DOCUMENT DE TRAVAIL
ORDONNANCE DU TRIBUNAL (dixième chambre)
14 décembre 2021 (*)
« Recours en annulation – Recours en carence – Projet de règlement de la Commission subordonnant l’exportation en dehors de l’Union de certains produits à la présentation d’une autorisation d’exportation – Proposition de la Commission de subordonner l’exportation de vaccins contre la COVID-19 vers l’Irlande du Nord à la présentation d’une autorisation d’exportation en application de l’article 16 du protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord de l’accord sur le retrait du Royaume-Uni de Grande Bretagne et d’Irlande du Nord de l’Union et de la Communauté européenne de l’énergie atomique – Absence d’une politique publiée des circonstances dans lesquelles l’Union mettrait en œuvre l’article 16 dudit protocole – Irrecevabilité manifeste partielle – Recours en partie manifestement dépourvu de tout fondement en droit »
Dans les affaires T‑161/21 et T‑161/21 AJ I,
Raymond Irvine McCord, demeurant à Belfast (Irlande), représenté par M. C. O’Hare, solicitor,
partie requérante,
contre
Commission européenne, représentée par MM. H. Krämer et F. Ronkes Agerbeek, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet, d’une part, une demande fondée sur l’article 263 TFUE et tendant à l’annulation du projet de règlement de la Commission du 29 janvier 2021 visant notamment à subordonner l’exportation de vaccins contre la COVID-19 vers l’Irlande du Nord à la présentation d’une autorisation d’exportation en application de l’article 16 du protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord de l’accord sur le retrait du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord de l’Union européenne et de la Communauté européenne de l’énergie atomique (JO 2020, L 29, p. 7), et de la décision de la Commission de ne pas avoir publié une politique des circonstances dans lesquelles elle mettrait en œuvre l’article 16 dudit protocole et, d’autre part, une demande fondée sur l’article 265 TFUE et tendant à faire constater que la Commission s’est illégalement abstenue d’adopter et de publier une telle politique,
LE TRIBUNAL (dixième chambre),
composé de M. A. Kornezov (rapporteur), président, Mme K. Kowalik‑Bańczyk et M. G. Hesse, juges,
greffier : M. E. Coulon,
rend la présente
Ordonnance
Antécédents du litige
1 Le 29 janvier 2021, la Commission européenne a rendu public un projet de règlement subordonnant l’exportation en dehors de l’Union européenne de certains produits à la présentation d’une autorisation d’exportation (ci-après le « projet de règlement litigieux »). Le projet de règlement litigieux contenait une disposition qui aurait subordonné l’exportation de vaccins contre la COVID-19 vers l’Irlande du Nord à la présentation d’une autorisation d’exportation, en application de l’article 16 du protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord de l’accord sur le retrait du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord de l’Union et de la Communauté européenne de l’énergie atomique (JO 2020, L 29, p. 7) (ci-après le « protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord »).
2 Le même jour, la Commission a adopté le règlement d’exécution (UE) 2021/111, subordonnant l’exportation de certains produits à la présentation d’une autorisation d’exportation (JO 2021, L 31 I, p. 1), lequel ne contenait ni la disposition décrite au point 1 ci-dessus ni aucune autre référence au protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord. Ce règlement d’exécution a été publié au Journal officiel de l’Union européenne le 30 janvier 2021.
3 Le 8 février 2021, le requérant, M. Raymond Irvine McCord, a fait part à la Commission de ses préoccupations sur le déclenchement éventuel par celle-ci de l’article 16 du protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord, lequel permet à l’Union de déroger, dans certaines circonstances, à l’application de certaines parties de l’accord sur le retrait du Royaume-Uni de Grande Bretagne et d’Irlande du Nord de l’Union et de la Communauté européenne de l’énergie atomique. Il a également demandé à la Commission, d’une part, « de reconnaître publiquement que [s]a décision […] de déclencher l’article 16 était illégale » et, d’autre part, « de disposer d’une politique sur le déclenchement de l’article 16 et de la publier ».
4 Le 26 février 2021, la Commission a répondu au requérant que le projet de règlement litigieux n’était qu’un projet et que la disposition dont il se plaignait ne figurait plus dans la version finale du règlement d’exécution 2021/111.
5 Le 8 mars 2021, le requérant a adressé une lettre à la Commission dans laquelle il a, en substance, réitéré sa position initiale. Il a également indiqué que si la Commission ne répondait pas à sa demande formulée dans la lettre du 8 février 2021, il introduirait un recours devant le Tribunal en vertu des articles 263 et 265 TFUE.
Procédure et conclusions des parties
6 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 25 mars 2021, le requérant conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler, en substance, le projet de règlement litigieux dans la mesure où il contenait une disposition visant à mettre en œuvre l’article 16 du protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord ;
– annuler la « décision de la Commission de ne pas avoir publié une politique des circonstances dans lesquelles elle mettrait en œuvre l’article 16 [de ce protocole] » ;
– constater que la Commission s’est illégalement abstenue de publier une politique des circonstances dans lesquelles elle mettrait en œuvre l’article 16 du même protocole ;
– à titre subsidiaire, ordonner à la Commission d’adopter et de publier une telle politique ; et
– condamner la Commission aux dépens.
7 Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le même jour, le requérant a demandé qu’il soit statué sur le présent recours selon une procédure accélérée, conformément à l’article 152 du règlement de procédure du Tribunal.
8 Le 25 mai 2021, la Commission a déposé ses observations sur la demande de procédure accélérée.
9 Par demande déposée au greffe du Tribunal le 28 mai 2021, le requérant a sollicité une aide juridictionnelle, en application de l’article 146 du règlement de procédure.
10 Par décision du 18 juin 2021, le Tribunal (dixième chambre) a rejeté la demande de procédure accélérée.
11 Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 21 juin 2021, la Commission a soulevé une exception d’irrecevabilité au titre de l’article 130, paragraphe 1, du règlement de procédure.
12 Le 27 août 2021, le requérant a présenté ses observations sur l’exception d’irrecevabilité.
13 Par acte déposé au greffe du Tribunal le 22 septembre 2021, le requérant a présenté une nouvelle offre de preuve au titre de l’article 85, paragraphe 3, du règlement de procédure. La Commission a déposé au greffe du Tribunal ses observations à cet égard le 27 octobre 2021.
14 Dans son exception d’irrecevabilité, la Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– déclarer le recours irrecevable ;
– condamner le requérant aux dépens.
15 Dans ses observations sur l’exception d’irrecevabilité, le requérant conclut à ce qu’il plaise au Tribunal de déclarer le recours recevable.
En droit
16 En vertu de l’article 130, paragraphes 1 et 7, du règlement de procédure, si le défendeur le demande, le Tribunal peut statuer sur l’irrecevabilité sans engager le débat au fond. Aux termes de l’article 126 du règlement de procédure, lorsqu’un recours est manifestement irrecevable ou manifestement dépourvu de tout fondement en droit, le Tribunal peut, sur proposition du juge rapporteur, à tout moment décider de statuer par voie d’ordonnance motivée, sans poursuivre la procédure.
17 En l’espèce, la Commission ayant demandé qu’il soit statué sur l’irrecevabilité et le Tribunal s’estimant suffisamment éclairé par les pièces du dossier, celui-ci décide de statuer sans poursuivre la procédure.
18 La Commission excipe de l’irrecevabilité de chacun des chefs de conclusions mentionnés au point 6 ci-dessus.
Sur le premier chef de conclusions
19 La Commission considère que le premier chef de conclusions est irrecevable au motif, notamment, qu’il est dirigé contre un acte préparatoire dépourvu d’effets juridiques obligatoires de nature à affecter les intérêts légitimes du requérant.
20 Le requérant rétorque que même un acte qui n’est plus d’application peut être attaqué en justice afin d’éviter que l’illégalité alléguée ne se reproduise. En outre, le projet de règlement litigieux aurait été un acte produisant des effets juridiques obligatoires, dans la mesure où le protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord ne prévoirait pas de procédure spécifique pour l’application de la dérogation prévue à son article 16 et où ledit projet traduirait la position définitive de la Commission à ce moment-là. Par ailleurs, selon la jurisprudence, même un acte non contraignant pourrait constituer un acte attaquable.
21 Il résulte d’une jurisprudence constante que le recours en annulation au titre de l’article 263 TFUE est ouvert à l’encontre de tous les actes pris par les institutions, organes ou organismes de l’Union, quelles qu’en soient la nature ou la forme, qui visent à produire des effets juridiques obligatoires de nature à affecter les intérêts de la partie requérante, en modifiant de façon caractérisée la situation juridique de cette dernière (arrêts du 11 novembre 1981, IBM/Commission, 60/81, EU:C:1981:264, point 9, et du 26 janvier 2010, Internationaler Hilfsfonds/Commission, C‑362/08 P, EU:C:2010:40, point 51).
22 En outre, lorsqu’il s’agit d’actes ou de décisions dont l’élaboration s’effectue en plusieurs phases, ne constituent, en principe, des actes attaquables que les mesures qui fixent définitivement la position de l’institution au terme de la procédure, à l’exclusion des mesures intermédiaires dont l’objectif est de préparer la décision finale (arrêts du 11 novembre 1981, IBM/Commission, 60/81, EU:C:1981:264, point 10 ; du 17 juillet 2008, Athinaïki Techniki/Commission, C‑521/06 P, EU:C:2008:422, point 42, et ordonnance du 15 mai 1997, Berthu/Commission, T‑175/96, EU:T:1997:72, point 19).
23 Il n’en va autrement que si des actes ou des décisions pris au cours de la procédure préparatoire, d’une part, constituent eux‑mêmes le terme ultime d’une procédure spéciale distincte de la procédure principale et, d’autre part, produisent eux-mêmes des effets de droit obligatoires (arrêt du 11 novembre 1981, IBM/Commission, 60/81, EU:C:1981:264, point 11).
24 En l’espèce, le requérant demande l’annulation du projet de règlement litigieux, dans la mesure où celui-ci contenait une disposition visant à mettre en œuvre l’article 16 du protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord.
25 Toutefois, le projet de règlement litigieux était une mesure intermédiaire et préparatoire dont l’objectif était de préparer l’adoption du règlement d’exécution 2021/111. Ce projet ne fixait donc pas définitivement la position de la Commission et n’a produit aucun effet juridique obligatoire de nature à affecter les intérêts légitimes du requérant. En particulier, la disposition que ce projet contenait et dont se plaint le requérant n’est jamais entrée en vigueur.
26 Par ailleurs, le règlement d’exécution 2021/111, tel que finalement adopté, ne contenait plus de disposition visant à mettre en œuvre l’article 16 du protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord.
27 Dès lors, conformément à la jurisprudence rappelée aux points 21 à 23 ci‑dessus, le projet de règlement litigieux ne constitue pas un acte susceptible de faire l’objet d’un recours en annulation au titre de l’article 263 TFUE.
28 Les objections du requérant ne remettent pas en cause cette conclusion.
29 Premièrement, si le requérant a raison de remarquer qu’un acte qui n’est plus en vigueur peut néanmoins, dans certaines circonstances, être considéré comme un acte attaquable, il n’en reste pas moins que l’acte dont l’annulation est demandée dans la présente affaire n’est pas un acte qui n’est plus en vigueur mais qui a produit des effets juridiques obligatoires par le passé. En effet, l’acte attaqué dans la présente affaire n’est qu’un projet de règlement qui n’est jamais entré en vigueur et n’a, dès lors, jamais produit d’effets juridiques obligatoires. De surcroît, il n’est pas non plus susceptible de produire de tels effets à l’avenir.
30 Deuxièmement, est également dénué de pertinence l’argument du requérant selon lequel une partie requérante peut avoir un intérêt à agir afin d’éviter que l’illégalité alléguée ne se reproduise dans le futur. Toutefois, le fait qu’une partie requérante puisse avoir un intérêt à agir est sans incidence sur la question de savoir si l’acte dont l’annulation est demandée constitue un acte attaquable au sens de l’article 263 TFUE.
31 Troisièmement, le requérant ne saurait non plus se prévaloir de la jurisprudence selon laquelle une déclaration orale peut également constituer un acte attaquable dans certaines circonstances (arrêt du 24 mars 1994, Air France/Commission, T‑3/93, EU:T:1994:36), ni de celle concernant le caractère d’acte attaquable de certaines conclusions du Conseil (arrêt du 13 juillet 2004, Commission/Conseil, C‑27/04, EU:C:2004:436), dans la mesure où, dans ces arrêts, le juge de l’Union a constaté que les actes attaqués avaient produit des effets juridiques, ce qui n’est pas le cas de l’espèce.
32 Partant, le premier chef de conclusions du recours doit être rejeté comme manifestement irrecevable.
Sur le deuxième chef de conclusions
33 Selon la Commission, le deuxième chef de conclusions, par lequel le requérant demande l’annulation de la « décision de la Commission de ne pas avoir publié une politique des circonstances dans lesquelles elle mettrait en œuvre l’article 16 » du protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord, est irrecevable au motif qu’il est dirigé contre un acte inexistant.
34 Dans ses observations sur l’exception d’irrecevabilité, le requérant précise que ses conclusions relatives au manquement allégué de la Commission d’adopter ou de publier une telle politique sont « principalement fondées sur l’article 265 TFUE et non pas sur l’article 263 TFUE ».
35 Dans ces circonstances, et étant précisé que le requérant n’identifie aucune « décision » de la Commission de ne pas adopter ou publier une telle politique, et que le manquement allégué décrit au point 33 ci‑dessus fait l’objet du troisième chef de conclusions fondé sur l’article 265 TFUE, avec lequel il se recoupe, il y a lieu de requalifier le deuxième chef de conclusions comme visant à faire constater, sur le fondement de l’article 265 TFUE, que la Commission s’est illégalement abstenue de publier une politique des circonstances dans lesquelles elle mettrait en œuvre l’article 16 du protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord. Ce chef de conclusions, ainsi requalifié, coïncide donc avec le troisième chef de conclusions, examiné ci-après.
Sur le troisième chef de conclusions
36 La Commission fait valoir que le troisième chef de conclusions est irrecevable au motif notamment qu’un recours en carence pour non-exercice d’un pouvoir discrétionnaire doit être rejeté. Tel serait le cas en l’espèce, car l’élaboration et la publication d’une politique relative aux circonstances dans lesquelles l’Union déclencherait l’application de l’article 16 du protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord relèvent d’un tel pouvoir discrétionnaire.
37 Le requérant rétorque que s’il est vrai que la Commission dispose d’un pouvoir discrétionnaire à cet égard, les principes de l’État de droit, de transparence, d’intégrité et de responsabilité imposent à la Commission d’adopter une décision permettant aux personnes concernées d’anticiper les démarches de cette institution.
38 Il convient de rappeler que, selon la jurisprudence, le recours en carence ouvert par l’article 265 TFUE est subordonné à l’existence d’une obligation d’agir pesant sur l’institution concernée, de telle façon que l’abstention alléguée soit contraire au traité (ordonnances du 6 juillet 1998, Goldstein/Commission, T‑286/97, EU:T:1998:150, point 24, et du 19 septembre 2016, Gaki/Parlement, T‑112/16, non publiée, EU:T:2016:548, point 16).
39 Dans le cadre d’un tel recours, la question de savoir si une obligation d’agir pèse sur l’institution en cause n’est pas une condition de recevabilité dudit recours, mais une question devant être examinée au fond (arrêts du 29 septembre 2011, Ryanair/Commission, T‑442/07, non publié, EU:T:2011:547, point 27, et du 21 mars 2014, Yusef/Commission, T‑306/10, EU:T:2014:141, point 76). Ainsi, afin de statuer sur le bien-fondé d’un tel recours, il y a lieu de vérifier si, au moment de la mise en demeure de ladite institution au sens de l’article 265 TFUE, il pesait sur celle-ci une obligation d’agir (voir arrêt du 19 mai 2011, Ryanair/Commission, T‑423/07, EU:T:2011:226, point 25 et jurisprudence citée).
40 À cet égard, et sans qu’il soit nécessaire de se prononcer sur la recevabilité du troisième chef de conclusions, force est de constater, à l’instar de la Commission, qu’aucune disposition du protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord, ni aucune autre disposition du droit de l’Union ne lui impose une obligation d’adopter et de publier une politique sur les circonstances dans lesquelles l’article 16 dudit protocole serait déclenché.
41 Une telle obligation ne saurait non plus être déduite sur la seule base des principes invoqués par le requérant, en l’absence d’une quelconque disposition spécifique en ce sens.
42 Dans ces circonstances, force est de conclure que l’adoption et la publication d’une telle politique relèvent tout au plus du pouvoir discrétionnaire de l’Union.
43 Le fait que le gouvernement du Royaume-Uni aurait indiqué, dans un document présenté par le requérant en tant que nouvelle offre de preuve, que le protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord devrait, selon ledit gouvernement, être modifié est dénué de toute pertinence quant à la question de savoir si la Commission a l’obligation d’adopter et de publier une politique sur les circonstances dans lesquelles l’article 16 dudit protocole serait déclenché.
44 Partant, il convient de constater que, au moment de la mise en demeure de la Commission au sens de l’article 265 TFUE, aucune obligation d’agir dans le sens préconisé par le requérant ne pesait sur elle. Dès lors, le troisième chef de conclusions du recours doit être rejeté comme manifestement non fondé.
Sur le quatrième chef de conclusions
45 La Commission considère que le quatrième chef de conclusions est irrecevable car il contient une demande tendant à ce que le Tribunal lui adresse une injonction.
46 Le requérant ne conteste pas cette fin de non-recevoir, laquelle doit être accueillie au motif que, selon une jurisprudence constante, il n’appartient pas au juge de l’Union d’adresser des injonctions aux institutions, organes ou organismes de l’Union (ordonnance du 28 mai 2020, Anthrakefs/Commission et IK, T‑39/20, non publiée, EU:T:2020:242, point 12 ; voir également, en ce sens, ordonnance du 14 février 2019, Brunke/Commission, T‑258/18, non publiée, EU:T:2019:108, point 14 et jurisprudence citée).
47 Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté dans son ensemble comme étant, en partie, manifestement irrecevable et, en partie, manifestement dépourvu de fondement en droit.
Sur la demande d’aide juridictionnelle
48 Aux termes de l’article 146, paragraphe 2, du règlement de procédure, l’aide juridictionnelle est refusée si, notamment, l’action pour laquelle l’aide est demandée apparaît manifestement irrecevable ou manifestement dépourvue de tout fondement en droit.
49 Tel étant le cas de l’espèce, la demande d’aide juridictionnelle doit être rejetée, conformément à l’article 146, paragraphe 2, du règlement de procédure.
Sur les dépens
50 Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Le requérant ayant succombé, il y a lieu de le condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la Commission.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (dixième chambre)
ordonne :
1) Le recours est rejeté comme manifestement irrecevable et manifestement dépourvu de tout fondement en droit.
2) La demande d’aide juridictionnelle est rejetée.
3) M. Raymond Irvine McCord est condamné aux dépens.
Fait à Luxembourg, le 14 décembre 2021.