ĢENERĀLADVOKĀTES JULIANAS KOKOTES [JULIANE KOKOTT]
SECINĀJUMI,
sniegti 2017. gada 8. jūnijā (1)
Apvienotās lietas C‑593/15 P un C‑594/15 P
Slovākijas Republika
pret
Eiropas Komisiju
Lieta C‑599/15 P
Rumānija
pret
Eiropas Komisiju
Apelācija – Eiropas Savienības pašu resursi – Dalībvalstu finansiālā atbildība – Kopienas ārējā tranzīta procedūra – Vienas dalībvalsts ievedmuitas nodokļu zaudēšana citas dalībvalsts dēļ – Otrai dalībvalstij adresēts Komisijas aicinājums atlīdzināt zaudējumus – Komisijas vēstules – Apstrīdamība
I. Ievads
1. Kā dalībvalstis var iegūt juridisko skaidrību par maksāšanas pienākuma pret Eiropas Savienību esamību, ja Eiropas Komisijai nav pilnvaru pieņemt lēmumu par šī prasījuma piedziņu, kamēr tā neuzsāk pienākumu neizpildes procedūru?
2. Šis ir pamatjautājums, kas tiek uzdots šajās apelācijas sūdzībās, kurām citādā ziņā ir patiešām tehnisks raksturs.
3. Vispirms šajā lietā runa ir par muitas nodokļiem, t.i., par tradicionāliem Savienības pašu resursiem, kurus Vācijas Federatīvā Republika nevarēja iekasēt problēmu dēļ, kas radušās Slovākijas un Rumānijas iestādēm. Tā kā Komisija uzskatīja, ka, ņemot vērā minēto, Slovākijas Republikai un Rumānijai ir jāatlīdzina radušies zaudējumi, tā aicināja šīs dalībvalstis samaksāt attiecīgās summas. Komisija acīmredzot, kā tā to apstiprināja arī tiesas sēdē, vēlējās nosūtīt pirmās vēstules saistībā ar iespējamām vēlākām pienākumu neizpildes procedūrām. Taču tā šīs vēstules neformulēja kā parastas vēstules, ar ko pirmo reizi tiek uzsākta saziņa, bet gan kā tiesiski saistošus lēmumus, kuros tā it īpaši noteica patstāvīgu termiņu attiecīgo summu samaksai.
4. Tomēr Vispārējā tiesa to neanalizēja sīkāk un noraidīja jebkādas vēstuļu tiesiskās sekas, pamatojoties tikai uz to, ka Komisijai nav pilnvarojuma pieņemt dalībvalstīm saistošus lēmumus par pašu resursu piedzīšanu. Turpretim tā vispār nepārbaudīja vēstuļu saturu un jautājumu par – lietas dalībnieku apšaubīto – tiesību normu par Savienības pašu resursiem piemērojamību.
5. Sākotnēji šis risinājums var šķist pragmātisks.
6. Proti, Komisija pati šajās tiesvedībās aktīvi uzsver, ka tai pašu resursu jomā patiešām nav pilnvaru pieņemt dalībvalstīm saistošus lēmumus par prasījumu piedziņu. Arī ārpus pašu resursu jomas vismaz prima facie nav konstatējams vispārējs juridiskais pamats, kas Komisijai piešķirtu pilnvarojumu pieņemt saistošus lēmumus, lai pamudinātu dalībvalstis samaksāt naudas prasījumus.
7. Tas nozīmē, ka, pieņemot Komisijas vēstuļu tiesiskās sekas un līdz ar to apstrīdamību, visdrīzāk un labākajā gadījumā šīs vēstules var tikt atceltas, taču nevar tikt viesta juridiskā skaidrība par šajā lietā aplūkojamiem prasījumiem. Tāpēc dalībvalstu, kas ir šo lietu dalībnieces, iebildums, ka Vispārējai tiesai apstrīdētās vēstules bija jāatzīst par apstrīdamām jau tiesiskās aizsardzības apsvērumu dēļ vien, nav pamatots. Tātad – kāpēc pieņemt apstrīdēto vēstuļu apstrīdamību, ja tas vispār nevar palīdzēt viest juridisko skaidrību?
8. Neņemot vērā šos pragmatiskos apsvērumus, Vispārējās tiesas risinājums, pamatojoties uz pastāvīgo judikatūru par Savienības iestāžu tiesību aktu apstrīdamību, izrādās kļūdains. Proti, Savienības tiesa, pārbaudot šādu tiesību aktu tiesiskās sekas, nevar pamatoties tikai uz neesošajām lēmumu pieņemšanas pilnvarām, vispār neanalizējot attiecīgo tiesību aktu saturu. Šāds risinājums šķiet vēl apšaubāmāks, ja tas, kā šajā gadījumā, pārbaudot Savienības iestādes kompetenci, ir balstīts tikai uz tiesību normām, kuru piemērojamība ir strīdīga, šo piemērojamību vispār nepārbaudot.
9. Proti, šādas rīcības dēļ, pamatojoties uz acīmredzami mērķtiecīgu pieņemamības pārbaudi, netiek pārbaudīta Savienības tiesību akta likumība. Tiesiskā Savienībā, ņemot vērā pragmatisko jutīgumu attiecībā uz Tiesas nolēmumu sekām un Savienības administrācijas efektivitātes prasības, tas nav pieņemami, pat ja ir acīmredzams, ka tiesību akta pārbaude pēc būtības neviesīs lietā pilnīgu juridisko skaidrību.
10. Taču šis konstatējums – arī ja Tiesa tam piekristu, sekojot šajos secinājumos piedāvātajam risinājumam, – neliedz Tiesai atzīt, ka ar šīm apelācijas sūdzībām ir atklājusies nepilnība Savienības tiesiskās aizsardzības sistēmā, kas izpaužas kā vispārējas prasības par fakta konstatēšanu neesamība (2). Nepastāvot vispārējām Komisijas pilnvarām pieņemt dalībvalstīm adresētu lēmumu par naudas prasījumu piedziņu un līdz ar to iespējai pieņemt apstrīdamu tiesību aktu, tādos gadījumos kā šis Savienības maksāšanas prasījuma pastāvēšana var tikt noskaidrota tikai pienākumu neizpildes procedūrā. Kamēr Komisija tādu neuzsāk, dalībvalstis nevar noskaidrot tiesisko situāciju, taču tām ir jāuzņemas būtisks procentu risks.
11. Šīs tiesvedības sniedz Tiesai iespēju ne tikai pārbaudīt pārsūdzētos Vispārējās tiesas rīkojumus un apstrīdētās Komisijas vēstules, bet arī apsvērt šīs tiesiskās aizsardzības nepilnības novēršanu.
II. Atbilstošās tiesību normas
12. Padomes 2000. gada 29. septembra Lēmums 2000/597/EK, Euratom, par Eiropas Kopienu pašu resursu sistēmu (3) ar 2007. gada 1. janvāri tika aizstāts ar Padomes 2007. gada 7. jūnija Lēmumu 2007/436/EK, Euratom, par Eiropas Kopienu pašu resursu sistēmu (4), taču šajā lietā piemērojamās tiesību normas palika nemainīgas.
13. Atbilstoši Lēmuma 2000/597 2. panta 1. punkta b) apakšpunktam un Lēmuma 2007/436 2. panta 1. punkta a) apakšpunktam it īpaši “kopējā muitas tarifa nodokļi un citi nodokļi, kurus noteikušas vai noteiks [Savienības] iestādes attiecībā uz tirdzniecību ar ārpuskopienas valstīm”, veido pašu resursus, ko iekļauj Savienības budžetā. Muitas nodokļi tiek apzīmēti kā “tradicionālie pašu resursi”. Saskaņā ar Lēmumu 2000/597 un 2007/436 2. panta 3. punktu dalībvalstis 25 % no šiem ieņēmumiem patur kā iekasēšanas izmaksas.
14. Lēmumu 2000/597 un 2007/436 8. panta 1. punkta pirmajā un trešajā daļā ir paredzēts, ka Savienības pašu resursus dalībvalstis iekasē saskaņā ar valsts normatīvo un administratīvo aktu noteikumiem, kurus attiecīgā gadījumā pielāgo, lai panāktu atbilstību Savienības noteikumu prasībām, un tos nodod Komisijas rīcībā.
15. Padomes 2000. gada 22. maija Regula (EK, Euratom) Nr. 1150/2000, ar ko īsteno lēmumus par pašu resursu sistēmu (5), vispirms tika grozīta ar Padomes 2004. gada 16. novembra Regulu (EK, Euratom) Nr. 2028/2004 (6) un pēc tam no 2007. gada 1. janvāra – ar Padomes 2009. gada 26. janvāra Regulu (EK, Euratom) Nr. 105/2009 (7).
16. Atbilstoši Regulas Nr. 1150/2000, tās vēlākajās redakcijās, 2. panta 1. un 2. punktam Savienības Lēmumos 2000/597 un 2007/436 definētos Savienības pašu resursu prasījumus nosaka, līdzko ir izpildīti muitas noteikumos paredzētie nosacījumi par prasījumu iekļaušanu kontos un paziņošanu debitoram. Saskaņā ar tiem diena, kas jāņem vērā noteikšanai, ir diena, kurā izdara ierakstu muitas noteikumos paredzētajās norēķinu grāmatās.
17. Regulas Nr. 1150/2000 6. panta 3. punkts ir formulēts šādi:
“3. a) Prasījumus, kas noteikti saskaņā ar 2. pantu, ievērojot šā punkta b) apakšpunktu, ieraksta kontos vēlākais pirmajā darba dienā pēc otrā mēneša 19. datuma, kas seko tam mēnesim, kurā prasījumi noteikti;
b) noteiktos prasījumus, kas nav ierakstīti šā punkta a) apakšpunktā minētajos kontos tādēļ, ka attiecīgās summas vēl nav piedzītas un nav nekāda nodrošinājuma, a) apakšpunktā noteiktajā termiņā ieraksta atsevišķos kontos. Dalībvalstis var rīkoties tāpat, ja noteiktie prasījumi ar nodrošinājumu ir apstrīdēti un pēc radušos strīdu izšķiršanas var tikt mainīti; [..].”
18. Regulas Nr. 1150/2000 9. panta 1. punkta pirmajā daļā ir noteikts:
“1. Saskaņā ar 10. pantā paredzēto kārtību dalībvalstis pašu resursus ieraksta kredītā kontā, ko Komisijas vārdā atver dalībvalsts kasē vai iestādē, ko tā norīkojusi.”
19. Regulas Nr. 1150/2000 10. panta 1. punktā ir noteikts šādi:
“1. Pēc tam, kad atskaitītas iekasēšanas izmaksas [..] pašu resursu ierakstīšanu veic vēlākais pirmajā darbdienā pēc 19. datuma, kas ir otrajā mēnesī pēc mēneša, kad saskaņā ar šīs regulas 2. pantu noteikts prasījums.
Tomēr prasījumi, kas saskaņā ar šīs regulas 6. panta 3. punkta b) apakšpunktu ir uzrādīti atsevišķos kontos, ierakstāmi ne vēlāk kā pirmajā darbdienā pēc 19. datuma, kas ir otrajā mēnesī pēc mēneša, kad piedzīts attiecīgais prasījums.”
20. Saskaņā ar Regulas Nr. 1150/2000 11. panta 1. punktu attiecīgajai dalībvalstij par visiem kavējumiem, izdarot ierakstus šīs regulas 9. panta 1. punktā minētajā kontā, ir jāmaksā procenti, kuru likme ir noteikta 11. panta 2. un 3. punktā.
21. Regulas Nr. 1150/2000 17. panta 1. un 2. punkts ir formulēti šādi:
“1. Dalībvalstis veic visus vajadzīgos pasākumus, lai nodrošinātu, ka saskaņā ar 2. pantu noteiktajiem prasījumiem atbilstošā summa tiek nodota Komisijai, kā noteikts šajā regulā.
2. Dalībvalstis ir atbrīvotas no pienākuma Komisijas rīcībā nodot summas noteikto prasījumu apjomā, kas izrādās neatgūstami vai nu:
a) force majeure apstākļu dēļ, vai
b) citu tādu iemeslu dēļ, kuros tās nevar vainot.
Noteikto prasījumu summas deklarē par neatgūstamām ar kompetentas administratīvas iestādes lēmumu, kura konstatē, ka tās nevar atgūt.
Noteikto prasījumu summas atzīst par neatgūstamām [..].
Summas, kas deklarētas vai atzītas par neatgūstamām, pavisam atskaita no 6. panta 3. punkta b) apakšpunktā minētā atsevišķā konta. [..]”
III. Apelācijas tiesvedību priekšvēsture
22. Gados pirms 2010. gada Vācijas muitas iestādēs tika iesniegtas deklarācijas par Kopienas ārējā tranzīta procedūras piemērošanu vairākām precēm atbilstoši Kopienas Muitas kodeksa (8) 91. un nākamajiem pantiem. Šī procedūra atļauj pārvietot preces starp diviem punktiem, kas atrodas Savienības muitas teritorijā, nepiemērojot šīm precēm ievedmuitas nodokļus. Taču minētā priekšnoteikums ir tāds, ka attiecīgās preces tiek uzrādītas galamērķa muitas iestādei, lai muitas iestādes var pārbaudīt preču nonākšanu galamērķī (9). Ja tas nenotiek, preces ir jāuzskata par ievestām Savienībā, kādēļ rodas ievedmuitas parāds. Ja nav skaidrs, kurā vietā un kurā brīdī attiecīgās preces ir izņemtas no muitas uzraudzības, brīdis, kad precēm tiek piemērota ārējā tranzīta procedūra, tiek uzskatīts par muitas parāda rašanās brīdi. Tas nozīmē, ka dalībvalsts, kurā precēm tika piemērota ārējā tranzīta procedūra, iestādēm ir jāiekasē muitas nodokļi un jāsamaksā attiecīgie pašu resursi Komisijai.
23. Šajā gadījumā aplūkotajās procedūrās, kurās preču galamērķis atradās Slovākijas Republikā vai Rumānijā, Rumānijas un Slovākijas iestādes gan Vācijas iestādēm apstiprināja attiecīgo preču saņemšanu un līdz ar to Vācijas iestādes pabeidza tranzīta procedūras un atlaida galveno atbildīgo iemaksāto nodrošinājumu. Taču vēlāk izrādījās, ka preces patiesībā nekad nebija nonākušas to galamērķī un līdz ar to bija nepamatoti ziņots par attiecīgo tranzīta procedūru pabeigšanu. Proti, pienācīgas preču uzrādīšanas muitai elektroniskais apstiprinājums datorizētajā muitas sistēmā NCTS (10) bija veikts kļūdaini, un iemesls tam bija vai nu pašu Slovākijas un Rumānijas muitas iestāžu krāpnieciskais nodoms, vai arī trešo personu krāpnieciskais nodoms un tas, ka šīs iestādes nebija veikušas drošības pasākumus.
24. Tā kā nebija konstatējama galveno atbildīgo nepareiza rīcība, muitas parāds, kas bija radies, tiem tika atlaists un tika deklarēts par neatgūstamu. Līdz ar to Vācijai zuda pienākums samaksāt Komisijai attiecīgās summas. Ņemot vērā minēto, Komisija uzskatīja, ka Slovākijas Republikai un Rumānijai ir jāsedz zaudējumi, kurus Savienības budžetam ir nodarījušas to iestāžu kļūdas.
A. Apstrīdētās Komisijas vēstules
25. Rezultātā Komisija 2014. gada 15. jūlijā(11), kā arī 24. septembrī (12) un 19. septembrī (13) nosūtīja divas vēstules Slovākijas Republikai un vienu vēstuli Rumānijai (turpmāk tekstā – “apstrīdētās vēstules”), ar kurām tā aicināja šīs dalībvalstis samaksāt summas, kas atbilda muitas parādam, kuru Vācijas iestādes Slovākijas un Rumānijas iestāžu kļūdu dēļ nevarēja iekasēt.
26. Apstrīdētajās vēstulēs Komisija vispirms īsi aprakstīja attiecīgos notikumus un paskaidroja, ka Slovākijas Republikai un Rumānijai esot jāuzņemas atbildība par zaudējumiem, kas radušies saistībā ar šiem notikumiem. Proti, Slovākijas un Rumānijas iestāžu kļūdainās tranzīta procedūru pabeigšanas apstiprināšanas dēļ Vācijas iestādes neesot varējušas piedzīt muitas parādus, kuru gadījumā runa esot par tradicionāliem pašu resursiem. Slovākijas Republika un Rumānija gan neesot bijušas atbildīgas par šo muitas nodokļu iekasēšanu. Taču dalībvalsts esot atbildīga par pašu resursu zaudējumiem, kas radušies tās iestāžu vainas dēļ. Tas izrietot no Līguma, pašu resursu sistēmas un Tiesas judikatūras (14). Ņemot vērā minēto, Slovākijas Republikas un Rumānijas atteikšanās sekot aicinājumam nodot attiecīgos pašu resursus neesot saderīga ar lojālas sadarbības starp dalībvalstīm un Savienību principu un pašu resursu sistēmu.
27. Tāpēc Komisija aicināja Slovākijas un Rumānijas iestādes līdz pirmajai darba dienai pēc 19. datuma, kas ir otrajā mēnesī pēc mēneša, kad tika nosūtītas vēstules, tās rīcībā nodot attiecīgās summas, atskaitot 25 % par to iekasēšanu. Noslēgumā tā norādīja, ka jebkādas maksājumu kavēšanās gadījumā tiks aprēķināti nokavējuma procenti atbilstoši Regulas Nr. 1150/2000 11. pantam.
B. Pārsūdzētie Vispārējās tiesas rīkojumi
28. Ar 2014. gada 22. septembra, kā arī 26. un 28. novembra prasībām Slovākijas Republika un Rumānija lūdza atcelt apstrīdētās vēstules. Ņemot vērā minēto, Komisija attiecīgi izvirzīja iebildi par nepieņemamību (15), kurā tā norādīja, ka šīs vēstules neesot atbilstoši LESD 263. pantam apstrīdami tiesību akti. Ar 2015. gada 14. septembra rīkojumiem (16) Vispārējā tiesa apmierināja šīs iebildes un noraidīja prasības kā nepieņemamas (17), neanalizējot to pamatotību (turpmāk tekstā – “pārsūdzētie rīkojumi”).
29. Vispārējā tiesa vispirms, pamatojoties uz tiesību normām par Savienības pašu resursiem un šajā ziņā pasludināto Tiesas judikatūru, konstatēja, ka dalībvalstīm pašām ir jāizlemj, vai ir konstatējams tradicionālo pašu resursu zaudējums un attiecīgi pienākums šādus resursus nodot Savienībai. Turpretim attiecīga Komisijas lēmuma pieņemšana vai procedūra šāda lēmuma pieņemšanai neesot paredzēta. Turklāt atbilstoši LESD 258.–260. pantam tikai no Tiesas sprieduma varot izrietēt tas, kādas ir dalībvalstu tiesības un pienākumi un kā ir jāvērtē to rīcība (18).
30. Līdz ar to, tā kā Komisija neesot pilnvarota pieņemt tiesību aktu, ar kuru tā dalībvalstij noteiktu pienākumu nodot tās rīcībā pašu resursus, apstrīdētajām vēstulēm esot tikai informatīvs raksturs un tās varot būt tikai vienkārši aicinājumi. Tāpēc tās neesot atbilstoši LESD 263. pantam apstrīdami tiesību akti (19).
31. Tādējādi arī Komisijas norādes par pieprasīto summu apmēru, maksājuma termiņu un nokavējuma procentiem nevarot radīt tiesiskas sekas. Lietas dalībnieku argumentiem, atbilstoši kuriem tiesību normu par pašu resursiem piemērojamība esot apšaubāma, neesot nozīmes arī tāpēc, ka tie attiecoties tikai uz vēstuļu likumību. Visbeidzot esot jānoraida arī argumenti par tiesiskās aizsardzības nepieciešamību, pamatojoties uz esošo juridisko nenoteiktību un lielo procentu risku. Proti, tiesiskās aizsardzības nepieciešamība vien nevarot pamatot apstrīdamību, un dalībvalstis varot novērst procentu risku, nododot Komisijai pieprasītās summas, izvirzot savu nosacījumu par prasījuma pamatotību (20).
IV. Apelācijas tiesvedības un lietas dalībnieku prasījumi
32. Ar 2015. gada 13. novembra procesuālajiem rakstiem Slovākijas Republika iesniedza apelācijas sūdzību par rīkojumiem lietās T‑678/14 un T‑779/14 (apvienotās lietas C‑593/15 P un C‑594/15 P). Slovākijas Republika lūdz Tiesu pilnībā atcelt pārsūdzētos rīkojumus, pašai izlemt par prasību pieņemamību un nodot lietas atpakaļ Vispārējai tiesai, lai tā lemtu par prasību pamatotību, vai – gadījumā, ja Tiesa uzskata, ka tās rīcībā nav pietiekamas informācijas, lai varētu pieņemt galīgu nolēmumu par Komisijas iebildēm par nepieņemamību, – nodot lietas atpakaļ Vispārējai tiesai, lai tā lemtu par prasību pieņemamību un pamatotību, un piespriest Komisijai segt tiesāšanās izdevumus. Rumānija un Vācijas Federatīvā Republika atbalsta Slovākijas Republikas prasījumus.
33. Ar 2015. gada 16. novembra procesuālo rakstu Rumānija iesniedza apelācijas sūdzību par rīkojumu lietā T‑784/14 (lieta C‑599/15 P). Rumānija lūdz Tiesu atzīt apelācijas sūdzību par pieņemamu, pilnībā atcelt pārsūdzēto rīkojumu, pieņemt lietā jaunu nolēmumu, atzīstot prasību atcelt tiesību aktu par pieņemamu un atceļot apstrīdēto vēstuli, vai nodot lietu atpakaļ Vispārējai tiesai, lai tā ar jaunu spriedumu atzītu prasību atcelt tiesību aktu par pieņemamu un atceltu apstrīdēto vēstuli, un piespriest Komisijai atlīdzināt tiesāšanās izdevumus. Slovākijas Republika, Vācijas Federatīvā Republika un Čehijas Republika atbalsta Rumānijas prasījumus.
34. Komisija lūdz Tiesu noraidīt apelācijas sūdzības un piespriest apelācijas sūdzību iesniedzējām atlīdzināt tiesāšanās izdevumus.
35. Tiesā rakstveida apsvērumus par apelācijas sūdzībām iesniedza visi lietas dalībnieki, un kopīgā 2017. gada 23. marta tiesas sēdē tika uzklausīti to mutvārdu apsvērumi.
V. Vērtējums
A. Par apelācijas sūdzībām
36. No Slovākijas Republikas un Rumānijas argumentācijas, kas attiecīgi sastāv no diviem dažādiem apelācijas sūdzības pamatiem, kuru argumentācija daļēji ir identiska, izriet, ka apelācijas sūdzības iesniedzējas būtībā iebilst pret divām Vispārējās tiesas kļūdām tiesību piemērošanā.
37. Pirmkārt, Vispārējā tiesa esot pieļāvusi kļūdu tiesību piemērošanā, balstot savu argumentāciju uz tiesību normām par Savienības pašu resursiem un nepārbaudot, vai šīs tiesību normas vispār bija piemērojamas. Vispārējā tiesa arī neesot izskaidrojusi, kāpēc šādu pārbaudi varēja neveikt, un līdz ar to pārsūdzētajiem rīkojumiem neesot norādīts pamatojums.
38. Otrkārt, pārbaudot apstrīdēto vēstuļu apstrīdamību, esot pieļauta kļūda tiesību piemērošanā, jo Vispārējā tiesa, veicot šo pārbaudi, esot balstījusies tikai uz to, ka Komisijai nav kompetences pieņemt saistošus lēmumus par pašu resursu piedzīšanu. Turklāt tā neesot ņēmusi vērā to, ka saskaņā ar judikatūru, pārbaudot Savienības iestāžu tiesību aktu apstrīdamību, it īpaši nozīme esot arī šo tiesību aktu saturam.
39. Pēdējā minētā argumentācija turpinājumā ir jāanalizē kā pirmā.
1. Par apstrīdēto vēstuļu apstrīdamības pārbaudi Vispārējā tiesā
40. Prasība atcelt tiesību aktu saskaņā ar LESD 263. pantu var tikt celta par visiem Savienības iestāžu tiesību aktiem, kuru mērķis ir radīt tiesiskās sekas neatkarīgi no šo tiesību aktu formas (21). Tāpēc, lai konstatētu, vai tiesību akts rada tiesiskās sekas, it īpaši ir jāņem vērā tā priekšmets, saturs un būtība, kā arī faktiskais un juridiskais konteksts, kādā tas atrodas (22).
41. Iestādes, kas pieņem tiesību aktu, pilnvaras gan arī ir kritērijs, kas var tikt ņemts vērā, vērtējot Savienības iestāžu tiesību aktu saistošās tiesiskās sekas un līdz ar to apstrīdamību (23). Taču šis ir tikai viens no vairākiem aspektiem, kurš, kā expressis verbis ir norādījusi Tiesa, ir jāņem vērā “attiecīgajā gadījumā”, vērtējot tiesību akta saistošās tiesiskās sekas (24).
42. Patiesi, daudzie aspekti, kas ir jāņem vērā, pārbaudot Savienības iestāžu tiesību akta tiesiskās sekas, ir tādu savstarpēji papildinošu kritēriju kopums, kas saistībā ar visaptverošu vērtējumu viens otru papildina un kas nevar tikt pārbaudīti atsevišķi viens no otra. Tas, kāda nozīme ir konkrētam kritērijam salīdzinājumā ar citiem kritērijiem, var atšķirties atkarībā no lietas apstākļiem (25). Taču Savienības tiesa nevar izvērtēt tikai vienu no šiem kritērijiem, neņemot vērā citus, ja tiem attiecīgajā situācijā arī ir nozīme. It īpaši nevar apzināti neņemt vērā būtiskos apstrīdētā tiesību akta satura un priekšmeta kritērijus par labu citam papildinošam kritērijam. Tas tā vēl jo vairāk ir tad, ja iestādes pilnvaru pārbaude ir cieši saistīta ar tiesību akta satura pārbaudi (26).
43. Šajā gadījumā Vispārējā tiesa pārsūdzētajos rīkojumos gan sākumā attiecīgi ir minējusi dažus izvilkumus no judikatūras par Savienības iestāžu tiesību aktu apstrīdamību. Tomēr pretēji Komisijas argumentācijai tā, turpinot apstrīdēto vēstuļu pārbaudi, nebūt nav, kā tas ir prasīts judikatūrā, ņēmusi vērā to saturu.
44. Tieši pretēji, no pārsūdzētajiem rīkojumiem skaidri izriet, ka Vispārējā tiesa savu secinājumu, atbilstoši kuram apstrīdētās vēstules nerada tiesiskās sekas, balsta tikai uz to, ka Komisijai nav pilnvaru pieņemt dalībvalstīm adresētus saistošus lēmumus par pašu resursu piedzīšanu: piemēram, Vispārējā tiesa konstatē, ka tiesību normās par pašu resursiem dalībvalstīm ir noteikts pienākums pašām izlemt, vai pastāv pienākums šādus resursus nodot Savienībai (27). Turpretim šajās tiesību normās neesot paredzēts nedz Komisijas pilnvarojums pieņemt lēmumu par pašu resursu piedzīšanu, nedz procedūra šāda lēmuma pieņemšanai (28). Tieši pretēji, tikai Tiesa varot izlemt par attiecīgu dalībvalstu pienākumu. Tāpēc Komisija nedrīkstot pati ar lēmumu izbeigt strīdu par pašu resursu nodošanu (29).
45. Pamatojoties uz šiem apsvērumiem, Vispārējā tiesa secina, ka, ņemot vērā, ka Komisijai nav pilnvarojuma ar lēmumu noteikt dalībvalstij pienākumu nodot pašu resursus, apstrīdētās vēstules varot būt tikai viedokļa paušana bez jebkādām tiesiskām sekām (30).
46. Vispārējā tiesa, lai pamatotu šo secinājumu, gan atsaucas uz Tiesas rīkojumiem, kuros tā tāpat ir balstījusies uz Komisijas pilnvarojuma pieņemt saistošus lēmumus neesamību (31). Taču tas attiecīgajos gadījumos ir noticis, ņemot vērā tajos apstrīdēto vēstuļu satura izvērtējumu, no kura arī nevarēja izdarīt secinājumus par tiesisku seku esamību (32). Turpretim šajā gadījumā Vispārējā tiesa apstrīdēto vēstuļu vērtējumā to saturu vērā neņēma, lai gan tā uz to bija norādījusi lietas apstākļu izklāsta ievadā (33).
47. Taču pretēji gadījumiem, kas bija Vispārējās tiesas norādīto Tiesas rīkojumu pamatā, no apstrīdēto vēstuļu satura šajās lietās skaidri var secināt, ka šo vēstuļu mērķis ir radīt tiesiskas sekas.
48. Pretēji Komisijas viedoklim tā apstrīdētajās vēstulēs neatspoguļo tikai pienākumus, kas tieši izriet no Savienības tiesību normām. Proti, uzskats, atbilstoši kuram dalībvalstij ir jāatlīdzina tās iestāžu nodarītie pašu resursu zaudējumi citā dalībvalstī, arī ja tā sākotnēji nebija atbildīga par šo resursu iekasēšanu, neizriet tieši no tiesību normām par pašu resursiem, bet gan no Komisijas veiktās šo tiesību normu interpretācijas. Arī to maksājamo summu apmēru, kuras atbilst muitas parādam, kas sākotnēji bija jāiekasē Vācijai, Slovākijas un Rumānijas iestādes katrā ziņā bez Komisijas vēstulēm nebūtu varējušas pašas konstatēt – vismaz, neveicot izpēti.
49. Tas vien apstrīdētajām vēstulēm gan vēl nepiešķir tiesiskās sekas. Proti, Komisija attiecīgajām dalībvalstīm savu viedokli, atbilstoši kuram tām ir jāsamaksā attiecīgās summas, varēja paust arī nesaistošā veidā, lai ar tām uzsāktu dialogu iespējamas vēlākas pienākumu neizpildes procedūras perspektīvā.
50. Taču nebija tā, ka Komisija būtu Slovākijas Republikai un Rumānijai vienīgi nesaistošā veidā paziņojusi, ka, tās ieskatā, tām ir jāsedz zaudējumi, kas radušies to iestāžu kļūdu dēļ. Tā, gluži pretēji, ar saistošu spēku konstatēja dalībvalstu tiesisko situāciju un turklāt tām noteica maksājuma termiņu, kas balstīts tikai uz apstrīdētajām vēstulēm un nav vienkāršs citu Savienības tiesību normu obligāto tiesisko seku atspoguļojums.
51. Pretēji Komisijas sākotnējai argumentācijai apstrīdētajās vēstulēs noteiktais maksājuma termiņš, kuram beidzoties būtu jāsāk skaitīt nokavējuma procentus, neizriet no Regulas Nr. 1150/2000 par pašu resursiem. Šīs regulas 11. pantā gan ir noteikts, ka maksājuma kavēšanās gadījumā tiek piemēroti nokavējuma procenti, kuru likme ir noteikta regulā. Taču maksājuma termiņš, no kura iestājas Savienības prasījuma attiecībā uz resursiem izpildes pienākums un tiek piemēroti nokavējuma procenti, regulā un apstrīdētajās vēstulēs atšķiras. Regulas 10. pantā pašu resursu ierakstīšanas brīdis un līdz ar to samaksas termiņš ir definēts attiecībā pret brīdi, kad dalībvalstis konstatē vai piedzen attiecīgos prasījumus (34). Turpretim apstrīdētajās vēstulēs Komisija pieprasīto summu samaksas termiņu definē attiecībā pret vēstuļu nosūtīšanas brīdi (35).
52. Tāpēc, pat ja tiktu pieņemta – šajā gadījumā apstrīdētā – Regulas Nr. 1150/2000 par pašu resursiem piemērojamība vai ja tiktu uzskatīts, ka šī regula ir piemērojama pēc analoģijas, apstrīdētajās vēstulēs minētais maksājuma termiņš neatbilst tiem termiņiem, kas ir paredzēti šajā regulā. Un arī tad, ja Komisijas norādītie prasījumi būtu jāuzskata par tādiem, kuriem ir delikta vai kvazidelikta raksturs, to izpildes termiņš saskaņā ar apstrīdētajām vēstulēm nebūtu – kā parasti – notikums, ar kuru ir nodarīts zaudējums, bet gan šajās vēstulēs noteikts brīdis nākotnē. Šie ir būtiski netieši pierādījumi tam, ka apstrīdētās vēstules rada tiesiskās sekas.
53. Netieši tam piekrita arī Komisija, kas tiesas sēdē, atbildot uz Tiesas jautājumu, atzina, ka, pat ja apstrīdētajās vēstulēs minētais maksājuma termiņš atšķirtos no Regulā Nr. 1150/2000 paredzētā, pirmais vismaz esot dalībvalstīm labvēlīgāks nekā otrais, jo tā skaitīšana sākoties vēlāk. Taču fakts, ka apstrīdētājās vēstulēs dalībvalstīm noteiktais maksājuma termiņš ir labvēlīgāks nekā likumiskais, liecina nevis pret, bet gan par apstrīdēto vēstuļu konstitutīvo raksturu, kas tieši nav tīri deklaratīvs.
54. Šajā kontekstā termiņa noteikšana apstrīdētajās vēstulēs ir jānošķir no termiņa noteikšanas ar t.s. “notes de débit” (36), kas tiek nosūtīti, ņemot vērā Savienības iestāžu līgumus, un kas saskaņā ar Tiesas judikatūru šajā kontekstā atbilstoši LESD 263. pantam nav apstrīdami tiesību akti (37). Jautājums par to, ciktāl šiem “notes de débit” ir patstāvīgas tiesiskās sekas, gan nav viennozīmīgs (38). Taču, šķiet, ir salīdzinoši skaidrs, ka maksājuma termiņa noteikšanai ar to nav neatkarīgi no līgumiskajiem prasījumiem pastāvošas tiesiskās sekas, ja ar šo noteikšanu – kā tas ir iespējams arī līgumos starp privātpersonām – tiek izpildīts tikai citur noteikts līgumisks vai likumisks nosacījums, lai iestātos šo līgumisko prasījumu izpildes termiņš (39).
55. Turpretim šajā gadījumā nav skaidrs, ciktāl varētu tikt uzskatīts, ka ar termiņa noteikšanu apstrīdētajās vēstulēs ir vienīgi izpildīts citur paredzēts nosacījums, lai iestātos Savienības prasījuma pret Slovākijas Republiku un Rumāniju izpildes termiņš. Proti, šī termiņa noteikšana neatbilst nedz termiņa noteikšanai attiecībā uz prasījumu saistībā ar pašu resursiem piedziņu (40), nedz ir secināms, ka šāda termiņa noteikšana (un nevis notikums, ar kuru ir nodarīti zaudējumi) varētu izraisīt prasījumu ar delikta vai kvazidelikta raksturu izpildes termiņa iestāšanos (41).
56. Kā izriet no iepriekšējiem apsvērumiem, apstrīdēto vēstuļu saturs liek secināt, ka šīs vēstules rada tiesiskās sekas. Ņemot vērā minēto, Vispārējā tiesa ir pieļāvusi kļūdu tiesību piemērošanā, galveno uzmanību pievēršot tikai tam, ka iestādei, kas pieņēmusi tiesību aktu, nebija lēmumu pieņemšanas pilnvaru, un neizmantojot apstrīdēto vēstuļu saturu to apstrīdamības pārbaudē.
57. Tā vietā, lai pārbaudītu apstrīdētās vēstules un šādas pārbaudes nobeigumā izdarītu secinājumus par apstrīdamību, Vispārējā tiesa rīkojās otrādi. Tā atteicās ņemt vērā vēstuļu saturu un it īpaši termiņa noteikšanu ar pamatojumu, ka, tā kā Komisijai neesot kompetences lemt par pienākuma noteikšanu attiecīgajām dalībvalstīm nodot pieprasītās summas, tai arī nevarot būt kompetences šajā ziņā noteikt termiņu. Tā kā apstrīdētās vēstules nevarot radīt tiesiskās sekas attiecībā uz pienākuma noteikšanu dalībvalstīm nodot resursus, tās līdz ar to arī a fortiori nevarot radīt tiesiskās sekas attiecībā uz šādas nodošanas termiņu (42).
58. Kā pamatoti konstatē Slovākijas Republika un Rumānija, uzskatot šādu rīcību tādos gadījumos kā šis par pareizu, LESD 263. pantā expressis verbis minētajam pamatam par kompetences neesamību zustu jebkāda jēga un nevarētu pārbaudīt attiecīgo tiesību aktu likumību, jo iestādes, kas ir pieņēmusi tiesību aktu, kompetences neesamība vien izraisītu nepieņemamību. Tāpēc pamata par kompetences neesamību pastāvēšana apstiprina apvērsto secinājumu, ka gadījumos, kad tiesību akts, kuru ir pieņēmusi iestāde, kam nav lēmumu pieņemšanas pilnvaru, rada tiesiskās sekas, lēmumu pieņemšanas pilnvaras nevar būt būtisks kritērijs, pārbaudot attiecīgā tiesību akta apstrīdamību. Proti, kā atzīst pati Komisija, arī tādu lēmumu gadījumā, kurus pieņem iestāde, kam nav šādas kompetences, ir jānošķir lēmumi ar tiesiskām sekām un tiesību akti bez tiesiskām sekām. Ja kompetences neesamība attiecībā uz lēmumiem ar tiesiskām sekām automātiski nozīmētu neapstrīdamību, tas neatbilstu efektīvas tiesiskās aizsardzības prasībai. Tikai, runājot par ļoti nopietniem ultra vires aktiem Kepenikas kapteiņa stilā, tiesiskā aizsardzība varētu izpausties vienīgi kā saistībā ar pieņemamības pārbaudi veikts Tiesas konstatējums, ka šie akti nepastāv. Tomēr šajā gadījumā tas tā nebūt nav.
59. Šajā gadījumā iepriekšējā pārbaudē atklājās, ka apstrīdētās vēstules nav tiesību akti bez tiesiskām sekām, bet gan lēmumi ar tiesiskām sekām un tāpēc – atbilstoši LESD 263. pantam apstrīdami tiesību akti. Vai šos tiesību aktus ir pieņēmusi iestāde, kurai nav šādas kompetences, līdz ar to var noskaidrot tikai, veicot to likumības pārbaudi.
60. Atbilstoši iepriekšējiem apsvērumiem ir jākonstatē, ka Vispārējā tiesa ir pieļāvusi kļūdu tiesību piemērošanā, apstrīdēto vēstuļu tiesisko seku un līdz ar to apstrīdamības pārbaudē neņemot vērā būtisko šo vēstuļu satura aspektu. Šī kļūda tiesību piemērošanā vien jau attaisno pārsūdzēto rīkojumu atcelšanu, jo uz tā ir balstīts Vispārējās tiesas pieņēmums, ka apstrīdēto vēstuļu gadījumā nav runa par atbilstoši LESD 263. pantam apstrīdamiem tiesību aktiem.
2. Par tiesību normu par pašu resursiem piemērošanu Vispārējā tiesā
a) Par tiesību normu par pašu resursiem piemērojamības nepārbaudīšanu
61. Ar vēl vienu argumentācijas ķēdi Slovākijas Republika un Rumānija iebilst pret to, ka Vispārējā tiesa ir noraidījusi apstrīdēto vēstuļu tiesiskās sekas, pamatojoties uz to, ka Komisijai nav kompetences pieņemt saistošus lēmumus par pašu resursu piedzīšanu, un nepārbaudot to, vai tiesību normas par Savienības pašu resursiem vispār bija piemērojamas. Attiecīgās dalībvalstis ar šo argumentāciju būtībā kritizē to, ka Vispārējā tiesa ir atsevišķi lēmusi par Komisijas iebildēm par nepieņemamību un nav tās sasaistījusi ar nolēmumu par prasību pamatotību (43).
62. Pārsūdzētajiem rīkojumiem šajā ziņā arī neesot norādīts pamatojums, jo Vispārējā tiesa neesot pamatojusi, kāpēc pieprasītās summas, tās ieskatā, ir pašu resursi un ir piemērojamas attiecīgās tiesību normas. Vispārējā tiesa neesot pamatojusi arī to, kāpēc, tās ieskatā, lēmums par pieņemamību nebija jāapvieno ar lēmumu par pamatotību.
63. Arī šie apelācijas sūdzību iesniedzēju iebildumi ir pamatoti.
64. No iepriekš izklāstītās argumentācijas par apstrīdēto vēstuļu satura pārbaudes neveikšanu izriet, ka Vispārējā tiesa savu secinājumu, atbilstoši kuram šīs vēstules nerada tiesiskās sekas, ir balstījusi tikai uz Komisijas pilnvaru neesamību ar tās lēmumiem izlemt par pienākumu noteikšanu dalībvalstīm padarīt pieejamus pašu resursus.
65. Pirmkārt, kā apelācijas sūdzības iesniedzējas pamatoti iebilst, Vispārējās tiesas secinājumi tādējādi ir balstīti uz pieņēmumu, ka apstrīdētās vēstules bija jāvērtē, pamatojoties uz tiesību normām par pašu resursiem. Taču Vispārējā tiesa nedrīkstēja savus apsvērumus balstīt uz šādu pieņēmumu, vispirms nepārbaudot – lietas dalībnieku apstrīdēto – attiecīgo tiesību normu piemērojamību. Tas tā ir vēl jo vairāk tāpēc, ka atbilde uz šo jautājumu nedz šķiet acīmredzama, nedz skaidri izriet no tiesību normām par Savienības pašu resursiem.
66. Pretēji Komisijas argumentācijai tiesību normu par pašu resursiem piemērojamības pārbaude nebūtu bijusi nepieciešama vienīgi, lai izvērtētu apstrīdētajās vēstulēs izvirzīto prasījumu pamatotību. Tieši pretēji, šim jautājumam bija nozīme, pārbaudot attiecīgo vēstuļu apstrīdamību, jo Vispārējā tiesa izlēma šajā ziņā balstīties uz to, ka Komisijai nav kompetences lemt par pašu resursu piedzīšanu.
67. Tas nozīmē, ka iebilžu par nepieņemamību vērtējums šajā situācijā bija atkarīgs no pirmajā instancē par apstrīdētajām vēstulēm izvirzīto prasības pamatu pārbaudes. Tāpēc Vispārējai tiesai šīs iebildes bija jāpārbauda kopā ar lietās uzdotajiem materiāltiesiskajiem jautājumiem.
68. Otrkārt, arī Vispārējās tiesas sniegtais pārsūdzēto rīkojumu pamatojums nav pietiekams. Pienākums norādīt pamatojumu saskaņā ar Tiesas statūtu 36. pantu, lasot to kopā ar 53. panta pirmo daļu, gan nav saistīts ar prasību, lai Vispārējā tiesa izsmeļoši vienu pēc otra analizētu visus lietas dalībnieku izvirzītos argumentus. Pamatojums var tikt izteikts netieši ar nosacījumu, ka tas ļauj ieinteresētajām personām uzzināt iemeslus, kuru dēļ ir noteikti attiecīgie pasākumi, un Tiesai – gūt pietiekamu informāciju, lai tā varētu veikt savu pārbaudi (44).
69. Taču pārsūdzētie rīkojumi šīm prasībām neatbilst. Proti, no Vispārējās tiesas pamatojuma, pirmkārt, nevar secināt to, vai un, ja jā, kāpēc tā pieprasītās summas ir kvalificējusi par pašu resursiem. Otrkārt, nav skaidrs, vai un kāpēc Vispārējā tiesa pieņēma, ka tiesību normas par pašu resursiem ir tieši piemērojamas, vai arī tā tikai uzskatīja, ka šīs tiesību normas ir piemērojamas pēc analoģijas. Visbeidzot, interpretējot pārsūdzētos rīkojumus, arī nevar secināt, kāpēc Vispārējā tiesa uzskatīja, ka tā var izskatīt lietas, pamatojoties uz tiesību normām par pašu resursiem, neanalizējot lietas dalībnieku argumentus par šo tiesību normu nepiemērojamību. Ņemot vērā minēto, Tiesai nav iespējams efektīvi pārbaudīt Vispārējās tiesas argumentācijas likumību.
b) Atsevišķi par nošķiršanu no pienākumu neizpildes procedūras
70. Vispārējā tiesa prasību pirmajā instancē nepieņemamību turklāt nevarēja balstīt arī uz – kā izskanēja tiesas sēdē – iespējamiem “ar sistēmu saistītiem” apsvērumiem, kuri tiktu pamatoti ar prasību veidu nošķiršanu vai nepieciešamību nošķirt prasību atcelt tiesību aktu atbilstoši LESD 263. pantam un pienākumu neizpildes procedūru atbilstoši LESD 258.–260. pantam.
71. Proti, pirmkārt, Vispārējās tiesas konstatējums, atbilstoši kuram šajā lietā strīdīgie prasījumi varot tikt konstatēti tikai pienākumu neizpildes procedūrā, ir pamatots ar to, ka Komisijai nav kompetences pieņemt lēmumus par pašu resursu piedzīšanu. Tāpēc šis konstatējums tāpat ir balstīts uz nepārbaudīto un nepietiekami pamatoto pieņēmumu, ka šīs lietas ir jāvērtē, ņemot vērā tiesību normu par pašu resursiem piemērojamību.
72. Otrkārt, arī “ar sistēmu saistīti” un uz Savienības tiesiskās aizsardzības sistēmas visaptverošu vērtējumu vērsti apsvērumi šajā gadījumā nemainītu to, ka apstrīdētās vēstules atbilst judikatūrā izvirzītajiem nosacījumiem attiecībā uz Savienības iestāžu tiesību aktu tiesiskajām sekām un tāpēc atbilstoši LESD 263. pantam ir apstrīdamas.
73. Treškārt, uz nošķiršanu no pienākumu neizpildes procedūras pamatotai pieņemamības pārbaudei šajā gadījumā vienalga nebūtu jēgas (45). Proti, ja apstrīdēto vēstuļu likumības pārbaudē izrādītos, ka Komisijai nebija pilnvarojuma pieņemt saistošus lēmumus, Komisijai tik un tā būtu jāizmanto pienākumu neizpildes procedūra, lai panāktu iespējamu dalībvalstu pienākumu izpildi. Turpretim, ja apstrīdēto vēstuļu likumības pārbaudē tiktu secināts, ka Komisijai bija saistošu lēmumu pieņemšanas pilnvaras, par šiem lēmumiem jau efektīvas tiesiskās aizsardzības apsvērumu dēļ vien vajadzības gadījumā būtu jābūt tiesībām celt prasību par tiesību akta atcelšanu.
3. Starpsecinājums
74. No iepriekš minētajiem apsvērumiem izriet, ka pārsūdzētie rīkojumi ir balstīti uz kļūdainu prasību pieņemamības pārbaudi pirmajā instancē. Tādējādi pārsūdzētie rīkojumi ir jāatceļ.
B. Par prasībām pirmajā instancē
75. Saskaņā ar Tiesas statūtu 61. panta pirmo daļu Tiesa var pati taisīt galīgo spriedumu attiecīgajā lietā, ja to ļauj tiesvedības stadija.
76. Tā tas ir šajā gadījumā.
77. Pirmkārt, lietu saistībā ar apstrīdēto vēstuļu apstrīdamību un līdz ar to prasību pirmajā instancē pieņemamības tiesvedības stadija ļauj taisīt galīgo spriedumu.
78. Otrkārt, šo prasību pamatotība pirmajā instancē gan netika analizēta un lietas dalībniekiem vēl nebija izdevības izteikties par visiem šajā ziņā izvirzītajiem argumentiem. Tāpēc tiesvedības stadija šajā ziņā vēl neļauj taisīt lietās galīgo spriedumu, jo šajā stadijā nav iespējams par apstrīdētajās vēstulēs izvirzītajiem prasījumiem lemt pēc būtības. Taču no šo vēstuļu pārbaudes izriet, ka tik un tā nav iespējams izlemt par to likumību, jo tās, kā ir prasīts LESD 296. panta otrajā daļā, nav pietiekami pamatotas. Tāpēc tās jebkurā gadījumā ir jāatzīst par spēkā neesošām, vispār neanalizējot to likumību pēc būtības (46).
79. Visbeidzot, treškārt, noslēgumā ir jāanalizē apelācijas sūdzību iesniedzēju argumentācija, atbilstoši kurai šīs tiesvedības atklāj tiesiskās aizsardzības nepilnību Savienības tiesiskās aizsardzības sistēmā.
1. Par prasību pirmajā instancē pieņemamību
a) Par apstrīdēto vēstuļu tiesiskajām sekām
80. No tikko veiktās apelācijas sūdzību pārbaudes izriet, ka apstrīdētās vēstules, tajās ar saistošu spēku konstatējot Slovākijas Republikas un Rumānijas konkrētos pienākumus un it īpaši nosakot maksājuma termiņu, kas izriet tikai no tām, rada tiesiskās sekas, proti, neatkarīgi no tiesību normu par pašu resursiem piemērojamības (47). Tāpēc var konstatēt, ka šīs vēstules atbilstoši LESD 263. pantam ir apstrīdami Savienības iestādes lēmumi, un nav nepieciešams noskaidrot, vai pieprasīto summu gadījumā runa ir par pašu resursiem un vai, precīzāk, ciktāl tiesību normas par Savienības pašu resursiem ir piemērojamas tieši vai pēc analoģijas.
81. Turklāt lietas dalībnieki savu viedokli attiecībā uz jautājumu par apstrīdēto vēstuļu saturu un it īpaši par maksājuma termiņa, kas tiek noteikts šajās vēstulēs, vērtējumu sniedza vispirms savos procesuālajos rakstos un pēc tam tiesas sēdē Tiesā (48). Līdz ar to ir ievērotas lietas dalībnieku tiesības tikt uzklausītiem un Tiesa var uz šo aspektu balstīt savu nolēmumu.
82. Visbeidzot, tiesvedības laikā Tiesā netika izvirzīti jauni argumenti, kuri liktu apšaubīt apstrīdēto vēstuļu tiesiskās sekas un līdz ar to apstrīdamību. Konkrēti, Komisija tikai atkārtoja, ka tai neesot kompetences piedzīt pieprasītās summas.
83. Ja tiesas sēdē Komisijas paustais viedoklis, atbilstoši kuram, pamatojoties uz apstrīdētajām vēstulēm, par strīdīgajiem prasījumiem vēl nevarot izlemt pēc būtības, jo šajā ziņā esot jāveic papildu diskusijas starp lietas dalībniekiem, būtu jāsaprot tādējādi, ka Komisija apstrīdētās vēstules vēlētos uzskatīt par starppasākumiem un tāpēc atzīt par neapstrīdamām, šāda argumentācija nebūtu pamatota.
84. Proti, lai gan ir tiesa, ka starppasākumi, kuri palīdz galīgā lēmuma sagatavošanā un ar kuriem tiek pausts iestādes, kas pieņem tiesību aktu, pagaidu viedoklis, principā nevar būt prasības atcelt tiesību aktu priekšmets (49). Taču šajā gadījumā nekas neliecina par to, ka apstrīdētajās vēstulēs ir pausts Komisijas pagaidu viedoklis, jo tajās it īpaši ir noteikts pieprasīto summu apmērs un – konkrēti – maksājuma termiņš. Turklāt nav secināms, ka vēstules veido daļu no procedūras, kura noslēgtos ar jauniem galīgiem Komisijas lēmumiem.
b) Par argumentāciju, ka apstrīdētā vēstule lietā T‑678/14 esot apstiprinošs akts
85. Saistībā ar hronoloģiski pirmo Slovākijas Republikai adresēto vēstuli 2014. gada 15. jūlijā (50) Komisija lietā T‑678/14 celtajā iebildē par nepieņemamību norāda, ka tas esot tikai apstiprinošs akts. Proti, šī vēstule esot vēstule, kas vienīgi seko pirmajai 2014. gada 18. martā nosūtītajai vēstulei (51), uz kuru Slovākijas iestādes esot atbildējušas ar 2014. gada 16. maija vēstuli (52).
86. Taču šo iebildi nevar izmantot, lai noliegtu 2014. gada 15. jūlija vēstules apstrīdamību.
87. Ir gan taisnība, ka tīri apstiprinošu tiesību aktu nevar apstrīdēt ar prasību par tiesību akta atcelšanu. Taču jau pastāvošs tiesību akts tiek apstiprināts ar tiesību aktu vienīgi tad, ja tajā salīdzinājumā ar agrāko aktu nav ietverts neviens jauns apstāklis (53).
88. 2014. gada 15. jūlija vēstules gadījumā, salīdzinot to ar 2014. gada 18. marta vēstuli, tas tā nav. Proti, kā pareizi izklāsta Slovākijas Republika apsvērumos par Komisijas iebildi par nepieņemamību lietā T‑678/14, 2014. gada 15. jūlija vēstulē ir noteikts cits maksājuma termiņš nekā 2014. gada 18. marta vēstulē (54). Kā jau iepriekš tika izklāstīts, neatkarīga, tikai uz apstrīdētajām vēstulēm pamatota maksājuma termiņa noteikšana tieši ir būtisks elements, kas veido šo vēstuļu tiesiskās sekas (55). Tāpēc 2014. gada 15. jūlija vēstule nav 2014. gada 18. marta vēstuli apstiprinošs tiesību akts.
c) Starpsecinājums
89. Rezumējot, par visām trim apstrīdētajām vēstulēm var tikt celta prasība par tiesību akta atcelšanu saskaņā ar LESD 263. pantu. Tāpēc visas trīs prasības pirmajā instancē ir pieņemamas.
2. Par prasību pirmajā instancē pamatotību
a) Par apstrīdēto vēstuļu pamatošanu
90. Gan tiesvedībās pirmajā instancē, gan apelācijas tiesvedībās tika plaši diskutēts par jautājumu, vai apstrīdētās vēstules, ņemot vērā Komisijas kompetences pieņemt lēmumus par izvirzīto prasījumu piedziņu (ne)esamību, varēja radīt tiesiskās sekas.
91. Proti, pašās apstrīdētajās vēstulēs Komisija nenorādīja uz juridisko pamatu, kas to pilnvarotu ar lēmumu aicināt dalībvalstis samaksāt pieprasītās summas. Šajā ziņā ir jānošķir pilnvarojums pieņemt saistošus lēmumus summu piedzīšanai un prasījuma pamats saistībā ar pienākuma noteikšanu attiecīgajām dalībvalstīm nodot šīs summas. Proti, uz pēdējo pamatu Komisija apstrīdētajās vēstulēs gan ir norādījusi, izklāstot, ka Slovākijas Republikas un Rumānijas pienākums atlīdzināt zaudējumus, kas ar to iestāžu rīcību tika nodarīti Savienības budžetam, izrietot no lojālas sadarbības principa un nepieciešamības nodrošināt Savienības pašu resursu sistēmas pareizu darbību.
92. Turpretim tam, ka netiek norādīts uz pilnvarojumu pieņemt lēmumus pieprasīto summu piedzīšanai, raugoties no Komisijas argumentācijas perspektīvas, sākotnēji var būt jēga. Proti, Komisija tik un tā aizstāv viedokli, ka saistošu lēmumu pieņemšanas kompetences neesamības dēļ apstrīdētās vēstules nevar radīt tiesiskās sekas. Taču, kā jau izklāstīts, šis viedoklis nav pamatots, jo apstrīdētās vēstules, pamatojoties uz to saturu, pavisam noteikti rada tiesiskās sekas.
93. Šajā kontekstā var neatbildēt uz jautājumu par to, vai tāds bija sākotnējais mērķis vai arī, konkrēti, formulētā termiņa noteikšana apstrīdētajās vēstulēs – kā Komisija apgalvoja tiesas sēdē – ir balstīta uz kļūdu. Vērtējot Savienības iestāžu tiesību aktu tiesiskās sekas, gan ir jāņem vērā arī autora nodoms (56). Taču šādam nodomam ir jāizriet no paša attiecīgā tiesību akta, un tas nevar tikt izklāstīts tikai vēlāk tam sekojošā tiesvedībā. Tomēr šajās lietās no apstrīdētajām vēstulēm tieši nevar secināt, ka šajā ziņā runa būtu par nesaistošiem aicinājumiem izteikt viedokli. Tieši pretēji, apstrīdētās vēstules it īpaši saistoša maksājuma termiņa noteikšanas dēļ rada tiesiskās sekas. Tāpēc runa ir par lēmumiem, kuros Komisijai bija jānorāda juridiskais pamats, kas to pilnvaroja pieprasīt ar saistošu spēku pieprasītās summas.
94. Tas tā ir tāpēc, ka neatsaukšanās uz juridisko pamatu var nebūt būtisks trūkums tikai tad, ja akta juridisko pamatu bez grūtībām var noteikt, balstoties uz citiem šī akta elementiem. Taču šāda skaidra norāde ir obligāta, ja bez tās ieinteresētajām personām un Tiesai nav skaidrs precīzs juridiskais pamats (57). Tieši tā tas ir šajā gadījumā: proti, kā to uzskatāmi parāda intensīvās diskusijas starp lietas dalībniekiem par Komisijas kompetenci pieņemt lēmumus par pieprasīto summu piedzīšanu, no apstrīdēto vēstuļu elementiem tieši viennozīmīgi neizriet tas, uz kādu pilnvarojumu Komisija pamatojās, ar saistošu lēmumu aicinot lietas dalībniekus šīs summas samaksāt.
95. Ja galīga maksāšanas pienākuma noteikšana un norāde par saistošu maksājuma termiņu apstrīdētajās vēstules tiešām būtu izskaidrojama ar Komisijas kļūdu, jo tā patiesībā tikai vēlējās nosūtīt nesaistošu viedokli, tas arī nozīmē, ka šo kļūdu ir izraisījis arī apstrīdēto vēstuļu nepietiekamais pamatojums. Proti, pienākuma norādīt pamatojumu saskaņā ar LESD 296. panta otro daļu mērķis tieši ir arī administrācijas paškontrole un līdz ar to iestādes, kas pieņem tiesību aktu, mudināšana rūpīgi pārbaudīt tiesību akta pieņemšanas priekšnoteikumus (58). Ja Komisija būtu pienācīgi izpildījusi šo pienākumu, tai līdz ar to, jau formulējot apstrīdētās vēstules, būtu bijis jāpamana, ka tai minētajās vēstulēs bija vai nu jānorāda uz saistošu lēmumu pieņemšanas juridisko pamatu, vai arī nebija jānosaka saistošs maksāšanas pienākums un maksājuma termiņš.
96. Ņemot vērā iepriekš minētos apsvērumus, ir jākonstatē, ka apstrīdētajās vēstulēs nav norādīts pamatojums, tādējādi liedzot pārbaudīt to materiālo likumību pēc būtības un liekot tās atzīt par spēkā neesošām. Iebildums par apstrīdēto vēstuļu nepietiekamu pamatojumu jau tika izvirzīts prasībās pirmajā instancē, un turklāt Tiesa pamatojuma neesamību jebkurā gadījumā var konstatēt arī pēc savas ierosmes (59), ja vien tiek ievērots sacīkstes princips (60). Tāpēc, ņemot vērā minēto, lietas dalībniekiem, neņemot vērā prasību pamatotības neizvērtēšanu pirmajā instancē, it īpaši tiesas sēdē Tiesā bija pietiekama izdevība izteikt viedokli par apstrīdēto vēstuļu pamatojumu. Tāpēc šīs vēstules ir jāatzīst par spēkā neesošām pamatojuma neesamības dēļ.
b) Par apstrīdēto vēstuļu likumību
97. Ja Tiesa pretēji šajos secinājumos pārstāvētajam viedoklim uzskatītu, ka apstrīdētās vēstules ir pietiekami pamatotas un tāpēc tās ir jāizskata pēc būtības, tai lietas būtu jānodod atpakaļ Vispārējai tiesai lēmuma pieņemšanai.
98. Proti, zināmos apstākļos gan ir iespējams izskatīt prasību pēc būtības, lai gan tiesvedībā pirmajā instancē ir pārbaudīta vienīgi iebilde par nepieņemamību, kuru Vispārējā tiesa ir apmierinājusi. Tā tas, pirmkārt, var būt gadījumā, ja pārsūdzētā sprieduma vai rīkojuma atcelšana noteikti nozīmē konkrētu nolēmumu par attiecīgās prasības būtību vai, otrkārt, ja prasības atcelt tiesību aktu izskatīšana pēc būtības ir balstīta uz argumentiem, kurus lietas dalībnieki ir izteikuši apelācijas tiesvedībā saistībā ar Vispārējās tiesas norādīto argumentāciju (61).
99. Taču šajā lietā šie nosacījumi nav izpildīti. Proti, pirmkārt, pārsūdzēto rīkojumu atcelšana ir balstīta tikai uz Vispārējās tiesas kļūdainu pieņemamības pārbaudi, un līdz ar to tā obligāti nenozīmē konkrētu nolēmumu attiecībā uz prasību pirmajā instancē būtību, ar kurām it īpaši tika apstrīdēti apstrīdētajās vēstulēs izvirzītie prasījumi. Turklāt pārsūdzēto rīkojumu atcelšana arī nenozīmē nolēmumu pēc būtības par Komisijas kompetenci pieņemt apstrīdētos lēmumus. Proti, tiek konstatēts vienīgi, ka Vispārējā tiesa, pārbaudot to tiesiskās sekas, nedrīkstēja balstīties tikai uz Komisijas kompetences neesamību un šajā ziņā nedrīkstēja pamatoties uz tiesību normām, kuru piemērojamība bija strīdīga. Turpretim netiek atbildēts uz jautājumu, kādas tiesību normas bija piemērojamas un vai Komisijai, pamatojoties uz tām, bija kompetence pieņemt apstrīdētos lēmumus.
100. Otrkārt, prasību pirmajā instancē izskatīšana pēc būtības šajās tiesvedībās arī nebūtu balstīta uz lietas dalībnieku izteiktajiem argumentiem. Proti, nedz rakstveidā, nedz mutvārdos netika pietiekami analizēti jautājumi par tiesību normu par Savienības pašu resursiem piemērojamību un apstrīdētajās vēstulēs izvirzīto prasījumu pamatotību.
3. Par tiesiskās aizsardzības neesamības problēmu tādās situācijās kā šī
101. Notikusī apelācijas sūdzību un prasību pirmajā instancē pārbaude uzskatāmi parāda problēmu, uz kuru tika norādīts jau sākumā: pārsūdzētie Vispārējās tiesas rīkojumi gan ir jāatceļ un prasības pirmajā instancē jāatzīst par pieņemamām. Taču minētais nevieš dalībvalstu, kas ir lietas dalībnieces, tik ļoti lūgto skaidrību jautājumā, vai dalībvalstīm tādās situācijas kā šī ir vai nav jāatlīdzina pašu resursu zaudējumi.
102. Tas nav saistīts tikai ar to, ka apstrīdētās vēstules pamatojuma neesamības dēļ vien jau ir jāatzīst par spēkā neesošam. Tas tādēļ, ka tādējādi bumba gan tiek piespēlēta atpakaļ Komisijai, kura tagad teorētiski var pārbaudīt, vai pastāv juridiskais pamats, kas tai dod tiesības ar saistošiem lēmumiem noteikt dalībvalstu pienākumu atlīdzināt pašu resursu zaudējumus. Ja tā šādu juridisko pamatu atrastu, tā par spēkā neesošiem atzītos lēmumus ar pietiekamu pamatojumu varētu pieņemt no jauna.
103. Taču, ņemot vērā Komisijas argumentāciju un faktu, ka vismaz pašreizējā stadijā nav konstatējams nekāds pilnvarojums, šķiet ticamāk, ka Komisija, arī veicot jaunu pārbaudi, secinās, ka tai nav kompetences dalībvalstīm ar lēmumu noteikt pienākumu izpildīt tādus maksāšanas pienākumus kā šajā gadījumā apstrīdētie. Proti, nepastāvot vispārējam pilnvarojumam pieņemt dalībvalstīm adresētus lēmumus un pamatojoties uz kompetenču sadales principu atbilstoši LES 4. un 5. pantam, Komisijai, ja tai nav īpaša lēmumu pieņemšanas pilnvarojuma, lai attiecībā pret dalībvalstīm panāktu Savienības tiesībās noteiktu pienākumu īstenošanu, ir jāizmanto pienākumu neizpildes procedūra saskaņā ar LESD 258. pantu.
104. Taču tieši tā ir problēma, kurai dalībvalstis, šīs lietas dalībnieces, tik uzstājīgi pieprasa risinājumu: proti, kamēr Komisija neuzsāk pienākumu neizpildes procedūru, dalībvalstīm nav iespējams iegūt juridisko skaidrību par to pienākumiem, taču tām ir jāuzņemas būtisks procentu risks.
105. Kā dalībvalstis, lietas dalībnieces, turpinājumā, daļēji pamatojoties uz pagātnē iegūtu pieredzi, ir izklāstījušas, arī iespēja nodot Komisijai resursus uz laiku un ar nosacījumu par prasījuma pamatotību nepalīdz šo problēmu atrisināt. Šī rīcība gan novērš vēlākus procentu maksājumus, ja Komisijas prasījumi izrādās pamatoti. Taču dalībvalstis arī pēc tam, kad tās Komisijai uz laiku ir nodevušas resursus, joprojām nevar pašas ierosināt prasījumu pamatotības pārbaudi. Turpretim Komisijai tad vairs nav nekādas intereses uzsākt pienākumu neizpildes procedūru.
106. Pati Komisija gan tiesas sēdē norādīja, ka tai šādā situācijā, pamatojoties uz lojālas sadarbības principu atbilstoši LES 4. panta 3. punktam varētu būt pienākums tiesiskās situācijas noskaidrošanai uzsākt pienākumu neizpildes procedūru. Taču šim viedoklim nav atrodams pamatojums Tiesas judikatūrā, kurā līdz šim ir atzīta Komisijas rīcības brīvība attiecībā uz pienākumu neizpildes procedūras uzsākšanu vai turpināšanu.
107. Komisija, kad tās uzmanība tika vērsta uz šo problemātiku, norādīja, ka problēmu varot atrisināt tādējādi, ka dalībvalstis ar nosacījumu nodotos resursus vienkārši atmaksā atpakaļ, ja Komisija pēc zināma laika joprojām nav uzsākusi pienākumu neizpildes procedūru. Taču atbilstoši Vācijas Federatīvās Republikas sniegtajai informācijai šāda maksājuma atmaksa būtu atkarīga no Komisijas piekrišanas. Ja tas tā būtu, šādas Komisijas piekrišanas nesniegšana būtu jāuzskata par tiesību aktu, par kuru varētu tikt celta prasība par tiesību akta atcelšanu atbilstoši LESD 263. pantam, kādēļ prasījumu varētu noskaidrot pēc būtības. Pretēji Vācijas Federatīvās Republikas pieņēmumam laikam gan arī vienkārša Komisijas atteikšanās atmaksāt ar nosacījumu samaksātās summas būtu atbilstoši LESD 263. pantam apstrīdams tiesību akts. Proti, šādas atteikšanās konkrētas tiesiskās sekas būtu grūti noliegt (62).
108. Visbeidzot, būtu iespējams arī, ka dalībvalstis pēc tam, kad tās ir ar nosacījumu Komisijai nodevušas resursus, ar prasību par zaudējumu atlīdzību atbilstoši LESD 268. pantam mēģina noskaidrot jautājumu par Komisijas materiāltiesisko prasījumu attiecībā uz šiem resursiem. Proti, nododot resursus, dalībvalstis attiecīgā gadījumā zaudē likviditāti, uz ko tās var norādīt prasībā par zaudējumu atlīdzību. Tāpat šķiet iespējami dalībvalstīm atsaukties uz prasījumu no netaisnas iedzīvošanās, kas arī var tikt apgalvots saskaņā ar LESD 268. pantu un 340. panta 2. punktu(63). Taču, lai noskaidrotu šādu prasījumu par zaudējumu atlīdzību vai prasījumu no netaisnas iedzīvošanās, Vispārējai tiesai vispirms būtu jāpārbauda, vai Komisijai bija tiesības uz nodotajiem resursiem un vai dalībvalstīm bija pienākums iemaksāt šos resursus Savienības budžetā. Tādējādi prasība par zaudējumu atlīdzību ar tās konstatēšanas funkciju varētu palīdzēt dalībvalstīm iegūt efektīvu tiesisko aizsardzību, noskaidrojot jautājumu par to maksāšanas pienākumiem pret Komisiju (64).
109. Vispārējai tiesai saistībā ar abās pēdējās rindkopās norādītajiem risinājumiem gan būtu jālemj par dalībvalstu pienākumiem, kas varētu būt arī pienākumu neizpildes procedūras Tiesā priekšmets. Tomēr lēmumi, kuri Vispārējai tiesai būtu jāpieņem saistībā ar šiem risinājumiem, nebūtu pretrunā Tiesas ekskluzīvajai kompetencei valsts pienākumu neizpildes procedūrā (65). Proti, kamēr saistībā ar attiecīgajiem maksāšanas pienākumiem nav uzsāktas pienākumu neizpildes procedūras, vēl nav konstatējama arī Tiesas kompetence, kas varētu tikt ierobežota.
C. Kopsavilkums
110. Tā kā gan apelācijas sūdzības, gan prasības pirmajā instancē ir pamatotas, ir jāatceļ gan pārsūdzētie Vispārējās tiesas rīkojumi, gan Komisijas vēstules.
VI. Tiesāšanās izdevumi
111. Atbilstoši Reglamenta 184. panta 2. punktam, ja apelācija ir pamatota un Tiesa lietā taisa galīgo spriedumu, Tiesa lemj par tiesāšanās izdevumiem.
112. Atbilstoši Reglamenta 138. panta 1. punktam, kas piemērojams apelācijas tiesvedībā, pamatojoties uz Reglamenta 184. panta 1. punktu, lietas dalībniekam, kuram spriedums ir nelabvēlīgs, piespriež atlīdzināt tiesāšanās izdevumus, ja to ir prasījis lietas dalībnieks, kuram spriedums ir labvēlīgs.
113. Tā kā Komisijai šajās lietās spriedums abās instancēs ir nelabvēlīgs, tai ir jāpiespriež atlīdzināt tiesāšanās izdevumus abās instancēs saskaņā ar apelācijas sūdzību iesniedzēju prasījumiem.
114. Atbilstoši Reglamenta 184. panta 4. punktam Tiesa personai, kas iestājusies lietā pirmajā instancē, var piespriest segt savus tiesāšanās izdevumus pašai, ja tā ir piedalījusies apelācijas instancē. Ar šādu pamatojumu dalībvalstis, kuras attiecīgais prasītājs ir atbalstījis kā persona, kas iestājusies lietā, sedz savus tiesāšanās izdevumus apelācijas instancē. Tas pats izriet arī no Reglamenta 140. panta 1. punkta kopsakarā ar tā 184. panta 1. punktu attiecībā uz dalībvalstu tiesāšanās izdevumiem pirmajā instancē.
115. Tāpēc šajās lietās Slovākijas Republika un Rumānija, ciktāl tās savstarpējam atbalstam ir iestājušās attiecīgi otras lietā, kā arī Vācijas Federatīvā Republika un Čehijas Republika sedz savus tiesāšanās izdevumus abās instancēs pašas.
VII. Secinājumi
116. Ņemot vērā iepriekš izklāstītos apsvērumus, es ierosinu Tiesai apvienotajās lietās C‑593/15 P un C‑594/15 P nolemt šādi:
1) atcelt Vispārējās tiesas rīkojumus lietās Slovākija/Komisija (T‑678/14, EU:T:2015:661, un T‑779/14, EU:T:2015:655);
2) atcelt Eiropas Komisijas 2014. gada 15. jūlija (BUDG/B/3/MV D[2014] 2351197) un 2014. gada 24. septembra (BUDG/B/3/MV D[2014] 3139078) vēstulēs ietvertos lēmumus;
3) Eiropas Komisija sedz savus, kā arī atlīdzina Slovākijas Republikas tiesāšanās izdevumus abās instancēs;
4) Vācijas Federatīvā Republika un Rumānija sedz savus tiesāšanās izdevumus abās instancēs pašas.
117. Turklāt lietā C‑599/15 P es ierosinu Tiesai nolemt šādi:
1) atcelt Vispārējās tiesas 2015. gada 14. septembra rīkojumu lietā Rumānija/Komisija (T‑784/14, EU:T:2015:659);
2) atcelt Eiropas Komisijas 2014. gada 19. septembra vēstulē (BUDG/B/3/MV D[2014] 3079038) ietverto lēmumu;
3) Eiropas Komisija sedz savus, kā arī atlīdzina Rumānijas tiesāšanās izdevumus abās instancēs;
4) Vācijas Federatīvā Republika, Slovākijas Republika un Čehijas Republika sedz savus tiesāšanās izdevumus abās instancēs pašas.