MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
ELEANOR SHARPSTON
od 29. rujna 2016.(1)
Predmet C‑158/14
A,
B,
C
i
D
protiv
Minister van Buitenlandse Zaken
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Raad van State (Državno vijeće, Nizozemska))
„Članak 267. UFEU‑a – Četvrti stavak članka 263. UFEU‑a – Dopuštenost tužbe za poništenje i ispitivanje valjanosti akta Unije u okviru prethodnog postupka – Provedbena uredba (EU) br. 610/2010 – Zajedničko stajalište 2001/931/ZVSP – Uredba Vijeća (EZ) br. 2580/2001 – Okvirna odluka Vijeća 2002/475/PUP – Definicija terorističkih djela – Pitanje predstavljaju li djela nedržavnih oružanih snaga u nemeđunarodnom oružanom sukobu teroristička djela – Konvencije o borbi protiv terorizma – Međunarodno humanitarno pravo”
1. Utvrđeno je da su A, B, C i D prikupljali i slali financijska sredstva Oslobodilačkim tigrovima tamilskog Eelama (Liberation Tigers of Tamil Eelam, u daljnjem tekstu: LTTE), skupini koja je vodila građanski rat protiv vlade Šri Lanke kako bi na sjeveru i istoku Šri Lanke stvorila neovisnu državu Tamila te koju Europska unija približno deset godina smatra „terorističkom”.
2. Nizozemska tijela na temelju nizozemskog zakonodavstva kojim se provodi rezolucija Vijeća sigurnosti Ujedinjenih naroda označila su osobe A, B, C i D kao osobe koje podliježu mjerama ograničavanja za suzbijanje terorizma. Posljedično, njihova su sredstva zamrznuta, zabranjeno je da im se pružaju financijske usluge ili da se to čini u njihovu korist te im se nikakva sredstva ne mogu staviti na raspolaganje. Nizozemska je prilikom usvajanja tih mjera tretirala LTTE kao terorističku organizaciju. Pri donošenju tog zaključka uzeta je u obzir provedbena uredba Vijeća Europske unije kojom je LTTE zadržan na popisu skupina koje su uključene u teroristička djela te na koje se primjenjuju mjere ograničavanja. U postupku koji su pokrenuli pred nizozemskim sudovima A, B, C i D tvrde da je ta uredba nevaljana jer LTTE‑ove aktivnosti nisu bile teroristička djela. Naime, navode da je LTTE bio nedržavna oružana snaga koja je sudjelovala u nemeđunarodnom oružanom sukobu u Šri Lanki te da se na njegove aktivnosti stoga primjenjivalo samo međunarodno humanitarno pravo, a ne Unijina i međunarodna pravila o borbi protiv terorizma. Iz toga proizlazi da je Europska unija napade i otmice koje je LTTE počinio između 2005. i 2009. pogrešno smatrala „terorističkim djelima”, na temelju čega je LTTE uvršten na Unijin popis subjekata uključenih u teroristička djela.
3. Raad van State (Državno vijeće) podnio je zahtjev za prethodnu odluku kojim u biti želi doznati definiciju „terorističkih djela” koja se koristila prilikom usvajanja provedbene uredbe Vijeća te mogu li moguće nedosljednosti između te definicije u pravu Unije i međunarodnom pravu (osobito u međunarodnom pravu o borbi protiv terorizma i međunarodnom humanitarnom pravu) utjecati na valjanost odnosne provedbene uredbe. Također pita mogu li se A, B, C i D pozvati na nevaljanost te provedbene uredbe u glavnom postupku, danas kada pojedinci imaju širi izravan pristup sudovima Unije nakon stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona.
Međunarodno pravo
Međunarodno humanitarno pravo
4. Međunarodno humanitarno pravo uređuje vođenje neprijateljstava tijekom međunarodnih i nemeđunarodnih oružanih sukoba. Svrha mu je, među ostalim, pružiti zaštitu civilnom stanovništvu u području sukoba ograničavanjem posljedica koje rat ima na osobe i imovinu(2).
5. Značajan dio međunarodnog humanitarnog prava čine četiri Ženevske konvencije(3) i njihova tri dopunska protokola(4). Jedno je od temeljnih načela tih konvencija i dopunskih protokola razlikovanje između civilnog stanovništva i vojnika te civilnih objekata i vojnih ciljeva. U njima su utvrđena temeljna prava ratnih zarobljenika (civila i vojnog osoblja); zaštite za ranjene i bolesne; te zaštite i prava civila (neboraca) koji se nalaze ratnoj zoni ili u njezinoj blizini. Europska unija nije stranka nijedne od tih konvencija ili njihovih dodatnih protokola. Međutim, sve države članice Unije jesu.
6. Članak 2. zajednički je svim Ženevskim konvencijama („Primjena Konvencije (konvencija)”), a među ostalim predviđa:
„Osim odredaba koje treba da stupe na snagu još u vrijeme mira, ova će se Konvencija primjenjivati u slučaju objavljenog rata ili svakoga drugoga oružanog sukoba koji izbije između dvije ili više visokih stranaka ugovornica, čak i ako jedna od njih ne priznaje ratno stanje.
Konvencija će se također primjenjivati u svim slučajevima okupacije čitavoga ili dijela područja visoke stranke ugovornice, čak i ako ta okupacija ne naiđe ni na kakav vojni otpor.
[…]”
7. Međutim, u skladu s člankom 3. („Sukobi koji nemaju međunarodni karakter”), koji je zajednički svim Ženevskim konvencijama te kojim je kodificirano pravilo međunarodnog običajnog prava(5):
„U slučaju oružanog sukoba koji nema međunarodni karakter i koji izbije na području jedne od visokih stranaka ugovornica, svaka stranka sukoba dužna je primjenjivati barem ove odredbe:
1. S osobama koje izravno ne sudjeluju u neprijateljstvima, uključujući pripadnike oružanih snaga koji su položili oružje i osobe koje su izvan bojnog ustroja (‚hors de combat’) zbog bolesti, rana, lišenja slobode ili bilo kojega drugog razloga, u svakoj će se prilici postupati čovječno, bez ikakvoga nepovoljnog razlikovanja utemeljenoga na rasi, boji kože, vjeroispovijedi ili uvjerenju, spolu, rođenju ili imovinskom stanju, ili bilo kojem drugom sličnom kriteriju. U tu su svrhu prema gore navedenim osobama zabranjeni i ostaju zabranjeni, u svako doba i na svakom mjestu, ovi čini:
a) nasilje protiv života i tijela, osobito sve vrste ubojstava, sakaćenja, okrutnog postupanja i mučenja;
b) uzimanje talaca;
[…]”
8. U članku 1. Protokola I. („Opća načela i područje primjene”), koji se odnosi na zaštitu žrtava međunarodnih oružanih sukoba i ujedno kodificira međunarodno običajno pravo(6), osobito je predviđeno:
„[…]
3. Ovaj protokol, kojim se dopunjuju Ženevske konvencije […], primjenjuje se u situacijama predviđenima [zajedničkim člankom 2.].
4. Pod situacijama predviđenima prethodnim stavkom podrazumijevaju se oružani sukobi u kojima se narodi bore protiv kolonijalne dominacije i strane okupacije i protiv rasističkih režima koristeći se pravom naroda na samoodređenje, potvrđenim u Povelji Ujedinjenih naroda i Deklaraciji o načelima međunarodnog prava koji se tiču prijateljskih odnosa i suradnje između država u skladu s Poveljom Ujedinjenih naroda.” [neslužbeni prijevod]
9. U članku 51. stavku 2. Protokola I. predviđeno je da su „[z]abranjeni […] čini nasilja ili prijetnje nasiljem kojih je glavna svrha terorizirati civilno stanovništvo”.
10. Protokol II. odnosi se na zaštitu žrtava nemeđunarodnih oružanih sukoba. ICJ još nije zauzeo stajalište o tome jesu li tim protokolom kodificirana pravila međunarodnog običajnog prava.
11. U članku 1. Protokola II. („Stvarno polje primjene”) predviđeno je:
„1. Ovaj Protokol, kojim se razvija i dopunjuje [zajednički članak 3.] ne mijenjajući postojeće uvjete njegove primjene, primjenjuje se na sve oružane sukobe koji nisu obuhvaćeni člankom 1. [Protokola I.] i koji se odvijaju na području visoke stranke ugovornice između njezinih oružanih snaga i odmetničkih oružanih snaga ili drugih organiziranih naoružanih grupa koje, pod odgovornim zapovjedništvom, ostvaruju nad dijelom njezina područja takvu kontrolu koja im omogućuje vođenje neprekidnih i usklađenih vojnih operacija i primjenu ovoga Protokola.
2. Ovaj se Protokol ne primjenjuje na situacije unutrašnjih nemira i napetosti, kao što su pobune, izolirani i sporadični čini nasilja ili drugi čini slične prirode, koji se ne smatraju oružanim sukobima.”
12. Člankom 4. Protokola II. („Temeljna jamstva”) osobito se predviđa da je „u svako doba i na svakom mjestu” zabranjeno kao taoce uzimati osobe koje izravno ne sudjeluju ili su prestale sudjelovati u neprijateljstvima i vršiti terorističke čine protiv njih(7).
13. U članku 6. („Kazneni progon”) utvrđena su minimalna jamstva koja se primjenjuju na progon i kažnjavanje kaznenih djela povezanih s nemeđunarodnim oružanim sukobima. Njime se vlasti obvezuju da po prestanku neprijateljstava u što je moguće većoj mjeri nastoje amnestirati osobe koje su sudjelovale u oružanom sukobu ili koje su lišene slobode iz razloga vezanih uz oružani sukob, bilo da su internirane ili zatočene(8).
14. Drugom rečenicom stavka 2. članka 13. Protokola II. zabranjeni su „čini nasilja ili prijetnje nasiljem kojih je glavna svrha terorizirati civilno stanovništvo”. Određeni međunarodni kazneni sudovi utvrdili su da je to pravilo međunarodnog običajnog prava čija povreda ima za posljedicu pojedinačnu kaznenu odgovornost(9).
Međunarodno pravo o borbi protiv terorizma i uzimanja talaca
Rezolucija 1373 (2001)
15. Dana 28. rujna 2001., nakon napada u Sjedinjenim Američkim Državama 11. rujna iste godine, Vijeće sigurnosti Ujedinjenih naroda usvojilo je Rezoluciju 1373 (2001) (u daljnjem tekstu: Rezolucija 1373 (2001))(10). U njezinoj točki 1. predviđeno je da su sve države obvezne:
„(a) Spriječiti i suzbiti financiranje terorističkih djela;
(b) Učiniti kažnjivim voljno davanje ili prikupljanje financijskih sredstava koje se provodi na bilo koji način, neposredno ili posredno, a provode ga njihovi državljani odnosno koje se provodi na njihovu državnom području s namjerom ili spoznajom da će se ta financijska sredstva uporabiti za izvršenje terorističkih djela;
[…]
(d) Zabraniti svojim državljanima odnosno svim osobama i subjektima na svojem državnom području da izravno ili neizravno stave na raspolaganje bilo koja financijska sredstva, financijsku imovinu ili gospodarske izvore odnosno financijske ili druge povezane usluge osobama koje čine ili pokušavaju činiti odnosno pomažu ili sudjeluju u počinjenju terorističkih djela, subjektima koji su u izravnom ili neizravnom vlasništvu takvih osoba odnosno kojima takve osobe izravno ili neizravno upravljaju te osobama i subjektima koji postupaju u ime ili po nalogu takvih osoba […]” [neslužbeni prijevod]
16. U točki 3. podtočki (d) sve se države pozivaju da „što je prije moguće postanu stranke relevantnih međunarodnih konvencija i protokola u vezi s terorizmom, uključujući Međunarodne konvencije o suzbijanju financiranja terorizma od 9. prosinca 1999.[(11)]” [neslužbeni prijevod].
Višestrane i regionalne konvencije o borbi protiv terorizma
17. Države se (još) nisu složile o sveobuhvatnoj, općeprimjenjivoj definiciji terorističkog djela(12).
18. Međunarodna konvencija za suzbijanje terorističkih napada eksplozivnim napravama (u daljnjem tekstu: Konvencija za suzbijanje terorističkih napada eksplozivnim napravama) potpisana je u New Yorku 15. prosinca 1997.(13). Iako sama Europska unija nije njezina stranka, sve države članice jesu. U posljednjoj uvodnoj izjavi te konvencije navedeno je da su aktivnosti vojnih snaga država određene pravilima međunarodnoga prava izvan okvira te konvencije i da isključenje određenih radnji iz dosega konvencije stoga „ne ispričava ili ozakonjuje ostale nezakonite akte, ili […] sprječava gonjenje prema drugim zakonima […]”.
19. U članku 19. stavku 2. predviđeno je da „[a]ktivnosti oružanih snaga za vrijeme vojnoga sukoba, onako kako su ti izrazi shvaćeni u međunarodnom humanitarnom pravu koje ih regulira, nisu pokrivene [Konvencijom za suzbijanje terorističkih napada eksplozivnim napravama], te [ni] aktivnosti koje poduzimaju vojne snage jedne države u sklopu svojih službenih dužnosti, [ako] su određene drugim pravilima međunarodnoga prava, nisu određene [tom konvencijom]”.
20. Međunarodna konvencija o suzbijanju financiranja terorizma (u daljnjem tekstu: Konvencija o financiranju terorizma) potpisana je u New Yorku 9. prosinca 1999.(14). Iako sama Europska unija nije njezina stranka, sve države članice jesu. U članku 2. stavku 1. Konvencije o financiranju terorizma predviđeno je:
„Kazneno djelo u smislu ove Konvencije čini svaka osoba koja, koristeći bilo koja sredstva, izravno ili neizravno, nezakonito i voljno, nabavi ili prikupi sredstva s namjerom da se ona koriste, ili znajući da će se koristiti, u potpunosti ili djelomično, u svrhu provođenja:
a) djela koje predstavlja kazneno djelo u okviru i kako je definirano u jednom od ugovora navedenih u dodatku[(15)];
b) bilo kojeg drugog djela kojem je namjena prouzročiti smrt ili tešku tjelesnu ozljedu civila ili bilo koje druge osobe koja nije aktivno uključena u situaciju oružanog sukoba, ako je svrha toga djela – po njegovoj naravi ili sadržaju – zastrašiti stanovništvo ili prisiliti neku vladu ili međunarodnu organizaciju na činjenje nekog djela ili suzdržavanje od činjenja bilo kojeg djela.”
21. U skladu s člankom 8. stavkom 1. Konvencije o financiranju terorizma, države stranke moraju poduzeti prikladne mjere, u skladu sa svojim domaćim pravnim načelima, za identifikaciju, otkrivanje i zamrzavanje ili zapljenu svih financijskih sredstava korištenih ili određenih u svrhu počinjenja kaznenih djela iz članka 2., kao i koristi pribavljene takvim kaznenim djelima, u svrhe mogućeg oduzimanja.
22. U članku 21. predviđeno je da „[n]išta iz [k]onvencije neće utjecati na druga prava, obveze i odgovornosti država i pojedinaca prema međunarodnom pravu, a naročito se to odnosi na ciljeve Povelje Ujedinjenih naroda, međunarodno humanitarno pravo i ostale relevantne konvencije”.
23. Međunarodna konvencija o suzbijanju djela nuklearnog terorizma (u daljnjem tekstu: Konvencija o nuklearnom terorizmu) usvojena je u New Yorku 13. travnja 2005.(16). Iako Europska unija nije njezina stranka, velika većina država članica jest(17). U članku 4. stavku 2. Konvencije o nuklearnom terorizmu predviđeno je da aktivnosti oružanih snaga tijekom oružanog sukoba – u smislu koji ti pojmovi imaju u međunarodnom humanitarnom pravu, koje to pravo regulira – nisu regulirane tom konvencijom, a aktivnosti koje poduzimaju vojne snage države pri vršenju svojih službenih dužnosti, u onoj mjeri u kojoj ih reguliraju drugi propisi međunarodnog prava, nisu regulirane tom konvencijom.
24. Regionalne konvencije uključuju nedavnu Konvenciju Vijeća Europe (u daljnjem tekstu: VE) o sprječavanju terorizma(18). Europska unija potpisala je tu konvenciju, ali još je nije ratificirala. Nadalje, ne sve, ali velika većina država članica potpisala ju je ili ratificirala(19). U članku 26. stavku 5. Konvencije VE‑a o sprječavanju terorizma predviđeno je:
„Djelovanja oružanih snaga tijekom oružanog sukoba, tumačeći ove pojmove prema međunarodnom humanitarnom pravu, koja se uređuju tim pravom, ne uređuju se ovom Konvencijom, kao ni aktivnosti koje poduzimaju vojne snage neke stranke u obavljanju svojih službenih dužnosti, ukoliko su uređene drugim pravilima međunarodnog prava.”
Međunarodna konvencija protiv uzimanja talaca
25. Međunarodnu konvenciju protiv uzimanja talaca (u daljnjem tekstu: Konvencija o taocima) usvojila je Opća skupština UN‑a 17. prosinca 1979.(20). U članku 12. Konvencije o taocima predviđeno je da se „[Konvencija o taocima] ne primjenjuje na djelo uzimanja talaca počinjeno tijekom oružanih sukoba, kako su definirani u [Ženevskim konvencijama i njihovim protokolima], ako se na konkretno djelo uzimanja talaca primjenjuju [Ženevske konvencije i njihovi protokoli] i ako te konvencije obvezuju države stranke [Konvencije o taocima] da kazneno progone ili izruče uzimatelja talaca […]” [neslužbeni prijevod].
Pravo Unije
Ugovor o funkcioniranju Europske unije
26. U četvrtom stavku članka 263. UFEU‑a predviđeno je da „[s]vaka fizička ili pravna osoba može pod uvjetima utvrđenima u stavku prvom i drugom pokrenuti postupke protiv akta koji je upućen toj osobi ili koji se izravno i osobno odnosi na nju te protiv regulatornog akta koji se izravno odnosi na nju, a ne podrazumijeva provedbene mjere”. U prvom stavku navedene su vrste akata koje Sud može ispitivati. Među njima su i akti Vijeća. U drugom stavku utvrđene su osnove tog ispitivanja za koje je Sud nadležan. U skladu sa šestim stavkom, postupak se mora pokrenuti „[…] u roku od dva mjeseca, ovisno o slučaju, od objavljivanja mjere ili obavješćivanja tužitelja o njoj ili, ako takva objava ili obavijest izostanu, od dana kada je tužitelj saznao za mjeru”.
Povelja Europske unije o temeljnim pravima
27. U prvom stavku članka 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja(21)) predviđeno je da „[s]vatko čija su prava i slobode zajamčeni pravom Unije povrijeđeni ima pravo na djelotvoran pravni lijek pred sudom, u skladu s uvjetima utvrđenima ovim člankom”.
28. U članku 48. stavku 1. predviđeno je da se „[s]vaki optuženik smatra […] nedužnim sve dok mu se ne dokaže krivnja u skladu sa zakonom”. U skladu s člankom 48. stavkom 2., „[z]ajamčeno je poštovanje prava na obranu svakog optuženika”.
Zajedničko stajalište 2001/931/ZVSP
29. U uvodnoj izjavi 2. Zajedničkog stajališta Vijeća 2001/931/ZVSP(22) upućuje se na Rezoluciju 1373 (2001), koja sadržava širok raspon strategija za borbu protiv terorizma, a posebno protiv financiranja terorizma. U uvodnoj izjavi 5. navedeno je da bi Europska unija trebala poduzeti dodatne mjere s ciljem provedbe Rezolucije 1373 (2001).
30. U članku 1. stavku 1. predviđeno je da se „Zajedničko stajalište primjenjuje […] sukladno odredbama sljedećih članaka na osobe, skupine i subjekte navedene u Prilogu, a koje su uključene u teroristička djela”.
31. U članku 1. stavku 2. „osobe, skupine i subjekti uključeni u teroristička djela” definirani su kao:
– „osobe koje počine ili pokušaju počiniti teroristička djela, ili u njima sudjeluju, ili pomažu pri počinjenju terorističkih djela,
– skupine i subjekti koji su u vlasništvu takvih osoba ili su pod njihovom neposrednom ili posrednom kontrolom; te osobe, skupine i subjekti koji djeluju u ime ili po nalogu takvih osoba, skupina ili subjekata, uključujući i financijska sredstva koja potječu ili se stvaraju iz imovine koju imaju u vlasništvu ili kontroliraju, neposredno ili posredno takve osobe, udružene osobe, skupine i subjekti.”
32. U skladu s člankom 1. stavkom 3., „terorističko djelo” je:
„[…] jedno od sljedećih namjernih djela koje, s obzirom na svoju prirodu ili kontekst, može nanijeti ozbiljnu štetu državi ili međunarodnoj organizaciji te koje se prema nacionalnom pravu utvrđuje kao kazneno djelo počinjeno s ciljem da:
i. značajno zastraši stanovništvo; ili
ii. protuzakonito prisili neku vladu ili međunarodnu organizaciju da izvrši neki čin ili da odustane od njegova izvršenja; ili
iii. ozbiljno destabilizira ili uništi temeljne političke, ustavne, gospodarstvene ili društvene strukture neke države ili međunarodne organizacije:
(a) napadom na život osobe kojim se može prouzročiti smrt;
(b) napadom na fizički integritet osobe;
(c) otmicom ili uzimanjem talaca;
(d) uzrokujući uništavanje širih razmjera vladinih ili javnih zgrada, sustava prijevoza, infrastrukturnih sustava, uključujući i informacijske sustave, fiksne platforme na epikontinentalnom pojasu, javnih mjesta ili privatne imovine, uz moguće ugrožavanje ljudskih života ili uzrokovanje većih gospodarskih gubitaka;
(e) otmicom zrakoplova, brodova i ostalih sredstava javnoga ili robnog prijevoza;
(f) proizvodnjom, posjedovanjem, pribavljanjem, prijevozom, isporukom ili uporabom oružja, eksploziva ili nuklearnog, biološkog ili kemijskog oružja te istraživanjem i razvojem biološkog i kemijskog oružja;
(g) ispuštanjem opasnih tvari, ili uzrokujući požare, eksplozije ili poplave čiji bi učinak bio ugrožavanje ljudskih života;
(h) ometanjem ili prekidanjem opskrbe vodom, strujom ili bilo kojim drugim osnovnim prirodnim resursom čiji bi učinak bio ugrožavanje ljudskih života;
(i) prijetnjama počinjenja bilo kojeg od djela navedenih pod (a) do (h);
(j) upravljanjem terorističkom skupinom;
(k) sudjelovanjem u aktivnostima terorističke skupine, uključujući pribavljanje podataka ili materijalnih izvora, ili financiranje njezinih aktivnosti na bilo koji način uz punu svijest o tome da će takvo sudjelovanje doprinijeti kažnjivoj djelatnosti skupine.
[…]”
33. U skladu s člancima 2. i 3., (tadašnja) Europska zajednica, djelujući u okviru svojih ovlasti dodijeljenih joj (tadašnjim) Ugovorom o osnivanju Europske zajednice, bila je obvezna „nal[ožiti] zamrzavanje financijskih sredstava i ostale financijske imovine i gospodarskih izvora osoba, skupina i subjekata iz Priloga” i „osigura[ti] da financijska sredstva, financijska imovina ili gospodarski izvori, ili financijske ili druge njima srodne usluge ne budu dostupne, neposredno ili posredno, u korist osoba, skupina i subjekata iz Priloga”.
Uredba Vijeća br. 2580/2001
34. U uvodnim izjavama 3. i 4. Uredbe Vijeća (EZ) br. 2580/2001(23) upućuje se na Rezoluciju 1373 (2001). U uvodnoj izjavi 5. navodi se da je za provedbu elemenata Zajedničkog stajališta 2001/931 koji se odnose na zajedničku vanjsku i sigurnosnu politiku (u daljnjem tekstu: ZVSP) nužno djelovanje Zajednice. U skladu s uvodnom izjavom 14., popis iz članka 2. stavka 3.(24) može obuhvaćati osobe i subjekte povezane s trećim državama te one koji su i inače ključni elementi ZVSP aspekata Zajedničkog stajališta 2001/931.
35. „Zamrzavanje financijskih sredstava, ostale financijske imovine i gospodarskih izvora” definirano je u članku 1. točki 2. kao „[…] sprečavanje svakog premještanja, prijenosa, preinake, korištenja ili transakcija s financijskim sredstvima na bilo koji način koji bi doveo do promjene njihovog obujma, iznosa, mjesta, vlasništva, posjeda, naravi, odredišta ili do drugih promjena kojima bi se omogućilo korištenje financijskih sredstava, uključujući i upravljanje portfeljima”. U članku 1. točki 4. predviđeno je da „terorističko djelo” ima isto značenje u Uredbi br. 2580/2001 kao i u članku 1. stavku 3. Zajedničkog stajališta 2001/931(25).
36. U članku 2. stavku 1. predviđeno je da, osim iznimaka dopuštenih u skladu s člancima 5. i 6.(26):
„(a) sva financijska sredstva, ostala financijska imovina i gospodarski izvori koji pripadaju, ili koje ima u vlasništvu ili drži neka fizička ili pravna osoba, skupina ili subjekt navedeni u popisu iz stavka 3. ovog članka se zamrzavaju;
(b) nikakva financijska sredstva, ostala financijska imovina ili gospodarski izvori nisu dostupni, neposredno ili posredno, u korist neke fizičke ili pravne osobe, skupine ili subjekta uključenog u popis iz [članka 2. stavka 3.].”
37. U skladu s člankom 2. stavkom 2. (te osim iznimaka dopuštenih u skladu s člancima 5. i 6.), „[…] zabranjeno je pružanje financijskih usluga nekoj fizičkoj ili pravnoj osobi, skupini ili subjektu navedenom u popisu iz [članka 2. stavka 3.] ili u njihovu korist”.
38. U članku 2. stavku 3. predviđeno je da Vijeće utvrđuje, ispituje i mijenja popis osoba, skupina i subjekata na koje se Uredba br. 2580/2001 odnosi, u skladu s odredbama članka 1. stavaka 4., 5. i 6. Zajedničkog stajališta 2001/931. Navedeno je da popis iz članka 2. stavka 3. obuhvaća:
„i. fizičke osobe koje počine bilo koje terorističko djelo, ili ga pokušaju počiniti, ili u njemu sudjeluju, ili pomažu u njegovu počinjenju;
ii. pravne osobe, skupine ili subjekte koji počine bilo koje terorističko djelo, ili ga pokušaju počiniti, ili u njemu sudjeluju, ili pomažu u njegovu počinjenju;
iii. pravne osobe, skupine ili subjekte koji su u vlasništvu ili pod nadzorom jedne ili više fizičkih ili pravnih osoba, skupine ili subjekta iz točaka i. i ii.; ili
iv. fizičke [ili] pravne osobe, skupine ili subjekti koje djeluju u ime ili po nalogu jedne ili više fizičkih ili pravnih osoba, skupina ili subjekata iz točaka i. i ii.”
39. U članku 9. predviđeno je da „[s]vaka država članica određuje sankcije za kršenje odredbi ove Uredbe i da su „[t]e sankcije […] učinkovite, proporcionalne i odvraćajuće”(27).
Okvirna odluka Vijeća 2002/475/PUP
40. U uvodnoj izjavi 3. Okvirne odluke Vijeća 2002/475/PUP(28) spominje se činjenica da su sve ili neke države članice potpisnice nekoliko konvencija koje se odnose na terorizam. U uvodnoj izjavi 6. navedeno je da bi se u svim državama članicama trebala uskladiti definicija terorističkih kaznenih djela, uključujući ona kaznena djela koja se odnose na terorističke skupine. U skladu s uvodnom izjavom 11., „[…] Okvirna odluka ne uređuje djelovanja oružanih snaga tijekom oružanog sukoba, u smislu kojem tim pojmovima daje međunarodno humanitarno pravo, koji sukobi su uređeni tim pravom, kao niti djelovanja oružanih snaga države u provođenju njihovih službenih dužnosti ako su uređena drugim pravilima međunarodnog prava”(29).
41. U članku 1. stavku 1. predviđeno je:
„1. Svaka država članica poduzima odgovarajuće mjere kako bi osigurala da su namjerna djelovanja navedena dolje u točkama (a) do (i), definirana kao kaznena djela prema nacionalnom pravu, koja, zbog svoje prirode ili konteksta, mogu ozbiljno naštetiti zemlji ili međunarodnoj organizaciji ako su počinjena s ciljem:
– ozbiljnog zastrašivanja stanovništva, ili
– nezakonitog prisiljavanja Vlade ili međunarodne organizacije na činjenje ili nečinjenje neke radnje, ili
– ozbiljne destabilizacije ili uništavanja temeljnih političkih, ustavnih, gospodarskih ili društvenih struktura neke zemlje ili međunarodne organizacije,
smatraju se terorističkim kaznenim djelima:
[namjerna djela navedena u točkama (a) do (i) istovjetna su onima iz točaka (a) do (i) stavka 3. članka 1. Zajedničkog stajališta 2001/931(30)].”
Uvrštenje LTTE‑a na popis iz članka 2. stavka 3.
42. LTTE je na popis priložen Zajedničkom stajalištu 2001/231/ZVSP prvi put uvršten Zajedničkim stajalištem Vijeća 2006/380/ZVSP(31). Istog je dana Odlukom Vijeća 2006/379/EZ(32) uvršten na popis iz članka 2. stavka 3. LTTE je na tom popisu ostao na temelju niza odluka i uredbi, uključujući Provedbenu uredbu Vijeća (EU) br. 610/2010(33), svakom od kojih su prethodne stavljene izvan snage. Najnoviji popis nalazi se u Prilogu Provedbenoj uredbi Vijeća (EU) 2015/2425(34).
Nizozemsko pravo
43. Člankom 2. stavkom 1. Sanctieregeling terrorisme 2007-II (Uredba o sankcijama za terorizam 2007-II; u daljnjem tekstu: Uredba o sankcijama iz 2007.) ovlašćuje se Minister van Buitenlandse Zaken (ministar vanjskih poslova; u daljnjem tekstu: ministar) da, u dogovoru s Minister van Justitie (u daljnjem tekstu: ministar pravosuđa) i Minister van Financiën (u daljnjem tekstu: ministar financija), usvoji odluku o uvrštenju na popis u pogledu osoba ili skupina koje, prema njegovu mišljenju, pripadaju skupini osoba ili skupina na koje se primjenjuje Rezolucija 1373 (2001). Ako donese takvu odluku, zamrzavaju se sva sredstva takvih osoba ili skupina (članak 2. stavak 2.); zabranjeno je pružati im financijske usluge ili to činiti u njihovu korist (članak 2. stavak 3.) ili im izravno ili neizravno staviti sredstva na raspolaganje (članak 2. stavak 4.).
44. Sud koji je uputio zahtjev navodi da se člankom 2. Uredbe o sankcijama iz 2007. provodi Rezolucija 1373 (2001), ali se u njemu ne upućuje na Uredbu br. 2580/2001, Zajedničko stajalište 2001/931 niti na ijedan akt kojim se osobe ili skupine uvrštavaju na popis iz članka 2. stavka 3.
Činjenično stanje, postupak i prethodna pitanja
45. A, B, C i D borave u Nizozemskoj. Ministar ih je odlukama od 8. lipnja 2010. (u daljnjem tekstu: odluke o primjenjivosti Uredbe o sankcijama iz 2007.) označio kao fizičke osobe na koje se primjenjuje Uredba o sankcijama iz 2007. Posljedično, njihova su sredstva zamrznuta. Odlukama od 25. studenoga 2010., 8. prosinca 2010. i 10. siječnja 2011. (u daljnjem tekstu: pobijane odluke) ministar je odbio prigovore koje su A, B, C i D podnijeli protiv odluka o primjenjivosti Uredbe o sankcijama iz 2007. Pobijane odluke temeljile su se na činjenici da A, B, C i D pripadaju skupini osoba na koje se odnosi Rezolucija 1373 (2001). Ministar je pri donošenju tog zaključka uzeo u obzir sljedeće okolnosti: (i.) A, B, C i D sudjelovali su u prikupljanju financijskih sredstava za LTTE; (ii.) LTTE je uvršten na popis iz članka 2. stavka 3.; i (iii.) protiv osoba A, B, C i D pokrenut je kazneni postupak pred kaznenopravnim odjelom rechtbanka ’s‑Gravenhage (Okružni sud u Haagu) zbog toga što su, među ostalim, navodno povrijedili članak 2. stavke 1. i 2. i članak 3. Uredbe br. 2580/2001.
46. Rechtbank ’s‑Gravenhage (Sud u Haagu) u presudama od 21. listopada 2011., u pogledu osude triju od četiriju žalitelja zbog povrede Uredbe br. 2580/2001, zaključio je da su B, C i D provodili aktivnosti (prikupljanja financijskih sredstava) za LTTE, ali ih je oslobodio optužbi za sudjelovanje u terorističkoj skupini. Zauzeo je stajalište da se odredbama o terorizmu u nizozemskom kaznenom zakonu provodi Okvirna odluka 2002/475 i da je sukob između vlade Šri Lanke i LTTE‑a bio nemeđunarodni oružani sukob u smislu članka 1. Protokola II(35). Posljedično, s obzirom na uvodnu izjavu 11. Okvirne odluke 2002/475, optužbe protiv osoba B, C i D nisu se odnosile na sudjelovanje u terorističkoj skupini. Međutim, rechtbank ’s‑Gravenhage (Sud u Haagu) osudio je osobe B, C i D zbog povrede članka 2. stavaka 1. i 2. te članka 3. Uredbe br. 2580/2001. Zaključio je da ga obvezuje odluka Vijeća o uvrštenju LTTE‑a na popis iz članka 2. stavka 3. Nadalje, istaknuo je da odluke kojima je LTTE uvršten na popis iz članka 2. stavka 3. i koje su se primjenjivale u vrijeme počinjenja navodnih kaznenih djela nisu osporene pred Općim sudom. Rechtbank ’s‑Gravenhage (Sud u Haagu) postupio je stoga po pretpostavci da su te odluke valjane. U vrijeme pisanja ovog mišljenja protiv tih presuda vodili su se žalbeni postupci pred Gerechtshofom Den Haag (Žalbeni sud u Haagu).
47. U međuvremenu, upravnopravni odjeli rechtbanka Zwolle‑Lelystad (Sud u Zwolle‑Lelystadu), rechtbanka ’s‑Gravenhage (Sud u Haagu) i rechtbanka Alkmaar (Sud u Alkmaaru) odbili su kao neutemeljene žalbe osoba A, B, C i D protiv pobijanih odluka. A, B, C i D podnijeli su potom protiv tih presuda žalbe sudu koji je uputio zahtjev. Tvrde da nisu sudjelovali u prikupljanju financijskih sredstava za LTTE. Ističu da je kaznenopravni odjel rechtbanka ’s‑Gravenhage (Sud u Haagu) presudio da LTTE nije teroristička skupina jer je sukob između LTTE‑a i vlade Šri Lanke bio nemeđunarodni oružani sukob.
48. Sud koji je uputio zahtjev navodi da je LTTE uvršten na popis iz članka 2. stavka 3. zbog niza napada i otmica između 2005. i 2009. Sud koji je uputio zahtjev dalje navodi kako se čini da su se ta djela dogodila u Šri Lanki i da su bila povezana sa sukobom između vlade Šri Lanke i LTTE‑a. Taj sud zaključuje da je ministar imao razloga pretpostaviti da su A, B, C i D sudjelovali u prikupljanju financijskih sredstava za LTTE. Međutim, ima sumnje u pogledu valjanosti uvrštenja LTTE‑a na popis iz članka 2. stavka 3. u vrijeme usvajanja ministrovih odluka od 25. studenoga 2010., 8. prosinca 2010. i dviju odluka od 10. siječnja 2011. Također nije siguran bi li A, B, C i D imali procesnu legitimaciju za pobijanje Provedbene uredbe br. 610/2010 pred Općim sudom.
49. S obzirom na tu pozadinu, sud koji je uputio zahtjev od Suda je zatražio smjernice u vezi sa sljedećim pitanjima:
„1. Uzimajući u obzir članak 47. [Povelje], bi li tužba koju bi žalitelji iz predmetnog postupka podnijeli u vlastito ime Općem sudu prema članku 263. UFEU‑a radi poništavanja Provedbene uredbe br. 610/2010 u dijelu u kojem je na temelju te uredbe LTTE uvršten na popis iz [članka 2. stavka 3.] bila nedvojbeno proglašena dopuštenom?
2. (a) Mogu li se aktivnosti oružanih snaga tijekom oružanog sukoba u smislu međunarodnog humanitarnog prava – uzimajući također u obzir uvodnu izjavu 11. Okvirne odluke 2002/475 – smatrati ,terorističkim kaznenim djelima’ u smislu navedene okvirne odluke?
(b) U slučaju potvrdnog odgovora na pitanje 2. (a), mogu li se aktivnosti oružanih snaga tijekom oružanog sukoba u smislu međunarodnog humanitarnog prava smatrati ,terorističkim djelima’ u smislu Zajedničkog stajališta 2001/931 i Uredbe br. 2580/2001?
3. Jesu li aktivnosti zbog kojih je donesena Provedbena uredba br. 610/2010 – u dijelu u kojem je na temelju te uredbe LTTE bio uvršten na popis [iz članka 2. stavka 3.] – ,aktivnosti oružanih snaga tijekom oružanog sukoba’ u smislu međunarodnog humanitarnog prava?
4. Uzimajući u obzir odgovor na pitanja 1., 2. (a) i 2. (b) te 3., je li Provedbena uredba br. 610/2010 nevaljana u dijelu u kojem je na temelju te uredbe LTTE uvršten na popis [iz članka 2. stavka 3.]?
5. U slučaju potvrdnog odgovora na pitanje 4., obuhvaća li ta nevaljanost ranije i kasnije odluke Vijeća radi ažuriranja popisa [iz članka 2. stavka 3.] u dijelu u kojem je tim odlukama LTTE uvršten na navedeni popis?”
50. Pisana očitovanja podnijeli su A, B, C i D, nizozemska i španjolska vlada te vlada Ujedinjene Kraljevine, Vijeće i Europska komisija. Iste su stranke, osim vlade Ujedinjene Kraljevine, iznijele usmena očitovanja na raspravi održanoj 8. ožujka 2016.
Ocjena
Uvodne napomene
51. LTTE je 2011. pred Općim sudom osporavao svoje uvrštenje na popis iz članka 2. stavka 3. tvrdeći, među ostalim, da se Uredba br. 2580/2001 ne primjenjuje na situacije oružanih sukoba zato što su ti sukobi (a time i djela počinjena u njihovu okviru) uređeni isključivo međunarodnim humanitarnim pravom. Opći sud odbio je taj tužbeni razlog(36), ali je na temelju drugih (postupovnih) razloga poništio niz provedbenih uredbi sličnih Provedbenoj uredbi br. 610/2010 u dijelu u kojem su se odnosile na LTTE. Žalba Vijeća protiv te presude(37) nije usmjerena na analizu koju je Opći sud proveo u pogledu pojma „teroristička djela” iz relevantnog zakonodavstva Unije. Međutim, ta se analiza odnosi na glavno pitanje koje u ovom predmetu postavlja sud koji je uputio zahtjev, odnosno jesu li Unijine mjere ograničavanja protiv LTTE‑a sukladne međunarodnom humanitarnom pravu. Stoga ću na istu uputiti gdje to bude prikladno.
52. Dalje, sporne mjere o zamrzavanju sredstava temelje se na Uredbi o sankcijama iz 2007., kojom je provedena Rezolucija 1373 (2001). Uredba o sankcijama iz 2007. ne upućuje ni na jedan od akata prava Unije u vezi s kojima se prethodnim pitanjima traže smjernice. Također, ne čini se da se sami A, B, C i D nalaze na popisu iz članka 2. stavka 3. U tim okolnostima, jesu li pitanja 2. do 5. relevantna za rješavanje spora u glavnom postupku?
53. U skladu s ustaljenom sudskom praksom, Sud može odbiti odlučivati o zahtjevu za prethodnu odluku koji je uputio nacionalni sud samo ako je očito da zatraženo tumačenje prava Unije nema nikakve veze s činjeničnim stanjem ili predmetom spora u glavnom postupku(38).
54. Međutim, ne vidim nijedan razlog za primjenu te sudske prakse u ovom predmetu. S jedne strane, nesporno je da su predmetne mjere zamrzavanja sredstava nametnute osobama A, B, C i D zato što su prikupljale financijska sredstva za LTTE, koji se nalazi na popisu iz članka 2. stavka 3. Kako sam objasnila, tim su popisom u tadašnje pravo Zajednice provedeni ZVSP aspekti Zajedničkog stajališta 2001/931, kojim je pak provedena Rezolucija 1373 (2001). S druge strane, kako je to navedeno u odluci kojom je upućeno prethodno pitanje, jedan od argumenata kojim se pred Općim sudom te mjere osporavaju jest da se LTTE ne može smatrati terorističkom skupinom i da je stoga pogrešno uvršten na popis iz članka 2. stavka 3. Sud koji je uputio zahtjev objašnjava da će se sporne mjere zamrzavanja sredstava morati poništiti ako taj argument uspije i da će A, B, C i D u takvom slučaju možda imati pravo na naknadu štete u pogledu svih razdoblja tijekom kojih je LTTE bio uvršten na popis iz članka 2. stavka 3. Smatram da je to dovoljno za zaključak da su pitanja 2. do 5. povezana s glavnim postupkom.
55. Iako je sud koji je uputio zahtjev drugo pitanje podijelio na dva dijela, on njime u biti traži od Suda smjernice o sljedećem pitanju: uzimajući u obzir uvodnu izjavu 11. Okvirne odluke 2002/475, obuhvaća li pojam „teroristička djela” u smislu Zajedničkog stajališta 2001/931 i Uredbe br. 2580/2001 aktivnosti oružanih snaga tijekom oružanih sukoba u smislu međunarodnog humanitarnog prava, kao što je to sukob između LTTE‑a i vlade Šri Lanke? Odgovarajući na to pitanje, poći ću od pretpostavke da je taj sukob bio nemeđunarodni oružani sukob u smislu međunarodnog humanitarnog prava(39). To prije svega znači da se nije radilo o unutarnjim nemirima, na koje se ne primjenjuju ni zajednički članak 3. Ženevskih konvencija ni Protokol II. Pri donošenju tih pretpostavki oslanjam se na objašnjenje suda koji je uputio zahtjev, iz kojeg proizlazi da su ministar i rechtbank ’s‑Gravenhage (Sud u Haagu) zaključili da je taj sukob bio nemeđunarodni oružani sukob u smislu članka 1. Protokola II. To je i stajalište Vijeća u predmetnom postupku.
56. Treće i četvrto pitanje u biti se odnose na valjanost Uredbe br. 610/2010. Pod pretpostavkom da je odgovor na drugo pitanje (sažeto u prethodnoj točki) negativan, je li Vijeće napade i otmice koje je LTTE počinio između 2005. i 2009. pogrešno smatralo „terorističkim djelima”, na temelju čega je tu skupinu uvrstilo na popis iz članka 2. stavka 3.? Što ako je odgovor na pitanje navedeno u prethodnoj točki pozitivan? Peto je pitanje relevantno samo ako Uredba br. 610/2010 nije valjana.
57. Prvo pitanje očito se razlikuje od ostalih te ću ga stoga zasebno razmotriti. Odnosi se na dopuštenost te se zato mora prvo analizirati.
Bi li izravna tužba za poništenje Uredbe br. 610/2010 koju bi A, B, C i D podnijeli nedvojbeno bila dopuštena (prvo pitanje)?
58. A, B, C i D nisu podnijeli Općem sudu izravnu tužbu za poništenje Provedbene uredbe br. 610/210 na temelju članka 263. UFEU‑a. Umjesto toga, pred nizozemskim su se sudovima pozvali na nevaljanost te uredbe. Sud koji je uputio zahtjev pita mogu li to učiniti. Ako ne mogu, nije potrebno razmatrati pitanja u vezi s valjanosti Provedbene uredbe br. 610/2010(40).
59. Opće pravilo prava Unije nalaže da sve stranke mogu u postupku pred nacionalnim sudom isticati nezakonitost odredbi akata Unije koji su osnova odluke ili akta nacionalnog prava uporabljenog protiv njih i zatražiti od nacionalnog suda da Sudu uputi pitanje(41). Nacionalni sudovi mogu zaključiti da je akt Unije valjan, ali ga ne mogu proglasiti nevaljanim(42).
60. Međutim, postoji iznimka od tog općeg pravila. Sud je u presudi TWD zaključio da, kada stranka na temelju sadašnjeg članka 263. UFEU‑a ima jasno pravo pred sudovima Europske unije izravno pokrenuti postupak radi pobijanja Unijine mjere te dopusti da rok predviđen tim člankom istekne, ona ne može kasnije „neizravno” osporavati valjanost te mjere dovođenjem u pitanje njezine zakonitosti pred nacionalnim sudom i time to pitanje otvoriti pred Sudom u okviru prethodnog postupka(43).U presudi Pringle Sud je zaključio da se iznimka primjenjuje ako je nedvojbeno da bi ta stranka imala procesnu legitimaciju na temelju članka 263. UFEU‑a(44). To ću nazivati „iznimkom iz presude TWD”. Ako se ta iznimka primjenjuje, a stranka nije u predviđenom roku podnijela izravnu tužbu, akt Unije postaje konačan protiv te osobe. Na taj se način akti koji proizvode pravne učinke ne mogu na neodređeno vrijeme dovoditi u pitanje(45) te se time jamči pravna sigurnost(46).
61. Iznimka iz presude TWD uspostavljena je prije stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona. Procesna legitimacija pojedinaca pred sudovima Unije tada je bila utvrđena člankom 230. stavkom četvrtim UEZ‑a.
62. U tom kontekstu, odluka kojom je upućeno prethodno pitanje skreće pozornost na presudu Suda u predmetu E i F(47). Taj se predmet odnosio na dva pojedinca koja su osporavala zakonitost uvrštenja skupine (čiji su navodno bili članovi) na popis iz članka 2. stavka 3. Primjenjujući članak 230. stavak četvrti UEZ‑a i razmatrajući moguću primjenu iznimke iz presude TWD, Sud je zaključio da E i F nisu imali nesporno pravo podnijeti izravnu tužbu zato što: (i.) oni sami nisu bili na popisu iz članka 2. stavka 3.; (ii.) u odluci kojom je upućeno prethodno pitanje nije utvrđeno da bi im njihov položaj u skupini davao ovlast da je zastupaju pred Općim sudom; te se (iii.) uvrštenje na popis nije „izravno i osobno odnosilo” na njih: uvrštenje skupine na taj popis imalo je opću primjenu te mu je svrha, zajedno s Uredbom br. 2580/2001, bila obvezati neodređen broj osoba da poštuju posebne mjere ograničavanja(48).
63. Međutim, iako je presuda u tom predmetu donesena u lipnju 2010., odnosila se na pitanja koja su se pojavila prije stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona. Sud koji je uputio zahtjev nije siguran nastavlja li ta presuda, nakon stupanja tog ugovora na snagu, značiti da se A, B, C i D mogu pred nizozemskim sudovima pozvati na nevaljanost Provedbene uredbe br. 610/2010.
64. U skladu s četvrtim stavkom članka 263. UFEU‑a, pojedinac danas može pokrenuti postupak protiv (i.) akta koji je njemu upućen (u daljnjem tekstu: prvi dio); (ii.) akta koji se izravno i osobno odnosi na njega (u daljnjem tekstu: drugi dio); i (iii.) regulatornog akta koji se izravno odnosi na njega i ne podrazumijeva provedbene mjere (u daljnjem tekstu: treći dio).
65. Prva dva dijela četvrtog stavka članka 263. UFEU‑a odgovaraju četvrtom stavku članka 230. UEZ‑a. Sud je potvrdio da uvjeti iz te odredbe koji nalažu da se akt mora „izravno i osobno odnositi” na pojedinca imaju isto značenje kao i prije stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona(49). Tako uvjet koji nalaže da se pobijana mjera mora „izravno odnositi” na pojedinca znači (i.) da ona mora izravno utjecati na njegov pravni položaj i (ii.) da ne smije ostavljati nikakvu diskreciju svojim adresatima, koji su zaduženi za njezinu provedbu, pri čemu je ta provedba automatska te proizlazi iz pravila Unije bez potrebe za primjenom drugih međupravila(50). Uvjet koji nalaže da se akt mora „osobno odnositi” na pojedinca ispunjen je „samo ako [pobijani akt] [tužitelje] pogađa zbog određenih karakteristika koje su im svojstvene ili zbog činjenične situacije koja ih razlikuje od ostalih osoba i time ih individualizira na istovrstan način poput adresata [pobijanog akta]”(51).
66. Proširenjem pristupa Općem sudu putem trećeg dijela(52) Ugovorom iz Lisabona nastojala se zajamčiti djelotvorna sudska zaštita fizičkih ili pravnih osoba koje bi inače, s obzirom na to da nemaju pravni interes (a unatoč tome što se dotični akt izravno odnosi na njih), mogle ishoditi sudski nadzor regulatornog akta, za koji nisu potrebne nikakve provedbene mjere, samo ako bi prekršile njegove odredbe te potom u postupku pred nacionalnim sudom isticale da su bile nezakonite(53). Stoga se treći dio četvrtog stavka članka 263. UFEU‑a mora protumačiti na način da osigurava višu razinu sudske zaštite. Pojedinci nipošto ne bi smjeli imati manju zaštitu od one koju su imali prije stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona.
67. Na koji se način onda treba tumačiti iznimka iz presude TWD danas, kada je pristup sudovima Unije proširen?
68. Sud je u presudi Pringle potvrdio da je iznimka iz presude TWD nastavila biti relevantna nakon stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona. Pozivao se na procesnu legitimaciju na temelju četvrtog stavka članka 263. UFEU‑a, pri čemu nije pravio razliku između različitih osnova za takvu procesnu legitimaciju(54). Sud je naveo da „nije očito da je tužitelj u glavnom postupku nedvojbeno imao procesnu legitimaciju za podnošenje tužbe za poništenje [odluke o izmjeni Ugovorâ] na temelju članka 263. UFEU‑a”(55). U tim je okolnostima to bio očit zaključak.
69. Smatram da ne postoji dobar razlog za to da se iznimka iz presude TWD u pogledu trećeg dijela protumači drukčije nego u pogledu prvog i drugog dijela ili za zaključak da se ona ne treba primjenjivati na treći dio.
70. Iznimka iz presude TWD ima vrlo ograničeno područje primjene – ako postoji bilo kakva dvojba u pogledu dopuštenosti, iznimka se ne primjenjuje. Pitanje postoji li „dvojba” u nekom konkretnom predmetu mora u praksi biti rješivo bez nepotrebnih komplikacija jer odvjetnik koji zastupa pojedinca mora biti u mogućnosti sa sigurnošću uputiti svojeg klijenta u pogledu smjera njegove tužbe. Također će zahtijevati da može brzo djelovati jer će morati paziti na rok od dva mjeseca za pokretanje postupka na temelju članka 263. UFEU‑a. Smatram da stvari moraju ovisiti o stanju sudske prakse i položaju dotičnog pojedinca u trenutku kada mora odlučiti hoće li podnijeti izravnu tužbu.
71. Ako su dvojbe pojedinca u pogledu dopuštenosti izravne tužbe razumno opravdane, iznimka iz presude TWD se ne primjenjuje – te bi Sud trebao dopustiti pobijanje valjanosti na temelju postupka iz članka 267. UFEU‑a. To će zajamčiti djelotvornu sudsku zaštitu, kako zahtijeva članak 47. Povelje.
72. Taj zaključak ima smisla i iz perspektive upravljanja predmetom: nije u interesu sudova Unije da preširokom primjenom iznimke iz presude TWD potaknu navalu izravnih tužbi radi opreza koje će Opći sud morati razmotriti i vjerojatno proglasiti nedopuštenima. Bolje je da nacionalni sudovi tužbe koje se na prvi pogled čine neuvjerljivima odbace zbog nevaljanosti.
73. Primjenjujući tu logiku na ovaj predmet, sud koji je uputio zahtjev pita bi li tužba koju bi A, B, C i D podnijeli Općem sudu bila „nedvojbeno” dopuštena. Zbog gore navedenih razloga, pravilno je primijeniti taj kriterij. Drugim riječima, odluka osoba A, B, C i D da tužbu podnesu nacionalnom sudu umjesto sudovima Unije pokazat će se opravdanom (i.) ako je jasno da nisu imali procesnu legitimaciju za pokretanje postupka na temelju članka 263. UFEU‑a ili (ii) ako su opravdano imali dvojbe u tom pogledu.
74. Ne samo da nisu postojale dvojbe u vezi s tim jesu li A, B, C i D mogli podnijeti tužbu protiv Provedbene uredbe br. 610/2010 na temelju prvog ili drugog dijela četvrtog stavka 263. UFEU‑a nego se čini jasnim da bi Opći sud takvu tužbu odbacio kao nedopuštenu. Nijedan akt Unije nije bio upućen osobama A, B, C i D. Ni uvrštenje u Provedbenu uredbu br. 610/2010 nije se na njih „izravno i osobno odnosilo”. Ako tužitelj ne ispunjava bilo koji od tih dvaju uvjeta, ne može pobijati akt(56). U Provedbenoj uredbi br. 610/2010 ne postoji ništa što omogućuje identifikaciju osoba A, B, C i D. Iako se ta uredba svakako može osobno odnositi na druge osobe(57), u njoj nije utvrđeno tko su članovi skupina ili subjekata koji se nalaze na popisu iz njezina Priloga niti tko je na bilo koji način s njima povezan. Stoga A, B, C i D ne bi mogli dokazati da se to uvrštenje na njih „osobno” odnosilo.
75. U pogledu trećeg dijela, smatram da su A, B, C i D opravdano imali dvojbe u pogledu dopuštenosti tužbe za poništenje Provedbene uredbe br. 610/2010 na temelju tog dijela („regulatorni akt koji se izravno odnosi na njih, a ne podrazumijeva provedbene mjere”).
76. Provedbena uredba br. 610/2010 regulatorni je akt, odnosno akt opće primjene koji nije zakonodavni akt(58) (što označava pravni akt usvojen zakonodavnim postupkom(59)). Usvojen je na temelju članka 2. stavka 3. Uredbe br. 2580/2001, koji predviđa da Vijeće, odlučujući jednoglasno i u skladu s člankom 1. stavcima 4. 5. i 6. Zajedničkog stajališta 2001/931, utvrđuje, ispituje i mijenja popise iz članka 2. stavka 3. Taj postupak nije bio zakonodavni postupak. Provedbena uredba br. 610/2010 primjenjivala se djelomično i na neodređenu kategoriju pojedinaca i pravnih osoba(60): kao posljedica LTTE‑ova uvrštenja na popis, sve osobe moraju poštovati zabrane iz članka 2. stavka 1. točke (b) i članka 2. stavka 2. Uredbe br. 2580/2001(61). Stoga, ako se Provedbena uredba br. 610/2010 i odnosila na LTTE, očito je da je u pogledu osoba A, B, C i D bila akt opće primjene(62).
77. Stoga je jasno da se Provedbena uredba br. 610/2010 odnosila na osobe A, B, C i D. Je li nedvojbeno da se izravno odnosila na njih i da nije podrazumijevala provedbene mjere?
78. Pojam akta koji se izravno odnosi na pojedinca svoju teorijsku osnovu, barem djelomično, ima u pojmu uzročnosti. Mora postojati izravna uzročno‑posljedična veza između spornog akta i navodnog gubitka ili štete koja opravdava pružanje pravne zaštite(63). Razlozi politike na kojima se temelji taj zahtjev su jasni: ako je za potpunu provedbu spornog akta potrebna dodatna mjera, pred sudovima se mora pobijati ta mjera, a ne izvorni akt.
79. U gornjoj točki 65. opisala sam taj kriterij u obliku u kojem ga je Sud primjenjivao u svojoj novijoj sudskoj praksi kako bi utvrdio odnosi li se određeni akt izravno na pojedinca. Međutim, to nije jedina njegova varijanta koja se primjenjivala u sudskoj praksi. U presudi Les Verts Sud je zaključio da mjera ispunjava taj kriterij ako predstavlja cjelovit skup pravila koja su sama za sebe dostatna „i ne zahtijevaju nikakve provedbene odredbe”(64).Ta je varijanta u bitnome preuzeta u trećem dijelu. Iako je uporaba riječi „i” možda suvišna, namjera se čini jasnom. Kako bi se utvrdilo odnosi li se mjera izravno na tužitelje koji se nalaze u položaju osoba A, B, C i D, potrebno je utvrditi podrazumijeva li provedbene mjere(65).
80. Sud koji je uputio zahtjev ističe da je, prema njegovu mišljenju, u nedavnoj sudskoj praksi Suda teško pronaći smjernice u vezi s točnim značenjem i primjenom pojma „provedbene mjere” u ovom predmetu. Iako je točno da se taj pojam u toj sudskoj praksi ne nastoji izričito definirati, ipak mi se čini da u njoj postoje dva elementa koji mogu poslužiti kao smjernice.
81. Kao prvo, Sud je u presudi T & L Sugarszaključio da – u predmetu koji se odnosi na nacionalne mjere potrebne kako bi se provele dvije Komisijine provedbene uredbe – točna narav tih mjera ne utječe na njihovo svojstvo „provedbenih mjera”. Potom je utvrdio da njihova navodna mehanička narav ne dovodi u pitanje taj zaključak. Umjesto toga, kriterij koji se primjenjuje jest pitanje proizvode li Unijine mjere učinke u odnosu na tužitelja posredstvom akata koje su (u tom predmetu) donijela nacionalna tijela: ako je to slučaj, ti akti predstavljaju provedbene mjere u smislu trećeg dijela(66).
82. Kao drugo, Sud je u presudi Telefónicazaključio da pri ocjeni pitanja podrazumijeva li regulatorni akt takve mjere treba uzeti u obzir položaj dotične osobe. Nije relevantno podrazumijeva li dotični akt provedbene mjere u odnosu na druge osobe te se valja ograničiti samo na predmet tužbe(67).
83. Stoga se u obzir mora uzeti samo položaj osoba A, B, C i D u kontekstu predmeta tužbe koju su podnijeli nacionalnom sudu, odnosno u kontekstu Provedbene uredbe br. 610/2010 i, s obzirom na očitu vezu između tih dviju uredaba, Uredbe br. 2580/2001.
84. Ako gore navedeno primijenimo na situaciju osoba A, B, C i D u glavnom postupku, može li se reći da je Uredba br. 2580/2001, u vezi s Provedbenom uredbom br. 610/2010., „izravno utjecala” na osobe A, B, C i D? Očito je da nije konkretno na njih utjecala jer se njihova imena ne nalaze na popisu iz članka 2. stavka 3.(68). Međutim, moguće je tvrditi da je na njih utjecala u smislu da uvrštenje subjekta na taj popis ima učinak da nijedna osoba podložna pravu Unije ne može za tog subjekta prikupljati financijska sredstva ili mu ih staviti na raspolaganje. Takav zaključak ne bi nužno bio nedosljedan ni sa zakonodavstvom ni sa sudskom praksom. S obzirom na to, moguće je tvrditi da su Provedbenu uredbu br. 610/2010 trebali pobijati izravno pred Općim sudom na temelju trećeg dijela četvrtog stavka članka 263. UFEU‑a. Problem je s takvim pristupom taj da (koliko je moguće zaključiti iz činjenica iznesenih Sudu) A, B, C i D nisu za zamrzavanje svojih financijskih sredstava na temelju popisa iz članka 2. stavka 3. doznali sve dok ih ministar nije uvrstio u odluke o primjenjivosti Uredbe o sankcijama. Do tada im se ništa loše nije dogodilo te stoga nisu imali razloga da išta osporavaju. U skladu s tim, ne mogu reći da su „nedvojbeno” imali pravo na toj osnovi pokrenuti postupak pred Općim sudom.
85. Podredno, može li se – kako to sud koji je uputio zahtjev sugerira – tvrditi da su provedbene mjere doista potrebne, s obzirom na to da članak 9. Uredbe br. 2580/2001 od država članica zahtijeva da odrede sankcije za kršenje odredbi te uredbe? Ako je to slučaj, situacija bi bila jasna: od osoba A, B, C i D ne bi se moglo zahtijevati da pokrenu postupak pred Općim sudom. Naime, čini se da ni na jednoj osnovi ne bi imali procesnu legitimaciju za to. Takva bi tvrdnja odražavala tekst zakonodavstva, ali, barem vjerojatno, ne i sudsku praksu navedenu u gornjoj točki 82., iz koje proizlazi da je potrebno voditi računa o konkretnim okolnostima predmeta, a ne o njegovim općim okolnostima. Ovdje se ne radi o sankcijama koje A, B, C i D žele osporiti svojom tužbom pred nacionalnim sudovima. Umjesto toga, radi se o njihovu uvrštenju u odluku usvojenu na temelju Uredbe o sankcijama iz 2007. Ponovno, ne mogu reći da ne postoje dvojbe u vezi sa situacijom u ovom predmetu.
86. Koje je onda stajalište u vezi sa samom Uredbom o sankcijama iz 2007.? Sud koji je uputio zahtjev navodi da je njezin članak 2. usvojen kako bi se provela Rezolucija 1373 (2001) te se u njoj ne upućuje na Uredbu br. 2580/2001, Zajedničko stajalište 2001/931 ili bilo koji drugi akt kojim se osobe ili skupine stavljaju na popis iz članka 2. stavka 3. Unatoč tome, u odluci kojom je upućeno prethodno pitanje navodi se da je ministar svoje odluke o primjenjivosti Uredbe o sankcijama izričito temeljio na pretpostavci da je LTTE teroristička skupina jer je uvršten na popis iz članka 2. stavka 3. te na činjenici da su protiv osoba A, B, C i D pokrenuti kazneni postupci zbog toga što su, među ostalim, navodno povrijedile članak 2. stavke 1. i 2. i članak 3. Uredbe br. 2580/2001(69). Može li se na toj osnovi reći da Uredba o sankcijama iz 2007. i odluke koje su na temelju nje donesene predstavljaju provedbene mjere u smislu članka 263. UFEU‑a? Objektivno gledano, situacija se opet čini nejasnom te stoga nije nedvojbena.
87. Većina proučavanja prava i velik dio njegove primjene tiču se pravne sigurnosti. To je cilj koji pravo nastoji postići jer oni koji mu podliježu moraju jasno znati svoja prava i obveze. Međutim, Sud je uporabom izraza „nedvojbeno” u svojoj sudskoj praksi priznao da u stvarnosti taj ideal nije uvijek ostvaren. Iznimka iz presude TWD primjenjuje se, u interesu pravne sigurnosti, upravo (i isključivo) u situacijama u kojima ne postoje dvojbe u vezi s tim bi li tužba određene privatne stranke bila dopuštena pred Općim sudom. Smatram da situacija u ovom predmetu nije takva. Iz toga proizlazi da se iznimka iz presude TWD ne primjenjuje.
88. Stoga, kao odgovor na prvo pitanje, zaključujem da izravna tužba kojom bi A, B, C i D osporavali valjanost Provedbene uredbe br. 610/2010 u dijelu u kojem se ona odnosila na LTTE ne bi bila nedvojbeno dopuštena. Iz toga slijedi da su A, B, C i D opravdano osporili valjanost te uredbe pred nacionalnim sudom i tražili upućivanje zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a.
Tumačenje Zajedničkog stajališta 2001/931 i Uredbe br. 2580/2001 (drugo, treće, četvrto i peto pitanje)
Nadležnost Suda da tumači Zajedničko stajalište 2001/931
89. Prvo se javlja pitanje je li Sud nadležan tumačiti Zajedničko stajalište 2001/931, koje je akt iz područja ZVSP‑a. Članak 24. stavak 1. drugi podstavak UEU‑a načelno isključuje nadležnost Suda u tom području, osim njegove nadležnosti za praćenje usklađenosti s člankom 40. UEU‑a(70) i ispitivanje zakonitosti određenih odluka kako je predviđeno člankom 275. stavkom drugim UFEU‑a. U članku 275. UFEU‑a osobito je navedeno da je Sud nadležan za „odlučivanje u postupcima pokrenutima u skladu s uvjetima utvrđenima u članku 263. stavku četvrtom [UFEU‑a] u kojima se ocjenjuje zakonitost odluka kojima se predviđaju mjere ograničavanja protiv fizičkih ili pravnih osoba koje je Vijeće usvojilo na temelju glave V. poglavlja 2. Ugovora o Europskoj uniji”, kao što su to mjere iz područja ZVSP‑a kojima je LTTE određen kao teroristička skupina ili organizacija(71).
90. To na prvi pogled ne obuhvaća tumačenje ili ispitivanje zakonitosti takvih akata u prethodnom postupku. Međutim, dijelim stajalište koje je nezavisni odvjetnik M. Wathelet izrazio u svojem nedavnom mišljenju u predmetu Rosneft, u skladu s kojim, u okviru cjelovitog sustava pravnih lijekova i postupaka kojima je cilj osigurati nadzor zakonitosti akata Unije, ispitivanje zakonitosti spomenuto u članku 24. stavku 1. drugom podstavku zadnjoj rečenici UEU‑a ne obuhvaća samo tužbe za poništenje nego i prethodni postupak(72). Pravni poredak Europske unije, koji se temelji na vladavini prava(73), mora, u okviru područja primjene prava Unije, osigurati pristup djelotvornim pravnim lijekovima, koji je zajamčen člankom 47. stavkom prvim Povelje. Prethodni postupci u predmetima koji se odnose na valjanost imaju u tom pogledu ključnu ulogu za subjekte koji, kao tužitelji u glavnom postupku, mogu pretrpjeti štetne posljedice mjera iz područja ZVSP‑a koje nisu njima osobno upućene te koji stoga načelno nemaju pravo tražiti poništenje tih mjera pred sudovima Unije na temelju članka 275. stavka drugog UFEU‑a. Osim toga, kako to nezavisni odvjetnik M. Wathelet navodi, nadležnost Suda da u okviru prethodnog postupka ispituje zakonitost mjera ograničavanja protiv fizičkih ili pravnih osoba usvojenih na temelju poglavlja 2. glave V. UEU‑a nužno uključuje nadležnost da tumači takve akte(74).
91. Što se tiče predmetnog postupka, LTTE se u Zajedničkom stajalištu 2001/931 nije smatrao terorističkom skupinom ili organizacijom, dok na snagu nije stupilo Zajedničko stajalište 2006/380. Međutim, Zajedničkim stajalištem 2006/380 samo je ažuriran popis osoba i subjekata koji podliježu mjerama ograničavanja na temelju Zajedničkog stajališta 2001/931. Stoga Zajedničko stajalište 2001/931, kako je izmijenjeno Zajedničkim stajalištem 2006/380, smatram odlukom kojom se „predviđaju mjere ograničavanja protiv fizičkih ili pravnih osoba na temelju glave V. poglavlja 2. [UEU‑a]” u smislu članka 24. stavka 1. drugog podstavka zadnje rečenice UEU‑a i članka 275. stavka drugog UFEU‑a. Posljedično, Sud je nadležan odgovoriti na drugo pitanje u dijelu u kojem se njime, osim tumačenja Uredbe br. 2580/2001, traži tumačenje Zajedničkog stajališta 2001/931.
Pojam „terorističko djelo” u Zajedničkom stajalištu 2001/931 i Uredbi br. 2580/2001
92. Pojam „terorističko djelo” iz članka 1. Zajedničkog stajališta 2001/931 i članka 2. stavka 3. Uredbe br. 2580/2001 mora se protumačiti tako da se uzmu u obzir tekst, ciljevi i kontekst tih odredbi; podrijetlo tog izraza također može pružiti informacije relevantne za njegovo tumačenje(75).
93. LTTE je na popis iz članka 2. stavka 3. uvršten jer je počinio djela koja su definirana kao „teroristička djela” u Uredbi br. 2580/2001, koja sama upućuje na definiciju iz članka 1. stavka 3. Zajedničkog stajališta 2001/931(76). Ništa u tekstu nijedne od tih Unijinih mjera ne upućuje na to da taj pojam ne obuhvaća djela koja su počinjena tijekom oružanog sukoba te koja uređuje međunarodno humanitarno pravo.
94. Takvom tumačenju ne idu u prilog ni ciljevi Zajedničkog stajališta 2001/931 i Uredbe br. 2580/2001. Te mjere u biti imaju preventivan cilj: borbu protiv terorizma tako da se terorističkim skupinama onemogući pristup financijskim izvorima zamrzavanjem financijskih sredstava i gospodarskih izvora osoba ili subjekata za koje se sumnja da sudjeluju u terorističkim aktivnostima ili aktivnostima povezanima s terorizmom(77). Zaštita tih ciljeva jednako je važna i kada su djela počinjena tijekom oružanih sukoba i kada su počinjena u drugim okolnostima.
95. Stoga zasebno tumačenje Zajedničkog stajališta 2001/931 i Uredbe br. 2580/2001 govori da je pojam „teroristička djela” prikladno široko tumačiti. Ovisi li takvo tumačenje o kontekstu zakonodavstva i međunarodnog prava u okviru kojih se ti akti trebaju promatrati?
Okvirna odluka 2002/475
96. Sud koji je uputio zahtjev konkretno pita (u točki (a) drugog pitanja) je li uvodna izjava 11. Okvirne odluke 2002/475 relevantna za tumačenje pojma „terorističko djelo” iz Zajedničkog stajališta 2001/931 i Uredbe br. 2580/2001. Ima li činjenica da ta uvodna izjava iz područja primjene Okvirne odluke isključuje djela koja oružane snage počine tijekom oružanog sukoba(78) ikakve posljedice na područje primjene tog zajedničkog stajališta i uredbe?
97. Prema mojem mišljenju, odgovor je „ne”.
98. Okvirna odluka 2002/475 usklađuje kaznene zakone država članica i definiciju „terorističkih djela” u državama članicama(79). Stoga su njezino područje primjene i ciljevi različiti od područja primjene i ciljeva Zajedničkog stajališta 2001/931 i Uredbe br. 2580/2001, koji se odnose na mjere za sprečavanje terorizma te im nije svrha dopuniti ili poduprijeti nacionalne kaznene postupke(80). Iz samog teksta uvodne izjave 11. (osobito iz izraza „[o]va Okvirna odluka ne uređuje”) jasno proizlazi da je isključiva svrha te uvodne izjave, kako to Komisija ističe, pojasniti da Okvirna odluka 2002/475 ne uređuje „djelovanja” oružanih snaga tijekom oružanog sukoba. Stoga uvodna izjava 11. Okvirne odluke 2002/475 ne pruža nikakve smjernice u pogledu značenja pojma „terorističko djelo” iz Zajedničkog stajališta 2001/931 i Uredbe br. 2580/2001(81). To je stajalište u svakom slučaju dosljedno sudskoj praksi u skladu s kojom uvodna izjava u preambuli akta Unije nije pravno obvezujuća pa na temelju nje nije moguće odstupiti od stvarnih odredbi akta ili te odredbe protumačiti na način koji je očito protivan njihovu tekstu(82). U uvodnoj izjavi 11. ne upućuje se konkretno ni na jednu odredbu iz normativnog dijela Okvirne odluke 2002/475 te ona stoga ne može ni pod kojim okolnostima utjecati na tumačenje drugih akata Unije.
Tumačenje u skladu s međunarodnim pravom
99. Unatoč tome, ipak je potrebno razmotriti članak 3. stavak 5. UEU‑a, u skladu s kojim Europska unija doprinosi strogom poštovanju i razvoju međunarodnog prava. Stoga Unija pri donošenju akta mora poštovati međunarodno pravo, uključujući međunarodno običajno pravo, koje obvezuje institucije Europske unije(83).
100. Nadalje, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da se zakonodavstvo Unije mora u što je moguće većoj mjeri tumačiti u skladu s međunarodnim pravom(84). Iako je Sud taj zahtjev uglavnom primjenjivao na sporazume koji formalno obvezuju Uniju(85), on ima šire područje primjene. Sud je u presudi Poulsen i Diva Navigation zaključio da „[Europska unija] prilikom izvršavanja svojih ovlasti mora poštovati međunarodno pravo i da se, posljedično, [odredba prava Unije koju je Sud tumačio u tom predmetu] mora protumačiti, a njezino područje primjene ograničiti, s obzirom na pravila međunarodnog [običajnog] prava mora”(86). U presudi Intertanko Sud je otišao korak dalje(87). U njoj je zaključio da činjenica da međunarodni sporazum obvezuje sve države članice, ali ne i Uniju, „može utjecati na tumačenje […] odredbi sekundarnog prava” čak i ako odnosni sporazum ne kodificira pravila međunarodnog običajnog prava te da Sud mora tumačiti odredbe sekundarnog prava „uzimajući u obzir” odnosni sporazum(88). Sud je to opravdao „običajnim načelom dobre vjere” i načelom lojalne suradnje iz sadašnjeg članka 4. stavka 3. UEU‑a. Cilj je u što je moguće većoj mjeri izbjeći da se pravo Unije tumači na način koji državama članicama onemogućuje da ispune svoje međunarodnopravne obveze.
101. Stoga je potrebno prvo razmotriti mogu li se Zajedničko stajalište 2001/931 i Uredba br. 2580/2001 tumačiti u skladu s relevantnim pravilima međunarodnog prava. Ako je odgovor potvrdan, nije potrebno utvrditi jesu li ta pravila jedna od onih s obzirom na koja Sud može ispitivati zakonitost mjera Unijinih institucija(89).
102. Mora se praviti razlika između, s jedne strane, pravila međunarodnog humanitarnog prava i, s druge strane, pravila međunarodnog prava koja se odnose na borbu protiv terorizma ili uzimanje talaca. U ovom ću mišljenju razmotriti samo one izvore međunarodnog prava na koje se upućuje ili u odluci kojom je upućeno prethodno pitanje ili u očitovanjima stranaka.
– Međunarodno humanitarno pravo
103. Što se tiče, kao prvo, međunarodnog humanitarnog prava, Sud može pretpostaviti da su Ženevske konvencije i njihovi protokoli relevantni jer su LTTE i vlada Šri Lanke u vrijeme nastanka činjeničnog stanja u ovom predmetu bili u međusobnom oružanom sukobu. Nadalje, sve su države članice stranke tih konvencija i protokola(90). Stoga ih je Sud dužan uzeti u obzir prilikom tumačenja Zajedničkog stajališta 2001/931 i Uredbe br. 2580/2001, neovisno o tome jesu li tim konvencijama i protokolima kodificirana pravila međunarodnog običajnog prava(91).
104. Odbijam tvrdnju tužitelja iz glavnog postupka da se napadi i otmice koje je LTTE počinio između 2005. i 2009. nisu mogli smatrati „terorističkim djelima” na temelju međunarodnog prava zato što je LTTE bio nedržavna oružana snaga koja je sudjelovala u nemeđunarodnom oružanom sukobu u Šri Lanki. Kao prvo, zajednički članak 3. Ženevskih konvencija, kojim su posebno uređeni nemeđunarodni sukobi, zabranjuje, u bilo koje doba i na bilo kojem mjestu, nasilje protiv života i tijela, osobito sve vrste ubojstava, i uzimanje talaca protiv „osoba koje izravno ne sudjeluju u neprijateljstvima, uključujući pripadnike oružanih snaga koji su položili oružje i osobe koje su izvan bojnog ustroja (‚hors de combat’) zbog bolesti, rana, lišenja slobode ili bilo kojega drugog razloga”(92). Iako prešutno, ta odredba jasno zabranjuje teroristička djela koja mogu proizvesti takve posljedice(93).
105. Članak 4. stavak 2. točka (d) Protokola II. sadržava izričitiji navod u skladu s kojim sudionici nemeđunarodnog oružanog sukoba ne smiju, nikada i nigdje, počiniti teroristička djela protiv osoba koje izravno ne sudjeluju ili su prestale sudjelovati u neprijateljstvima(94). Također, u skladu s člankom 13. stavkom 2. Protokola II., ne smiju ni vršiti nasilje ili prijetnje nasiljem kojih je glavna svrha terorizirati civilno stanovništvo.
106. Protokol I. primjenjuje se prije svega na međunarodne oružane sukobe(95) te se stoga ne čini izravno relevantnim za predmetni postupak. Čak i ako se taj protokol primjenjuje na sukob između vlade Šri Lanke i LTTE‑a(96), zaključak ne bi bio drukčiji jer i Protokol I. zabranjuje „nasilje ili prijetnje nasiljem kojih je glavna svrha terorizirati civilno stanovništvo”(97). Dakle, međunarodno humanitarno pravo zabranjuje teroristička djela i u međunarodnim i u nemeđunarodnim oružanim sukobima, neovisno o tome jesu li ih počinili državni ili nedržavni subjekti”(98).
107. Koje je stajalište u pogledu djela usmjerenih protiv osoba koje aktivno sudjeluju u oružanom sukobu ili protiv vojnih ciljeva, a koja ne teroriziraju civilno stanovništvo? Borci u međunarodnom oružanom sukobu imaju pravo izravno sudjelovati u neprijateljstvima te stoga uživaju imunitet u pogledu radnji koje izvrše kao borci, pod uvjetom da su one u skladu s međunarodnim humanitarnim pravom. Nasuprot tomu, borci u nemeđunarodnom državnom sukobu ne uživaju imunitet čak ni ako su njihove aktivnosti u skladu sa zajedničkim člankom 3. Ženevskih konvencija te člankom 4. stavkom 2. točkom (d) i člankom 13. stavkom 2. Protokola II.(99). Tako se, primjerice, može suditi za ubojstvo vojniku nedržavne oružane snage koji je, ne kršeći međunarodno humanitarno pravo, u nemeđunarodnom sukobu ubio neprijateljskog borca vladinih snaga. To proizlazi iz načela suvereniteta i nemiješanja u domaća pitanja(100). U skladu s tim, sudionici nemeđunarodnog sukoba nisu izuzeti od represivnih ili preventivnih mjera koje određena država može smatrati prikladnima u danim okolnostima(101), pod uvjetom da je nadležna izreći takve mjere i da poštuje konvencije o borbi protiv terorizma na snazi i druga pravila međunarodnog prava koja je obvezuju(102).
108. Tvrdilo se da označavanje aktivnosti sudionika nemeđunarodnih oružanih sukoba kao „terorističkih” može smanjiti njihovu motivaciju da poštuju međunarodno humanitarno pravo, iz razloga što će imati malo razloga da poštuju (osobito) zajednički članak 3. Ženevskih konvencija te članak 4. stavak 2. točku (d) i članak 13. stavak 2. Protokola II. ako za to u konačnici neće biti izuzeti od kaznene odgovornosti(103).
109. Točno je da je zaštita koju pruža članak 6. stavak 5. Protokola II. relativno slaba: ta je odredba tek načelna(104) („[…] nastojat [će u što je moguće većoj mjeri] amnestirati […]”) te stoga ne pruža nikakvu nagradu usporedivu s imunitetom za „borce” koji tijekom neprijateljstava poštuju međunarodno humanitarno pravo(105). Činjenica da međunarodno humanitarno pravo ne osigurava imunitet može potkopati učinkovitost tog prava i povećati troškove njegove provedbe. Međutim, to (navodno) neidealno stanje međunarodnog prava ne može kao takvo promijeniti međunarodno humanitarno pravo koje je danas na snazi(106).
110. U svakom slučaju, čak i pod pretpostavkom da pojam „terorističko djelo” ima uže značenje u kontekstu nemeđunarodnog oružanog sukoba nego tijekom mira, tužitelji iz glavnog postupka nisu ni dokazali ni tvrdili da napadi i otmice zbog kojih je LTTE uvršten na popis iz članka 2. stavka 3. nisu, u cijelosti ili djelomično, predstavljali povrede međunarodnog humanitarnog prava. Osobito nije navedeno da nijedna od tih aktivnosti nije bila usmjerena protiv civila ili drugih osoba koje nisu izravno sudjelovale u neprijateljstvima između LTTE‑a i vlade Šri Lanke. Umjesto toga, tužitelji iz glavnog postupka ističu da se aktivnosti LTTE‑a ni pod kojim okolnostima ne mogu smatrati „terorističkima” jer je LTTE sudjelovao u nemeđunarodnom oružanom sukobu u smislu međunarodnog humanitarnog prava(107). Zbog razloga koje sam navela, ta se tvrdnja mora odbiti.
– Međunarodno pravo o borbi protiv terorizma i uzimanja talaca
111. U pogledu međunarodnog prava o borbi protiv terorizma, najprije ističem da Konvencija o suzbijanju djela nuklearnog terorizma, navedena u odluci kojom je upućeno prethodno pitanje, nema očitu vezu s glavnim postupkom. Stoga je u nastavku neću razmatrati. Nadalje, Konvencija VE‑a o sprječavanju terorizma ne obvezuje Europsku uniju. Nisu je ratificirale ni sve države članice. Stoga ta konvencija nije dio međunarodnih pravila kojima se Sud treba voditi prilikom tumačenja Zajedničkog stajališta 2001/931 i Uredbe br. 2580/2001.
112. Zajedničko stajalište 2001/931 i Uredba br. 2580/2001 provode Rezoluciju 1373 (2001)(108). Iako sama Europska unija nije članica Ujedinjenih naroda, Sud je zaključio da „[Europska unija] mora posebnu važnost pridati činjenici da, u skladu s člankom 24. Povelje Ujedinjenih naroda, Vijeće sigurnosti usvajanjem rezolucija na temelju glave VII. te povelje izvršava prvenstvenu odgovornost koja je tom međunarodnom tijelu povjerena radi održavanja mira i sigurnosti na svjetskoj razini, odgovornost koja, u skladu s glavom VII., uključuje ovlast da odredi što i tko predstavlja prijetnju međunarodnom miru i sigurnosti i da poduzme potrebne mjere za njihovo održavanje ili uspostavu”(109). Stoga Sud mora Zajedničko stajalište 2001/931 i Uredbu br. 2580/2001 u što je moguće većoj mjeri tumačiti u skladu s Rezolucijom 1373 (2001). Međutim, pojam „terorističko djelo” u toj rezoluciji nije definiran niti je njegov opseg ograničen s obzirom na međunarodno humanitarno pravo.
113. Konvencija za suzbijanje terorističkih napada eksplozivnim napravama obvezuje sve države članice. S obzirom na razloge zbog kojih je Vijeće uvrstilo LTTE na popis iz članka 2. stavka 3., među kojima su „napadi” koje je LTTE počinio(110), i ta bi konvencija mogla biti relevantna u glavnom postupku. Stoga se Konvencija za suzbijanje terorističkih napada eksplozivnim napravama mora uzeti u obzir prilikom tumačenja Zajedničkog stajališta 2001/931 i Uredbe br. 2580/2001(111).
114. Konvencija za suzbijanje terorističkih napada eksplozivnim napravama iz svojeg područja primjene isključuje „aktivnosti oružanih snaga za vrijeme vojnoga sukoba”, koje su uređene međunarodnim humanitarnim pravom(112). Međutim, to ne znači da se takva djela ne mogu smatrati „terorističkim djelima” u smislu međunarodnog humanitarnog prava. Tom zaključku u prilog ide posljednja uvodna izjava Konvencije za suzbijanje terorističkih napada eksplozivnim napravama, u kojoj se jasno navodi da „isključenje određenih radnji iz dosega [k]onvencije ne ispričava ili ozakonjuje ostale nezakonite akte, [niti] sprječava gonjenje prema drugim zakonima […]”. Ta uvodna izjava potvrđuje pravilno stajalište Vijeća da se pravila međunarodnog humanitarnog prava i određena međunarodna pravila o borbi protiv terorizma međusobno dopunjuju.
115. Slično vrijedi i za Konvenciju o taocima, koja je također relevantna u predmetnom postupku(113). Iako ta konvencija formalno ne obvezuje Europsku uniju, sve države članice njezine su stranke. Članak 12. te konvencije samo ima svrhu pojašnjavanja njezina materijalnog područja primjene. Stoga ta odredba nema nikakav utjecaj na sprečavanje i suzbijanje uzimanja talaca do kojih dolazi u oružanim sukobima te koji su stoga uređeni međunarodnim humanitarnim pravom(114). Čini se da se i ti različiti međunarodni propisi međusobno dopunjuju.
116. Nadalje, kako je to Komisija potvrdila na raspravi, djelovanje država članica na temelju Zajedničkog stajališta 2001/931 i Uredbe br. 2580/2001 načelno ulazi u područje primjene Konvencije o financiranju terorizma. Tim je aktima Unije doista cilj borba protiv međunarodnog terorizma posebnim financijskim mjerama usmjerenima protiv osoba, skupina i subjekata uključenih u teroristička djela. Osim toga, Konvencija o financiranju terorizma obvezuje sve države članice. Stoga Sud treba Zajedničko stajalište 2001/931 i Uredbu br. 2580/2001 tumačiti u što je moguće većoj mjeri na način kojim se ne stvara rizik od toga da će sve države članice povrijediti svoje obveze iz te konvencije.
117. Međutim, u Konvenciji o financiranju terorizma nigdje se ne sprečava da se aktivnosti nedržavnih oružanih snaga u nemeđunarodnim oružanim sukobima smatraju „terorističkim djelima”.
118. Kao prvo, kako je to Opći sud zaključio u presudi od 16. listopada 2014., LTTE/Vijeće(115), članak 2. stavak 1. točka (b) izričito predviđa mogućnost da „teroristička djela” budu počinjena u okviru oružanog sukoba, ako su ispunjena dva uvjeta: (i.) namjena djela mora biti da se prouzroči smrt ili teška tjelesna ozljeda te (ii.) svrha djela, po njegovoj naravi ili sadržaju, mora biti zastrašivanje stanovništva ili prisiljavanje neke vlade ili međunarodne organizacije na činjenje nekog djela ili suzdržavanje od činjenja bilo kojeg djela. Posljedično, kada uređuju financiranje terorističkih djela u skladu s Konvencijom o financiranju terorizma, države stranke (ili sama Europska unija) mogu u definiciju „terorističkih djela” uključiti djela počinjena tijekom oružanog sukoba.
119. Kao drugo i u svakom slučaju, u članku 21. te konvencije jasno se navodi da ona ne utječe na obveze pojedinaca prema međunarodnom humanitarnom pravu. Te obveze uključuju apsolutnu zabranu svih djela navedenih u zajedničkom članku 3. stavku 1. točkama (a) i (b) Ženevskih konvencija te članku 4. stavku 2. točki (d) i članku 13. stavku 2. Protokola II.
120. Stoga tumačenje pojma „terorističko djelo” iz Zajedničkog stajališta 2001/931 i Uredbe br. 2580/2001 na način da obuhvaća aktivnosti nedržavnih oružanih snaga u nemeđunarodnom sukobu nije ništa manje nedosljedno aktima međunarodnog prava o borbi protiv terorizma i uzimanja talaca nego relevantnim pravilima međunarodnog humanitarnog prava.
121. Stoga, kao odgovor na točku (b) drugog pitanja, zaključujem da aktivnosti oružanih snaga tijekom nemeđunarodnog oružanog sukoba u smislu međunarodnog humanitarnog prava mogu predstavljati „teroristička djela” u smislu Zajedničkog stajališta 2001/931 i Uredbe br. 2580/2001, tumačenih s obzirom na relevantna pravila međunarodnog humanitarnog prava i međunarodnog prava o borbi protiv terorizma i uzimanja talaca.
122. Uzimajući u obzir argumente koje su tužitelji iz glavnog postupka iznijeli Sudu(116), također zaključujem, kao odgovor na treće i četvrto pitanje, da predmetna odluka kojom je upućeno prethodno pitanje nije otkrila nijedan čimbenik koji bi utjecao na valjanost Uredbe br. 610/2010 u dijelu u kojem se odnosila na LTTE. U tim okolnostima, nije potrebno razmatrati peto pitanje.
Zaključak
123. S obzirom na sva prethodna razmatranja, predlažem da Sud na sljedeći način odgovori na pitanja koja mu je uputio Raad van State (Državno vijeće, Nizozemska):
– Iznimka uspostavljena sudskom praksom proizišlom iz presude od 9. ožujka 1994., TWD Textilwerke Deggendorf, C‑188/92, EU:C:1994:90, primjenjuje se u pogledu trećeg dijela četvrtog stavka članka 263. UFEU‑a.
– Da su A, B, C i D pred Općim sudom osporavali valjanost Provedbene uredbe Vijeća (EU) br. 610/2010 od 12. srpnja 2010. o provedbi članka 2. stavka 3. Uredbe (EZ) br. 2580/2001 o posebnim mjerama ograničavanja protiv određenih osoba i subjekata s ciljem borbe protiv terorizma i stavljanju izvan snage Provedbene uredbe (EU) br. 1285/2009 u dijelu u kojem se ta uredba odnosila na Oslobodilačke tigrove tamilskog Eelama (LTTE), njihova tužba ne bi bila nedvojbeno dopuštena. Iz toga slijedi da su A, B, C i D opravdano valjanost te uredbe osporili pred nacionalnim sudom i tražili upućivanje zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a.
– Aktivnosti oružanih snaga tijekom nemeđunarodnog oružanog sukoba u smislu međunarodnog humanitarnog prava mogu predstavljati „teroristička djela” u smislu Zajedničkog stajališta 2001/931 od 27. prosinca 2001. o primjeni posebnih mjera u borbi protiv terorizma i Uredbe br. 2580/2001, tumačenih s obzirom na relevantna pravila međunarodnog humanitarnog prava i međunarodnog prava o borbi protiv terorizma i uzimanja talaca.
– Predmetna odluka kojom je upućeno prethodno pitanje nije otkrila nijedan čimbenik koji bi utjecao na valjanost Uredbe br. 610/2010 u dijelu u kojem se ona odnosila na LTTE.