Zaak T‑565/19
Oltchim SA
tegen
Europese Commissie
Arrest van het Gerecht (Tiende kamer - uitgebreid) van 15 december 2021
„Staatssteun – Ondersteunende maatregelen van Roemenië ten gunste van een petrochemische onderneming – Niet innen, verder laten oplopen en kwijtschelden van publieke schuldvorderingen – Beroep tot nietigverklaring – Beroepstermijn – Aanvang – Artikel 24, lid 1, van verordening (EU) 2015/1589 – Procesbelang – Bestaan van één of van meerdere maatregelen – Staatsmiddelen – Toerekenbaarheid aan de staat – Toepasselijkheid van het criterium van de particuliere schuldeiser – Toepassing van het criterium van de particuliere schuldeiser – Motiveringsplicht”
1. Beroep tot nietigverklaring – Termijn – Aanvang – Datum van bekendmaking – Datum van kennisneming van de handeling – Subsidiaire aard – Handelingen die krachtens een regelgevende bepaling in het Publicatieblad moeten worden bekendgemaakt – Besluit van de Commissie waarmee een formele onderzoeksprocedure inzake staatssteun wordt beëindigd – Termijn berekend vanaf de dag van bekendmaking – Rechtszekerheid – Beginsel van gelijke behandeling
(Art. 263, zesde alinea, VWEU; verordening 2015/1589 van de Raad, art. 9, 24, lid 1, en 32, lid 3)
(zie punten 33‑56, 67)
2. Beroep tot nietigverklaring – Natuurlijke of rechtspersonen – Procesbelang – Noodzaak van een bestaand en daadwerkelijk belang – Beroep dat de verzoeker een voordeel kan verschaffen – Besluit van de Commissie waarbij wordt vastgesteld dat de steun onverenigbaar is met de interne markt en de terugvordering hiervan wordt gelast – Ontvankelijkheid
(Art. 263, vierde alinea, VWEU)
(zie punten 72‑76)
3. Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Aan de staat toerekenbare verlening van voordelen – Opeenvolgende handelingen van de staat die onscheidbaar zijn vanwege het bestaan van zeer nauwe onderlinge banden – Bestaan van één of van meerdere maatregelen – Beoordelingscriteria
(Art. 107, eerste alinea, VWEU)
(zie punten 94, 95, 99, 100, 103, 104, 107, 108, 111‑113, 116, 117, 120‑137)
4. Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Steun met staatsmiddelen bekostigd – Begrip ‚staatsmiddelen’ – Gedeeltelijke kwijtschelding van schulden door een particuliere onderneming – Staat die een minderheidsparticipatie in die particuliere onderneming bezit – Uitgesloten
(Art. 107, eerste alinea, VWEU)
(zie punten 147‑156)
5. Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Aan de staat toerekenbare verlening van voordelen – In het kader van een insolventieprocedure vastgesteld reorganisatieplan van een onderneming in liquidatie – Bewijs van de toerekenbaarheid aan de staat van de meerderheid van stemmen die is vereist voor de goedkeuring van dat plan – Geen – Uitgesloten
(Art. 107, eerste alinea, VWEU)
(zie punten 160‑215)
6. Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Beoordeling volgens het criterium van de particuliere investeerder – Toepasselijkheid van het criterium van de particuliere investeerder – Particuliere en publieke schuldeisers die betalingsfaciliteiten verlenen aan een andere onderneming – Beoordeling aan de hand van alle relevante elementen en van de context van de litigieuze transactie
(Art. 107, eerste alinea, VWEU)
(zie punten 226‑248)
7. Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Toekenning van een voordeel aan de begunstigden – Niet-innen en laten oplopen van schulden van een onderneming in moeilijkheden – Beoordeling volgens het criterium van de particuliere investeerder – Ontbreken van een voordeel
(Art. 107, eerste alinea, VWEU)
(zie punten 253‑298)
8. Handelingen van de instellingen – Motivering – Verplichting – Omvang – Besluit van de Commissie inzake staatssteun – Beoordeling van het criterium van de particuliere investeerder – Toereikende motivering
(Art. 296 VWEU)
(zie punten 330, 331)
Samenvatting
Oltchim SA, een Roemeense onderneming die actief is op het gebied van de vervaardiging van petrochemische producten, heeft haar financiële situatie tussen 2007 en 2012 geleidelijk zien verslechteren.
In januari 2013 heeft Oltchim een verzoek tot opening van een insolventieprocedure ingediend. In het kader van deze procedure hebben haar schuldeisers – zowel publieke als particuliere entiteiten – een reorganisatieplan goedgekeurd dat onder meer voorzag in de kwijtschelding van een deel van haar schulden (hierna: „reorganisatieplan”).
Bij besluit van 17 december 2018(1) (hierna: „bestreden besluit”) heeft de Europese Commissie vastgesteld dat drie onderscheiden, samen dan wel afzonderlijk genomen maatregelen ten gunste van Oltchim met de interne markt onverenigbare staatssteun vormden. De in dat besluit bedoelde maatregelen hadden betrekking op i) het niet-innen en verder laten oplopen van schulden door de Autoritate pentru Administrarea Activelor Atatului (autoriteit voor het beheer van staatseigendom, Roemenië; hierna: „AAAS”) tussen september 2012 en januari 2013, ii) het voortzetten van leveringen om niet door Cet Govora gedurende dezelfde periode en iii) het in het kader van het reorganisatieplan kwijtschelden van schulden door AAAS, de Administrația Națională apele Române (nationaal waterbeheer, Roemenië; hierna: „ANE”) alsmede de ondernemingen Salrom en Electrica (hierna: „gedeeltelijke kwijtschelding van schulden”).
Oltchim heeft tegen dit besluit beroep tot nietigverklaring ingesteld, dat door de Tiende kamer (uitgebreid) van het Gerecht gedeeltelijk is toegewezen. In dat verband geeft het Gerecht een nadere verduidelijking betreffende, onder meer, de berekening van de termijn voor het indienen van een beroep tot nietigverklaring van een besluit van de Commissie waarmee een formele onderzoeksprocedure inzake staatssteun wordt beëindigd, en de beoordeling, uit hoofde van artikel 107, lid 1, VWEU, van maatregelen die bestaan in het niet-innen, verder laten oplopen en kwijtschelden van schulden.
Beoordeling door het Gerecht
In de eerste plaats verwerpt het Gerecht het door de Commissie aangevoerde middel van niet-ontvankelijkheid, dat eraan is ontleend dat Oltchim haar beroep te laat zou hebben ingediend.
In dit verband had de Commissie aangevoerd dat de termijn die Oltchim krachtens artikel 263, zesde alinea, VWEU voor het indienen van haar beroep tot nietigverklaring in acht moest nemen, niet zou zijn ingegaan op de datum van de bekendmaking van het bestreden besluit in het Publicatieblad, maar op de datum waarop zij van dat besluit kennis had genomen.
Op grond van een letterlijke, contextuele en teleologische uitlegging van artikel 263, zesde alinea, VWEU bevestigt het Gerecht echter dat, anders dan de Commissie heeft betoogd, de termijn voor het indienen van een beroep tot nietigverklaring van een besluit van de Commissie waarmee een formele onderzoeksprocedure inzake staatssteun wordt beëindigd, door een partij die geen adressaat is, zoals Oltchim, aanvangt bij de bekendmaking van dat besluit in het Publicatieblad, zelfs wanneer die bekendmaking geen voorwaarde vormt voor de inwerkingtreding of het van kracht worden van dat besluit en niet in het VWEU is voorzien.
Ten aanzien van de bewoordingen van artikel 263, zesde alinea, VWEU, dat bepaalt dat het beroep tot nietigverklaring moet worden ingesteld binnen twee maanden te rekenen, al naar gelang van het geval, vanaf de dag van bekendmaking van de handeling, vanaf de dag van kennisgeving aan de verzoeker of, bij gebreke daarvan, vanaf de dag waarop de verzoeker van de handeling kennis heeft gekregen, merkt het Gerecht op dat daaruit geenszins blijkt dat de opstellers van het Verdrag het begrip bekendmaking van een handeling hebben willen beperken tot het enkele geval waarin de bekendmaking een voorwaarde is voor de toepasselijkheid van de handeling in kwestie en in het VWEU is voorzien. Gelet op de context van artikel 263, zesde alinea, VWEU, te weten die van de regels ter waarborging van het recht van de justitiabelen om zich tot de Unierechter te wenden, kan deze rechter bovendien geen restrictieve uitlegging geven van het begrip bekendmaking van een handeling waartegen een beroep tot nietigverklaring wordt ingesteld. Tot slot vereist het doel van die bepaling, die ertoe strekt de rechtszekerheid te waarborgen, dat – als een zekere, voorzienbare en gemakkelijk te verifiëren datum voor de aanvang van de termijn van een beroep tot nietigverklaring – aan de datum van bekendmaking van de handeling de voorkeur wordt gegeven boven de datum van kennisneming van de handeling.
Ook al is het niet uitgesloten dat een belanghebbende partij in een staatssteunprocedure ruim vóór de bekendmaking van een besluit waarmee de formele onderzoeksprocedure wordt afgesloten daarover bericht ontvangt en hierdoor over een langere termijn beschikt dan de betrokken lidstaat om een beroep tot nietigverklaring tegen dat besluit in te stellen, is het niet in strijd met het beginsel van gelijkheid van de justitiabelen voor de wet om de datum van bekendmaking in het Publicatieblad vast te stellen als datum voor aanvang van de beroepstermijn. Dienaangaande benadrukt het Gerecht dat het aan de Commissie staat om ervoor te zorgen dat het beginsel van gelijke behandeling wordt geëerbiedigd door zo veel mogelijk te vermijden dat er een verschil bestaat tussen het moment waarop de belanghebbende partijen bericht krijgen van een besluit waarmee de formele onderzoeksprocedure wordt afgesloten en het moment waarop dit besluit in het Publicatieblad wordt bekendgemaakt.
In de tweede plaats heeft het Gerecht, wat betreft de gegrondheid van het door Oltchim ingestelde beroep tot nietigverklaring, verduidelijkt dat de in het bestreden besluit bedoelde steunmaatregelen, gelet op de verschillen in voorwerp, aard en doel, op de chronologie en de context ervan alsook op de situatie van Oltchim ten tijde van de uitvoering van die maatregelen, en gelet op het feit dat zij ten tijde van de eerste handelingen niet voorzien of voorzienbaar waren en dat zij afkomstig waren van verschillende verstrekkers, voor de toepassing van artikel 107, lid 1, VWEU als drie afzonderlijke maatregelen moeten worden beschouwd.
Vervolgens heeft het Gerecht, wat de gedeeltelijke kwijtschelding van schulden betreft, opgemerkt dat deze kwijtschelding geen overdracht van staatsmiddelen inhield voor zover deze kwijtschelding was verleend door de vennootschap Electrica. Het Gerecht heeft namelijk vastgesteld dat de meerderheid van de aandelen van Electrica in particuliere handen was en dat niets in het dossier erop wees dat haar middelen voortduren onder de controle of ter beschikking van de staat stonden. Bovendien had de Commissie, ofschoon zij had aangetoond dat de stemmen van AAAS en ANE vóór het reorganisatieplan aan de Roemeense Staat konden worden toegerekend, niet aangetoond dat genoemde stemmen, gelet op de toepasselijke nationale voorschriften, de vereiste meerderheid vertegenwoordigden om dit plan goed te keuren of af te keuren. Aangezien de gedeeltelijke kwijtschelding van schulden, in haar geheel genomen, niet toerekenbaar is aan de Staat, vormt deze maatregel dus geen staatssteun in de zin van artikel 107 VWEU.
Wat ten slotte het niet-innen en het verder laten oplopen van schulden door AAAS, alsmede de leveringen om niet door de onderneming CET Govora betreft, stelt het Gerecht vast dat de Commissie zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het criterium van de particuliere schuldeiser op die maatregelen niet van toepassing was. Gezien het wezenlijk economische voorwerp en de wezenlijk economische aard van de maatregelen, en gelet op de context en doelen ervan, alsmede op de daarop van toepassing zijnde rechtsregels, vallen die maatregelen binnen de economische en commerciële sfeer en houden zij geen verband met de uitoefening van overheidsbevoegdheden door de Staat. Bovendien kon, met name wat betreft het niet-innen en verder laten oplopen van schulden door AAAS, niet worden uitgesloten dat een hypothetische particuliere schuldeiser die zich in een vergelijkbare situatie als die van AAAS zou bevinden, zich als haar zou hebben gedragen. Aldus concludeert het Gerecht dat, aangezien de Commissie niet heeft bewezen dat genoemde maatregel Oltchim een voordeel verschafte, deze maatregel evenmin staatssteun kon vormen.