy levelet Romániának (a továbbiakban: vitatott levelek), amelyekben felszólította e tagállamokat az azon vámtartozásnak megfelelő összegek megfizetésére, amelyet Németország a szlovák, illetve a román hatóságok tévedése miatt nem tudott beszedni.
26. A vitatott levelekben a Bizottság először az érintett folyamatokat vázolta, és kifejtette, hogy a Szlovák Köztársaság, illetve Románia felelős az ezzel összefüggésben keletkezett veszteségekért. Az árutovábbítási eljárás befejezésének szlovák, illetve román hatóságok általi téves megerősítése ugyanis akadályozta a német hatóságot a hagyományos saját forrásnak minősülő vámtartozás beszedésében. Igaz, hogy a Szlovák Köztársaságnak, illetve Romániának nem volt hatásköre e vámok beszedésére. A tagállamok azonban felelősséggel tartoznak a saját forrásokban a hatóságaik hibájából keletkezett veszteségekért. Ez következik a Szerződésből, a saját források rendszeréből és a Bíróság ítélkezési gyakorlatából.(14) E körülmények között összeegyeztethetetlen a tagállamok és az Unió közötti lojális együttműködés elvével és a saját források rendszerével az, hogy a Szlovák Köztársaság és Románia nem tett eleget a vonatkozó saját források rendelkezésre bocsátására irányuló felszólításnak.
27. A Bizottság ezért felszólította a Szlovák Köztársaságot, illetve Romániát, hogy 25% beszedési költség levonása után legkésőbb a vitatott levelek megküldését követő második hónap 19. napját követő első munkanapon bocsássa rendelkezésre a saját forrásokat. Végül rámutatott, hogy minden fizetési késedelem késedelmi kamat számítását vonja maga után az 1150/2000 rendelet 11. cikke szerint.
B. A Törvényszék megtámadott végzései
28. 2014. szeptember 22‑i, valamint november 26‑i és 28‑i kereseteivel a Szlovák Köztársaság és Románia kérte a vitatott levelek megsemmisítését. A Bizottság erre mindegyik esetben elfogadhatatlansági kifogást(15) nyújtott be, amelyben azzal érvelt, hogy e levelek nem az EUMSZ 263. cikk szerinti megtámadható jogi aktusok. 2015. szeptember 14‑i végzéseiben(16) (a továbbiakban: megtámadott végzések) a Törvényszék helyt adott e kifogásoknak, és a kereseteket – megalapozottságuk vizsgálata nélkül – mint elfogadhatatlant elutasította.(17)
29. A Törvényszék először az Unió saját forrásairól szóló rendelkezések és a Bíróság ehhez kapcsolódó ítélkezési gyakorlata alapján megállapította, hogy a tagállamoknak maguknak kell kideríteniük, hogy kialakult‑e a hagyományos saját forrásokat érintő veszteség, vagy fennáll‑e az ilyen források Uniónak való rendelkezésre bocsátására irányuló kötelezettség. A Bizottságnak nincs erre vonatkozó döntése, vagy ilyen döntéshozatalra irányuló eljárása. Ezen túlmenően az EUMSZ 258–260. cikk szerint csak a Bíróság ítéletéből derülhet ki, hogy a tagállamok milyen jogokkal és kötelezettségekkel rendelkeznek, és hogyan kell magatartásukat megítélni.(18)
30. Következésképpen a vitatott levelek csak tájékoztatási értékkel rendelkeznek és egyszerű felszólításnak tekinthetők, mivel a Bizottságnak nincs felhatalmazása olyan jogi aktus meghozatalára, amelyben felszólítja a tagállamokat a saját források rendelkezésre bocsátására. Ezek nem az EUMSZ 263. cikk szerinti megtámadható jogi aktusok.(19)
31. A Bizottság követelt összegek nagyságára, fizetési határidőre és késedelmi kamatokra vonatkozó megállapításai tehát nem válthatnak ki joghatást. Lényegtelenek továbbá a felek arra vonatkozó érvei, hogy kétséges a saját forrásokról szóló rendelkezések alkalmazhatósága, mivel azok kizárólag a levelek jogszerűségére vonatkoznak. El kell végül utasítani azt az érvet is, amely a fennálló jogbizonytalanság és a jelentős kamatkockázat alapján az eljáráshoz fűződő érdek érvényesítésének szükségességére vonatkozik. Az eljáráshoz fűződő érdek érvényesítésének szükségessége önmagában ugyanis nem indokolhatja a megtámadhatóságot, és a tagállamok elháríthatják a kamatkockázatot azáltal, hogy a Bizottság rendelkezésére bocsátják a követelt összegeket, az álláspontjuk megalapozottságának fenntartásával.(20)
IV. A fellebbviteli eljárás és a felek kérelmei
32. 2015. november 13‑i leveleivel a Szlovák Köztársaság fellebbezést terjesztett elő a T‑678/14. és T‑779/14. sz. végzés ellen (C‑593/15. P. és C‑594/15. P. sz. egyesített ügyek). A Szlovák Köztársaság azt kéri, hogy a Bíróság teljes egészében helyezze hatályon kívül a megtámadott végzéseket, hozzon maga döntést a keresetek elfogadhatóságáról, és a keresetek megalapozottságára vonatkozó döntéshozatal érdekében utalja vissza az ügyet a Törvényszék elé, vagy ha a Bíróság úgy véli, hogy nem rendelkezik elegendő információval a Bizottság elfogadhatatlansági kifogásainak végleges eldöntéséhez, akkor a keresetek elfogadhatóságára és megalapozottságára vonatkozó döntéshozatal érdekében utalja vissza az ügyet a Törvényszék elé, és kötelezze a Bizottságot a költségek viselésére. Románia és a Németországi Szövetségi Köztársaság támogatják a Szlovák Köztársaság kérelmeit.
33. 2015. november 16‑i levelével Románia fellebbezést terjesztett elő a T‑784/14. sz. végzés ellen (C‑599/15 P). Románia azt kéri, hogy a Bíróság nyilvánítsa elfogadhatónak a fellebbezést, teljes egészében helyezze hatályon kívül a megtámadott végzést, hozzon új döntést az ügyben azzal, hogy elfogadhatónak tekinti a megsemmisítés iránti keresetet, és elrendeli a vitatott levél megsemmisítését, vagy utalja az ügyet a Törvényszék elé azzal, hogy utóbbi új ítéletben nyilvánítsa elfogadhatónak a megsemmisítés iránti keresetet, és rendelje el a vitatott levél megsemmisítését, és kötelezze a Bizottságot a költségek viselésére. A Szlovák Köztársaság, a Németország Szövetségi Köztársaság és a Cseh Köztársaság támogatja Románia kérelmeit.
34. A Bizottság azt kéri, hogy a Bíróság utasítsa el a fellebbezéseket, és a fellebbezőket kötelezze a költségek viselésére.
35. A fellebbezésekkel kapcsolatban valamennyi részt vevő fél előterjesztette írásbeli észrevételeit, a 2017. március 23‑i közös tárgyaláson pedig szóbeli észrevételeit.
V. Értékelés
A. A fellebbezésekről
36. A Szlovák Köztársaság és Románia két különböző jogalapra tagolódó, de az érvelés szempontjából részben egymással átfedésben lévő érveiből kiderül, hogy a fellebbezők lényegében két esetben kifogásolják a Törvényszék téves jogalkalmazását.
37. Egyrészt a Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot, amikor érvelését az Unió saját forrásaira vonatkozó rendelkezésekre alapozta annak vizsgálata nélkül, hogy egyáltalán alkalmazhatók‑e ezek a rendelkezések. A Törvényszék azt sem indokolta, hogy miért maradhat el ez a vizsgálat, így a megtámadott végzésekből hiányzik az indokolás.
38. Másrészt a Törvényszék a vitatott levelek megtámadhatóságának vizsgálata során is tévesen alkalmazta a jogot, mert ennek keretében kizárólag a Bizottság saját források beszedéséről rendelkező, kötelező határozatok meghozatalára vonatkozó felhatalmazásának hiányára támaszkodott. Nem vette figyelembe, hogy az ítélkezési gyakorlat szerint az uniós intézmények jogi aktusai megtámadhatóságának vizsgálata során különösen a jogi aktusok érdemi vizsgálatától is függ a kérdés megválaszolása.
39. Elsőként ez utóbbi érvet kell megvizsgálni.
1. A vitatott levelek megtámadhatóságának Törvényszék általi vizsgálatáról
40. Az EUMSZ 263. cikk szerinti megsemmisítés iránti kereset lehetősége nyitva áll valamennyi olyan, az intézmények által elfogadott rendelkezés tekintetében – annak jellegétől vagy formájától függetlenül –, amelynek célja, hogy joghatásokat váltson ki.(21) Az aktusok joghatás kiváltására való alkalmasságának megállapítása ezért különösen azok tárgyától, tartalmától és tényállásától, valamint azon ténybeli és jogi összefüggésektől függ, amelyekbe illeszkednek.(22)
41. Igaz ugyan, hogy az aktust elfogadó intézmény hatásköre olyan kritérium, amelyet figyelembe lehet venni az uniós intézmények aktusai kötelező joghatásainak és ezzel azok megtámadhatóságának megítélése során.(23) Ez azonban csupán egy a sok szempont közül, amelyeket a Bíróság szó szerint úgy jellemzett, hogy „adott esetben” figyelembe kell venni az aktusok kötelező joghatásainak megítélése során.(24)
42. Az uniós intézmények aktusai joghatásának vizsgálata során figyelembe veendő különböző szempontok esetében valójában számos egymást kiegészítő kritériumról van szó, amelyek az összkép keretében kölcsönösen kiegészítik egymást, és nem vizsgálhatók egymástól függetlenül. Igaz ugyan, hogy egy adott kritérium többihez képesti súlya tényállásonként változhat.(25) Az uniós bíróság azonban nem vehet figyelembe egyetlen ilyen kritériumot a többi figyelembevétele nélkül, ha azok is irányadók az érintett tényállás esetében. Különösen az aktusok tartalomra és tárgyra vonatkozó lényeges kritériumait nem lehet önkényesen kihagyni valamely másik kiegészítő kritérium javára. Annál is inkább igaz ez, ha az intézmény hatáskörének vizsgálata szorosan összefügg valamely aktus érdemi vizsgálatával.(26)
43. Igaz ugyan, hogy a jelen esetben a Törvényszék a megtámadott végzések elején idézte az uniós intézmények aktusainak megtámadhatóságához kapcsolódó ítélkezési gyakorlatot. A Bizottság érvével szemben azonban a vitatott levelek későbbi vizsgálata során nem vette figyelembe azok tartalmát annak ellenére, hogy az ítélkezési gyakorlat megkövetelte azt.
44. A megtámadott végzésekből ellenben egyértelműen kiderül, hogy a Törvényszék kizárólag arra alapozta a végkövetkeztetését, miszerint a vitatott levelek nem váltanak ki joghatást, hogy a Bizottságnak nincs felhatalmazása a tagállamokkal szemben saját források beszedéséről rendelkező kötelező határozatok meghozatalára: így a Törvényszék megállapította, hogy a saját forrásokról szóló rendelkezések a tagállamoknak írják elő azon kötelezettség fennállásának megállapítását, hogy az Unió rendelkezésére bocsássák e forrásokat.(27) Ezek a rendelkezések azonban nem írják elő a Bizottság felhatalmazását saját források beszedéséről rendelkező határozat meghozatalára, sem az ilyen határozat meghozatalára irányuló eljárást.(28) Ellenkezőleg, kizárólag a Bíróság feladata megítélni a tagállamok megfelelő kötelezettségét. A Bizottság tehát nem zárhatja le határozattal a saját források rendelkezésre bocsátására vonatkozó vitát.(29)
45. E megfontolások alapján a Törvényszék arra következtetett, hogy a vitatott levelek csupán joghatás kiváltására alkalmatlan egyszerű véleménynyilvánítások lehetnek, mivel hiányzik a Bizottság arra irányuló felhatalmazása, hogy határozatban kötelezzen valamely tagállamot a saját források rendelkezésre bocsátására.(30)
46. Igaz ugyan, hogy a Törvényszék e következtetés alátámasztása érdekében a Bíróság olyan végzéseire hivatkozik, amelyekben a Bíróság ugyancsak a Bizottság jogilag kötelező aktusok meghozatalára vonatkozó felhatalmazásának hiányától tette függővé a kérdés megválaszolását.(31) Ez azonban minden esetben a hivatkozott ügyekben vitatott, joghatás kiváltására ugyancsak alkalmatlan levelek tartalma figyelembevételének fényében történt.(32) Itt azonban a Törvényszék a vitatott levelek értékelésébe nem vonta be azok tartalmát, jóllehet a tényállás bemutatásának elején szerepeltette azt.(33)
47. Azon esetektől eltérően, amelyek a Bíróságnak a Törvényszék által idézett végzései alapjául szolgáltak, a jelen ügyekben a vitatott levelek tartalmából feltétlenül kiderül, hogy e levelek célja joghatás kiváltása volt.
48. Álláspontjával szemben ugyanis a Bizottság a vitatott levelekben nem csupán olyan kötelezettségeket ismétel meg, amelyek közvetlenül az uniós jogi rendelkezésekből erednek. Az az elképzelés ugyanis, hogy valamely tagállamnak akkor is meg kell térítenie a hatóságai által valamely más tagállamnál okozott sajátforrás‑veszteségeket, ha eredetileg nem volt felelős e források beszedéséért, nem a saját forrásokról szóló rendelkezésekből következik, hanem e rendelkezések Bizottság általi értelmezéséből. A szlovák és román hatóságok a Bizottság levelei nélkül nem állapíthatták volna meg az eredetileg Németország által beszedendő vámtartozásnak megfelelő fizetendő összegek nagyságát sem, legalábbis külön vizsgálatok nélkül aligha.
49. Igaz ugyan, hogy mindez önmagában nem biztosít joghatást a vitatott leveleknek. A Bizottság ugyanis nem kötelező formában is értesíthette volna az érintett tagállamokat az adott összegekkel való tartozásukra vonatkozó álláspontjáról annak érdekében, hogy párbeszédet kezdeményezzen egy lehetséges későbbi kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárásra tekintettel.
50. A Bizottság azonban nem elégedett meg azzal, hogy nem kötelező formában tájékoztassa a Szlovák Köztársaságot és Romániát arról, hogy álláspontja szerint meg kell téríteniük azon veszteségeket, amelyek hatóságaik tévedése miatt merültek fel. Sokkal inkább kötelező jellegű megállapításokat tett a jogi helyzetről az érintett tagállamok számára, és ezen túlmenően fizetési határidőt írt elő számukra, amely kizárólag a vitatott leveleken alapul, és az nem más uniós jogi rendelkezésekből szükségszerűen következő jogkövetkezmények egyszerű hivatkozása.
51. A Bizottság eredeti érvelésével szemben a vitatott levelekben meghatározott, lejártát követően késedelmi kamatot eredményező fizetési határidő ugyanis nem a saját forrásokról szóló 1150/2000 rendeletből fakad. Igaz ugyan, hogy a hivatkozott rendelet 11. cikke szerint a késedelmes fizetés kamatfizetési kötelezettséget von maga után, amelynek kamatlábát a rendelet határozza meg. Az a fizetési határidő azonban, amelytől kezdődően az Unió követelheti a forrásokat, és amelynek elteltétől kezdődően késedelmi kamatok esedékesek, eltér a rendeletben és a vitatott levelekben. A rendelet 10. cikke ugyanis az érintett jogosultságok tagállamok általi megállapításának, illetve behajtásának időpontjára hivatkozással határozza meg az elszámolás időpontját és ezzel a saját források esedékességét.(34) A vitatott levelekben azonban a Bizottság e levél elküldésének időpontjára hivatkozással határozza meg a követelt összegek esedékességének időpontját.(35)
52. Még ha fel is tételezzük a saját forrásokról szóló 1150/2000 rendelet – jelenleg vitatott – alkalmazhatóságát, vagy analógia útján alkalmazandónak tekintenénk e rendeletet, a vitatott levélben megnevezett fizetési határidő akkor sem felel meg annak, amely e rendeletben szerepel. Még ha a Bizottság által érvényesíteni kívánt igényeket jogellenes károkozásból vagy azzal egy tekintet alá eső cselekményből eredő igényeknek is minősítjük, azok a vitatott levelek szerint akkor sem – a szokásos módon – a kár bekövetkeztétől esedékesek, hanem az e levelekben megállapított jövőbeli időponttól. Ezek nagymértékben arra utalnak, hogy a vitatott levelek joghatást váltanak ki.
53. Hallgatólagosan el is ismerte ezt a Bizottság, amikor a tárgyaláson a Bíróság kérdésére azt válaszolta, hogy még ha a vitatott levelekben szereplő fizetési határidő el is tér az 1150/2000 rendeletben szereplő határidőtől, előbbi legalább kedvezőbb a tagállamok számára az utóbbihoz képest, mivel később kezdődik. Az a tény azonban, hogy a tagállamok számára a jogszabályban meghatározottnál kedvezőbb határidőt állapítanak meg, nem a vitatott levelek konstitutív jellege ellen, hanem azok konstitutív – tehát nem pusztán deklaratív – jellege mellett szól.
54. Ezzel összefüggésben a vitatott levélben szereplő határidő‑megállapítás elválasztandó attól a határidő‑megállapítástól, amelyre úgynevezett „notes de débit”(36) keretében kerül sor, amelyek uniós intézmények szerződéseivel összefüggésben kerülnek kiküldésre, és a Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint ebben a kontextusban nem minősülnek az EUMSZ 263. cikk szerint megtámadható aktusoknak.(37) Igaz ugyan, hogy nem egyértelmű a kérdés, hogy ez a „notede débit” mennyiben válthat ki önálló joghatásokat.(38) Mindazonáltal viszonylag egyértelműnek tűnik, hogy legalábbis a fizetési határidő ezen értesítésben történő megállapítása nem vált ki a szerződéses igényektől függetlenül fennálló joghatásokat, ha ez a határidő‑megállapítás – mint ahogyan a magánfelek közötti szerződésekben is előfordul – csupán e szerződéses igények esedékessé válásához szükséges, egyebekben meghatározott szerződéses vagy jogszabályi feltétel teljesítését jelenti.(39)
55. A jelen esetben azonban nem derül ki, hogy a vitatott levelekben szereplő határidő‑megállapítás mennyiben jelenthetné csak a Szlovák Köztársasággal és Romániával szembeni uniós igények esedékessé válásához szükséges, egyebekben meghatározott feltétel teljesítését. Ez a határidő‑megállapítás ugyanis nem felel meg a saját forrásokkal kapcsolatos igények esedékességéhez szükséges határidő‑megállapításnak,(40) és az sem látszik, hogy az ilyen határidő‑megállapítás (nem pedig a kár bekövetkezte) kiválthatná a jogellenes károkozásból vagy azzal egy tekintet alá eső cselekményből eredő igények(41) esedékességét.
56. Ahogyan a fenti megfontolásokból kiderül, a vitatott levelek tartalmából arra következtethetünk, hogy e levelek joghatásokat váltanak ki. Ilyen körülmények között a Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot, amikor kizárólag az elfogadó intézmény hiányzó döntéshozatali hatáskörére összpontosított, és a vitatott levelek tartalmát nem vonta be a megtámadhatóságuk vizsgálatába.
57. A vitatott levelek érdemi vizsgálata, és a megtámadhatóságra vonatkozó következtetések ilyen vizsgálattól függővé tétele helyett a Törvényszék fordított gondolatmenet alapján járt el. Azzal az indokolással utasította el a levelek tartalmának és különösen a határidő‑megállapításnak a vizsgálatát, hogy mivel a Bizottság nem rendelkezik olyan hatáskörökkel, amelyek alapján dönthetne az érintett tagállamoknak a követelt összegek rendelkezésre bocsátására való kötelezéséről, ezzel összefüggésben nem is lehet jogosult határidő megállapítására. Mivel a vitatott levelek nem válthatnak ki joghatásokat a tagállamok források rendelkezésre bocsátására vonatkozó kötelezettsége tekintetében, a fortiori nem válthatnak ki joghatásokat az ilyen rendelkezésre bocsátásra vonatkozó határidő tekintetében sem.(42)
58. Ahogyan azt a Szlovák Köztársaság és Románia helyesen megállapítja, a jelen ügyhöz hasonló helyzetekben az ilyen eljárásmód elfogadásának az lenne a következménye, hogy az EUMSZ 263. cikkben kifejezetten megnevezett elfogadhatatlansági jogalapot megfosztanák minden relevanciájától, és az érintett jogi aktusok mentesülnének minden jogszerűségi ellenőrzés alól, mivel már önmagában az elfogadó intézmény döntéshozatali hatáskörének hiánya elfogadhatatlanságot eredményezne. Az elfogadhatatlansági jogalap léte így fordított esetben azt erősíti meg, hogy olyan helyzetekben, amelyekben a döntéshozatali felhatalmazással nem rendelkező intézmény által hozott aktus joghatásokat vált ki, a döntéshozatali hatáskör nem lehet az érintett intézkedés megtámadhatósága vizsgálatának lényeges kritériuma. Ahogyan azt maga a Bizottság is elismeri, szükséges, hogy a hatáskörrel nem rendelkező intézmény döntései esetén is különbséget tegyünk a joghatást kiváltó aktusok és a joghatás kiváltására alkalmatlan aktusok között. Ha a joghatást kiváltó aktusok esetén a felhatalmazás hiánya minden további nélkül megtámadhatatlansághoz vezetne, akkor ez nem lenne összeegyeztethető a hatékony jogvédelem követelményével. A jogvédelem csak a köpenicki kapitány módjára megvalósított súlyos ultra vires cselekmények esetében korlátozódhatna arra, hogy a Bíróság az elfogadhatóság vizsgálata keretében megállapítja ezen aktus létezésének hiányát. Ettől azonban a jelen esetben nagyon távol állunk.
59. Jelen ügyben az előbbi vizsgálat rávilágított, hogy a vitatott levelek esetében nem joghatás nélküli aktusokról van szó, hanem joghatást kiváltó döntésekről, és ezzel az EUMSZ 263. cikk szerint megtámadható aktusokról. Csupán jogszerűségük vizsgálata tisztázhatja, hogy felhatalmazással nem rendelkező intézmény bocsátotta‑e ki ezeket az aktusokat.
60. A fenti megfontolásokkal összhangban megállapítandó, hogy a Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot, amikor a vitatott levelek joghatásainak és ezzel megtámadhatóságuknak vizsgálata során figyelmen kívül hagyta a levelek tartalmi vizsgálatának lényeges szempontját. Ez a téves jogalkalmazás már önmagában igazolja a megtámadott végzések hatályon kívül helyezését, mivel ezen alapul a Törvényszék azon álláspontja, hogy a vitatott levelek nem az EUMSZ 263. cikk szerinti megtámadható aktusok.
2. A saját forrásokról szóló rendelkezések Törvényszék általi alkalmazásáról
a) A saját forrásokról szóló rendelkezések alkalmazhatóságára vonatkozó vizsgálat hiányáról
61. További érvelésében a Szlovák Köztársaság és Románia azt kifogásolja, hogy a Törvényszék arra hivatkozva, hogy a Bizottságnak nincs felhatalmazása a saját források beszedéséről rendelkező kötelező határozatok meghozatalára, nemleges választ adott a vitatott levelek joghatásaira annak vizsgálata nélkül, hogy egyáltalán irányadók‑e az uniós saját forrásokról szóló rendelkezések. Ezzel az érveléssel az érintett tagállamok végeredményben azt kifogásolják, hogy a Törvényszék önálló döntést hozott a Bizottság elfogadhatatlansági kifogásairól, és azokról nem a keresetek megalapozottságára vonatkozó határozatában döntött.(43)
62. A megtámadott végzésekből e tekintetben egyébként hiányzott az indokolás, mivel a Törvényszék nem indokolta, hogy a követelt összegek esetében álláspontja szerint miért van szó saját forrásokról és miért alkalmazandók az arra vonatkozó rendelkezések. A Törvényszék azt sem indokolta, hogy miért nem tartotta szükségesnek, hogy az elfogadhatóságról a megalapozottságra vonatkozó határozatában döntsön.
63. A fellebbezők erre vonatkozó kifogásai is eredményesek.
64. A vitatott levelek tartalmi vizsgálatának hiányára vonatkozó fenti észrevételekből kiderül, hogy a Törvényszék arra alapozta a levelek joghatás kiváltására való alkalmatlanságáról szóló végkövetkeztetését, hogy a Bizottság nem rendelkezik felhatalmazással arra, hogy határozatban döntsön a tagállamok saját forrás rendelkezésre bocsátására vonatkozó kötelezettségeiről.
65. Ahogyan egyrészt a fellebbezők helyesen hiányolják, a Törvényszék végkövetkeztetései ezzel azon az előfeltevésen alapulnak, hogy a vitatott leveleket a saját forrásokról szóló rendelkezések alapján kellett megítélni. A Törvényszéknek azonban nem lett volna szabad ilyen előfeltevésre alapozni megfontolásait anélkül, hogy először megvizsgálja az érintett rendelkezések – felek által vitatott – alkalmazhatóságát. Ez annál inkább így van, mivel az e kérdésre adandó válasz egyrészt nem tűnik nyilvánvalónak, másrészt nem lehet egyértelműen kikövetkeztetni az uniós saját forrásokról szóló rendelkezésekből.
66. A Bizottság érvelésével szemben a saját forrásokról szóló rendelkezések alkalmazhatóságának vizsgálata nem csak ahhoz lett volna szükséges, hogy megvizsgálják a vitatott levelekkel érvényesíteni kívánt igények megalapozottságát. Ellenkezőleg, ez a kérdés lényeges lett volna a hivatkozott levelek megtámadhatóságának vizsgálata tekintetében is, mivel a Törvényszék úgy döntött, hogy a Bizottság saját források beszedésére vonatkozó döntési felhatalmazásának hiányától teszi ezt függővé.
67. Ez azt jelenti, hogy a vitatott levelek ellen első fokon előadott jogalapok megítélésétől függött a jelen körülmények között az elfogadhatatlansági kifogások megítélése. A Törvényszéknek ezért a jogvitában felmerült anyagi jogi kérdésekkel együtt kellett volna megvizsgálnia ezeket a kifogásokat.
68. Másrészt elégtelen a megtámadott végzések Törvényszék általi indokolása is. Igaz ugyan, hogy a Bíróság alapokmánya 53. cikkének (1) bekezdésével összefüggésben értelmezett 36. cikke szerinti indokolási kötelezettség nem követeli meg, hogy a Törvényszék egymást követően kimerítően foglalkozzon a felek által előadott valamennyi érvvel. Az indokolás lehet közvetett is, amennyiben lehetővé teszi az érdekelt felek számára, hogy megismerjék a meghozott intézkedések okait, a Bíróság számára pedig azt, hogy felülvizsgálati jogkörének gyakorlásához elegendő információval rendelkezzen.(44)
69. A megtámadott végzések azonban nem tesznek eleget e követelményeknek. A Törvényszék indokolásából ugyanis először is nem derül ki, hogy saját forrásnak minősítette‑e a követelt összegeket, és ha igen, miért. Másodszor nem egyértelmű, hogy a Törvényszék a saját forrásokról szóló rendelkezések közvetlen alkalmazhatóságából indult‑e ki, és ha igen, miért, vagy csupán úgy vélte, hogy analógia útján kell alkalmazni e rendelkezéseket. Végül a megtámadott végzésekből az sem derül ki, hogy a Törvényszék miért vélte úgy, hogy a jogvitát a saját forrásokról szóló rendelkezések alapján vizsgálhatja anélkül, hogy foglalkozna a felek e rendelkezések alkalmazhatatlanságára vonatkozó érveivel. Ilyen körülmények között a Bíróság nem vizsgálhatja hatékonyan a Törvényszék érvelésének jogszerűségét.
b) Külön a kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárástól való megkülönböztetésről
70. Egyebekben a Törvényszék a – tárgyaláson elhangzott – esetleges „rendszerszintű” megfontolásokkal sem indokolhatta az első fokon előterjesztett keresetek elfogadhatatlanságát, amelyek alapját az képezné, hogy meg kell különböztetni a keresetek fajtáit, vagy el kell különíteni egymástól az EUMSZ 263. cikk szerinti megsemmisítés iránti keresetet az EUMSZ 258–260. cikk szerinti kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárásoktól.
71. Először is a Törvényszék arra vonatkozó megállapítása, hogy csupán kötelezettségszegési eljárásban lehet megállapítani a szóban forgó igényeket, arra támaszkodik, hogy a Bizottság nem rendelkezett hatáskörrel a saját források beszedéséről rendelkező határozatok meghozatalára. Ezzel ez a megállapítás ugyancsak azon a nem vizsgált és kellő mértékben nem indokolt feltételezésen alapult, hogy a szóban forgó tényállásokat a saját forrásokról szóló rendelkezések alkalmazhatóságára tekintettel kell megítélni.
72. Másodszor a „rendszerszintű”, az Unió jogvédelmi rendszerének teljes figyelembevételére irányuló megfontolások sem változtatnak semmit azon, hogy a vitatott levelek teljesítik az ítélkezési gyakorlat uniós intézmények aktusai joghatásával szemben támasztott feltételeit, és ezzel az EUMSZ 263. cikk szerint megtámadhatók.
73. Harmadszor pedig a jelen ügyekben eleve értelmetlen lenne a kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárástól való megkülönböztetésre alapozott elfogadhatósági vizsgálat.(45) Ha ugyanis a vitatott levelek jogszerűségének vizsgálata során kiderül, hogy a Bizottságnak nem volt felhatalmazása kötelező joghatású határozatokat hozni, akkor a Bizottság eleve a kötelezettségszegési eljárásra van utalva a tagállamok esetleges kötelezettségeinek kikényszerítése érdekében. Ha azonban a vitatott levelek jogszerűségének vizsgálata azt eredményezi, hogy a Bizottság hatáskörébe tartozik a kötelező határozatok meghozatala, akkor már csak a hatékony jogvédelem elve alapján is szükségszerűen adott a megsemmisítés iránti kereset benyújtásának lehetősége e határozatokkal szemben.
3. Közbenső következtetések
74. A fenti megfontolásokból kiderül, hogy a megtámadott végzések az első fokon előterjesztett keresetek elfogadhatóságának téves vizsgálatán alapultak. A megtámadott végzéseket ezért hatályon kívül kell helyezni.
B. Az első fokonelőterjesztett keresetekről
75. Alapokmánya 61. cikkének első bekezdése értelmében az ügyet maga a Bíróság is érdemben eldöntheti, ha a per állása ezt megengedi.
76. A jelen ügyekben pontosan ez a helyzet.
77. Először is a vitatott levelek megtámadhatósága és ezzel az első fokon előterjesztett keresetek elfogadhatósága tekintetében a jogviták állása megengedi a döntéshozatalt.
78. Másodszor, igaz ugyan, hogy első fokon nem derült fény e keresetek megalapozottságára és a feleknek még nem volt lehetőségük valamennyi erre vonatkozó érv kölcsönös megismerésére. Ezzel ennyiben még nem érett meg a jogvita a döntéshozatalra, mert lehetetlen a jelenlegi állás szerint érdemben dönteni a vitatott levelekkel érvényesíteni kívánt igényekről. E levelek vizsgálata során azonban kiderül, hogy egyébként sem lehet jogszerűségükről dönteni, mivel nem kellően – nem az EUMSZ 296. cikk második bekezdésében előírtak szerint – indokoltak. Ezért minden esetben semmisnek kell tekinteni azokat anélkül, hogy egyáltalán eljutnánk tartalmi jogszerűségük érdemi vizsgálatáig.(46)
79. Harmadszor, és végül a fellebbezők azon érvével kell foglalkozni, hogy a jelen eljárás az uniós jogorvoslati eljárási rendszer jogvédelmi hiányosságára mutat rá.
1. Az első fokon előterjesztett keresetek elfogadhatóságáról
a) A vitatott levelek joghatásairól
80. A fellebbezések így elvégzett vizsgálatából kiderül, hogy a vitatott levelek a Szlovák Köztársaság és Románia konkrét kötelezettségeinek jogilag kötelező megállapításával, és különösen a belőlük következő fizetési határidő megállapításával joghatásokat váltottak ki, méghozzá a saját forrásokról szóló rendelkezésektől függetlenül.(47) Megállapítható tehát, hogy ezek a levelek az EUMSZ 263. cikk szerint valamely uniós intézmény megtámadható aktusainak minősülnek anélkül, hogy tisztázni kellene, hogy a követelt összegek esetében saját forrásokról van‑e szó, és hogy mennyiben alkalmazandók közvetlenül vagy megfelelően az uniós saját forrásokról szóló rendelkezések.
81. Egyebekben a felek a vitatott levelek tartalmára vonatkozó kérdés, és különösen a hivatkozott levelekben megállapított fizetési határidő megítélése tekintetében először beadványaikban, később pedig a Bíróság előtti tárgyalás keretében állást foglaltak.(48) Ezzel tiszteletben tartották a felek meghallgatáshoz való jogát, és a Bíróság alapozhatja erre a döntését.
82. Végül a Bíróság előtti eljárás során nem adtak elő olyan új érveket, amelyek megkérdőjeleznék a vitatott levelek joghatását és ezzel megtámadhatóságát. Különösen a Bizottság megelégedett annak ismétlésével, hogy nem rendelkezik felhatalmazással a követelt összegek szedésére.
83. Amennyiben úgy kell értelmezni a tárgyaláson a Bizottság által előadott érvet, amely szerint a vitatott levelek alapján még nem lehet érdemben eldönteni a vitatott igényeket, mivel ehhez a felek közötti további párbeszéd szükséges, hogy a Bizottság közbenső intézkedéseknek tekinti a vitatott leveleket, és ezért elutasítja azok megtámadhatóságát, úgy ez az érvelés nem lehet eredményes.
84. Hiszen igaz ugyan, hogy a végleges határozat előkészítésére szolgáló, és az elfogadó intézmény ideiglenes álláspontját tükröző közbenső intézkedések főszabály szerint nem képezhetik megsemmisítési kereset tárgyát.(49) Itt azonban semmi nem mutat arra, hogy a vitatott levelek a Bizottság ideiglenes álláspontját tükrözik, mivel különösen a követelt összegek nagyságát és a fizetési határidőt végleges jelleggel meghatározzák. Ezen túlmenően nem derül ki, hogy a levelek olyan eljárásba tagozódnak, amelynek befejezése új, végleges bizottsági határozatokkal jár.
b) Arról az érvről, hogy a T‑678/14. sz. ügyben vitatott levél megerősítő intézkedés
85. A vitatott levelek közül a Szlovák Köztársaságnak időrendben elsőként elküldött, 2014. július 15‑i levél(50) (T‑678/14) tekintetében a Bizottság a T‑678/14. sz. ügyben előterjesztett elfogadhatatlansági kifogásában azzal érvelt, hogy csupán megerősítő intézkedésről van szó. Ez a levél ugyanis csupán követte az első, 2014. március 18‑án elküldött levelet,(51) amelyre a szlovák hatóságok 2014. május 16‑i levelükben(52) válaszoltak.
86. Ez a kifogás azonban nem akadályozhatja a 2014. július 15‑i levél megtámadhatóságát.
87. Igaz, hogy a pusztán megerősítő jogi aktusok nem támadhatók meg megsemmisítés iránti keresettel. Azonban csak az a jogi aktus minősül valamely korábbi jogi aktus pusztán megerősítő jogi aktusának, amely a korábbi jogi aktushoz képest semmilyen új elemet nem tartalmaz.(53)
88. Nem ez a helyzet a 2014. július 15‑i levél esetében összevetve azt a 2014. március 18‑i levéllel. Ahogyan ugyanis a Szlovák Kormány a Bizottság T‑678/14. sz. ügyben előterjesztett elfogadhatatlansági kifogásához kapcsolódó állásfoglalásában helyesen megjegyzi, a 2014. július 15‑i levél a 2014. március 18‑i levélben szereplőtől eltérő fizetési határidőt állapít meg.(54) Ahogyan pedig fent már kifejtettem, az önálló, csupán a vitatott leveleken alapuló fizetési határidő megállapítása éppen olyan lényeges elem, amely e levelek joghatását kiváltja.(55) Ezért a 2014. július 15‑i levél nem a 2014. március 18‑i levelet megerősítő jogi aktus.
c) Közbenső következtetések
89. Mindent egybevetve mind a három vitatott levéllel szemben adott az EUMSZ 263. cikk szerinti megsemmisítés iránti kérelem lehetősége. Ezzel mindhárom első fokon előterjesztett kereset elfogadható.
2. Az első fokon előterjesztett keresetek megalapozottságáról
a) A vitatott levelek indokolásáról
90. Az elsőfokú eljárás keretében és a fellebbviteli eljárás keretében is részletesen megvitatták a kérdést, hogy a vitatott levelek kiválthattak‑e joghatást a Bizottság érvényesíteni kívánt követelések behajtására vonatkozó határozatok meghozatalára irányuló (hiányzó) hatáskörére tekintettel.
91. Magukban a vitatott levelekben ugyanis a Bizottság nem adott meg olyan jogalapot, amely felhatalmazza arra, hogy határozatban szólítsa fel a tagállamokat a követelt összegek kifizetésére. Ezzel összefüggésben el kell különíteni az összegek beszedéséről rendelkező kötelező határozatok meghozatalára irányuló felhatalmazás jogalapját, és az érintett tagállam hivatkozott összegek rendelkezésre bocsátására irányuló kötelezettségéhez kapcsolódó igényérvényesítési jogalapot. Ez utóbbit ugyanis igenis megnevezte a Bizottság a vitatott levelekben, amikor kifejtette, hogy a Szlovák Köztársaságot és Romániát terhelő, a hatóságaik tévedése miatt az uniós költségvetést ért veszteségek megtérítésére irányuló kötelezettsége a lojális együttműködés elvéből következik, valamint annak szükségességéből, hogy biztosítani kell az Unió saját forrásai rendszerének helyes működését.
92. Az, hogy a követelt összegek beszedéséről rendelkező határozatok meghozatalára irányuló felhatalmazás jogalapja hiányzik, elsőre érthető lehet a Bizottság érvelésének szempontjából. A Bizottság ugyanis eleve úgy véli, hogy a vitatott levelek a kötelező határozatok meghozatalára irányuló hatáskör hiányában nem válthatnak ki joghatásokat. Ahogyan azonban már kifejtettem, ez a nézőpont nem igazolt, mivel a vitatott levelek tartalmuk alapján valójában kiváltanak joghatásokat.
93. Ezzel összefüggésben nem kell megválaszolni, hogy ez eredetileg kívánt célkitűzés volt, vagy – ahogyan ezt a Bizottság a tárgyaláson előadta – tévedésre vezethető vissza különösen a vitatott levelekben szereplő határidő‑megállapítás megfogalmazása. Igaz ugyan, hogy az uniós intézmények aktusai által kiváltott joghatások megítélése tekintetében a kibocsátó szándékától is függ a kérdés megválaszolása.(56) Mindazonáltal az erre irányuló szándéknak ki kell derülnie magából az érintett intézkedésből, és nem derülhet ki csupán a későbbi bírósági eljárásban. A jelen ügyben azonban a vitatott levelekből éppen nem az derül ki, hogy itt állásfoglalásra irányuló, nem kötelező felszólításokról van szó. Ellenkezőleg, a levelek nem utolsósorban a kötelező fizetési határidő megállapításával joghatásokat váltanak ki. Így olyan határozatokról van szó, amelyekben a Bizottságnak fel kellett volna tüntetnie a jogalapot, amely felhatalmazza a követelt összegek kötelező beszedésére.
94. A jogalapra hivatkozás elmulasztása ugyanis csak akkor nem minősül lényeges hibának, amikor a jogi alap a jogi aktus más elemei alapján, és minden nehézség nélkül meghatározható. Az ilyen kifejezett hivatkozás azonban nélkülözhetetlen, amikor annak hiányában az érintettek és a Bíróság számára bizonytalan maradna a pontos jogalap.(57) A jelen esetben éppen ez a helyzet. Ahogyan az a felek által a követelt összegek beszedésére vonatkozó határozatok meghozatalára irányuló bizottsági hatáskörök tekintetében folytatott intenzív véleménycsere is mutatja, a vitatott levelek egyetlen részéből sem derül ki egyértelműen, hogy a Bizottság milyen felhatalmazási jogalapra támaszkodott annak érdekében, hogy kötelező határozat útján felszólítsa a feleket a hivatkozott összegek megfizetésére.
95. Amennyiben a vitatott levelekben a fizetési kötelezettség végleges megállapítása és a kötelező fizetési határidő megadása valóban a Bizottság tévedésére vezethető vissza, mivel valójában csupán kötelező erővel nem bíró véleménynyilvánítást kívánt küldeni, úgy ez azt is jelenti, hogy a vitatott levelek elégtelen indokolása is felelős ezért a tévedésért. Az EUMSZ 296. cikk második bekezdése szerinti indokolási kötelezettség ugyanis az igazgatás önellenőrzésére is szolgál, és ezzel annak betartatására, hogy az elfogadó intézmény gondosan megvizsgálja az intézkedés elfogadásának feltételeit.(58) Ha a Bizottság kellően eleget tett volna ennek a kötelezettségnek, akkor már a vitatott levelek megfogalmazásakor fel kellett volna tűnnie számára, hogy abban vagy meg kell adnia a kötelező határozatok meghozatalára irányuló felhatalmazásának jogalapját, vagy tartózkodnia kell a fizetési kötelezettség és fizetési határidő kötelező megállapításától.
96. A fenti megfontolásokkal összhangban megállapítandó, hogy a vitatott levelek olyan indokolási hiányban szenvednek, amely lehetetlenné teszi anyagi jogszerűségük érdemi vizsgálatát, és amely semmissé nyilvánításukat eredményezi. A vitatott levelek elégtelen indokolását már az első fokon előterjesztett keresetekben kifogásolták, és a Törvényszék egyébként hivatalból, ennek hiányában is megállapíthatja az indokolás hiányát,(59) amennyiben betartják a kontradiktórius eljárás elvét.(60) Erre tekintettel a feleknek a keresetek megalapozottságának elsőfokú eljárásban elmaradt kifejtése ellenére különösen a Bíróság előtti tárgyaláson kellő lehetőségük volt a vitatott levelek indokolásával kapcsolatos érveik előadására. Ezeket a leveleket ezért indokolás hiányában semmisnek kell minősíteni.
b) A vitatott levelek jogszerűségéről
97. Amennyiben a Bíróság az itt előadottak ellenére úgy véli, hogy kellően indokolták a vitatott leveleket, és ezért érdemben meg kell vizsgálni azokat, úgy az ügyeket határozathozatalra vissza kell utalnia a Törvényszék elé.
98. Igaz ugyanis, hogy bizonyos feltételekkel lehet dönteni valamely kereset érdeméről akkor is, ha az elsőfokú eljárás olyan elfogadhatatlansági kifogásra korlátozódott, amelynek a Törvényszék helyt adott. Ez lehet a helyzet, ha egyrészt a megtámadott ítélet vagy végzés hatályon kívül helyezése szükségszerűen maga után vonja a szóban forgó kereset érdemben való elbírálását, vagy másrészt a megsemmisítés iránti kereset érdemének vizsgálata a fellebbezés keretében az első fokon eljáró bíróság érvelését követően a felek között lezajlott véleménycserén alapszik.(61)
99. Ezek a feltételek azonban itt nem teljesülnek. Egyrészt ugyanis a megtámadott végzések hatályon kívül helyezése kizárólag a Törvényszék téves elfogadhatósági vizsgálatán alapul, tehát nem vonja szükségszerűen maga után az első fokon előterjesztett keresetek érdemben való elbírálását, amelyek különösen a vitatott levelekben szereplő igények fennállását kifogásolták. Ezen túlmenően a megtámadott végzések hatályon kívül helyezése nem vonja maga után a Bizottság vitatott határozatok meghozatalára vonatkozó hatásköréről való érdemi döntést. Csupán az kerül ugyanis megállapításra, hogy joghatásaik vizsgálata során a Törvényszék nem a Bizottság hiányzó felhatalmazásától tette függővé a kérdés megválaszolását, és ezzel összefüggésben nem támaszkodhatott olyan rendelkezésekre, amelyek alkalmazhatósága vitatott volt. Arra a kérdésre azonban nem kapunk választ, hogy mely rendelkezések voltak irányadók, és hogy azok alapján a Bizottság rendelkezett‑e felhatalmazással a vitatott határozatok meghozatalára.
100. Másrészt a jelen ügyekben nem is a felek között lezajlott véleménycserén alapulna az első fokon előterjesztett keresetek érdemi vizsgálata. Ugyanis sem az írásbeli, sem a szóbeli véleménycsere nem foglalkozott kellőképpen azzal a kérdéssel, hogy az uniós saját forrásokról szóló rendelkezések alkalmazhatók‑e, és megalapozottak‑e a vitatott levelekben érvényesíteni kívánt igények.
3. A szóban forgóhoz hasonló helyzetekben hiányzó jogvédelem problémájáról
101. A fellebbezések és az első fokon előterjesztett keresetek elvégzett vizsgálata feltárta a problémát, amely már az elején felsejlett: hatályon kívül kell helyezni a Törvényszék megtámadott végzéseit és elfogadhatónak kell minősíteni az első fokon előterjesztett kereseteket. Ez azonban mégsem vezet annak a kérdésnek az érintett tagállamok által olyan határozottan kért tisztázásához, hogy a szóban forgóhoz hasonló helyzetekben a tagállamoknak meg kell‑e téríteniük a saját forrásokhoz kapcsolódó veszteségeket.
102. Ennek nem csupán az az oka, hogy a vitatott leveleket kizárólag az indokolás hiánya miatt kell semmisnek tekinteni. Igaz ugyan, hogy ettől ismét a Bizottság térfelére száll a labda, amelynek elméletileg lehetősége van olyan jogalap létezését vizsgálni, amely alapján kötelező határozatokkal megállapíthatja a tagállamok saját forrásokhoz kapcsolódó veszteségek megtérítésére irányuló kötelezettségét. Ha talál ilyen jogalapot, kellő indokolással ismét meghozhatja a megsemmisített határozatokat.
103. A Bizottság érvelésére, valamint azon tényre tekintettel, hogy legalábbis a jelenlegi állás szerint nem látszik felhatalmazási jogalap, mégis valószínűbbnek tűnik, hogy a Bizottság ismételt vizsgálat esetén is arra az eredményre jut, hogy nem rendelkezik felhatalmazással arra, hogy határozatban kötelezze a tagállamokat a szóban forgóhoz hasonló fizetési kötelezettségek teljesítésére. A tagállamoknak címzett határozatok meghozatalára vonatkozó általános felhatalmazási jogalap hiányában, és a hatáskörök megosztásának EUSZ 4. és EUSZ 5. cikk szerinti elve alapján a Bizottság a határozathozatalra irányuló külön felhatalmazás hiányában kizárólag az EUMSZ 258. cikk szerinti kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárásra van utalva annak érdekében, hogy a tagállamokkal szemben érvényt szerezhessen fennálló uniós jogi kötelezettségeknek.
104. Éppen ez az a probléma, amelynek a megoldását annyira sürgetik az érintett tagállamok: ameddig ugyanis a Bizottság nem indítja meg a kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárást, a tagállamoknak nincs lehetőségük tisztázni kötelezettségeik jogi helyzetét, viszont jelentős kamatkockázattal kell számolniuk.
105. Ahogyan továbbá az érintett tagállamok részben korábbi tapasztalatok alapján kifejtették, az a lehetőség sem alkalmas e probléma megoldására, hogy ideiglenesen és a követelés megalapozottsága megállapításának fenntartásával a Bizottság rendelkezésére bocsássanak forrásokat. Igaz, hogy ez az eljárás megelőzi a későbbi kamatfizetést, ha a Bizottság követelése jogosnak bizonyulna. Azt követően azonban, hogy ideiglenesen forrásokat bocsátanak a Bizottság rendelkezésére, a tagállamoknak továbbra sem lesz lehetőségük arra, hogy maguk kérjék a követelések megalapozottságának vizsgálatát. A Bizottságot azonban ezt követően már semmi nem ösztönzi a kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárás megindítására.
106. Igaz, hogy a Bizottság maga utalt arra a tárgyaláson, hogy ilyen helyzetben az EUSZ 4. cikk (3) bekezdése szerinti lojális együttműködés elve alapján tartaná magát ahhoz, hogy a jogi helyzet tisztázása érdekében kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárást indítson. Ennek a megállapításnak azonban nincs alapja a Bíróság ítélkezési gyakorlatában, amely eddig a Bizottság szabad mérlegelésére bízta a kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárás megindítását vagy lefolytatását.
107. Ezzel a problémával szembesülve a Bizottság előadta, hogy a probléma megoldható azzal, hogy egyszerűen visszakönyvelik a tagállamok fenntartással rendelkezésre bocsátott forrásait, ha bizonyos idő elteltével a Bizottság még mindig nem indít kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárást. A Németországi Szövetségi Köztársaság adatai szerint mindazonáltal az ilyen visszakönyvelés a Bizottság jóváhagyásától függ. Ha ez igaz, akkor az ilyen jóváhagyás Bizottság általi megtagadása olyan aktus lenne, amely ellen alkalmazható az EUMSZ 263. cikk szerinti megsemmisítés iránti kereset, ami az igény érdemi tisztázását eredményezhetné. A Németországi Szövetségi Köztársaság álláspontjával szemben az is az EUMSZ 263. cikk szerint megtámadható aktus lenne, ha a Bizottság csak elmulasztaná a fenntartással fizetett összegek visszatérítését. Az ilyen mulasztás joghatásai ugyanis nehezen vonhatók kétségbe.(62)
108. Végül az is megfontolandó lenne, hogy azt követően, hogy fenntartással forrásokat bocsátanak a Bizottság rendelkezésére, a tagállamok az EUMSZ 268. cikk szerinti kártérítési kereset útján kérik a Bizottság hivatkozott forrásokra való anyagi jogi jogosultsága kérdésének tisztázását. Az eszközök rendelkezésre bocsátásával ugyanis a tagállamokat szükségszerűen likviditási veszteség éri, amelyet kártérítési keresettel érvényesíthetnek. Ugyanígy lehetségesnek tűnik, hogy a tagállamok a jogalap nélküli gazdagodásra alapítsanak igényt, amely úgyszintén az EUMSZ 268. cikk, valamint az EUMSZ 340 cikk második bekezdése alapján érvényesíthető(63). Egy ilyen kártérítési igényjogosultság vagy a jogalap nélküli gazdagodásra alapított igény tisztázásához azonban a Törvényszéknek először meg kellene vizsgálnia, hogy a Bizottság igényt tarthat‑e a rendelkezésre bocsátott összegekre, illetve, hogy a tagállamok kötelesek voltak‑e ezeket a forrásokat befizetni az uniós költségvetésbe. Így a kártérítési kereset a megállapító funkciójával hozzásegítheti a tagállamokat ahhoz, hogy hatékony jogvédelemben részesüljenek a Bizottsággal szemben fennálló fizetési kötelezettségeikkel összefüggésben.(64)
109. Igaz ugyan, hogy a Törvényszéknek a két utóbb bemutatott megoldás esetén olyan tagállami kötelezettségekről kellene döntenie, amelyek a Bíróság előtti kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárás tárgyát is képezhetnék. Azonban a Törvényszék által e megoldások keretében hozandó határozatok nem ütköznének a Bíróság kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárások eldöntésére vonatkozó kizárólagos hatáskörébe.(65) Ameddig ugyanis a mindenkori fizetési kötelezettségekhez nem kapcsolódik kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárás, addig nem is létezik a Bíróságnak olyan hatásköre, amelyet mindez hátrányosan érinthetne.
C. Összefoglalás
110. Mivel a fellebbezések és az első fokon előterjesztett keresetek is megalapozottak, hatályon kívül kell helyezni a Törvényszék megtámadott végzéseit, és meg kell semmisíteni a Bizottság vitatott leveleit.
VI. A költségekről
111. Az eljárási szabályzat 184. cikkének (2) bekezdése értelmében, ha a fellebbezés megalapozott, és a Bíróság maga hoz a jogvita kapcsán végleges határozatot, a Bíróság határoz a költségekről.
112. A Bíróság eljárási szabályzata 138. cikkének (1) bekezdése szerint – amely ugyanezen szabályzat 184. cikkének (1) bekezdése értelmében a fellebbezési eljárásban is alkalmazandó – a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte.
113. Mivel a jelen ügyekben a Bizottság mindkét fokon pervesztes fél, a fellebbezők kérelmei szerint kötelezni kell mindkét eljárás költségeinek viselésére.
114. Az eljárási szabályzat 184. cikkének (4) bekezdése alapján a Bíróság dönthet úgy, hogy az elsőfokú eljárásban beavatkozó felek, amelyek részt vettek a fellebbezési eljárásban, maguk viselik saját költségeiket. Ez alapján azok a tagállamok, amelyek az egyes felpereseket beavatkozó félként támogatták, maguk viselik saját költségeiket a fellebbezési eljárásban. Ugyanez következik az eljárási szabályzat 184. cikkének (1) bekezdésével együttesen értelmezett 140. cikkének (1) bekezdéséből az e tagállamok elsőfokú eljárásban felmerült költségei tekintetében.
115. A jelen ügyekben ezért a Szlovák Köztársaság és Románia, amennyiben beavatkozóként kölcsönösen támogatták egymást az adott másik ügyekben, továbbá a Németországi Szövetségi Köztársaság és a Cseh Köztársaság mindkét eljárás maguk viselik saját költségeiket.
VII. Végkövetkeztetések
116. A fenti megfontolások alapján azt javaslom, hogy a Bíróság a következőképpen határozzon a C‑593/15. P. és C‑594/15. P. sz. egyesített ügyekben:
1. A Bíróság hatályon kívül helyezi a Törvényszék 2015. szeptember 14‑i Szlovák Köztársaság kontra Bizottság végzéseit (T‑678/14, EU:T:2015:661, és T‑779/14, EU:T:2015:655).
2. A Bíróság megsemmisíti a Bizottság 2014. július 15‑i (BUDG/B/3/MV D[2014] 2351197. sz.) és 2014. szeptember 24‑i levelében (BUDG/B/3/MV D[2014] 3139078. sz.) szereplő határozatokat.
3. A Bizottság viseli a saját költségeit, valamint a Szlovák Köztársaság részéről mindkét eljárásban felmerült költségeket.
4. A Németországi Szövetségi Köztársaság és Románia maga viseli mindkét eljárásban felmerült saját költségeit.
117. A továbbiakban azt javaslom, hogy a Bíróság a következőképpen határozzon a C‑599/15. P. sz. ügyben:
1. A Bíróság hatályon kívül helyezi a Törvényszék 2015. szeptember 14‑i Románia kontra Bizottság végzését (T‑784/14, EU:T:2015:659).
2. A Bíróság megsemmisíti a Bizottság 2014. szeptember 19‑i levelében (BUDG/B/3/MV D[2014] 3079038. sz.) szereplő határozatokat.
3. A Bizottság viseli a saját költségeit, valamint a Románia részéről mindkét eljárásban felmerült költségeket.
4. A Németországi Szövetségi Köztársaság, a Szlovák Köztársaság és a Cseh Köztársaság maga viseli mindkét eljárásban felmerült saját költségeit.