GENERALINĖS ADVOKATĖS
JULIANE KOKOTT IŠVADA,
pateikta 2017 m. birželio 8 d.(1)
Sujungtos bylos C‑593/15 P ir C‑594/15 P
Slovakijos Respublika
prieš
Europos Komisiją
Byla C‑599/15 P
Rumunija
prieš
Europos Komisiją
„Apeliacinis skundas – Europos Sąjungos nuosavi ištekliai – Valstybių narių finansinė atsakomybė – Išorinis Bendrijos tranzitas – Importo muitų praradimas, kurį patiria viena valstybė narė dėl kitos valstybės narės – Komisijos nurodymas antrajai valstybei narei kompensuoti nuostolius – Komisijos raštai – Užginčijimo galimybė“
I. Įžanga
1. Kaip valstybėms narėms gali būti užtikrintas teisinis aiškumas dėl pareigos atlikti mokėjimą Europos Sąjungai, jeigu Europos Komisija neturi įgaliojimų priimti sprendimą dėl išieškojimo, o procedūros dėl įsipareigojimų neįvykdymo ji nepradeda?
2. Tai yra esminis klausimas, keliamas šiuose apeliaciniuose skunduose, kuriuose minimos aplinkybės apskritai yra tik techninio pobūdžio.
3. Visų pirma, šiose bylose kalbama apie muitus, t. y. apie tradicinius Sąjungos nuosavus išteklius, kurių Vokietijos Federacinė Respublika negalėjo surinkti dėl problemų Slovakijos ir Rumunijos institucijose. Komisija, manydama, kad tokiu atveju Slovakijos Respublika ir Rumunija privalo kompensuoti atsiradusius nuostolius, paragino šias valstybes nares sumokėti atitinkamas sumas. Komisija – tai ji patvirtino ir teismo posėdyje – akivaizdžiai siekė išsiųsti pirmuosius raštus turėdama galvoje galimą vėlesnę įsipareigojimų neįvykdymo procedūrą. Tačiau ji šiuos raštus surašė ne kaip įprastus pirmuosius raštus, o kaip teisiškai privalomus sprendimus, kuriuose ji, be kita ko, savo nuožiūra nustatė terminą, kada turi būti atlikti atitinkami mokėjimai.
4. Bendrasis Teismas į tai toliau neatsižvelgė ir nusprendė, kad šie raštai nesukelia jokių teisinių padarinių, nes Komisija neturi įgaliojimų priimti privalomus sprendimus dėl nuosavų išteklių išieškojimo iš valstybių narių. Raštų turinio ir šalių iškelto klausimo, ar šiuo atveju galima taikyti Sąjungos nuosavus išteklius reglamentuojančias teisės nuostatas, teismas netgi nenagrinėjo.
5. Iš pirmo žvilgsnio šis sprendimas gali pasirodyti pragmatiškas.
6. Juk Komisija pati šiose bylose pabrėžia, kad nuosavų išteklių srityje ji iš tiesų neturi įgaliojimų valstybių narių atžvilgiu priimti privalomų sprendimų dėl išieškojimo. Taip pat ir kitose srityse, bent jau iš pirmo žvilgsnio, nematyti bendro teisinio pagrindo, kuriuo remdamasi Komisija galėtų priimti privalomus sprendimus su nurodymais valstybėms narėms įvykdyti su mokėjimais susijusius įsipareigojimus.
7. Tai reiškia, kad, padarius prielaidą, jog šie Komisijos raštai sukelia teisinių padarinių, vadinasi, gali būti užginčyti, geriausiu atveju viskas gali baigtis tuo, kad šie raštai bus panaikinti, tačiau daugiau teisinio aiškumo dėl nagrinėjamų reikalavimų tikrai neatsiras. Todėl nagrinėjamose bylose dalyvaujančių valstybių narių teiginys, kad Bendrasis Teismas turėjo pripažinti galimybę užginčyti ginčijamus raštus vien dėl jų teisinės apsaugos poreikio, yra nepagrįstas. Kam reikia daryti prielaidą, kad ginčijamus raštus galima užginčyti, jeigu tai yra visiškai netinkamas būdas atsirasti teisiniam aiškumui?
8. Nepaisant šių pragmatiškų samprotavimų, Bendrojo Teismo sprendimas, atsižvelgiant į suformuotą Teisingumo Teismo jurisprudenciją, susijusią su galimybe apskųsti Sąjungos institucijų aktus, yra klaidingas. Sąjungos teismas, vertindamas šių aktų teisinius padarinius, negali remtis vien tik trūkstamų įgaliojimų priimti sprendimus kriterijumi, visiškai nesigilindamas į šių aktų turinį. Toks sprendimas atrodo dar labiau abejotinas tuo atveju, jeigu jis – kaip nagrinėjamu atveju – vertinant Sąjungos institucijos įgaliojimus, grindžiamus išimtinai teisės normomis, dėl kurių taikymo šalys nesutaria, visiškai nenagrinėjant klausimo, ar jas tikrai galima taikyti.
9. Tokio metodo taikymo rezultatas yra tas, kad tikslingai vertinant Sąjungos teisės akto leistinumą tampa visiškai neįmanoma įvertinti jo teisėtumo. Teisinėje valstybių sąjungoje, net ir labai pragmatiškai jautriai atsižvelgiant į Teisingumo Teismo sprendimų padarinius ir veiksmingo Sąjungos administravimo poreikį, yra nepriimtina, net jeigu būtų akivaizdu, kad teisės akto turinio vertinimas nesuteikia galutinio teisinio aiškumo dėl bylos esmės.
10. Tačiau šis konstatavimas – jeigu Teisingumo Teismas laikysis čia siūlomo sprendimo – netrukdo Teisingumo Teismui pripažinti, kad šiose bylose nagrinėjami apeliaciniai skundai atveria spragą Sąjungos teisinės apsaugos sistemoje – tai, kad joje trūksta bendro pobūdžio ieškinio dėl pripažinimo(2). Komisijai neturint bendrų įgaliojimų išieškoti mokėjimus iš valstybių narių ir kartu nesant galimybės priimti aktą, kurį būtų galima užginčyti, tokiais atvejais, kaip nagrinėjamas, išsiaiškinti, ar Sąjunga turi teisę reikalauti mokėjimo, galima tik pradėjus įsipareigojimų neįvykdymo procedūrą. Kol Komisija jos nepradeda, valstybės narės neturi galimybės išsiaiškinti, kokia yra teisinė padėtis, ir kartu rizikuoja, kad ateityje joms reikės sumokėti dideles palūkanas.
11. Šios bylos suteikia Teisingumo Teismui progą ne tik įvertinti apskųstas Bendrojo Teismo nutartis ir ginčijamus Komisijos raštus, bet ir pasvarstyti, kaip būtų galima užpildyti minėtą teisinės apsaugos spragą.
II. Teisinis kontekstas
12. 2000 m. rugsėjo 29 d. Tarybos sprendimą Nr. 2000/597/EB (Euratomas) dėl Europos Bendrijų nuosavų išteklių sistemos(3) nuo 2007 m. sausio 1 d. pakeitė 2007 m. birželio 7 d. Tarybos sprendimas Nr. 2007/436/EB (Euratomas) dėl Europos Bendrijų nuosavų išteklių sistemos(4); šiose bylose taikytinos nuostatos liko nepakeistos.
13. Pagal Sprendimo Nr. 2000/597 2 straipsnio 1 dalies b punktą ir Sprendimo Nr. 2007/436 2 straipsnio 1 dalies a punktą į Sąjungos biudžetą įskaitomus nuosavus išteklius pirmiausia sudaro „bendrojo muitų tarifo muitai ir kiti muitai, kuriuos [Sąjungos] institucijos yra nustačiusios arba nustatys prekybai su ES narėmis nesančiomis valstybėmis“. Muitai vadinami „tradiciniais nuosavais ištekliais“. Pagal sprendimų Nr. 2000/597 ir 2007/436 2 straipsnio 3 dalį valstybės narės surinkimo išlaidoms padengti pasilieka 25 proc. nuo šių sumų.
14. Sprendimų Nr. 2000/597 ir 2007/436 8 straipsnio 1 dalies pirmoje ir trečioje pastraipose numatyta, kad Sąjungos nuosavus išteklius valstybės narės surenka pagal nacionalines įstatymų ir kitų teisės aktų nuostatas, kurios prireikus patikslinamos, kad atitiktų Sąjungos taisyklių reikalavimus, ir perduoda Komisijai.
15. 2000 m. gegužės 22 d. Tarybos reglamentas (EB, Euratomas) Nr. 1150/2000, įgyvendinantis sprendimus dėl nuosavų išteklių sistemos(5), pirmiausia buvo iš dalies pakeistas 2004 m. lapkričio 16 d. Tarybos reglamentu (EB, Euratomas) Nr. 2028/2004(6), o nuo 2007 m. sausio 1 d. – 2009 m. sausio 26 d. Tarybos reglamentu (EB, Euratomas) Nr. 105/2009(7).
16. Pagal iš dalies pakeisto Reglamento Nr. 1150/2000 2 straipsnio 1 ir 2 dalis sprendimuose Nr. 2000/597 ir 2007/436 numatyti Sąjungos nuosavi ištekliai laikomi nustatytais, kai įvykdomos muitinės taisyklėse nustatytos minėtų sumų įskaitymo į sąskaitas ir skolininko informavimo sąlygos. Pagal šias nuostatas nustatymo momentas yra įskaitymo į sąskaitas momentas, kaip jis suprantamas muitinės taisyklėse.
17. Reglamento Nr. 1150/2000 6 straipsnio 3 dalyje numatyta:
„3. a) Pagal 2 straipsnį nustatytos sumos, laikantis šios dalies b punkto reikalavimų, įskaitomos į sąskaitas ne vėliau kaip pirmąją darbo dieną po devynioliktos antrojo mėnesio, einančio po mėnesio, per kurį buvo nustatyta nuosavų išteklių suma, dienos.
b) Nustatytos mokėtinos sumos, neįskaitytos į šios dalies a punkte nurodytas sąskaitas dėl to, kad dar nebuvo išieškotos ir kad nebuvo pateikta jokia garantija, per a punkte nurodytą laikotarpį įrašomos į atskiras sąskaitas. Valstybės narės šią tvarką gali taikyti, jeigu nustatytos mokėtinos sumos, už kurias buvo pateikta garantija, buvo užginčytos ir kurios, išsprendus kilusius ginčus, gali būti pakeistos.“
18. Reglamento Nr. 1150/2000 9 straipsnio 1 dalies pirmoje pastraipoje numatyta:
„1. 10 straipsnyje nustatyta tvarka kiekviena valstybė narė nuosavus išteklius sumoka į sąskaitą, Komisijos vardu atidarytą Ižde arba savo paskirtoje įstaigoje.“
19. Reglamento Nr. 1150/2000 10 straipsnio 1 dalyje numatyta:
„1. <...> išskaičius surinkimo išlaidas, nuosavi ištekliai <...> mokami ne vėliau kaip pirmąją darbo dieną po devynioliktos antrojo mėnesio, einančio po mėnesio, per kurį pagal šio reglamento 2 straipsnį buvo nustatyta priklausanti mokėti suma, dienos.
Tačiau mokėtinos sumos, pagal šio reglamento 6 straipsnio 3 dalies b punktą nurodomos atskirose sąskaitose, turi būti mokamos ne vėliau kaip pirmąją darbo dieną po devynioliktos antrojo mėnesio, einančio po mėnesio, per kurį buvo išieškotos priklausančios mokėti sumos, dienos.“
20. Reglamento Nr. 1150/2000 11 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad valstybė narė, uždelsusi atlikti mokėjimą į šio reglamento 9 straipsnio 1 dalyje minėtą sąskaitą, turi mokėti palūkanas, kurių norma nustatyta 11 straipsnio 2 ir 3 dalyse.
21. Reglamento Nr. 1150/2000 17 straipsnio 1 ir 2 dalyse nustatyta:
„1. Valstybės narės imasi visų reikiamų priemonių, užtikrinančių sumos, atitinkančios 2 straipsnyje nustatytas priklausančias mokėti sumas, perdavimą Komisijai pagal šį reglamentą.
2. Valstybės narės atleidžiamos nuo pareigos perduoti Komisijos dispozicijon sumas, atitinkančias nustatytas gautinas sumas, kurios tampa neatgautinomis dėl:
a) force majeure priežasčių arba
b) kitų priežasčių, kurių negalima joms priskirti.
Nustatytos gautinos sumos pripažįstamos neatgautinomis kompetentingos administracinės institucijos sprendimu, kuri nustato, kad jų negalima atgauti.
Nustatytos gautinos sumos laikomos neatgautinomis <...>
Sumos, kurių negalima išieškoti[,] galutinai pašalinamos iš atskiros sąskaitos, nurodytos 6 straipsnio 3 dalies b punkte. <...>“
III. Apeliacinių procesų aplinkybės
22. Iki 2010 m. Vokietijos muitinės institucijose pagal Bendrijos muitinės kodekso(8) 91 ir paskesnius straipsnius išorinio Bendrijos tranzito procedūrai buvo deklaruotos įvairios prekės. Ši procedūra leidžia gabenti prekes iš vienos Sąjungos muitų teritorijos vietos į kitą nemokant už jas importo muitų. Tiesa, turi būti įvykdyta viena sąlyga: atitinkamos prekės paskirties vietoje turi būti pateiktos muitinei, kad muitinės institucijos galėtų patikrinti, ar prekės atvyko į paskirties vietą(9). Jeigu to nepadaroma, prekės laikomos įvežtomis į Europos Sąjungą ir dėl to atsiranda importo skola muitinei. Jeigu yra neaišku, kur ir kada atitinkamos prekės buvo paimtos iš muitinės priežiūros, laikoma, kad skola muitinei atsirado tada, kai prekės buvo deklaruotos išorinio tranzito procedūrai. Tai reiškia, kad pareiga išieškoti skolą muitinei ir perduoti atitinkamus nuosavus išteklius Komisijai tenka tos valstybės narės, kurioje prekės buvo deklaruotos išorinio tranzito procedūrai, institucijoms.
23. Šiose bylose nagrinėjamų procedūrų, kuriose prekių paskirties vietos buvo atitinkamai Slovakijos Respublikoje ir Rumunijoje, metu Rumunijos ir Slovakijos institucijos patvirtino Vokietijos institucijoms šių prekių atvykimą, todėl pastarosios užbaigė tranzito procedūrą ir grąžino tranzito procedūros vykdytojams pateiktas garantijas. Tačiau vėliau paaiškėjo, kad iš tiesų prekės niekada nebuvo pasiekusios savo paskirties vietos, o atitinkamos tranzito procedūros buvo užbaigtos nepagrįstai. Kad prekės buvo pateiktos muitinei nustatyta tvarka, kompiuterizuotoje tranzito sistemoje NCTS(10) buvo patvirtinta per klaidą, atsiradusią arba dėl pačių Slovakijos ir Rumunijos muitinės institucijų, arba dėl trečiųjų asmenų nesąžiningų ketinimų ir dėl to, kad šios institucijos nesiėmė tinkamų saugumo priemonių.
24. Kadangi nebuvo įmanoma nustatyti, kad tranzito procedūros vykdytojų veiksmai buvo neteisėti, jie buvo atleisti nuo atsiradusios skolos muitinei, kuri buvo pripažinta neatgautina. Todėl Vokietijos pareiga perduoti Komisijai atitinkamas sumas išnyko. Tokiomis aplinkybėmis Komisija laikėsi pozicijos, kad Slovakijos Respublika ir Rumunija privalo kompensuoti Sąjungos biudžetui dėl jų institucijų klaidų padarytus nuostolius.
A. Ginčijami Komisijos raštai
25. Todėl Komisija 2014 m. liepos 15 d.(11), rugsėjo 24 d.(12) ir rugsėjo 19 d.(13) išsiuntė du raštus Slovakijos Respublikai ir vieną raštą Rumunijai (toliau – ginčijami raštai), ragindama šias valstybes nares sumokėti sumas, atitinkančias skolą muitinei, kurios Vokietija negalėjo išieškoti dėl Slovakijos ir Rumunijos institucijų padarytų klaidų.
26. Ginčijamuose raštuose Komisija iš pradžių apibūdino įvykių aplinkybes ir pareiškė, kad Slovakijos Respublika ir Rumunija privalo prisiimti atsakomybę už atsiradusius nuostolius. Komisijos teigimu, Slovakijos ir Rumunijos institucijų pateikti klaidingi patvirtinimai, kad tranzito procedūros yra baigtos, sutrukdė Vokietijos institucijoms išieškoti muitus, kurie yra tradiciniai nuosavi ištekliai. Komisija pripažįsta, kad Slovakijos Respublika ir Rumunija nebuvo atsakingos už muitų surinkimą. Vis dėlto, kaip teigia Komisija, valstybei narei tenka atsakomybė už jos institucijų veiksmus, dėl kurių prarandami nuosavi ištekliai. Tai esą išplaukia iš Sutarties, nuosavų išteklių sistemos ir Teisingumo Teismo jurisprudencijos(14). Komisijos nuomone, Slovakijos Respublikos ir Rumunijos atsisakymas įvykdyti reikalavimą pateikti Komisijos dispozicijon atitinkamus nuosavus išteklius yra nesuderinamas su valstybių narių ir Sąjungos lojalaus bendradarbiavimo principu ir su nuosavų išteklių sistema.
27. Todėl Komisija paragino Slovakijos ir Rumunijos institucijas atitinkamas sumas, atskaičius iš jų 25 proc. surinkimo išlaidoms padengti, pateikti jos dispozicijon ne vėliau kaip pirmąją darbo dieną po devynioliktos antrojo mėnesio, einančio po mėnesio, kurį buvo išsiųsti ginčijami raštai, dienos. Baigdama ji pažymėjo, kad už bet kokį delsimą sumokėti bus skaičiuojami delspinigiai pagal Reglamento Nr. 1150/2000 11 straipsnį.
B. Skundžiamos Bendrojo Teismo nutartys
28. 2014 m. rugsėjo 22 d. ir lapkričio 26 ir 28 d. ieškiniais Slovakijos Respublika ir Rumunija paprašė ginčijamus raštus panaikinti. Komisija savo ruožtu pareiškė nepriimtinumu grindžiamus prieštaravimus(15), kuriuose teigė, kad šie raštai nėra aktai, kuriuos galima užginčyti pagal SESV 263 straipsnį. 2015 m. rugsėjo 14 d. nutartimis(16) Bendrasis Teismas šiuos prieštaravimus patenkino ir atmetė ieškinius kaip nepriimtinus(17), nenagrinėdamas, ar jie pagrįsti (toliau – skundžiamos nutartys).
29. Bendrasis Teismas, remdamasis Sąjungos nuosavus išteklius reglamentuojančiomis teisės normomis ir susijusia Teisingumo Teismo jurisprudencija, pirmiausia konstatavo, kad valstybės narės pačios nusprendžia, ar buvo prarasti tradiciniai nuosavi ištekliai ir ar egzistuoja pareiga pateikti tokius išteklius Sąjungos dispozicijon. Bendrojo Teismo teigimu, nei atitinkamas Komisijos sprendimas, nei jo priėmimo procedūra nėra numatyti. Be to, kaip manė Bendrasis Teismas, pagal SESV 258–260 straipsnius valstybių narių teisės ir pareigos gali būti nustatytos ir jų veiksmai gali būti vertinami tik Teisingumo Teismo sprendimu(18).
30. Todėl, Bendrojo Teismo manymu, kadangi Komisija neturi įgaliojimų priimti teisės akto, įpareigojančio valstybę narę pateikti jos dispozicijon nuosavus išteklius, ginčijami raštai yra tik informatyvaus pobūdžio paprasti raginimai. Todėl jie esą nėra aktai, kuriuos galima užginčyti pagal SESV 263 straipsnį(19).
31. Bendrojo Teismo teigimu, tai reiškia, kad ir Komisijos pateikti duomenys dėl reikalaujamų sumų dydžio, mokėjimo termino ir delspinigių nesukelia jokių teisinių padarinių. Šalių argumentai, kad galimybė taikyti nuosavus išteklius reglamentuojančias teisės normas yra abejotina, esą taip pat yra nereikšmingi, nes susiję tik su raštų teisėtumu. Galiausiai esą reikia atmesti ir argumentus, susijusius su teisinės apsaugos būtinybe, atsirandančia dėl teisinio netikrumo ir didelės delspinigių rizikos. Vien tik teisinės apsaugos poreikis esą negali būti pagrindas pareikšti ieškinį, o delspinigių rizikos valstybės narės esą galėtų išvengti pateikdamos Komisijos dispozicijon reikalaujamas sumas su jų pozicijos pagrįstumo išlyga(20).
IV. Apeliacinis procesas ir šalių reikalavimai
32. 2015 m. lapkričio 13 d. Slovakijos Respublika pateikė apeliacinius skundus dėl nutarčių T‑678/14 ir T‑779/14 (sujungtos bylos C‑593/15 P ir C‑594/15 P). Slovakijos Respublika prašo Teisingumo Teismo panaikinti visas skundžiamas nutartis, pačiam nuspręsti dėl ieškinių priimtinumo ir grąžinti bylas Bendrajam Teismui, kad jis priimtų sprendimą dėl ieškinių pagrįstumo, arba, jeigu Teisingumo Teismas nuspręstų, kad neturi pakankamai informacijos galutiniam sprendimui dėl Komisijos pateikto nepriimtinumu grindžiamo prieštaravimo priimti, grąžinti bylas Bendrajam Teismui, kad jis nuspręstų dėl ieškinių priimtinumo ir pagrįstumo, ir priteisti iš Komisijos bylinėjimosi išlaidas. Rumunija ir Vokietijos Federacinė Respublika palaiko Slovakijos Respublikos reikalavimus.
33. 2015 m. lapkričio 16 d. Rumunija pateikė apeliacinį skundą dėl Nutarties T‑784/14 (byla C‑599/15 P). Rumunija prašo Teisingumo Teismo pripažinti apeliacinį skundą priimtinu, panaikinti visą skundžiamą nutartį, iš naujo priimti sprendimą byloje, pripažįstant ieškinį dėl panaikinimo priimtinu ir panaikinant ginčijamą raštą, arba grąžinti bylą Bendrajam Teismui, kad jis nauju sprendimu galėtų pripažinti ieškinį dėl panaikinimo priimtinu, ir panaikinti ginčijamą raštą; Rumunija taip pat prašo priteisti iš Komisijos bylinėjimosi išlaidas. Slovakijos Respublika, Vokietijos Federacinė Respublika ir Čekijos Respublika palaiko Rumunijos reikalavimus.
34. Komisija prašo Teisingumo Teismo apeliacinius skundus atmesti ir priteisti iš apeliančių bylinėjimosi išlaidas.
35. Visos bylos dalyvės pateikė Teisingumo Teismui pastabas dėl apeliacinių skundų raštu, o 2017 m. kovo 23 d. surengtame posėdyje – ir pastabas žodžiu.
V. Vertinimas
A. Dėl apeliacinių skundų
36. Iš Slovakijos Respublikos ir Rumunijos argumentų, kuriuos galima sugrupuoti į du atskirus apeliacinių skundų pagrindus, kurių argumentai iš dalies sutampa, matyti, kad apeliantės iš esmės mano, jog Bendrasis Teismas padarė dvi teisines klaidas.
37. Jų manymu, teisinę klaidą Bendrasis Teismas padarė grįsdamas savo argumentus Sąjungos nuosavus išteklius reglamentuojančiomis nuostatomis, nepatikrinęs, ar šios nuostatos apskritai gali būti taikomos. Bendrasis Teismas taip pat esą nepaaiškino, kodėl nebuvo būtina tokio patikrinimo atlikti, todėl skundžiamos nutartys esą yra nepakankamai motyvuotos.
38. Be to, kaip teigia apeliantės, Bendrasis Teismas suklydo ir vertindamas, ar ginčijami raštai gali būti ginčijami, nes pasirėmė vien tik tuo, kad Komisija neturi kompetencijos priimti privalomus sprendimus dėl nuosavų išteklių išieškojimo. Jis esą ignoravo tai, kad pagal teismų jurisprudenciją, vertinant galimybę užginčyti Sąjungos institucijų aktus, svarbus yra ir šių aktų turinys.
39. Pastarąjį argumentą reikia aptarti pirmiausia.
1. Dėl Bendrojo Teismo atlikto galimybės užginčyti ginčijamus raštus įvertinimo
40. Ieškinys dėl panaikinimo pagal SESV 263 straipsnį gali būti pareikštas dėl bet kokių dėl Sąjungos institucijų priimtų teisės aktų, neatsižvelgiant į jų formą, kuriais siekiama sukelti teisinių padarinių(21). Todėl, nustatant, ar aktas sukelia teisinių padarinių, reikia pirmiausia remtis jo dalyku, turiniu ir esme, taip pat jo priėmimo faktinėmis ir teisinėmis aplinkybėmis(22).
41. Vertinant privalomus teisinius padarinius ir sykiu galimybę užginčyti Sąjungos institucijų priimtus aktus, kaip į vieną iš kriterijų galima atsižvelgti ir į šį aktą priėmusios institucijos įgaliojimus(23). Tačiau tai vienas iš daugelio aspektų, kurį, pasak Teisingumo Teismo, „prireikus“ galima pasitelkti vertinant privalomus teisinius akto padarinius(24).
42. Įvairūs aspektai, į kuriuos reikia atsižvelgti vertinant Sąjungos institucijų akto teisinius padarinius, iš tiesų yra papildomų kriterijų, kurie, vertinant apskritai, vienas kitą papildo ir negali būti vertinami atskirai po vieną, visuma. Žinoma, atsižvelgiant į konkrečias bylos aplinkybes, pavienių kriterijų svarba, palyginti su kitais, gali skirtis(25). Vis dėlto Sąjungos teismas negali remtis tik vienu iš šių kriterijų, neatsižvelgdamas į kitus, jeigu konkrečiomis bylos aplinkybėmis jie taip pat yra reikšmingi. Ypač negalima pamiršti tokių esminių kriterijų, kaip ginčijamo akto turinys ir dalykas, visą dėmesį sutelkiant tik į kitą papildomą kriterijų. Tą patvirtina ir tai, kad institucijos įgaliojimų vertinimas glaudžiai susijęs su akto turinio vertinimu(26).
43. Nagrinėjamu atveju Bendrasis Teismas skundžiamų nutarčių pradžioje pateikė ištraukų iš jurisprudencijos, susijusios su galimybe užginčyti Sąjungos institucijų aktus. Tačiau, priešingai, nei teigia Komisija, toliau vertindamas ginčijamus raštus jis visiškai neatsižvelgė į jų turinį, nors pagal jurisprudenciją tai yra privaloma.
44. Tačiau iš skundžiamų nutarčių aiškiai matyti, kad išvadą, jog ginčijami raštai nesukelia jokių teisinių padarinių, Bendrasis Teismas grindžia vien tuo, kad Komisija neturi įgaliojimų priimti valstybėms narėms privalomus sprendimus dėl nuosavų išteklių išieškojimo: pavyzdžiui, Bendrasis Teismas konstatuoja, kad pagal nuosavus išteklius reglamentuojančias nuostatas valstybės narės pačios priima sprendimą, ar egzistuoja pareiga pateikti šiuos išteklius Sąjungos dispozicijon(27). Bendrojo Teismo teigimu, šiose nuostatose esą nėra numatyta nei Komisijos įgaliojimo priimti sprendimą dėl nuosavų išteklių išieškojimo, nei tokio sprendimo priėmimo procedūros(28). Priešingai, esą tik Teisingumo Teismas gali nuspręsti, ar egzistuoja atitinkama valstybių narių pareiga. Todėl ginčo, susijusio su nuosavų išteklių pateikimu Sąjungos dispozicijon, Komisija esą negali užbaigti pati savo sprendimu(29).
45. Remdamasis šiais samprotavimais, Bendrasis Teismas prieina prie išvados: kadangi Komisija neturi įgaliojimų sprendimu įpareigoti valstybę narę pateikti jos dispozicijon nuosavus išteklius, ginčijami raštai gali būti tik paprasta nuomonė, nesukelianti jokių teisinių padarinių(30).
46. Grįsdamas šią išvadą, Bendrasis Teismas remiasi Teisingumo Teismo nutartimis, kuriose šis taip pat rėmėsi tuo, kad Komisija neturi įgaliojimų priimti privalomus sprendimus(31). Tačiau kiekvienu atveju tai vyko atsižvelgiant į tose bylose ginčytų raštų turinio, iš kurio taip pat nebuvo galima padaryti išvados apie teisinius padarinius, nagrinėjimą(32). O nagrinėjamu atveju Bendrasis Teismas, vertindamas ginčijamus raštus, neatsižvelgė į jų turinį, nors ir paminėjo jį pradžioje, apibūdindamas bylos aplinkybes(33).
47. Skirtingai nei atvejais, dėl kurių priimtos Bendrojo Teismo minėtos Teisingumo Teismo nutartys, nagrinėjamais atvejais iš ginčijamų raštų turinio aiškiai matyti, kad šiais raštais siekiama teisinių padarinių.
48. Priešingai, nei mano Komisija, ginčijamuose raštuose ji ne tik primena apie tiesiogiai iš Sąjungos teisės nuostatų kylančias pareigas. Juk požiūris, kad valstybė narė privalo kompensuoti nuosavų išteklių praradimą kitoje valstybėje narėje, jeigu jie buvo prarasti dėl jos institucijų kaltės, taip pat ir tuo atveju, kai ji nebuvo atsakinga už šių išteklių surinkimą, išplaukia ne tiesiogiai iš nuosavus išteklius reglamentuojančių nuostatų, o iš šių nuostatų aiškinimo, kurį atliko Komisija. Taip pat ir mokėtinų sumų dydžio, atitinkančio muitų, kuriuos turėjo surinkti Vokietija, dydį, be Komisijos raštų Slovakijos ir Rumunijos institucijos pačios, ko gero, nebūtų galėjusios nustatyti – bent jau be specialaus tyrimo.
49. Vien tik tai dar nereiškia, kad ginčijami raštai sukelia teisinių padarinių. Juk apie savo nuomonę, kad atitinkamos valstybės narės privalo sumokėti minėtas sumas, Komisija galėjo jas informuoti ir neįpareigojančiai, siekdama užmegzti dialogą dėl galimos vėlesnės įsipareigojimų neįvykdymo procedūros.
50. Tačiau Slovakijos Respublika ir Rumunija iš Komisijos gavo ne neįpareigojančius pranešimus apie tai, kad, jos nuomone, jos privalo kompensuoti dėl jų institucijų klaidų patirtus nuostolius. Veikiau Komisija šių valstybių narių atžvilgiu imperatyviai konstatavo teisinę padėtį ir, be to, nustatė mokėjimo terminą, kuris grindžiamas vien tik ginčijamais raštais ir kaip privalomas teisinis padarinys nėra nustatytas jokiose kitose Sąjungos teisės aktų nuostatose.
51. Priešingai, nei iš pradžių tvirtino Komisija, ginčijamuose raštuose nustatytas mokėjimo terminas, kuriam pasibaigus turi būti pradėti skaičiuoti delspinigiai, neišplaukia iš nuosavus išteklius reglamentuojančio Reglamento Nr. 1150/2000. Šio reglamento 11 straipsnyje nustatyta, jog už pavėluotas įmokas skaičiuojami delspinigiai, kurių norma nustatoma reglamente. Tačiau mokėjimo terminas, nuo kurio turi būti vykdomas Sąjungos reikalavimas dėl išteklių ir kuriam pasibaigus pradedamos skaičiuoti palūkanos, reglamente ir ginčijamuose raštuose skiriasi. Reglamento 10 straipsnyje įskaitymo (nuosavų išteklių sumokėjimo) momentas siejamas su tuo laiko momentu, kai atitinkamos mokėtinos sumos valstybių narių buvo nustatytos arba išieškotos(34). Ginčijamuose raštuose Komisija skaičiuoja reikalaujamų sumų mokėjimo terminą nuo šių raštų išsiuntimo dienos(35).
52. Net ir jei laikysime, kad yra taikytinas Reglamentas Nr. 1150/2000 dėl nuosavų išteklių (nagrinėjamu atveju šalys dėl to nesutaria) arba kad jį galima taikyti pagal analogiją, ginčijamuose raštuose nurodytas mokėjimo terminas neatitinka šiame reglamente apibrėžto termino. Ir net jei Komisijos keliami reikalavimai turėtų būti laikomi atsiradusiais dėl delikto ar kvazidelikto, pagal ginčijamus raštus jų patenkinimo terminas būtų skaičiuojamas ne nuo žalą sukėlusio įvykio, kaip įprasta, o nuo šiuose raštuose nustatyto laiko momento ateityje. Tai aiškiai rodo, kad ginčijami raštai sukelia teisinių padarinių.
53. Netiesiogiai tai pripažino ir Komisija, kuri per Teisingumo Teismo posėdį paklausta sutiko, kad net jei ginčijamuose raštuose nustatytas mokėjimo terminas ir skiriasi nuo apibrėžto Reglamente Nr. 1150/2000, jis valstybėms narėms yra palankesnis, nes pradedamas skaičiuoti vėliau. Tačiau tai, kad šiais raštais valstybėms narėms suteikiamas palankesnis mokėjimo terminas, nei numatytas įstatyme, kaip tik ir patvirtina jų nustatomąjį, ne vien tik deklaratyvų pobūdį.
54. Tokiomis aplinkybėmis reikėtų atskirti ginčijamuose raštuose nustatytą mokėjimo terminą nuo terminų, kurie nustatomi debetiniais dokumentais(36), kurie yra susiję su Sąjungos institucijų sutartimis ir Teisingumo Teismo jurisprudencijoje nelaikomos aktais, kuriuos tokiomis aplinkybėmis galima užginčyti pagal SESV 263 straipsnį(37). Tiesa, nėra visiškai aišku, kiek šie debetiniai dokumentai savarankiškai sukelia teisinių padarinių(38). Tik iš esmės akivaizdu, kad juose nustatytas mokėjimo terminas nesukelia jokių nepriklausomai nuo sutartinių įsipareigojimų egzistuojančių teisinių padarinių, jei nustatant šį terminą (kaip ir sutartyse tarp privačių asmenų) įgyvendinama kitur – sutartyje ar įstatyme – nustatyta sąlyga, reglamentuojanti šių sutartinių reikalavimų įvykdymo terminą(39).
55. Vis dėlto nagrinėjamu atveju nematyti, kokiu mastu ginčijamuose raštuose nustatytas terminas tik įgyvendina kitur nustatytą sąlygą, apibrėžiančią Sąjungos reikalavimo Slovakijos Respublikos ir Rumunijos atžvilgiu patenkinimo termino suėjimą. Juk nustatytas terminas neatitinka su nuosavais ištekliais susijusių reikalavimų įvykdymo termino(40); taip pat nematyti, kad jis (o ne žalą sukėlęs įvykis) galėtų būti dėl delikto ar kvazidelikto atsiradusių reikalavimų(41) patenkinimo terminas.
56. Kaip matyti iš to, kas išdėstyta, iš ginčijamų raštų turinio galima spręsti, kad šie raštai sukelia teisinių padarinių. Todėl šiomis aplinkybėmis Bendrasis Teismas, visą dėmesį sutelkęs tik į trūkstamus institucijos įgaliojimus priimti sprendimą ir į galimybės užginčyti vertinimą neįtraukęs šių raštų turinio, padarė teisės klaidą.
57. Užuot įvertinęs ginčijamų raštų turinį ir, remdamasis šiuo vertinimu, padaręs išvadas dėl galimybės juos užginčyti, Bendrasis Teismas ėmėsi atvirkštinių veiksmų. Jis atsisakė atsižvelgti į raštų turinį, pirmiausia į termino nustatymą, motyvuodamas tuo, kad, kadangi Komisija neturi kompetencijos priimti sprendimą dėl atitinkamų valstybių narių pareigos pateikti reikalaujamas sumas Sąjungos dispozicijon, ji neturi ir įgaliojimų nustatyti termino šiam mokėjimui atlikti. Bendrojo Teismo manymu, kadangi ginčijami raštai negali sukelti jokių teisinių padarinių, kalbant apie valstybių narių pareigą pateikti išteklius Sąjungos dispozicijon, vadinasi, jie a fortiori negali sukelti ir jokių teisinių padarinių, kalbant apie šių išteklių pateikimo terminą(42).
58. Kaip teisingai pažymi Slovakijos Respublika ir Rumunija, jeigu toks sprendimo priėmimo būdas būtų priimtinas, tokiais atvejais, kaip nagrinėjamas, SESV 263 straipsnyje aiškiai įvardytas su kompetencijos trūkumu susijęs ieškinio pagrindas taptų visiškai nereikšmingas, o atitinkamo teisės akto teisėtumo būtų neįmanoma patikrinti, nes bet koks ieškinys būtų nepriimtinas jau vien todėl, kad sprendimą priėmusi institucija neturėjo įgaliojimų jo priimti. Galimybė pareikšti ieškinį remiantis kompetencijos trūkumu savo ruožtu patvirtina, kad tais atvejais, kai aktas, priimtas neturinčios tam galiojimų institucijos, sukelia teisinių padarinių, vertinant galimybę užginčyti atitinkamą priemonę įgaliojimai priimti sprendimą negali būti lemiamas kriterijus. Kaip Komisija pati pripažįsta, taip pat ir tam kompetencijos neturinčios institucijos priimtų sprendimų atveju turi būti įmanoma atskirti teisinių padarinių sukeliančius ir jų nesukeliančius aktus. Jeigu kompetencijos trūkumas teisinių padarinių sukeliančių sprendimų atveju iš karto reikštų, kad jo negalima užginčyti, tai būtų nesuderinama su veiksmingos teisinės apsaugos reikalavimu. Tik ekstremaliais ultra vires aktų atvejais, panašiais į Kepeniko kapitono veiksmus, teisinė apsauga galėtų apsiriboti tuo, kad Teisingumo Teismas, įvertinęs priimtinumą, konstatuotų, jog šie aktai neegzistuoja. Tačiau šis atvejis tikrai ne toks.
59. Nagrinėjamu atveju pirmiau atliktas vertinimas parodė, kad ginčijami raštai yra ne teisinių padarinių nesukeliantys aktai, o jų sukeliantys sprendimai, taigi, aktai, kurie gali būti užginčyti pagal SESV 263 straipsnį. Ar šiuos aktus priėmė tam kompetencijos neturinti institucija, paaiškėti gali tik įvertinus jų teisėtumą.
60. Atsižvelgiant į pirmiau pateiktus samprotavimus, konstatuotina, kad Bendrasis Teismas, ginčijamų raštų teisinių padarinių ir galimybės juos užginčyti vertinimo metu neatsižvelgęs į šiuo aspektu reikšmingą jų turinį, padarė teisinę klaidą. Skundžiamos nutartys gali būti panaikintos vien dėl šios teisinės klaidos, nes ja Bendrasis Teismas grindė prielaidą, kad ginčijami raštai nėra aktai, kuriuos galima užginčyti pagal SESV 263 straipsnį.
2. Dėl to, ar Bendrasis Teismas turėjo taikyti nuosavus išteklius reglamentuojančias nuostatas
a) Dėl nepatikrinimo, ar nuosavus išteklius reglamentuojančios nuostatos gali būti taikomos
61. Kita Slovakijos Respublikos ir Rumunijos argumentų dalis susijusi su kritika Bendrajam Teismui, kad išvadą, jog ginčijami raštai nesukelia teisinių padarinių, jis grindė tik tuo, kad Komisija neturėjo kompetencijos priimti privalomus sprendimus dėl nuosavų išteklių išieškojimo, nepatikrinęs, ar Sąjungos nuosavus išteklius reglamentuojančios nuostatos apskritai galėjo būti taikomos. Šiais argumentais minėtosios valstybės narės galiausiai kritikuoja tai, kad Bendrasis Teismas priėmė atskirą sprendimą dėl Komisijos pateikto nepriimtinumu grindžiamo prieštaravimo, nesusiejęs jo su sprendimu dėl ieškinių pagrįstumo(43).
62. Be to, skundžiamos nutartys buvo nepakankamai motyvuotos, nes Bendrasis Teismas esą nemotyvavo, kodėl reikalaujamas sumas jis laiko nuosavais ištekliais ir kodėl turi būti taikomos juos reglamentuojančios nuostatos. Bendrasis Teismas taip pat esą nepagrindė, kodėl, jo nuomone, nebuvo reikalinga susieti sprendimą dėl priimtinumo ir sprendimą dėl pagrįstumo.
63. Ir šie apeliančių kaltinimai yra teisingi.
64. Iš pirmiau pateiktų svarstymų apie neatliktą ginčijamų raštų turinio vertinimą matyti, kad savo išvadą, jog šie raštai nesukelia jokių teisinių padarinių, Bendrasis Teismas grindė vien tuo, kad Komisija neturėjo įgaliojimų priimti sprendimus dėl valstybių narių pareigos pateikti Sąjungos dispozicijon nuosavus išteklius.
65. Kaip teisingai tvirtina apeliantės, tai reiškia, kad Bendrojo Teismo išvados grindžiamos prielaida, jog ginčijami raštai turėjo būti vertinami remiantis nuosavus išteklius reglamentuojančiomis nuostatomis. Tačiau Bendrasis Teismas esą neturėjo teisės remtis šia prielaida savo svarstymuose, prieš tai neįvertinęs, ar atitinkamos nuostatos apskritai gali būti taikomos, – šalių nuomonės dėl to išsiskyrė. Šis argumentas yra teisingas, juo labiau kad atsakymas į šį klausimą nei atrodo akivaizdus, nei aiškiai išplaukia iš Sąjungos nuosavus išteklius reglamentuojančių nuostatų.
66. Priešingai, nei tvirtina Komisija, patikrinti, ar nuosavus išteklius reglamentuojančios nuostatos galėjo būti taikomos, reikėjo ne tik siekiant įvertinti, ar ginčijamuose raštuose pareikšti reikalavimai yra pagrįsti. Šis klausimas tapo reikšmingas vertinant galimybę užginčyti šiuos raštus, nes Bendrasis Teismas nusprendė šiuo atžvilgiu remtis tuo, kad Komisija neturėjo kompetencijos priimti sprendimą dėl nuosavų išteklių išieškojimo.
67. Tai reiškia, kad nagrinėjamomis aplinkybėmis nepriimtinumu grindžiamų prieštaravimų vertinimas priklausė nuo ieškinio pagrindų, pareikštų pirmojoje instancijoje dėl ginčijamų raštų. Todėl Bendrasis Teismas privalėjo išnagrinėti šiuos prieštaravimus kartu su teisiniuose ginčuose iškeltais materialinės teisės klausimais.
68. Kita vertus, Bendrasis Teismas nepakankamai motyvavo skundžiamas nutartis. Pagal Teisingumo Teismo statuto 36 straipsnį ir 53 straipsnio pirmą pastraipą nėra reikalaujama, kad Bendrasis Teismas iš eilės iki galo išnagrinėtų visus šalių pareikštus argumentus. Sprendimo motyvavimas gali būti netiesioginis su sąlyga, kad jis leidžia suinteresuotiesiems asmenims suprasti, kodėl buvo imtasi atitinkamų priemonių, o Teisingumo Teismui suteikia pakankamai informacijos tam, kad jis galėtų vykdyti kontrolę(44).
69. Tačiau šių reikalavimų skundžiamos nutartys neatitinka. Pirma, iš Bendrojo Teismo pateiktų motyvų neišplaukia, ar jis reikalaujamas sumas laikė nuosavais ištekliais ir, jei taip, kodėl. Antra, neaišku, ar ir dėl kokių priežasčių Bendrasis Teismas manė, kad turi būti tiesiogiai taikomos nuosavus išteklius reglamentuojančios nuostatos, ir ar jis tiesiog laikėsi pozicijos, kad šios nuostatos gali būti taikomos pagal analogiją. Ir galiausiai skaitant skundžiamas nutartis taip ir lieka neaišku, kodėl Bendrasis Teismas manė, kad gali nagrinėti teisinius ginčus remdamasis nuosavus išteklius reglamentuojančiomis nuostatomis, ignoruodamas šalių argumentus, kad šios nuostatos negali būti taikomos. Tokiomis aplinkybėmis Teisingumo Teismas negali veiksmingai patikrinti Bendrojo Teismo argumentų teisėtumo.
b) Konkrečiai dėl atskyrimo nuo įsipareigojimų neįvykdymo procedūros
70. Be to (kaip buvo užsiminta per posėdį), kad pirmojoje instancijoje pareikšti ieškiniai yra nepriimtini, Bendrasis Teismas negalėjo nuspręsti remdamasis kokiais nors „sisteminiais“ samprotavimais, grindžiamais ieškinių rūšių atskyrimu arba būtinybe atskirti ieškinį dėl panaikinimo pagal SESV 263 straipsnį ir įsipareigojimų neįvykdymo procedūrą pagal SESV 258–260 straipsnius.
71. Pirma, Bendrojo Teismo išvada, kad reikalavimai, dėl kurių nagrinėjamu atveju vyksta ginčas, gali būti nustatyti tik per įsipareigojimų neįvykdymo procedūrą, remiasi tuo, kad Komisija neturi kompetencijos priimti sprendimus dėl nuosavų išteklių išieškojimo. Tai reiškia, kad ši išvada taip pat grindžiama nepatikrinta ir nepakankamai pagrįsta prielaida, kad šių bylų aplinkybes reikia vertinti atsižvelgiant į nuosavus išteklius reglamentuojančių nuostatų taikymą.
72. Antra, net ir „sisteminiai“, bendrą Sąjungos teisinės apsaugos sąranką apimantys samprotavimai nagrinėjamu atveju niekaip nekeičia fakto, kad ginčijami raštai atitinka Teisingumo Teismo jurisprudencijoje nustatytas sąlygas, kuriomis Sąjungos institucijų aktai sukelia teisinių padarinių, ir todėl gali būti užginčyti remiantis SESV 263 straipsniu.
73. Trečia, atskyrimu nuo įsipareigojimų neįvykdymo procedūros grindžiamas priimtinumo vertinimas nagrinėjamu atveju ir šiaip būtų beprasmis(45). Juk jeigu vertinant ginčijamų raštų teisėtumą paaiškėtų, kad Komisija neturėjo įgaliojimų priimti privalomus sprendimus, Komisija, norėdama priversti valstybes nares vykdyti savo pareigas, šiaip ar taip turėtų imtis įsipareigojimų neįvykdymo procedūros. O jeigu įvertinus ginčijamų raštų teisėtumą būtų prieita prie išvados, kad Komisija turėjo įgaliojimus priimti privalomus sprendimus, dėl šių sprendimų turėtų būti įmanoma pareikšti ieškinį dėl panaikinimo jau vien siekiant užtikrinti veiksmingą teisinę apsaugą.
3. Tarpinė išvada
74. Pirmiau pateikti samprotavimai rodo, kad skundžiamos nutartys grindžiamos klaidingu pirmojoje instancijoje pareikštų ieškinių priimtinumo vertinimu. Todėl skundžiamos nutartys turi būti panaikintos.
B. Dėl pirmojoje instancijoje pareikštų ieškinių
75. Pagal Teisingumo Teismo statuto 61 straipsnio pirmą pastraipą Teisingumo Teismas gali pats paskelbti galutinį sprendimą, jei toje bylos stadijoje tai galima daryti.
76. Būtent taip yra nagrinėjamu atveju.
77. Pirma, kiek tai susiję su galimybe užginčyti ginčijamus raštus ir su pirmojoje instancijoje pareikštų ieškinių priimtinumu, bylose jau galima priimti sprendimą.
78. Antra, pirmojoje instancijoje nebuvo svarstyta, ar šie ieškiniai pagrįsti, ir šalys neturėjo galimybės apsikeisti su tuo susijusiais argumentais. Šiuo atžvilgiu bylose priimti sprendimo dar negalima, nes šioje stadijoje dar negalima priimti sprendimo dėl ginčijamuose raštuose pareikštų reikalavimų. Tačiau, patikrinus šiuos raštus, akivaizdu, kad ir šiaip yra neįmanoma priimti sprendimo dėl jų teisėtumo, nes jie nėra pakankamai motyvuoti, kaip to reikalaujama pagal SESV 296 straipsnio antrą pastraipą. Todėl jie bet kuriuo atveju turi būti panaikinti, apskritai netikrinant jų teisėtumo turinio aspektu.(46)
79. Ir trečia, galiausiai reikia išnagrinėti apeliančių argumentus, kad šios bylos parodo spragą Sąjungos teisinės apsaugos sistemoje.
1. Dėl pirmojoje instancijoje pareikštų ieškinių priimtinumo
a) Dėl ginčijamų raštų teisinių padarinių
80. Išnagrinėjus apeliacinius skundus, matyti, kad ginčijami raštai, kuriuose privalomai nustatytos konkrečios Slovakijos Respublikos ir Rumunijos pareigos, pirmiausia mokėjimo terminas, kuris grindžiamas tik šiais raštais, sukelia teisinių padarinių, nepriklausomai nuo to, ar šiose bylose gali būti taikomos nuosavus išteklius reglamentuojančios nuostatos, ar ne(47). Todėl galima konstatuoti, kad šie raštai yra Sąjungos institucijos sprendimai, kuriuos galima užginčyti pagal SESV 263 straipsnį; nebūtina aiškintis, ar reikalaujamos sumos yra nuosavi ištekliai ir ar ir kokiu mastu – tiesiogiai ar pagal analogiją – turi būti taikomos Sąjungos nuosavus išteklius reglamentuojančios nuostatos.
81. Be to, dėl ginčijamų raštų turinio, pirmiausia dėl šiuose raštuose nustatyto mokėjimo termino vertinimo, šalys iš pradžių pateikė rašytines pastabas, paskui, per Teisingumo Teismo posėdį, – ir žodines(48). Tai reiškia, kad šalys galėjo pasinaudoti savo teise būti išklausytos, o Teisingumo Teismas gali priimti sprendimą šiuo atžvilgiu.
82. Galiausiai proceso Teisingumo Teisme metu nebuvo išsakyta jokių naujų argumentų, kurie leistų suabejoti tuo, kad ginčijami raštai sukelia teisinių padarinių ir todėl gali būti užginčyti. Pavyzdžiui, Komisija tik pakartojo, kad neturi kompetencijos išieškoti reikalaujamų sumų.
83. Jeigu per posėdį Komisijos išsakytą teiginį, kad remiantis ginčijamais raštais bylose dar negalima priimti sprendimo dėl reikalavimų, dėl kurių vyksta ginčas, nes esą šalys dar turėtų toliau diskutuoti, reikėtų suprasti taip, kad Komisija norėtų ginčijamus raštus laikyti tarpinėmis priemonėmis, kurių negalima užginčyti, tai tokie argumentai yra neįtikinami.
84. Tiesa, tarpinės priemonės, kurios skirtos galutiniam sprendimui parengti ir išreiškia laikiną institucijos nuomonę, iš esmės negali būti ieškinio dėl panaikinimo dalykas(49). Tačiau nagrinėjamu atveju nėra jokio pagrindo manyti, kad ginčijami raštai išreiškia laikiną Komisijos nuomonę, nes juose yra nustatytas galutinis reikalaujamų sumų dydis ir mokėjimo terminas. Be to, nematyti, kad raštai būtų dalis procedūros, kurią Komisija užbaigtų naujais, galutiniais sprendimais.
b) Dėl argumentų, kad ginčijamas raštas byloje T‑678/14 yra patvirtinanti priemonė
85. Kalbėdama apie chronologiškai pirmą iš ginčijamų raštų, t. y. 2014 m. liepos 15 d. raštą Slovakijos Respublikai(50), Komisija, byloje T‑678/14 reikšdama nepriimtinumu grindžiamą prieštaravimą, teigė, kad tai tik patvirtinanti priemonė. Šis raštas esą tik papildo pirmąjį, 2014 m. kovo 18 d. išsiųstą raštą(51), į kurį Slovakijos institucijos esą atsakė 2014 m. gegužės 16 d.(52).
86. Tačiau šis prieštaravimas nereiškia, kad 2014 m. liepos 15 d. rašto negalima užginčyti.
87. Dėl tik patvirtinančio akto negalima pareikšti ieškinio dėl panaikinimo. Tačiau teisės aktas yra vien patvirtinamasis tik tuomet, jeigu jame nėra nieko naujo, palyginti su ankstesniu aktu(53).
88. 2014 m. liepos 15 d. rašto atveju, palyginti su 2014 m. kovo 18 d. raštu, taip nėra. Kaip savo nuomonėje dėl byloje T‑678/14 Komisijos pateikto nepriimtinumu grindžiamo prieštaravimo teisingai pažymi Slovakijos Respublika, 2014 m. liepos 15 d. rašte nustatomas kitas mokėjimo terminas nei 2014 m. kovo 18 d. rašte(54). Ir, kaip jau minėta pirmiau, nepriklausomo, tik ginčijamais raštais grindžiamo mokėjimo termino nustatymas yra esminis elementas, lemiantis tai, kad šie raštai sukelia teisinių padarinių(55). Todėl 2014 m. liepos 15 d. raštas nėra 2014 m. kovo 18 d. raštą patvirtinantis teisės aktas.
c) Tarpinė išvada
89. Taigi dėl visų trijų ginčijamų raštų pagal SESV 263 straipsnį gali būti reiškiamas ieškinys dėl panaikinimo. Todėl visi trys pirmojoje instancijoje pareikšti ieškiniai yra priimtini.
2. Dėl pirmojoje instancijoje pareikštų ieškinių pagrįstumo
a) Dėl ginčijamų raštų motyvavimo
90. Ir procesų pirmojoje instancijoje metu, ir apeliacinio proceso metu buvo daug diskutuojama, ar ginčijami raštai, turint galvoje (nesamą) Komisijos kompetenciją priimti sprendimus dėl pareikštų reikalavimų įgyvendinimo, gali sukelti teisinių padarinių.
91. Pačiuose ginčijamuose raštuose Komisija nenurodė jokio teisinio pagrindo, kuriuo remdamasi ji galėtų sprendimu pareikalauti iš valstybių narių sumokėti reikalaujamas sumas. Tokiomis aplinkybėmis reikėtų atskirti įgaliojimų priimti privalomus sprendimus dėl atitinkamų sumų išieškojimo pagrindą ir valstybių narių pareiga pateikti šias sumas dispozicijon grindžiamų reikalavimų pagrindą. Pastarąjį pagrindą Komisija ginčijamuose raštuose aiškiai nurodė kalbėdama apie tai, kad Slovakijos Respublikos ir Rumunijos pareiga kompensuoti dėl jų institucijų klaidų Sąjungos biudžetui padarytus nuostolius kyla iš lojalaus bendradarbiavimo principo ir būtinybės užtikrinti tinkamą Sąjungos nuosavų išteklių sistemos veikimą.
92. Tai, kad įgaliojimų priimti sprendimus dėl reikalaujamų sumų išieškojimo pagrindas nenurodomas, Komisijos požiūriu, iš pirmo žvilgsnio gali pasirodyti visiškai normalu. Juk Komisija ir šiaip laikosi nuomonės, kad ginčijami raštai nesukelia teisinių padarinių, nes ji neturi kompetencijos priimti privalomus sprendimus. Tačiau, kaip jau minėta, toks požiūris yra nepagrįstas, nes ginčijami raštai dėl savo turinio tikrai sukelia teisinių padarinių.
93. Esamomis aplinkybėmis gali likti neatsakyta į klausimą, ar toks buvo pirminis tikslas, ar termino nustatymo formuluotė ginčijamuose raštuose – kaip per teismo posėdį tvirtino Komisija – atsirado dėl klaidos. Vertinant Sąjungos institucijų aktų teisinius padarinius reikia atsižvelgti ir į akto autoriaus ketinimus(56). Tačiau tie ketinimai turi išplaukti iš pačios priemonės, o ne būti paaiškinami vėliau, teismo proceso metu. Nagrinėjamose bylose iš ginčijamų raštų nematyti, kad tai būtų neprivalomi raginimai pareikšti nuomonę. Priešingai, šie raštai, be kita ko, ir nustatydami privalomą mokėjimo terminą, sukelia teisinių padarinių. Todėl tai yra sprendimai, kuriuose Komisija privalėjo nurodyti teisinį pagrindą, suteikiantį jai įgaliojimus imperatyviai išsireikalauti reikalaujamų sumų.
94. Nuorodos į teisinį pagrindą nepateikimas nėra esminis trūkumas tik tuomet, jei akto teisinis pagrindas vienareikšmiškai ir nesunkiai gali paaiškėti iš kitų šio akto sudedamųjų dalių. Tokia aiški nuoroda yra būtina, jeigu be jos suinteresuotiesiems asmenims ir Teisingumo Teismui nebūtų aišku, kokiu konkrečiai teisiniu pagrindu remtasi(57). Būtent taip yra šiuo atveju: kaip liudija intensyvios šalių diskusijos dėl Komisijos kompetencijos priimti sprendimus dėl reikalaujamų sumų išieškojimo, iš ginčijamų raštų sudedamųjų dalių nepaaiškėja, kokiu įgaliojimo pagrindu Komisija rėmėsi, privalomu sprendimu reikalaudama iš šalių sumokėti šias sumas.
95. Jeigu galutinis mokėjimo pareigos pripažinimas ir privalomo mokėjimo termino nustatymas ginčijamuose raštuose iš tiesų yra Komisijos klaidos rezultatas, nes ji tik norėjo išsiųsti neįpareigojančias nuomones, tai irgi reiškia, kad nepakankamas ginčijamų raštų motyvavimas iš dalies prisidėjo prie šios klaidos. Juk pareiga motyvuoti, nustatyta SESV 296 straipsnio antroje pastraipoje, skirta ir administracijos savikontrolei, taigi tam, kad aktą priimanti institucija atidžiai patikrintų, ar laikosi visų priemonės priėmimo sąlygų(58). Jeigu Komisija būtų tinkamai vykdžiusi šią pareigą, rengdama ginčijamus raštus ji būtų turėjusi pastebėti, kad juose reikia nurodyti arba teisinį pagrindą priimti privalomus sprendimus, arba nenustatyti mokėjimo pareigos ir privalomo mokėjimo termino.
96. Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, reikia konstatuoti, kad ginčijami raštai yra nepakankamai motyvuoti, dėl to neįmanoma patikrinti jų materialinio teisėtumo iš esmės ir dėl to jie yra naikintini. Kad ginčijami raštai nepakankamai motyvuoti, buvo tvirtinama dar pirmojoje instancijoje pareikštuose ieškiniuose; Teisingumo Teismas motyvavimo stoką gali pripažinti ir ex officio(59), jeigu laikomasi rungimosi principo(60). Šiuo atžvilgiu, nepaisant to, kad ieškinių pagrįstumas pirmojoje instancijoje nebuvo nagrinėtas, šalys turėjo pakankamai galimybių, pirmiausia per Teisingumo Teismo posėdį, pareikšti nuomonę dėl ginčijamų raštų motyvavimo. Todėl šie raštai yra naikintini dėl motyvavimo stokos.
b) Dėl ginčijamų raštų teisėtumo
97. Jeigu Teisingumo Teismas, priešingai nei šioje išvadoje išreikšta pozicija, vis dėlto nuspręstų, kad ginčijami raštai yra pakankamai motyvuoti ir todėl turėtų būti nagrinėjami iš esmės, jis turėtų grąžinti bylas Bendrajam Teismui nagrinėti iš naujo.
98. Tam tikromis sąlygomis galima priimti sprendimą dėl ieškinio esmės, nors pirmojoje instancijoje vykusiame procese tebuvo nagrinėtas nepriimtinumu grindžiamas prieštaravimas, kurį Bendrasis Teismas patenkino. Taip gali būti, kai, pirma, skundžiamo teismo sprendimo arba nutarties panaikinimas neišvengiamai reiškia, jog dėl nagrinėjamo ieškinio turi būti priimtas sprendimas, arba, antra, ieškinio dėl panaikinimo nagrinėjimą iš esmės pagrindžia šalių apeliaciniame procese išsakyti argumentai, Bendrajam Teismui jau pateikus savo argumentus(61).
99. Šios sąlygos nagrinėjamu atveju neįvykdytos. Viena vertus, skundžiamų nutarčių panaikinimas grindžiamas vien Bendrojo Teismo atliktu klaidingu priimtinumo vertinimu, todėl jis nebūtinai susijęs su atitinkamu sprendimu dėl pirmojoje instancijoje pareikštų ieškinių, kuriuose pirmiausia buvo ginčijami Komisijos raštuose pateikti reikalavimai. Be to, skundžiamų nutarčių panaikinimas nėra susijęs ir su sprendimu dėl Komisijos kompetencijos priimti ginčijamus sprendimus. Tik konstatuojama, kad Bendrasis Teismas, vertindamas tų nutarčių teisinius padarinius, negalėjo remtis vien nesama Komisijos kompetencija ir nuostatomis, kurių taikytinumas buvo ginčytinas. Lieka atviras klausimas, kokios nuostatos turėjo būti taikomos ir ar Komisija, jomis remdamasi, turėjo kompetenciją priimti ginčijamus sprendimus.
100. Kita vertus, pirmojoje instancijoje pareikštų ieškinių turinio vertinimas šiose bylose nebūtų grindžiamas šalių išsakytais argumentais. Nei rašytinėse, nei žodinėse pastabose nebuvo pakankamai išnagrinėti klausimai dėl galimybės taikyti Sąjungos nuosavus išteklius reglamentuojančias nuostatas ir dėl ginčijamuose raštuose pareikštų reikalavimų pagrįstumo.
3. Dėl trūkstamos teisinės apsaugos problemos esant tokioms situacijoms, kaip nagrinėjamos šiuo atveju
101. Išnagrinėjus apeliacinius skundus ir pirmojoje instancijoje pareikštus ieškinius, išaiškėja problema, apie kurią užsiminta įžangoje: skundžiamas Bendrojo Teismo nutartis reikia panaikinti, o pirmojoje instancijoje pareikštus ieškinius pripažinti priimtinais, tačiau tai padarius, vis tiek liks neišaiškintas klausimas, kurio išaiškinimo ypač siekė dalyvaujančios valstybės narės: ar esant tokioms situacijoms, kaip nagrinėjamos, valstybės narės privalo kompensuoti prarastus nuosavus išteklius, ar ne.
102. Priežastis yra ne tik tai, kad ginčijami raštai yra naikintini vien dėl motyvavimo stokos. Tokiu atveju iniciatyva vėl perleidžiama Komisijai, kuri dabar teoriškai turi galimybę patikrinti, ar egzistuoja teisinis pagrindas, leidžiantis jai privalomais sprendimais pripažinti valstybių narių pareigą kompensuoti prarastus nuosavus išteklius. Jeigu ji tokį teisinį pagrindą rastų, galėtų panaikintus sprendimus priimti iš naujo, šįkart pakankamai juos motyvuodama.
103. Tačiau, atsižvelgiant į Komisijos argumentus ir į tai, kad bent jau šioje stadijoje nematyti jokio pagrindo įgaliojimams, atrodo labiau tikėtina, kad Komisija ir po pakartotinio patikrinimo prieis prie išvados, kad ji neturi kompetencijos sprendimu įpareigoti valstybes nares įvykdyti tokius mokėjimo įsipareigojimus, kaip nagrinėjami šiose bylose. Juk nesant bendro įgaliojimų priimti sprendimus valstybių narių atžvilgiu pagrindo ir remiantis ESS 4 ir 5 straipsniuose apibrėžtu suteiktų įgaliojimų principu, Komisijai, jeigu ji neturi specialių įgaliojimų priimti sprendimus, norint priversti valstybes nares vykdyti savo pareigas Sąjungai, belieka imtis įsipareigojimų neįvykdymo procedūros pagal SESV 258 straipsnį.
104. Tai ir yra problema, kurios skubaus sprendimo siekia šiose bylose dalyvaujančios valstybės narės: juk kol Komisija nepradeda įsipareigojimų neįvykdymo procedūros, valstybės narės neturi galimybės išsiaiškinti teisinių savo pareigų aspektų ir rizikuoja, kad joms teks mokėti daug palūkanų.
105. Be to, kaip paaiškino dalyvaujančios valstybės narės, iš dalies remdamosi ankstesne patirtimi, galimybė laikinai, su išlyga, kad reikalavimas yra pagrįstas, pateikti Komisijos dispozicijon reikalaujamas lėšas taip pat nėra tinkama priemonė padėti išspręsti šią problemą. Žinoma, tokiu būdu galima išvengti palūkanų mokėjimo vėliau, jeigu paaiškėtų, kad Komisijos reikalavimai yra pagrįsti. Tačiau valstybės narės, netgi laikinai pateikusios Komisijos dispozicijon reikalaujamas lėšas, ir toliau neturi galimybės pačios inicijuoti patikrinimą, ar šie reikalavimai yra pagrįsti. O Komisija tokiu atveju nebeturi jokio motyvo pati pradėti įsipareigojimų neįvykdymo procedūrą.
106. Teismo posėdyje Komisija pati leido suprasti, kad tokioje situacijoje pagal ESS 4 straipsnio 3 dalyje įtvirtintą lojalaus bendradarbiavimo principą ji, siekdama teisinio aiškumo, turėtų pradėti įsipareigojimų neįvykdymo procedūrą. Tačiau tokiai nuomonei Teisingumo Teismo jurisprudencijoje nėra jokio pagrindo: ar pradėti, ar tęsti įsipareigojimų neįvykdymo procedūrą, sprendžia pati Komisija savo nuožiūra.
107. Susidūrusi su šia problematika, Komisija pasiūlė išspręsti šią problemą taip: su išlyga Komisijos dispozicijon pateiktas lėšas valstybės narės esą galėtų tiesiog susigrąžinti, jeigu Komisija po tam tikro laiko vis dar nebūtų pradėjusi įsipareigojimų neįvykdymo procedūros. Tačiau, kaip pažymėjo Vokietijos Federacinė Respublika, toks susigrąžinimas priklausytų nuo Komisijos sutikimo. Jeigu taip būtų, Komisijos atsisakymą duoti sutikimą galima būtų traktuoti kaip aktą, dėl kurio pagal SESV 263 straipsnį galima pareikšti ieškinį su prašymu jį panaikinti ir ta proga išsiaiškinti su šiuo reikalavimu susijusią teisinę padėtį iš esmės. Priešingai, nei mano Vokietijos Federacinė Respublika, net ir Komisijos atsisakymas sugrąžinti su išlyga sumokėtas sumas būtų aktas, kurį būtų galima užginčyti pagal SESV 263 straipsnį. Juk sunku būtų teigti, kad toks atsisakymas neturi konkrečių teisinių padarinių.(62)
108. Galiausiai taip pat įmanomas variantas būtų tai, kad valstybės narės, su išlyga pateikusios lėšas Komisijos dispozicijon, galėtų pareikšti ieškinį su reikalavimu atlyginti žalą pagal SESV 268 straipsnį ir taip išsiaiškinti Komisijos materialinės teisės į šias lėšas klausimą. Juk pateikdamos lėšas Komisijos dispozicijon valstybės narės netenka likvidaus turto, kurį gali atgauti pareikšdamos ieškinį dėl žalos atlyginimo. Taip pat atrodo įmanoma, kad valstybės narės galėtų remtis neteisėtu praturtėjimu grindžiamu reikalavimu, kuris irgi gali būti pareikštas pagal SESV 268 straipsnį ir 340 straipsnio antrą pastraipą(63). Tačiau, siekdamas išsiaiškinti tokį žalos atlyginimo reikalavimą arba neteisėtu praturtėjimu grindžiamą reikalavimą, Bendrasis Teismas pirmiausia turėtų patikrinti, ar Komisija turėjo teisę reikalauti jos dispozicijon pateiktų lėšų ir ar valstybės narės privalėjo pervesti šias lėšas į Sąjungos biudžetą. Todėl ieškinys dėl žalos atlyginimo valstybėms narėms būtų veiksmingos teisinės apsaugos priemonė, padėsianti išsiaiškinti, kokias mokėjimo pareigas jos turi Komisijos atžvilgiu(64).
109. Pritaikius pastarosiose dviejose pastraipose pasiūlytus sprendimus, Bendrasis Teismas turėtų nuspręsti dėl valstybių narių pareigų, kurios taip pat galėtų būti įsipareigojimų neįvykdymo procedūros Teisingumo Teisme dalykas. Tačiau Bendrojo Teismo tokiais atvejais priimtini sprendimai nereikštų, kad pažeidžiama išimtinė Teisingumo Teismo kompetencija nagrinėti su įsipareigojimų neįvykdymu susijusias bylas(65). Juk kol dėl atitinkamų mokėjimo įsipareigojimų nėra pradėtos įsipareigojimų neįvykdymo procedūros, nėra ir Teisingumo Teismo kompetencijos, kuri galėtų būti pažeista.
C. Santrauka
110. Kadangi ir apeliaciniai skundai, ir pirmojoje instancijoje pareikšti ieškiniai yra pagrįsti, reikia panaikinti ir skundžiamas Bendrojo Teismo nutartis, ir ginčijamus Komisijos raštus.
VI. Išlaidos
111. Pagal Teisingumo Teismo procedūros reglamento 184 straipsnio 2 dalį, jeigu apeliacinis skundas yra pagrįstas ir pats Teisingumo Teismas priima galutinį sprendimą byloje, jis sprendžia bylinėjimosi išlaidų klausimą.
112. Teisingumo Teismo procedūros reglamento 138 straipsnio 1 dalyje, taikomoje apeliaciniam procesui pagal to paties reglamento 184 straipsnio 1 dalį, numatyta, kad pralaimėjusiai šaliai nurodoma padengti bylinėjimosi išlaidas, jei laimėjusi šalis to reikalavo.
113. Kadangi Komisija pralaimėjo nagrinėjamas bylas abiejose instancijose, iš jos yra priteistinos bylinėjimosi abiejose instancijose išlaidos, kaip reikalavo apeliantės.
114. Pagal Procedūros reglamento 184 straipsnio 4 dalį Teisingumo Teismas iš pirmojoje instancijoje įstojusių į bylą šalių, kurios dalyvavo apeliaciniame procese, gali priteisti padengti savo bylinėjimosi išlaidas. Tuo remiantis valstybės narės, kurios įstojo į bylą atitinkamų ieškovų pusėje, padengia savo bylinėjimosi apeliacinėje instancijoje išlaidas. Tas pats taikoma pagal 140 straipsnio 1 dalį kartu su Procedūros reglamento 184 straipsnio 1 dalimi dėl šių valstybių narių pirmojoje instancijoje patirtų bylinėjimosi išlaidų.
115. Nagrinėjamose bylose Slovakijos Respublika ir Rumunija tiek, kiek jos buvo įstojusios į atitinkamas bylas viena kitos pusėje, taip pat Vokietijos Federacinė Respublika ir Čekijos Respublika padengia savo bylinėjimosi abiejose instancijose išlaidas.
VII. Išvada
116. Remdamasi pirmiau pateiktais samprotavimais, siūlau Teisingumo Teismui sujungtose bylose C‑593/15 P ir C‑594/15 P priimti tokį sprendimą:
1. Panaikinti 2015 m. rugsėjo 14 d. Bendrojo Teismo nutartis Slovakija / Komisija (T‑678/14, EU:T:2015:661, ir T‑779/14, EU:T:2015:655).
2. Panaikinti Europos Komisijos sprendimus, įformintus 2014 m. liepos 15 d. raštu (BUDG/B/3/MV D[2014] 2351197) ir 2014 m. rugsėjo 24 d. raštu (BUDG/B/3/MV D[2014] 3139078).
3. Europos Komisija padengia savo ir Slovakijos Respublikos bylinėjimosi abiejose instancijose išlaidas.
4. Vokietijos Federacinė Respublika ir Rumunija padengia savo bylinėjimosi abiejose instancijose išlaidas.
117. Taip pat siūlau Teisingumo Teismui byloje C‑599/15 P priimti tokį sprendimą:
1. Panaikinti 2015 m. rugsėjo 14 d. Bendrojo Teismo nutartį Rumunija / Komisija (T‑784/14, EU:T:2015:659).
2. Panaikinti Europos Komisijos sprendimą, įformintą 2014 m. rugsėjo 19 d. raštu (BUDG/B/3/MV D[2014] 3079038).
3. Europos Komisija padengia savo ir Rumunijos bylinėjimosi abiejose instancijose išlaidas.
4. Vokietijos Federacinė Respublika, Slovakijos Respublika ir Čekijos Respublika padengia savo bylinėjimosi abiejose instancijose išlaidas.