WYROK SĄDU (czwarta izba)
z dnia 15 grudnia 2021 r.(*)
Odwołanie – Służba publiczna – Urzędnicy – Zatrudnienie w państwie trzecim – Miejsce zakwaterowania udostępnione przez administrację – Nieprzestrzeganie obowiązku zamieszkiwania w nim z rodziną – Postępowanie dyscyplinarne – Kara dyscyplinarna w postaci zawieszenia przyniesienia na stopień wyżej – Naprawienie szkody poniesionej przez Unię – Artykuł 22 regulaminu pracowniczego – Oddalenie skargi co do istoty – Uchylenie wyroku w postępowaniu odwoławczym – Wyrok w sprawie odwołania poddany szczególnej procedurze kontroli orzeczeń przez Trybunał i uchylony – Przekazanie sprawy do Sądu
W sprawie T‑693/16 P-RENV-RX
HG, którego reprezentowała adwokat L. Levi,
strona wnosząca odwołanie,
w której drugą stroną postępowania była
Komisja Europejska, którą reprezentował T. Bohr, w charakterze pełnomocnika, którego wspierał adwokat A. Dal Ferro,
strona pozwana w pierwszej instancji,
mającej za przedmiot odwołanie od wyroku Sądu do spraw Służby Publicznej Unii Europejskiej (druga izba) z dnia 19 lipca 2016 r., HG/Komisja (F‑149/15, EU:F:2016:155), zmierzające do uchylenia tego wyroku,
SĄD (czwarta izba),
w składzie: S. Gervasoni, prezes, L. Madise (sprawozdawca) i P. Nihoul, sędziowie,
sekretarz: L. Ramette, administrator,
uwzględniając wyrok Trybunału z dnia 26 marca 2020 r.,
po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 17 czerwca 2021 r.,
wydaje następujący
Wyrok(1)
[…]
2 W swoim odwołaniu na podstawie art. 9 załącznika I do statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wnoszący odwołanie, HG, urzędnik Komisji Europejskiej, wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu do spraw Służby Publicznej, na mocy którego oddalono jego skargę zmierzającą, tytułem głównym, do stwierdzenia nieważności decyzji Komisji z dnia 10 lutego 2015 r. nakładającej na niego karę dyscyplinarną w postaci odroczenia przeniesienia na wyższy stopień na okres 18 miesięcy i zobowiązującej go do naprawienia szkody, jaką miała ponieść Komisja w związku z jego działaniem, w wysokości 108 596,35 EUR (zwanej dalej „sporną decyzją”), oraz, w razie potrzeby, do stwierdzenia nieważności decyzji oddalającej jego zażalenie na sporną decyzję, następnie, tytułem ewentualnym, do obniżenia wysokości zawartej w tej decyzji kary pieniężnej i wreszcie, do zasądzenia od Komisji zadośćuczynienia za krzywdę i utratę reputacji, jakich wnoszący odwołanie miał doznać, oszacowanych na 20 000 EUR, oraz do obciążenia Komisji kosztami postępowania.
[…]
Postępowanie i żądania stron
[…]
39 Pierwszy wyrok w sprawie odwołania uchylający zaskarżony wyrok z powodu nieprawidłowego składu orzekającego Sądu do spraw Służby Publicznej został wydany po przeprowadzeniu tego postępowania, jednak jak wskazano w pkt 1 i 3 powyżej, on sam został uchylony przez Trybunał, a odwołanie zostało przekazane Sądowi do ponownego rozpoznania. W związku z tym sprawa przekazana Sądowi na mocy pierwszego wyroku w postępowaniu odwoławczym w celu wydania orzeczenia w sprawie skargi wniesionej przez wnoszącego odwołanie do Sądu do spraw Służby Publicznej (sprawa T‑440/18 RENV) została zamknięta decyzją sekretarza z dnia 26 marca 2020 r.
[…]
45 Na rozprawie w dniu 17 czerwca 2021 r. wysłuchano wystąpień stron i ich odpowiedzi na pytania Sądu. Ustny etap postępowania został zamknięty w tym samym dniu.
46 Wnoszący odwołanie wnosi do Sądu o:
– uchylenie zaskarżonego wyroku;
– stwierdzenie nieważności spornej decyzji;
– w razie potrzeby, stwierdzenie nieważności decyzji oddalającej zażalenie;
– tytułem ewentualnym, obniżenie kary finansowej zawartej w spornej decyzji;
– zasądzenie od Komisji zadośćuczynienia za krzywdę i utratę reputacji wnoszącego odwołanie w wysokości 20 000 EUR;
– obciążenie Komisji całością kosztów postępowania w obu instancjach.
47 Komisja wnosi do Sądu o:
– oddalenie odwołania;
– obciążenie wnoszącego odwołanie całością kosztów postępowania.
Co do prawa
W przedmiocie odwołania
[…]
W przedmiocie zarzutów wysuniętych wobec zaskarżonego wyroku w odniesieniu do przyjętej w spornej decyzji odpowiedzialności finansowej wnoszącego odwołanie
[…]
– W przedmiocie zarzutu dotyczącego naruszenia prawa popełnionego przez sąd rozstrzygający sprawę co do istoty w odniesieniu do przyjętej w spornej decyzji odpowiedzialności finansowej wnoszącego odwołanie
83 W pkt 11 odwołania wnoszący je wskazuje przede wszystkim, że badając jego argumenty „w przedmiocie nieprawdziwości zarzucanych naruszeń obowiązku lojalności”, Sąd do spraw Służby Publicznej w pkt 151 zaskarżonego wyroku stwierdził, że ponieważ obowiązek lojalności urzędnika wobec Unii wiąże w sposób ogólny i obiektywny, nie mają znaczenia powody, które doprowadziły wnoszącego odwołanie do naruszenia tego obowiązku, nawet gdyby zostały one wykazane. Jednakże, zdaniem wnoszącego odwołanie, stosując art. 22 regulaminu pracowniczego, który może być podstawą odpowiedzialności finansowej urzędnika wobec Unii w wyniku jego poważnego uchybienia przy wykonywaniu lub w związku z wykonywaniem swoich obowiązków służbowych, organ powołujący powinien uwzględnić wszelkie okoliczności łagodzące, które mogłyby wyjaśnić powody uchybienia przez tego urzędnika. W przeciwnym razie zostanie naruszona zasada proporcjonalności. Stwierdzając, że powody uzasadniające jego zachowanie nie mają znaczenia, Sąd do spraw Służby Publicznej naruszył zatem prawo zarówno w odniesieniu do art. 22 regulaminu pracowniczego, jak i do zasady proporcjonalności.
[…]
86 Artykuł 22 akapit pierwszy regulaminu pracowniczego stanowi, że „[u]rzędnik może zostać zobowiązany do wyrównania, w całości bądź w części, szkody poniesionej przez Unię w wyniku jego poważnego uchybienia przy wykonywaniu lub w związku z wykonywaniem swoich obowiązków służbowych”.
[…]
90 Artykuł 11 akapit pierwszy zdanie pierwsze regulaminu pracowniczego, zgodnie z którym „[u]rzędnik przy wykonywaniu swoich obowiązków i w swoim postępowaniu musi kierować się wyłącznie interesem Unii”, ustanawia obowiązek lojalności urzędników Unii wobec niej. Wspomniany obowiązek jest wyraźnie wymieniony w dalszej części tego samego akapitu, w zdaniu trzecim, które uściśla, że urzędnik pełni powierzone mu obowiązki w sposób obiektywny, bezstronny oraz w poszanowaniu obowiązku zachowania lojalności wobec Unii. Obowiązek ten jest również wyraźnie wymieniony w art. 17a regulaminu pracowniczego dotyczącym ograniczeń swobody wypowiedzi urzędników. Zasady poszanowania obowiązku zachowania lojalności zostały określone w odniesieniu do pewnych aspektów lub niektórych okoliczności w szeregu przepisów regulaminu pracowniczego, takich jak art. 12, 12b lub 17a.
[…]
93 Powstaje zatem pytanie, czy powody, które mogą skłonić urzędnika do kierowania się w swoim postępowaniu całkowicie lub częściowo interesami innymi niż interes Unii lub nawet do zachowania sprzecznego z tym interesem, na przykład podyktowanego zamiarem wyrządzenia szkody, korupcją, obojętnością, pobudkami politycznymi, chęcią uzyskania korzyści dla siebie lub innych, uleganiem zewnętrznym naciskom, osobistą ambicją, należy wziąć pod uwagę w celu dokonania oceny, czy takie zachowanie stanowi oznakę braku lojalności względem Unii.
94 W pkt 151 zaskarżonego wyroku Sąd do spraw Służby Publicznej odpowiedział przecząco, opierając się na wyroku z dnia 23 października 2013 r., Gomes Moreira/ECDC (F‑80/11, EU:F:2013:159). W wyroku tym w pkt 65 i 66 orzeczono zasadniczo, że stwierdzenie uchybienia szeregu obowiązkom wynikającym z regulaminu pracowniczego, mającym na celu w szczególności zapewnienie lojalności urzędników, nie zależy od tego, czy dany urzędnik wyrządził szkodę Unii, ani od tego, czy jego zachowanie było powodem skarg. Sama ta ocena została oparta na wcześniejszym orzecznictwie (wyrok z dnia 3 lipca 2001 r., E/Komisja, T‑24/98 i T‑241/99, EU:T:2001:175, pkt 76), zgodnie z którym w celu stwierdzenia uchybienia obowiązkom tego samego rodzaju nie jest konieczne, aby zainteresowany urzędnik próbował czerpać osobiście korzyści ze swojego zachowania lub aby jego zachowanie wyrządziło szkodę instytucji. W innej sprawie, zakończonej wyrokiem z dnia 19 marca 1998 r., Tzoanos/Komisja (T‑74/96, EU:T:1998:58, pkt 66), na który z kolei powołano się jako na precedens w wyroku z dnia 3 lipca 2001 r., E/Komisja (T‑24/98 i T‑241/99, EU:T:2001:175), w odniesieniu do potencjalnego uchybienia przez urzędnika obowiązkowi wystąpienia o zgodę na wykonywanie działalności poza instytucją, który jest związany z obowiązkiem lojalności i ma zakres ogólny, stwierdzono, że przy ocenie istnienia takiego uchybienia zbędne jest ustalenie tego, czy ta działalność może spowodować konflikt interesów w świetle obowiązków wykonywanych przez tego urzędnika.
95 Wbrew temu, co stwierdził Sąd do spraw Służby Publicznej, z takich precedensowych orzeczeń nie wynika, że powodów, które skłoniły urzędnika do zachowania naruszającego niektóre jego obowiązki względem Unii, nie należy w żadnym wypadku brać pod uwagę w celu stwierdzenia, czy był nielojalny wobec Unii.
96 Trzeba przyznać, że chociaż pewne okoliczności są z natury nieistotne w tym zakresie, jak okoliczności określone w wyrokach wspomnianych w pkt 94 powyżej, kwestia, czy dane zachowanie było nieuczciwe, zależy właśnie od kontekstu tego zachowania. Na przykład urzędnik może sądzić, że wykonując swoje obowiązki, działa w interesie Unii, ale w rzeczywistości może działać wbrew tym interesom, ponieważ jest przytłoczony bezprecedensową i skomplikowaną sytuacją, co niekoniecznie oznacza brak lojalności z jego strony, nawet jeżeli w danym momencie interesy Unii zeszły na drugi plan. Poważny problem osobisty danego urzędnika może spowodować odsunięcie na dalszy plan interesów Unii w jego postępowaniu, przy czym w zależności od okoliczności nie zawsze można będzie mu zarzucić brak lojalności w tym zakresie. Natomiast jeżeli urzędnik twierdzi, że zlekceważył interesy Unii, ponieważ został przytłoczony przez sytuację lub że odsunął interesy Unii na drugi plan w stosunku do poważnych problemów osobistych, przy ocenie jego lojalności wobec Unii nie bez znaczenia jest to, czy poinformował przełożonych o swoich trudnościach i jaką postawę przyjął w tym kontekście.
97 A zatem ocena lojalności danej osoby to ocena jej zachowania wobec podmiotu lub osoby, której ta lojalność jest należna w zależności od kontekstu. Artykuł 11 akapit pierwszy zdanie pierwsze regulaminu pracowniczego, który stanowi, że „[u]rzędnik przy wykonywaniu swoich obowiązków i w swoim postępowaniu musi kierować się wyłącznie interesem Unii”, nakazuje w tym względzie ogólne zachowanie uznawane za lojalne wobec Unii, jednak nie ustanawia jego sztywnej definicji wyłączającej uwzględnienie kontekstu, w którym należy oceniać tę lojalność, obowiązującą na podstawie art. 11 akapit pierwszy zdanie trzecie regulaminu pracowniczego, w którym jest mowa o obowiązku pełnienia przez urzędników Unii powierzonych im obowiązków „w poszanowaniu obowiązku zachowania lojalności wobec Unii”.
98 W tym względzie w wyrokach, na których oparł się bezpośrednio lub pośrednio Sąd do spraw Służby Publicznej w pkt 151 zaskarżonego wyroku, ocena, zgodnie z którą zasadniczo poszczególne obowiązki zawarte w regulaminie pracowniczym ciążą w sposób ogólny i obiektywny, odnosi się do samych tych obowiązków, nie oznacza jednak, że w szerszym ujęciu lojalność lub brak lojalności urzędnika Unii należy oceniać niezależnie od okoliczności, w których dopuścił się określonego zachowania i powodów, dla których zachował się w taki sposób. Sąd do spraw Służby Publicznej naruszył zatem prawo, orzekając, że powody, które motywowały zachowanie wnoszącego odwołanie, nie miały znaczenia dla stwierdzenia naruszenia ciążącego na nim obowiązku lojalności.
99 Ponadto wnoszący odwołanie słusznie utrzymuje, że w celu zakwalifikowania w ramach stosowania art. 22 regulaminu pracowniczego zachowania urzędnika jako stanowiącego poważne naruszenie obowiązków organ powołujący powinien uwzględnić okoliczności i nie może poprzestać na stwierdzeniu, że dany urzędnik naruszył obowiązujące go zasady, lub, innymi słowy, nie może poprzestać na stwierdzeniu, że uchybił on niektórym ze swoich obowiązków.
[…]
102 W ramach kontroli legalności sąd orzekający co do istoty może, w celu oddalenia zarzutów lub argumentów strony skarżącej, oprzeć się na ustaleniach, ocenach i kwalifikacjach przyjętych w zaskarżonym akcie, o ile są one zgodne z prawem, a ponadto uzasadnić oddalenie tych zarzutów i argumentów własnymi stwierdzeniami prawnymi (zob. podobnie postanowienie z dnia 27 września 2004 r., UER/M6 i in., C‑470/02 P, niepublikowane, EU:C:2004:565, pkt 69, 70; wyrok z dnia 21 września 2010 r., Szwecja i in./API i Komisja, C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P, EU:C:2010:541, pkt 65). Natomiast w ramach kontroli legalności sąd orzekający co do istoty nie może zastępować uzasadnienia lub oceny dokonanej przez autora zaskarżonego aktu swoją własną oceną lub uzasadnieniem (zob. podobnie wyroki: z dnia 27 stycznia 2000 r., DIR International Film i in./Komisja, C‑164/98 P, EU:C:2000:48, pkt 38; z dnia 24 stycznia 2013 r., Frucona Košice/Komisja, C‑73/11 P, EU:C:2013:32, pkt 88, 89). Jednakże gdy ten sąd wykonuje nieograniczone prawo orzekania, jak na przykład na podstawie art. 91 ust. 1 regulaminu pracowniczego w przypadku sporów o charakterze majątkowym między Unią i jej urzędnikami, a w szczególności na podstawie art. 22 akapit trzeci regulaminu pracowniczego w sporach dotyczących odpowiedzialności finansowej urzędników wobec Unii, sąd rozpoznający sprawę co do istoty może sam uwzględnić wszystkie okoliczności sprawy i w związku z tym dokonać w tym zakresie własnej oceny lub przedstawić własne uzasadnienie w celu uzasadnienia zapłaty danej kwoty przez jedną stronę na rzecz drugiej strony (zob. podobnie wyroki: z dnia 27 października 1987 r., Houyoux i Guery/Komisja, 176/86 i 177/86, EU:C:1987:461, pkt 16; z dnia 20 maja 2010 r., Gogos/Komisja, C‑583/08 P, EU:C:2010:287, pkt 44 i przytoczone tam orzecznictwo).
103 W niniejszej sprawie należy stwierdzić, że wskazując w pkt 159 zaskarżonego wyroku, iż sytuacja wnoszącego odwołanie pozostaje nieuregulowana od września 2008 r., Sąd do spraw Służby Publicznej powtórzył ocenę zawartą w spornej decyzji w motywach 22 i 37. Jak tymczasem wynika z pkt 160 zaskarżonego wyroku, powtórzenie tej oceny miało na celu jedynie obalenie argumentów wnoszącego odwołanie dotyczących oceny szkody, którą mógł wyrządzić Unii, a której to istnienie całkowicie kwestionował do września 2009 r., ale wbrew temu, co twierdzi wnoszący odwołanie, nie miało na celu stwierdzenia, że przesłanki zastosowania art. 22 regulaminu pracowniczego były spełnione od września 2008 r. Czyniąc to, Sąd do spraw Służby Publicznej nie uznał zatem zachowania wnoszącego odwołanie w okresie od września 2008 r. do grudnia 2008 r. za poważne uchybienie służbowe, ani też nie zasugerował, że organ powołujący stwierdził poważne uchybienie służbowe w okresie od września 2008 r., a zatem nie przeinaczył w tym zakresie dokumentów zawartych w aktach sprawy, jak również twierdzi wnoszący odwołanie w pkt 14 odwołania.
104 Ponadto, stwierdzając w tym samym pkt 159 zaskarżonego wyroku, że od stycznia 2009 r. delegatura została pozbawiona możliwości wykorzystania mieszkania służbowego wnoszącego odwołanie do nowych celów, Sąd do spraw Służby Publicznej wprawdzie dodał, uwzględniając nawet decyzję oddalającą zażalenie wnoszącego odwołanie, uzasadnienie w stosunku do spornej decyzji, w którym wskazano jedynie, że szkoda powstała wskutek pokrycia przez Unię kosztu nieuzasadnionego najmu mieszkania rodzinnego udostępnionego wnoszącemu odwołanie. Niemniej jednak to dodatkowe uzasadnienie przedstawione przez Sąd do spraw Służby Publicznej polega wyłącznie na stwierdzeniu, że zachowanie wnoszącego odwołanie uniemożliwiło zmniejszenie szkody określonej w spornej decyzji, ale nie wskazuje na szkodę dodatkową. Ponadto wspomniana ocena może wchodzić w zakres wykonywania przez Sąd do spraw Służby Publicznej nieograniczonego prawa orzekania w odniesieniu do odpowiedzialności finansowej wnoszącego odwołanie, o skorzystanie z którego wnoszący odwołanie zresztą wnioskował. W związku z tym nie zostało wykazane naruszenie prawa polegające na tym, że Sąd do spraw Służby Publicznej wskazał w pkt 159 zaskarżonego wyroku nową hipotetyczną szkodę, która nie powoduje odpowiedzialności finansowej wnoszącego odwołanie. Należy również stwierdzić, że dodatkowe uzasadnienie przedstawione przez Sąd do spraw Służby Publicznej nie może wskazywać na przeinaczenie akt sprawy, o którym mowa w pkt 67 powyżej.
105 W pkt 21–23 odwołania wnoszący odwołanie uważa następnie, że badając jego argumenty dotyczące „naruszenia pięcioletniego terminu przedawnienia lub rozsądnego terminu”, Sąd do spraw Służby Publicznej naruszył prawo, stwierdzając, iż powołany w skardze pięcioletni termin przedawnienia przewidziany w art. 85 akapit drugi regulaminu pracowniczego nie ma zastosowania do jego sytuacji.
[…]
107 W pkt 167 i 168 zaskarżonego wyroku, opierając się na wyroku z dnia 27 stycznia 2016 r., DF/Komisja (T‑782/14 P, EU:T:2016:29, pkt 54), Sąd do spraw Służby Publicznej podkreślił, że art. 85 regulaminu pracowniczego dotyczy zwrotu kwot nienależnie pobranych przez urzędnika oraz że w niniejszym przypadku wnoszący odwołanie nie otrzymał żadnej kwoty od instytucji, ale wyrządził jej szkodę finansową, a kwoty zapłacone przez instytucję na rzecz wydzierżawiającego nie były nienależne.
[…]
109 Co do istoty należy podkreślić, że przywołany przez Sąd do spraw Służby Publicznej wyrok z dnia 27 stycznia 2016 r., DF/Komisja (T‑782/14 P, EU:T:2016:29), o którym mowa w pkt 107 powyżej, nie pozwala stwierdzić, iż art. 85 regulaminu pracowniczego nie ma zastosowania do sytuacji, w której przyznawana jest korzyść w naturze. Wskazując bowiem w pkt 54 tego wyroku, wydanym w sprawie, w której skarżący urzędnik, od którego domagano się zwrotu nienależnego odszkodowania, podnosił, że nie może odzyskać części przekazanej swojej byłej małżonce w ramach alimentów, Sąd ograniczył się do stwierdzenia, że art. 85 regulaminu pracowniczego dotyczy wyłącznie relacji finansowych urzędnika, który otrzymał nienależnie wpłaty, z zatrudniającą go instytucją, bez względu na ewentualne konsekwencje dokonania zwrotu przez urzędnika względem innych osób, które mogły odnieść bezpośrednią lub pośrednią korzyść z nienależnie wypłacanych kwot podlegających zwrotowi zatrudniającej instytucji, gdyż kwestie te objęte są zakresem prawa prywatnego. W konsekwencji rzeczony wyrok nie rozstrzyga, czy świadczenie w naturze, takie jak udostępnienie mieszkania służbowego, może być uznane za część relacji finansowych między urzędnikiem a zatrudniającą go instytucją i czy może być przedmiotem powództwa o zwrot nienależnego świadczenia. Ponadto nic nie stoi na przeszkodzie, aby nienależne świadczenie rzeczowe, równoważne pośredniej wypłacie kwoty pieniędzy, było przedmiotem zwrotu. W przeciwnym razie instytucje nie mogłyby nigdy uzyskać zwrotu tych nienależnych korzyści, z wyjątkiem wszczęcia postępowania przewidzianego w art. 22 regulaminu pracowniczego i udowodnienia poważnego uchybienia służbowego konkretnych urzędników, co nie byłoby odpowiednie w wielu okolicznościach i prowadziłoby do nierównego traktowania urzędników, którzy otrzymali nienależną korzyść w postaci bezpośredniej wypłaty określonej kwoty pieniędzy, i tych, którzy otrzymali nienależną korzyść w postaci świadczenia rzeczowego. Ponadto Sąd do spraw Służby Publicznej również naruszył prawo, uznając, że skarżący nie może powoływać się na art. 85 regulaminu pracowniczego, ponieważ nie otrzymał bezpośrednio żadnej kwoty pieniędzy od zatrudniającej go instytucji.
110 Jeżeli jednak uzasadnienie wyroku sądu orzekającego co do istoty sprawy wskazuje na naruszenie prawa Unii, lecz sentencję tego wyroku należy uznać za zasadną w świetle innych względów prawnych, odwołanie należy oddalić. To samo podejście stosuje się do przeprowadzonej przez sąd orzekający co do istoty analizy zarzutu skargi lub części zarzutu skargi rozpatrywanej odrębnie (zob. podobnie wyrok z dnia 9 czerwca 1992 r., Lestelle/Komisja, C‑30/91 P, EU:C:1992:252, pkt 27–29).
111 W niniejszym przypadku Sąd do spraw Służby Publicznej przypomniał również w pkt 167 zaskarżonego wyroku, że swoim zachowaniem wnoszący odwołanie wyrządził szkodę finansową swojej instytucji. To przypomnienie służy podkreśleniu, że organ powołujący nie ustalił odpowiedzialności finansowej wnoszącego odwołanie zgodnie z art. 85 regulaminu pracowniczego dotyczącego zwrotu nienależnego świadczenia na podstawie stwierdzenia nienależnej korzyści, lecz zgodnie z art. 22 regulaminu pracowniczego dotyczącego naprawienia szkody poniesionej przez Unię z powodu poważnych uchybień popełnionych przez jej urzędników przy wykonywaniu lub w związku z wykonywaniem ich obowiązków służbowych, na podstawie określenia szkody wyrządzonej Unii z powodu poważnego uchybienia wnoszącego odwołanie.
112 Należy podkreślić, że przesłanki zastosowania art. 85 i art. 22 regulaminu pracowniczego różnią się wyraźnie, podobnie jak ich kontekst. Zgodnie z art. 85 regulaminu pracowniczego decyzja o zwrocie nienależnie wypłaconych kwot wymaga jedynie wykazania, że kwota lub porównywalna korzyść została dostarczona danemu urzędnikowi w nieprawidłowy sposób oraz że wiedział on o tej nieprawidłowości lub że była ona na tyle oczywista, że urzędnik musiał być jej świadomy, podczas gdy decyzja zobowiązująca do naprawienia szkody na podstawie art. 22 regulaminu pracowniczego wymaga wykazania poważnego uchybienia służbowego urzędnika powodującego tę szkodę. Decyzja o zwrocie nienależnie wypłaconych kwot może zostać wydana po ewentualnym uwzględnieniu okoliczności faktycznych lub uwag zainteresowanego urzędnika, po wykazaniu przesłanek przewidzianych w art. 85 regulaminu pracowniczego, podczas gdy decyzja zobowiązująca do naprawienia szkody na podstawie art. 22 regulaminu pracowniczego może zostać wydana, zgodnie z akapitem drugim tego przepisu, dopiero po spełnieniu wymogów formalnych przewidzianych w zakresie spraw dyscyplinarnych, czyli z uwzględnieniem konieczności stwierdzenia poważnego uchybienia, co do zasady po przeprowadzeniu dochodzenia, postępowania przed komisją dyscyplinarną i końcowej fazy postępowania kontradyktoryjnego z udziałem organu powołującego, jak przewidziano w załączniku IX do regulaminu pracowniczego. Te różnice dotyczące charakteru oraz wymogów materialnych i wymogów wydania rozpatrywanych decyzji uzasadniają, w zależności od okoliczności, możliwość działania przez organ powołujący zgodnie z art. 22 regulaminu pracowniczego, podczas gdy mógłby on działać zgodnie z art. 85 regulaminu pracowniczego, nawet jeżeli przepisy lub zasady dotyczące terminów nie są takie same w obu przypadkach, co również może być uzasadnione wspomnianymi różnicami.
113 Mając na względzie uzasadnienie przedstawione w pkt 111 i 112 powyżej, Sąd do spraw Służby Publicznej słusznie nie uwzględnił szczególnego przepisu dotyczącego przedawnienia zawartego w art. 85 regulaminu pracowniczego, na który powołuje się wnoszący odwołanie.
114 Następnie w pkt 24 i 25 odwołania wnoszący odwołanie twierdzi, że przy ocenie jego argumentów dotyczących „naruszenia pięcioletniego terminu przedawnienia lub rozsądnego terminu” Sąd do spraw Służby Publicznej również naruszył prawo, oddalając argumenty podniesione w skardze tytułem ewentualnym, zgodnie z którymi jeżeli przewidziany w art. 85 akapit drugi regulaminu pracowniczego pięcioletni okres przedawnienia nie ma zastosowania, należy uwzględnić, „również jako wykładnik rozsądnego terminu” w celu zastosowania art. 22 regulaminu pracowniczego, pięcioletni okres przedawnienia ustanowiony w art. 81 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 966/2012 z dnia 25 października 2012 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 (Dz.U. 2012, L 298, s. 1).
[…]
127 Należy zauważyć, że w niniejszej sprawie zarówno wnoszący odwołanie, jak i Sąd do spraw Służby Publicznej pomylili się co do zakresu stosowania prawa powołując się odpowiednio w pkt 130 skargi na art. 81 rozporządzenia nr 966/2012 w celu podniesienia zarzutu przedawnienia lub naruszenia rozsądnego terminu oraz w pkt 170 zaskarżonego wyroku na przepis art. 93 ust. 2 rozporządzenia delegowanego nr 1268/2012, przyjęty w celu zastosowania tego pierwszego przepisu, w celu powołania się na przerwanie biegu tego okresu.
128 W rozporządzeniu nr 966/2012, które było rozporządzeniem w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii w chwili wydania spornej decyzji, art. 81 znajduje się bowiem w rozdziale „Operacje po stronie dochodów” i w tym samym rozdziale następuje po art. 78, 79 i 80, które ustanawiają odpowiednio zasady ustalania należności, zezwalania na odzyskanie środków i ich odzyskiwania. Wspomniany art. 81 stanowi w szczególności w ust. 1, że bez uszczerbku dla przepisów szczegółowych, które nie mają znaczenia w niniejszej sprawie, okres przedawnienia kwot należnych Unii od osób trzecich wynosi pięć lat, a w ust. 2, że Komisja jest uprawniona do przyjęcia aktów delegowanych dotyczących szczegółowych zasad odnoszących się do przedawnienia. Artykuł 80 rozporządzenia delegowanego nr 1268/2012, przyjęty w celu zastosowania art. 78 rozporządzenia nr 966/2012, stanowi w ust. 3, że urzędnik zatwierdzający, który ustalił należność, powiadamia o niej dłużnika notą debetową, przy czym nota ta musi wskazywać określony termin spłaty, od którego będą naliczane odsetki, jeżeli jeszcze nie nastąpiła spłata zadłużenia. Artykuł 93 rozporządzenia delegowanego nr 1268/2012, przyjęty w celu zastosowania art. 81 rozporządzenia nr 966/2012, stanowi w szczególności w ust. 1, że bieg okresu przedawnienia dla należności Unii od osób trzecich rozpoczyna się wraz z upływem określonego terminu spłaty, a w ust. 2, że bieg tego okresu przedawnienia zostaje przerwany na podstawie jakiegokolwiek zgłoszonego osobie trzeciej działania instytucji lub państwa członkowskiego działającego na wniosek instytucji, mającego na celu odzyskanie należności.
129 Wynika z tego, że w stanie prawnym mającym zastosowanie do niniejszej sprawy przedawnienie, na które powołuje się wnoszący odwołanie na mocy art. 81 rozporządzenia nr 966/2012, może odnosić się jedynie do etapu następującego po ustaleniu wierzytelności, a dokładniej rozpoczynającego się wraz z upływem terminu, o którym osoba trzecia będąca dłużnikiem została poinformowana w nocie debetowej, a zatem nie można się na niego powoływać w odniesieniu do poprzednich etapów prowadzących do ustalenia wierzytelności (zob. analogicznie wyrok z dnia 14 czerwca 2016 r., Marchiani/Parlament, C‑566/14 P, EU:C:2016:437, pkt 86–89). Tymczasem w niniejszej sprawie wnoszący odwołanie uważa za zbyt długi właśnie okres pomiędzy zaistnieniem zdarzenia powodującego powstanie danej wierzytelności i momentem jej określenia w drodze spornej decyzji, a zatem nawet przed jej ustaleniem w rozumieniu art. 78 rozporządzenia nr 966/2012. W związku z tym pięcioletni okres przedawnienia przewidziany w art. 81 rozporządzenia nr 966/2012 nie mógł mieć zastosowania wobec wnoszącego odwołanie, czy to poprzez bezpośrednie zastosowanie, czy nawet jako kryterium rozsądnego terminu.
130 W konsekwencji, ustosunkowując się do argumentacji wnoszącego odwołanie dotyczącej przedawnienia zgodnie z tym ostatnim przepisem, Sąd do spraw Służby Publicznej błędnie powołał się na przepisy art. 93 ust. 2 rozporządzenia delegowanego nr 1268/2012, przepisy wykonawcze do art. 81 rozporządzenia nr 966/2012. Niemniej jednak wniosek, do którego doszedł Sąd do spraw Służby Publicznej, zgodnie z którym wierzytelność z tytułu spornych czynszów nie uległa przedawnieniu na podstawie zasad objętych przepisami finansowymi, jest uzasadniony ze względów prawnych przedstawionych w pkt 129 powyżej.
131 W tych okolicznościach w świetle przedstawionych w pkt 110 powyżej rozważań dotyczących możliwości zastąpienia podstawy prawnej przez sąd odwoławczy oraz faktu, że wnoszący odwołanie nie przedstawił w swoim odwołaniu innych argumentów mających na celu zakwestionowanie przeprowadzonej przez Sąd do spraw Służby Publicznej analizy zarzutu skargi dotyczącego naruszenia pięcioletniego terminu przedawnienia lub rozsądnego terminu, należy oddalić zarzut odwołania oparty na naruszeniu prawa w odniesieniu do odpowiedzialności finansowej wnoszącego odwołanie w zakresie dotyczącym zastosowania art. 81 rozporządzenia nr 966/2012.
[…]
W przedmiocie zarzutów podniesionych względem zaskarżonego wyroku w odniesieniu do uchybień proceduralnych i naruszenia prawa do obrony podnoszonych przed sądem orzekającym co do istoty
[…]
– W przedmiocie zarzutu dotyczącego naruszenia prawa popełnionego przez sąd orzekający co do istoty w odniesieniu do uchybień proceduralnych i naruszenia prawa do obrony podnoszonych przed tym sądem
[…]
156 W pkt 28 odwołania wnoszący odwołanie kwestionuje przede wszystkim ocenę zasady dokonanej w pkt 70 zaskarżonego wyroku, stwierdzając, że zarzuty skierowane przeciwko urzędnikowi nie mogą zmieniać się w toku postępowania poprzez dostosowywanie ich w zależności od udzielonych odpowiedzi, jednak nie po to, by je złagodzić, ale w celu kontynuowania za wszelką cenę postępowania dyscyplinarnego wobec niego. Ten sposób działania uniemożliwia zainteresowanemu urzędnikowi przygotowanie obrony we właściwym czasie. Sąd do spraw Służby Publicznej naruszył zatem prawo.
[…]
159 W odniesieniu do przedstawionych w pkt 156 powyżej argumentów odwołania dotyczących oceny zasady przywołanej na końcu pkt 155 powyżej, z załącznika IX do regulaminu pracowniczego dotyczącego postępowania dyscyplinarnego wynika, że jest ono poprzedzone etapem dochodzenia, prowadzonego przez OLAF lub organ powołujący, który może korzystać z wyspecjalizowanej w tym zakresie służby, takiej jak Investigation and Disciplinary Office (IDOC, Biuro dochodzeń i spraw dyscyplinarnych) w Komisji. Dopiero po zakończeniu tego etapu dochodzenia, jak przewidziano w art. 3 tego samego załącznika, może zostać ewentualnie wszczęte postępowanie dyscyplinarne, przed komisją dyscyplinarną lub bez zasięgania opinii komisji dyscyplinarnej w zależności od przewidywanego wymiaru kary. W związku z powyższym w przypadkach, w których zasięga się opinii komisji dyscyplinarnej, organ powołujący składa sprawozdanie komisji dyscyplinarnej, które określa domniemane przewinienie służbowe danego urzędnika, co potwierdza art. 12 ust. 1 tego załącznika, zgodnie z którym wspomniane sprawozdanie „jasno przedstawia stan faktyczny danej sprawy oraz, o ile sytuacja tego wymaga, okoliczności zaistnienia wszystkich faktów, w tym wszelkie okoliczności obciążające lub łagodzące”. W związku z przewinieniem określonym w tym sprawozdaniu, przekazanym zainteresowanemu urzędnikowi na mocy art. 12 ust. 2 tego samego załącznika, jego zachowanie zostanie poddane ocenie zarówno przez komisję dyscyplinarną, jak i organ powołujący, również w świetle dodatkowych informacji dostarczonych podczas tego etapu postępowania dyscyplinarnego, i w stosownym przypadku zostanie na niego nałożona kara. W odniesieniu do tego samego przewinienia, o które oskarża go organ powołujący po przeprowadzeniu dochodzenia, zainteresowany urzędnik będzie mógł nadal korzystać z prawa do obrony zgodnie z procedurami przewidzianymi w art. 12–22 tego samego załącznika, w szczególności poprzez zapoznanie się z całością akt sprawy oraz przedstawienie pisemnych i ustnych uwag komisji dyscyplinarnej oraz organowi powołującemu po wydaniu opinii przez komisję. W związku z tym ewentualne dostosowanie dotyczące treści przewinienia na etapie dochodzenia, w toku którego służby odpowiedzialne za przeprowadzenie dochodzenia podejmują działania ze względu na ewentualne przewinienie, nie może naruszać prawa do obrony, jak słusznie orzekł Sąd do spraw Służby Publicznej, w tym również jeżeli w świetle przeprowadzonych czynności przewinienie stwierdzone po zakończeniu dochodzenia ma szerszy lub poważniejszy wymiar niż ewentualne przewinienie określone pierwotnie. W tym względzie art. 1 i 2 załącznika IX do regulaminu pracowniczego, oba odnoszące się do etapu dochodzenia, stanowią, że w przypadku pojawienia się możliwości osobistego zaangażowania się urzędnika osobę tę należy niezwłocznie powiadomić o tym fakcie, pod warunkiem że nie zagraża to prowadzonemu dochodzeniu. Powyższe nie zobowiązuje w żadnym stopniu do dokładnego określenia ewentualnego przewinienia na początku czynności dochodzeniowych (zob. podobnie wyrok z dnia 15 maja 1997 r., N/Komisja, T‑273/94, EU:T:1997:71, pkt 79). Zarzucane w odwołaniu naruszenie prawa w odniesieniu do pkt 70 zaskarżonego wyroku nie zostało zatem wykazane.
[…]
162 Niemniej jednak względy wymienione w pkt 161 powyżej są niewystarczające z prawnego punktu widzenia, aby oddalić zarzut wnoszącego odwołanie dotyczący braku w aktach przekazanych komisji dyscyplinarnej przez organ powołujący oraz w jego aktach osobowych, do których miał dostęp, wyniku przeprowadzenia przez IDOC dowodu dotyczącego istnienia tej zasady nieprzyznawania mieszkania służbowego w okolicznościach, w jakich znalazł się wnoszący odwołanie.
163 W tym względzie należy wskazać, że wspomniane przeprowadzenie dowodów zostało rzeczywiście wykonane, jak wynika z decyzji organu powołującego o oddaleniu zażalenia wnoszącego odwołanie z dnia 10 września 2015 r., w której wskazano, że „wymiana korespondencji z Europejską Służbą Działań Zewnętrznych (ESDZ) nie pozwoliła na potwierdzenie z pewnością istnienia takiej zasady i praktyki w ESDZ” i że „istnienie takiej zasady [nie zostało] potwierdzone”. Sam wnoszący odwołanie w zażaleniu na sporną decyzję powołał się na podobne wyjaśnienie udzielone przez przedstawicieli organu powołującego na posiedzeniu komisji dyscyplinarnej. Artykuł 13 ust. 1 załącznika IX do regulaminu pracowniczego stanowi, że po otrzymaniu sprawozdania zainteresowany urzędnik ma prawo do otrzymania swoich pełnych akt osobowych oraz sporządzenia kopii wszelkich dokumentów istotnych dla tego postępowania. Przepis ten ma na celu zapewnienie poszanowania prawa do obrony po zakończeniu etapu dochodzenia. Przypomnieć należy, że poszanowanie prawa do obrony w postępowaniu mogącym prowadzić do nałożenia sankcji stanowi podstawową zasadę prawa Unii, którą należy respektować także w postępowaniu administracyjnym (wyrok z dnia 13 lutego 1979 r., Hoffmann-La Roche/Komisja, 85/76, EU:C:1979:36, pkt 9). Stwierdzono ponadto, że w ramach postępowania dyscyplinarnego zainteresowany urzędnik musi mieć możliwość zajęcia stanowiska odnośnie do każdego dokumentu, jaki instytucja zamierza wykorzystać przeciwko niemu, chyba że dokument ten nie ma decydującego znaczenia dla zgodności z prawem decyzji wydanej po przeprowadzeniu tego postępowania (zob. podobnie wyrok z dnia 3 lipca 2001 r., E/Komisja, T‑24/98 i T‑241/99, EU:T:2001:175, pkt 92, 93). Artykuł 13 ust. 1 załącznika IX do regulaminu pracowniczego obecnie wspiera również przestrzeganie zasady określonej w art. 41 ust. 2 lit. b) Karty praw podstawowych, mającej na celu zapewnienie prawa do dobrej administracji, zgodnie z którą to zasadą każdy ma prawo do dostępu do akt swojej sprawy. Wynika z tego, że przeprowadzenie dowodu przez służby odpowiedzialne za dochodzenie, niezależnie od jego wyniku, musi stanowić część akt przekazywanych komisji dyscyplinarnej i osobie zainteresowanej. W niniejszym przypadku należy ponadto zauważyć: po pierwsze, że organ powołujący wykorzystał na posiedzeniu komisji dyscyplinarnej wynik tego środka dowodowego, wskazując, że nie zostało potwierdzone istnienie przepisu, na który powołuje się wnoszący odwołanie, bez uprzedniego przedstawienia mu tego wyniku przed włączeniem do akt; po drugie, że komisja dyscyplinarna w motywie 38 opinii zasadniczo powtórzyła to stwierdzenie; i po trzecie, że stwierdzenie to zostało ponownie powtórzone w decyzji organu powołującego z dnia 10 września 2015 r. oddalającej zażalenie wnoszącego odwołanie. Nie można wykluczyć, że gdyby po skierowaniu sprawy do komisji dyscyplinarnej wnoszący odwołanie miał możliwość zapoznania się z treścią tego środka dowodowego przeprowadzonego przez IDOC, mógłby, zwłaszcza gdyby dokument ten okazał się zwięzły, sporządzony w sposób nieformalny lub słabo udokumentowany, rozwinąć swoją argumentację w tym zakresie i na przykład zażądać w sposób bardziej przekonujący niż w piśmie do komisji dyscyplinarnej z dnia 23 września 2014 r. wznowienia czynności dochodzeniowych w tej kwestii, w szczególności wnosząc o przeprowadzenie postępowania z udziałem stron zarządzonego przez komisję dyscyplinarną na podstawie art. 17 ust. 1 załącznika IX do regulaminu pracowniczego.
[…]
169 Sąd do spraw Służby Publicznej naruszył bowiem prawo, uznając w pkt 80 zaskarżonego wyroku, że zarzuty wnoszącego odwołanie dotyczące oceny okoliczności faktycznych przez komisję dyscyplinarną są bezskuteczne.
170 W przypadku gdy postępowanie dyscyplinarne wymaga udziału komisji dyscyplinarnej, to znaczy uwzględniając przepisy art. 3 i 11 załącznika IX do regulaminu pracowniczego, jeżeli organ powołujący wszczyna postępowanie dyscyplinarne, biorąc pod uwagę, że może ono prowadzić do nałożenia surowszej kary niż pisemne upomnienie lub nagana, udział komisji dyscyplinarnej jest istotnym elementem tego postępowania, ponieważ stanowi moment pogłębionej debaty kontradyktoryjnej ewentualnie wraz z przeprowadzeniem dochodzenia uzupełniającego w stosunku do dochodzeń przeprowadzonych już wcześniej oraz ponieważ organ powołujący podejmuje następnie decyzję, biorąc pod uwagę prace komisji dyscyplinarnej, to znaczy z uwzględnieniem wydanej większością głosów opinii zawierającej uzasadnienie, a nawet ewentualnych zdań odrębnych wyrażonych przez niektórych z jej członków, jak wynika z art. 12–18 tego samego załącznika. Wnoszący odwołanie słusznie wskazuje w tym względzie, że gdy organ powołujący nie zgadza się z opinią komisji dyscyplinarnej, musi to szczegółowo uzasadnić, jak wielokrotnie orzekał Sąd do spraw Służby Publicznej (zob. podobnie wyroki: z dnia 3 czerwca 2015 r., Bedin/Komisja, F‑128/14, EU:F:2015:51, pkt 29; z dnia 18 czerwca 2015 r., CX/Komisja, F‑27/13, EU:F:2015:60, pkt 57, 58; z dnia 10 czerwca 2016 r., HI/Komisja, F‑133/15, EU:F:2016:127, pkt 147). W związku z powyższym, jeżeli sprawa musi zostać skierowana do komisji dyscyplinarnej, jak w niniejszym przypadku, udział komisji dyscyplinarnej stanowi istotny wymóg postępowania, w którym urzędnik ukarany po przeprowadzeniu tego postępowania powinien co do zasady mieć możliwość zakwestionowania opinii, w sytuacji gdy organ powołujący przyjmuje jako własną ocenę okoliczności dokonaną przez komisję dyscyplinarną. Ponadto Trybunał orzekł, że sama opinia komisji dyscyplinarnej może być przedmiotem dopuszczalnej skargi o stwierdzenie nieważności (wyrok z dnia 29 stycznia 1985 r., F./Komisja, 228/83, EU:C:1985:28, pkt 16). W przypadku skargi, tak jak w niniejszej sprawie, mającej na celu jedynie uchylenie ostatecznej decyzji organu powołującego nakładającej karę, jedynie w sytuacji gdy organ powołujący w ostatecznej decyzji wyraźnie pomija ocenę przedstawioną przez komisję dyscyplinarną lub przez jednego z jej członków lub wyraźnie tej oceny nie uwzględnia, można stwierdzić, że argument lub zarzut podniesiony wobec tej oceny jest bezskuteczny, ponieważ w istocie to ostateczna decyzja jest zaskarżonym aktem, a nie opinia komisji dyscyplinarnej lub opinia niektórych jej członków. W innych przypadkach wymaganie od wnoszącego odwołanie, aby w przedstawionych argumentach i zarzutach odnosił się do konkretnych fragmentów spornej decyzji w celu zakwestionowania oceny wydanej w ramach prac komisji dyscyplinarnej, podczas gdy organ powołujący uwzględnił tę ocenę w celu wydania swojej decyzji, stanowiłoby nadmierny formalizm.
[…]
W przedmiocie skargi o stwierdzenie nieważności spornej decyzji i wniosków powiązanych
[…]
W przedmiocie zarzutu pierwszego skargi dotyczącego uchybień proceduralnych mających wpływ na ważność aktów przygotowawczych do spornej decyzji
[…]
239 Jak już stwierdzono w pkt 147 powyżej, wnoszący odwołanie zarzuca w pkt 59 skargi, po pierwsze, że komisja dyscyplinarna nie ustosunkowała się do prawidłowości skierowania do niej tej sprawy oraz, bardziej ogólnie, do kwestii proceduralnych, które podniósł w przesłanych do niej uwagach na piśmie, wspomnianych w pkt 19 powyżej.
240 W tym względzie komisja dyscyplinarna w pkt 1 i 2 swojej opinii zasadniczo słusznie wyjaśniła, że do jej zadań nie należy sprawdzanie prawidłowości podjętego dochodzenia, lecz wyłącznie prawidłowości przebiegu toczącego się przed nią postępowania. Jak bowiem zauważył Sąd do spraw Służby Publicznej w pkt 78 zaskarżonego wyroku, zgodnie z art. 18 załącznika IX do regulaminu pracowniczego zadaniem komisji dyscyplinarnej jest wydanie opinii zawierającej uzasadnienie co do rzeczywistego wystąpienia zarzucanych czynów oraz w stosownym przypadku co do wysokości kary odpowiadającej według niej ustalonym faktom. Zadaniem organu powołującego, który jest uprawniony do nałożenia kary na zainteresowanego urzędnika, jest sprawdzenie prawidłowości całego prowadzonego dochodzenia i postępowania dyscyplinarnego. To samo jest również w razie potrzeby zadaniem sądu rozpatrującego skargę skierowaną przeciwko decyzji wydanej przez organ powołujący. Komisja dyscyplinarna powinna natomiast, tak jak każdy urząd administracyjny lub doradczy, zapewnić prawidłowość toczącego się przed nią postępowania, będącego jednym z etapów postępowania dyscyplinarnego. Ponadto, jeżeli komisja dyscyplinarna uzna, że dochodzenie poprzedzające wszczęcie postępowania przed nią było niewystarczające, musi je uzupełnić, poza oświadczeniami złożonymi ustnie lub na piśmie przez zainteresowanego urzędnika i organ powołujący, własnymi pytaniami, a nawet dochodzeniem z udziałem obu stron, jak przewidziano w art. 17 załącznika IX do regulaminu pracowniczego. W niniejszej sprawie w pkt 1 i 2 swojej opinii komisja dyscyplinarna wskazała, że nie ma uprawnień do piętnowania ewentualnych nieprawidłowości mających wpływ na postępowanie poprzedzające wszczęcie postępowania przed nią, jednak sprawdziła, że notatka IDOC z dnia 31 października 2013 r., która zapoczątkowała dochodzenie dotyczące odpowiedzialności finansowej wnoszącego odwołanie i która miała stanowić część akt przekazanych komisji dyscyplinarnej, mogła stanowić przedmiot uwag złożonych przez wnoszącego odwołanie, oraz przypomniała, że on sam mógł się z nią zapoznać we właściwym czasie. Należy również zauważyć, że w skardze wnoszący odwołanie nie zarzuca komisji dyscyplinarnej, iż ta nie przeprowadziła uzupełniającego postępowania dowodowego w drodze pytań lub poprzez przeprowadzenie dochodzenia. Należy zatem odrzucić argumenty wnoszącego odwołanie przedstawione w pkt 59 skargi i powtórzone w pkt 74 zaskarżonego wyroku, w których zarzuca on komisji dyscyplinarnej, że ta nie ustosunkowała się do niektórych zarzucanych uchybień proceduralnych.
[…]
W przedmiocie zarzutów skargi dotyczących odpowiedzialności finansowej wnoszącego odwołanie (część czwarta zarzutu czwartego i zarzut szósty)
286 Artykuł 22 regulaminu pracowniczego stanowi, że urzędnik może zostać zobowiązany do wyrównania, w całości bądź w części, szkody poniesionej przez Unię w wyniku jego poważnego uchybienia przy wykonywaniu lub w związku z wykonywaniem swoich obowiązków służbowych.
[…]
295 Wnoszący odwołanie był świadomy, że nie można długo utrzymywać sytuacji, w której nie zajmuje on wraz z rodziną służbowego mieszkania o odpowiednim do zamieszkania przez nich metrażu, o które się ubiegał, nawet jeżeli dyrektor administracyjna delegatury nie zmuszała go do zwrócenia mieszkania służbowego. Wnoszący odwołanie przyznał podczas drugiego przesłuchania przez OLAF, że nalegała ona, aby jego rodzina zamieszkała razem z nim w tym mieszkaniu, i nie zaprzecza, że mieszkanie służbowe przeznaczone do zamieszkania przez rodzinę powinno pozostawać generalnie zamieszkane. W tym względzie odpowiednie przepisy załącznika X do regulaminu pracowniczego oraz szczegółowe zasady ich stosowania można interpretować, łącznie z uwzględnieniem interesów Unii, którymi muszą się kierować jej urzędnicy zgodnie z art. 11 regulaminu pracowniczego, wyłącznie w taki sposób, że urzędnik, który złożył wniosek o przyznanie mieszkania służbowego o powierzchni odpowiadającej potrzebom jego rodziny, powinien zamieszkać w nim z rodziną lub poinformować, że musi z niego zrezygnować, jeżeli utrzymujące się trudności uniemożliwiają wprowadzenie się rodziny po upływie rozsądnego terminu. Jest to kwestia lojalności zainteresowanego urzędnika.
296 Gdyby w niniejszym przypadku wprowadzenie się rodziny uniemożliwił problem wadliwego polakierowania parkietu, za co wówczas odpowiedzialność ponosił właściciel, wnoszący odwołanie musiałby odmówić wejścia do mieszkania lub podjąć inne stosowne kroki wobec delegatury, aby mogła ona wezwać właściciela do wywiązania się ze swoich obowiązków.
297 Wreszcie, nawet jeśli obecność „doglądającego mieszkania” przyjaciela mogła uspokoić wnoszącego odwołanie, że jego służbowe mieszkanie nie zostanie niespodziewanie zajęte przez osoby trzecie, ta długoterminowa umowa z „doglądającym mieszkanie” znajdowała uzasadnienie tylko dlatego, że wnoszący odwołanie nie zamieszkiwał w nim na stałe ze względu na to, iż jego rodzina tam się nie wprowadziła.
298 Tym samym żaden powód związany z problemami zdrowotnymi jego żony i dziecka, z nieporządkiem w mieszkaniu lub z postawą dyrektor administracyjnej delegatury nie może usprawiedliwić indywidualnego zachowania wnoszącego odwołanie i nie pozwala wykazać, że pozostał on lojalny wobec Unii od stycznia 2009 r., to znaczy po czterech pierwszych miesiącach najmu, ponieważ nie zaproponował rezygnacji z dużego mieszkania dla rodziny, z którego korzystał, zatrzymując je dla siebie, chociaż wykazał się pewną przejrzystością co do tej sytuacji wobec dyrektor administracyjnej delegatury.
[…]
300 Na tym etapie analizy należy zatem przyjąć, biorąc pod uwagę bezpodstawne wydatkowanie pieniędzy publicznych spowodowane przez postawę wnoszącego odwołanie i pozostawienie go w służbowym mieszkaniu po upływie rozsądnego terminu, że organ powołujący słusznie uznał, iż uchybienie ze strony wnoszącego odwołanie ma poważny charakter, ponieważ od stycznia 2009 r., cztery miesiące po rozpoczęciu najmu, aż do jego zakończenia w sierpniu 2010 r., przedłużył niewłaściwe korzystanie ze służbowego mieszkania, nie podejmując żadnych działań wobec delegatury, aby je zwrócić. Istnienie uchybienia powodującego powstanie odpowiedzialności finansowej wnoszącego odwołanie na podstawie art. 22 regulaminu pracowniczego zostało zatem słusznie stwierdzone w tym okresie.
[…]
302 Co się tyczy szkody spowodowanej postawą wnoszącego odwołanie, należy przede wszystkim oddalić jego argument przedstawiony w pkt 120–123 skargi, oparty na okoliczności, że umowa najmu nie mogła zostać rozwiązana w pierwszym roku, przy czym czynsz nie byłby jednak należny za cały ten rok, co wykluczałoby jakąkolwiek szkodę dla Unii przez pierwszy rok najmu od września 2008 r. do sierpnia 2009 r. Szkoda dla Unii istnieje faktycznie przez cały uznany w spornej decyzji okres, w którym wnoszący odwołanie dopuścił się przewinienia, to znaczy od stycznia 2009 r. do sierpnia 2010 r., a więc w szczególności od stycznia do sierpnia 2009 r., ponieważ w tym czasie Unia płaciła za duże mieszkanie służbowe dla rodziny urzędnika, w którym mieszkał tylko on sam przez parę dni w tygodniu, mimo że posiadał inne duże mieszkanie w pobliżu, w którym pozostała jego rodzina i on sam zamieszkiwał częściowo. Ponadto ta szkoda została wyrządzona przez wnoszącego odwołanie, który po złożeniu wniosku o takie służbowe mieszkanie nie położył kresu wspomnianej sytuacji i nie zaproponował zwrotu tego mieszkania po kilku miesiącach. Jak wskazano w pkt 296 powyżej, gdyby rzeczywiście trwająca kwestia wadliwego polakierowania parkietu uniemożliwiała wprowadzenie się rodziny do służbowego mieszkania, za co wówczas odpowiedzialność ponosiłby właściciel, wnoszący odwołanie musiałby odmówić wprowadzenia się do mieszkania lub przedsięwziąć inne stosowne kroki w delegaturze, aby ta mogła szybko i zdecydowanie wezwać właściciela do wywiązania się ze swoich obowiązków. Wspomniana szkoda została również wykazana do końca umowy najmu, ponieważ nie oddając mieszkania służbowego do dyspozycji delegatury, wnoszący odwołanie uniemożliwił Komisji korzystanie z tego mienia, mimo że płaciła czynsz najmu, a w szczególności – jak wskazał Sąd do spraw Służby Publicznej w pkt 159 zaskarżonego wyroku – uniemożliwiając użytkowanie tego mieszkania w inny sposób lub przynajmniej rozwiązanie umowy najmu bez kary od września 2009 r., co mogłoby zmniejszyć szkodę faktycznie poniesioną przez Unię. W tym względzie okoliczność, że w umowie najmu został przewidziany brak możliwości wypowiedzenia przez najemcę w pierwszym roku umowy, jednak z zastrzeżeniem pobierania w tym okresie opłat czynszowych, nie może prowadzić do stwierdzenia, że w tym okresie szkoda nie wystąpiła, wbrew twierdzeniom wnoszącego odwołanie. W tym okresie delegatura rzeczywiście płaciła za służbowe mieszkanie o dużym metrażu, o które wnioskował wnoszący odwołanie, przy czym było to nieuzasadnione i nie dawało możliwości osiągnięcia żadnej korzyści.
303 Następnie w pkt 125 skargi wnoszący odwołanie twierdzi, że ponieważ miał prawo do mniejszego mieszkania służbowego dla osoby stanu wolnego, szkoda Unii ograniczyła się do różnicy w czynszu między zajętym przez niego służbowym mieszkaniem dla rodziny i takim mniejszym mieszkaniem służbowym. Ten argument mógłby zostać uwzględniony tylko wtedy, gdyby wnoszący odwołanie rzeczywiście złożył wniosek o służbowe mieszkanie dla osoby stanu wolnego w trakcie umowy najmu dotyczącej mieszkania dla rodziny, jednak w braku takiej okoliczności, która ogranicza się do zwykłej spekulacji, tym bardziej, że jego małżonka była właścicielką mieszkania w Nowym Jorku, w którym mieszkała jej rodzina, należy przyjąć, że w całym okresie wynajmu Unia faktycznie poniosła szkodę odpowiadającą wszystkim opłatom czynszowym zapłaconym za służbowe mieszkanie przyznane wnoszącemu odwołanie, chociaż wynajęcie tego mieszkania nie było konieczne. Jak wskazała Komisja w spornej decyzji, szkoda ta obejmuje zatem okres od stycznia 2009 r. do sierpnia 2010 r., w odniesieniu do którego stwierdzono w pkt 300 powyżej popełnienie poważnego uchybienia służbowego przez wnoszącego odwołanie.
[…]
307 Jak wskazano w pkt 106 i 114 powyżej, wnoszący odwołanie powołuje się na pięcioletni okres przedawnienia, o którym mowa w art. 85 akapit drugi regulaminu pracowniczego, oraz, posiłkowo, na pięcioletni okres przedawnienia ustanowiony w art. 81 rozporządzenia nr 966/2012 jako parametr rozsądnego terminu w celu zastosowania art. 22 regulaminu pracowniczego. Jak stwierdzono w pkt 113 i 129 powyżej, żaden z tych dwóch przepisów nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Żaden przepis prawa Unii nie określa terminu, w którym w odniesieniu do rozpatrywanych okoliczności faktycznych powinno nastąpić dochodzenie, postępowanie dyscyplinarne i decyzja o uznaniu odpowiedzialności finansowej urzędnika na podstawie art. 22 regulaminu pracowniczego. Można jednak wziąć pod uwagę to, że art. 85 akapit drugi regulaminu pracowniczego jest przykładem okresu przedawnienia przyjętego przez prawodawcę w odniesieniu do niektórych stosunków między Unią a jej urzędnikami, nawet jeśli ze względu na różnice charakteryzujące zastosowanie art. 22 regulaminu pracowniczego w stosunku do zastosowania art. 85 regulaminu pracowniczego, podkreślone w pkt 112 powyżej, okres o podobnej długości obowiązujący w ramach zastosowania art. 22 regulaminu pracowniczego nie może być okresem nieprzerwanym, tak jak okres przewidziany w art. 85 akapit drugi regulaminu pracowniczego.
308 Z orzecznictwa wynika, że jeżeli prawodawca nie przewidział okresu przedawnienia, zasada pewności prawa wymaga, aby instytucje Unii wykonywały swoje uprawnienia w rozsądnym terminie (zob. wyrok z dnia 14 czerwca 2016 r., Marchiani/Parlament, C‑566/14 P, EU:C:2016:437, pkt 96 i przytoczone tam orzecznictwo). Należy zatem sprawdzić, czy przeprowadzając dochodzenie, wszczynając postępowanie dyscyplinarne i ostatecznie uznając odpowiedzialność finansową wnoszącego odwołanie w okresie od stycznia 2009 r. do sierpnia 2010 r., służby Komisji i organ powołujący naruszyły przy wykonywaniu swoich uprawnień zasadę działania w rozsądnym terminie.
309 Oceny, czy termin ma rozsądny charakter, należy dokonywać w oparciu o okoliczności właściwe każdej sprawie, a zwłaszcza przy uwzględnieniu znaczenia sporu dla zainteresowanego, złożoności sprawy, różnych etapów procedury, przez które instytucja Unii przeszła, a także zachowania stron w toku tej procedury. Rozsądnego charakteru terminu nie można bowiem określić poprzez odniesienie do szczególnej górnej granicy, ustalonej w sposób abstrakcyjny (zob. wyrok z dnia 14 czerwca 2016 r., Marchiani/Parlament, C‑566/14 P, EU:C:2016:437, pkt 99, 100 i przytoczone tam orzecznictwo).
310 W niniejszej sprawie okres, w odniesieniu do którego zostało stwierdzone poważne uchybienie wnoszącego odwołanie, biegnie od stycznia 2009 r. do sierpnia 2010 r. OLAF poinformował wnoszącego odwołanie o wszczęciu dochodzenia dotyczącego jego osoby w sprawie korzystania z jego służbowego mieszkania w marcu 2012 r., czyli mniej niż dwa lata po zakończeniu tego nieprzerwanego okresu. Po zakończeniu etapu dochodzenia, z udziałem kolejno OLAF i IDOC, organ powołujący wszczął postępowanie dyscyplinarne wobec wnoszącego odwołanie w lipcu 2014 r. i wydał sporną decyzję o uznaniu między innymi odpowiedzialności finansowej wnoszącego odwołanie w lutym 2015 r. Ta decyzja została utrzymana w mocy we wrześniu 2015 r. wraz z oddaleniem zażalenia wnoszącego odwołanie. W świetle takiej sekwencji zdarzeń należy uznać, że organ administracyjny wykonywał swoje uprawnienia w rozsądnych terminach.
[…]
W przedmiocie nowych zarzutów przedstawionych przez wnoszącego odwołanie w ramach postępowania odwoławczego
[…]
315 Zawiadomienie przez wnoszącego odwołanie o oszukańczym działaniu jednego z jego współpracowników w Nowym Jorku zostało dokonane poprzez wiadomość elektroniczną wnoszącego odwołanie do IDOC z dnia 13 maja 2013 r., przedłożoną w załączniku 36 do skargi. Pismo to zostało wysłane, gdy wnoszący odwołanie był już objęty dochodzeniem dotyczącym użytkowania przez niego służbowego mieszkania, i miało na celu przede wszystkim podanie w wątpliwość wiarygodności dwóch obciążających go zeznań uwzględnionych przez OLAF. To właśnie w tym kontekście wnoszący odwołanie przedstawił potencjalnie niezgodne z prawem pod wieloma względami zachowanie tego współpracownika, który miał być powiązany z dwiema osobami, które złożyły zeznanie. Z pisma tego wynika, że zawiadomienie dokonane przez wnoszącego odwołanie dotyczyło częściowo okoliczności, które już były w sposób oczywisty znane przełożonym delegatury i jemu samemu od pewnego czasu, a częściowo okoliczności, o których OLAF został poinformowany przez inne osoby z delegatury, zanim sam wnoszący odwołanie poinformował o nich IDOC kilka miesięcy po tym, jak dowiedział się o nich w przypadkowy sposób. W związku z tym doniesienie wnoszącego odwołanie nie wpisuje się w ramy powiadamiania przez sygnalizującego nadużycia o faktach, które mogą wzbudzić podejrzenie co do nielegalnej działalności, o których urzędnik się dowiaduje, zgodnie z art. 22a regulaminu pracowniczego, lecz stanowi jedynie obronę własnych interesów przez urzędnika. Wnoszący odwołanie nie może zatem powoływać się na status sygnalizującego nadużycia, zakładając, że taki status może stanowić okoliczność łagodzącą w świetle okoliczności faktycznych, które nie miały nic wspólnego z okolicznościami, o których zawiadomił, nawet jeśli okazały się one prawdziwe.
[…]
317 Z całości powyższych rozważań wynika, że ponieważ nie można uwzględnić żadnego z przedstawionych zarzutów mających na celu stwierdzenie nieważności spornej decyzji, należy oddalić żądanie stwierdzenia nieważności wniesione przez wnoszącego odwołanie, w tym żądanie stwierdzenia nieważności decyzji oddalającej jego zażalenie. W tym względzie Sąd odsyła do uzasadnienia przedstawionego przez Sąd do spraw Służby Publicznej w pkt 43–45 zaskarżonego wyroku.
W przedmiocie wniosku o obniżenie kwoty odszkodowania żądanego od wnoszącego odwołanie
318 Należy stwierdzić, że domagając się w swoich wnioskach, aby sąd skorzystał z nieograniczonego prawa orzekania, o którym mowa w art. 22 akapit trzeci regulaminu pracowniczego, w celu obniżenia zadośćuczynienia, którego zażądano od niego w spornej decyzji, wnoszący odwołanie nie przedstawił konkretnego argumentu w celu uzasadnienia wnioskowanego obniżenia, poza argumentami przedstawionymi na poparcie żądań stwierdzenia nieważności. Niemniej jednak, jak wskazała rzecznik generalna J. Kokott w pkt 60 opinii wydanej w sprawie Gogos/Komisja (C‑583/08 P, EU:C:2010:118), w odniesieniu do czysto majątkowych aspektów sporu między Unią i jednym z jej urzędników sąd Unii nie musi ograniczać się wyłącznie do kontroli zgodności z prawem rozpatrywanych działań, lecz jest uprawniony także do badania ich celowości, a zatem zastąpienia własną oceną oceny organu powołującego. W tym względzie art. 91 ust. 1 zdanie drugie regulaminu pracowniczego pozwala sądom Unii w przypadku sporów o charakterze majątkowym i w ramach korzystania z przysługującego im nieograniczonego prawa orzekania na oszacowanie z urzędu poniesionej szkody ex aequo et bono, biorąc pod uwagę całokształt okoliczności danej sprawy (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 20 maja 2010 r., Gogos/Komisja, C‑583/08 P, EU:C:2010:287, pkt 44 i przytoczone tam orzecznictwo). Ponadto sądy mogą korzystać z tego nieograniczonego prawa orzekania nawet wówczas, gdy nie został złożony taki wniosek (zob. podobnie opinia rzecznik generalnej J. Kokott w sprawie Gogos/Komisja, C‑583/08 P, EU:C:2010:118, pkt 61), a tym bardziej w sytuacji, gdy taki wniosek został złożony wobec braku jakichkolwiek szczególnych argumentów podniesionych na jego poparcie. W niniejszej sprawie kwestia roli dyrektor administracyjnej delegatury w odniesieniu do wymogów poszanowania zasady kontradyktoryjności została obszernie omówiona zarówno w pismach procesowych stron, jak i na rozprawie, w szczególności w drodze pytań zadanych przy tej okazji przez Sąd.
319 Z przeprowadzonej debaty oraz z dokumentów w aktach sprawy wynika, że dyrektor administracyjna delegatury nie zażądała od wnoszącego odwołanie opuszczenia służbowego mieszkania, lecz jedynie przypomniała mu o jego nieprawidłowej sytuacji (zob. pkt 274 powyżej). Nawet jeśli okoliczność ta nie podważa istnienia poważnego uchybienia ze strony wnoszącego odwołanie polegającego na przedłużeniu nieprawidłowego użytkowania mieszkania służbowego od stycznia 2009 r. do sierpnia 2010 r. (zob. pkt 300 powyżej), wskazuje ona, że z powodu braku odpowiednich działań swojej przedstawicielki na miejscu, mimo że była ona świadoma sytuacji, Komisja przyczyniła się do pełnego rozmiaru poniesionej przez nią szkody, chociaż mogła ograniczyć jej rozmiar, gdyż nie wydaje się, aby jakakolwiek przeszkoda mogła uniemożliwić takie działania, w szczególności gdyby polegały one na zażądaniu od wnoszącego odwołanie opuszczenia służbowego mieszkania, ponieważ warunki do jego zajmowania nie zostały spełnione. W związku z tym w świetle wszystkich okoliczności tej sprawy Sąd oszacował ex æquo et bono, że odszkodowanie od wnoszącego odwołanie za szkodę poniesioną przez Unię powinno zostać obniżone (zob. podobnie wyroki: z dnia 7 listopada 1985 r., Adams/Komisja, 145/83, EU:C:1985:448, pkt 53, 54; z dnia 11 lipca 2007 r., Schneider Electric/Komisja, T‑351/03, EU:T:2007:212, pkt 332, 334).
320 Zgodnie z art. 22 regulaminu pracowniczego należy zatem ustalić wysokość odszkodowania należnego od wnoszącego odwołanie za szkodę wyrządzoną Unii z powodu poważnego uchybienia, które popełnił, nie podejmując żadnych kroków w celu zwrócenia swojego służbowego mieszkania od stycznia 2009 r., na kwotę 80 000 EUR na dzień ogłoszenia niniejszego wyroku, co oznacza, że albo kwoty wraz z ewentualnymi odsetkami, które wnoszący odwołanie już zapłacił i które przekraczają tę kwotę, zostaną mu zwrócone przez Komisję, albo że zażąda ona od wnoszącego odwołanie ewentualnych dodatkowych płatności do wysokości rzeczonej kwoty. W obu przypadkach wymagane płatności lub zwroty powinny być powiększone o odsetki w wysokości ustalonej przez Europejski Bank Centralny (EBC) dla podstawowych operacji refinansujących od dnia ogłoszenia niniejszego wyroku.
[…]
Z powyższych względów
SĄD (czwarta izba)
orzeka, co następuje:
1) Wyrok Sądu do spraw Służby Publicznej Unii Europejskiej (druga izba) z dnia 19 lipca 2016 r., HG/Komisja (F‑149/15), zostaje uchylony.
2) Wysokość odszkodowania należnego Unii Europejskiej od HG zostaje ustalona na kwotę 80 000 EUR na dzień ogłoszenia niniejszego wyroku.
3) W pozostałym zakresie skarga w sprawie F‑149/15 zostaje oddalona.
4) HG i Komisja Europejska pokrywają własne koszty w sprawach F‑149/15, T‑693/16 P, T‑440/18 RENV oraz T‑693/16 P-RENV-RX.
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 15 grudnia 2021 r.
Podpisy