Cauza T‑565/19
Oltchim SA
împotriva
Comisiei Europene
Hotărârea Tribunalului (Camera a zecea extinsă) din 15 decembrie 2021
„Ajutoare de stat – Măsuri de sprijin luate de România în favoarea unei întreprinderi petrochimice – Neexecutarea, acumularea și anularea creanțelor publice – Acțiune în anulare – Termen de introducere a acțiunii – Momentul de la care începe să curgă termenul – Articolul 24 alineatul (1) din Regulamentul (UE) 2015/1589 – Interesul de a exercita acțiunea – Existența unei sau a mai multe măsuri – Resurse de stat – Imputabilitate în sarcina statului – Aplicabilitatea criteriului creditorului privat – Aplicarea criteriului creditorului privat – Obligația de motivare”
1. Acțiune în anulare – Termene – Momentul de la care începe să curgă termenul – Data publicării – Data luării la cunoștință a actului – Caracter subsidiar – Act care, în temeiul unei dispoziții normative, trebuie să facă obiectul unei publicări în Jurnalul Oficial – Decizie a Comisiei de închidere a unei proceduri oficiale de investigare în materia ajutoarelor de stat – Termen calculat de la data publicării – Securitate juridică – Principiul egalității de tratament
[art. 263 al șaselea paragraf TFUE; Regulamentul 2015/1589 al Consiliului, art. 9, art. 24 alin. (1) și art. 32 alin. (3)]
(a se vedea punctele 33-56 și 67)
2. Acțiune în anulare – Persoane fizice sau juridice – Interesul de a exercita acțiunea – Necesitatea existenței unui interes născut și actual – Acțiune care poate aduce un beneficiu reclamantului – Decizie a Comisiei prin care se constată incompatibilitatea unui ajutor cu piața internă și se dispune recuperarea sa – Admisibilitate
(art. 263 al patrulea paragraf TFUE)
(a se vedea punctele 72-76)
3. Ajutoare acordate de state – Noțiune – Acordare de avantaje imputabilă statului – Intervenții succesive ale statului care nu pot fi disociate ca urmare a existenței unor legături foarte strânse între ele – Existența unei sau a mai multe măsuri – Criterii de apreciere
[art. 107 alin. (1) TFUE]
(a se vedea punctele 94, 95, 99, 100, 103, 104, 107, 108, 111-113, 116, 117 și 120-137)
4. Ajutoare acordate de state – Noțiune – Ajutoare care provin din resurse ale statului – Noțiunea de resurse de stat – Remitere parțială de datorii acordată de o întreprindere privată – Stat care deține o participație minoritară în această societate privată – Excludere
[art. 107 alin. (1) TFUE]
(a se vedea punctele 147-156)
5. Ajutoare acordate de state – Noțiune – Acordare de avantaje imputabilă statului – Plan de reorganizare a unei întreprinderi în lichidare adoptat în cadrul unei proceduri de insolvență – Dovada imputabilității în sarcina statului a majorității voturilor necesare pentru aprobarea planului menționat – Lipsă – Excludere
[art. 107 alin. (1) TFUE]
(a se vedea punctele 160-215)
6. Ajutoare acordate de state – Noțiune – Apreciere potrivit criteriului investitorului privat – Aplicabilitatea criteriului creditorului privat – Creditori privați și publici care acordă facilități de plată altei întreprinderi – Apreciere în raport cu toate elementele relevante ale operațiunii în litigiu și cu contextul acesteia
[art. 107 alin. (1) TFUE]
(a se vedea punctele 226-248)
7. Ajutoare acordate de state – Noțiune – Acordarea unui avantaj beneficiarilor – Neexecutarea și acumularea creanțelor față de o întreprindere aflată în dificultate – Apreciere potrivit criteriului creditorului privat – Inexistența unui avantaj
[art. 107 alin. (1) TFUE]
(a se vedea punctele 253-298)
8. Acte ale instituțiilor – Motivare – Obligație – Conținut – Decizie a Comisiei în materia ajutoarelor de stat – Examinarea criteriului creditorului privat – Motivare suficientă
(art. 296 TFUE)
(a se vedea punctele 330 și 331)
Rezumat
Situația financiară a Oltchim SA, întreprindere română care își desfășoară activitatea în domeniul fabricării de produse petrochimice, s‑a deteriorat progresiv în perioada cuprinsă între anii 2007 și 2012.
În luna ianuarie 2013, Oltchim a introdus o cerere de deschidere a unei proceduri de insolvență. În cadrul acestei proceduri, creditorii Oltchim, entități atât publice, cât și private, au aprobat un plan de reorganizare care prevedea, printre altele, o anulare parțială a datoriilor acesteia (denumit în continuare „planul de reorganizare”).
Prin decizia din 17 decembrie 2018(1) (denumită în continuare „decizia atacată”), Comisia Europeană a constatat că trei măsuri distincte adoptate în favoarea Oltchim constituiau, împreună sau separat, ajutoare de stat incompatibile cu piața internă. Măsurile prevăzute de această decizie priveau, în primul rând, neexecutarea creanțelor și acumularea de noi datorii de către Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului (denumită în continuare „AAAS”) în perioada septembrie 2012-ianuarie 2013, în al doilea rând, continuarea furnizărilor cu titlu gratuit, în aceeași perioadă, de către întreprinderea CET Govora și, în al treilea rând, anularea datoriilor, în cadrul planului de reorganizare, de către AAAS, Administrația Națională „Apele Române” (denumită în continuare „ANA”) și întreprinderile Salrom SA și Electrica SA (denumită în continuare „anularea parțială a datoriilor”).
Oltchim a introdus o acțiune în anulare împotriva acestei decizii, care este admisă în parte de Camera a zecea extinsă a Tribunalului. În acest cadru, Tribunalul aduce precizări privind, printre altele, calcularea termenului pentru introducerea unei acțiuni în anulare împotriva unei decizii a Comisiei de închidere a unei proceduri oficiale de investigare în materia ajutoarelor de stat, precum și aprecierea măsurilor care constau în neexecutarea, acumularea și anularea creanțelor, în temeiul articolului 107 alineatul (1) TFUE.
Aprecierea Tribunalului
În primul rând, Tribunalul respinge cauza de inadmisibilitate invocată de Comisie, întemeiată pe pretinsa tardivitate a acțiunii în anulare introduse de Oltchim.
În această privință, Comisia susținea că termenul care trebuia respectat de Oltchim, în temeiul articolului 263 al șaselea paragraf TFUE, pentru introducerea acțiunii sale în anulare nu ar fi început să curgă de la data publicării deciziei atacate în Jurnalul Oficial, ci de la cea a luării la cunoștință a acestei decizii.
Or, întemeindu‑se pe o interpretare literală, sistematică și teleologică a articolului 263 al șaselea paragraf TFUE, Tribunalul confirmă că, contrar celor susținute de Comisie, publicarea în Jurnalul Oficial a unei decizii a Comisiei de închidere a unei proceduri oficiale de investigare în materia ajutoarelor de stat este cea care constituie momentul de la care începe să curgă termenul pentru introducerea unei acțiuni în anulare de către o parte care nu este destinatară a acesteia, precum Oltchim, chiar dacă publicarea respectivă nu condiționează intrarea în vigoare a deciziei menționate sau producerea de efecte de către aceasta și nu este prevăzută de Tratatul FUE.
În ceea ce privește modul de redactare a articolului 263 al șaselea paragraf TFUE, care prevede că acțiunile în anulare trebuie formulate în termen de două luni, după caz, de la publicarea actului, de la notificarea acestuia reclamantului sau, în lipsă, de la data la care reclamantul a luat cunoștință de actul respectiv, Tribunalul arată că din această dispoziție nu reiese nicidecum că autorii tratatului au dorit să restrângă noțiunea de publicare a actului numai la ipoteza în care publicarea condiționează aplicabilitatea actului în discuție și este prevăzută de Tratatul FUE. În plus, ținând seama de contextul în care se situează articolul 263 al șaselea paragraf TFUE, și anume de cel al normelor prin care se urmărește garantarea dreptului justițiabililor de a sesiza instanța Uniunii, aceasta din urmă nu poate da o interpretare restrictivă noțiunii de publicare a actului vizat de o acțiune în anulare. În sfârșit, finalitatea acestei dispoziții care urmărește să protejeze securitatea juridică impune să se acorde prioritate datei publicării actului în raport cu cea a luării la cunoștință a actului, ca moment cert, previzibil și ușor de verificat de la care începe să curgă termenul de introducere a acțiunii în anulare.
Chiar dacă nu este exclus ca o parte interesată într‑o procedură privind ajutoarele de stat să primească comunicarea unei decizii de închidere a procedurii oficiale de investigare cu mult timp înainte de publicarea acesteia în Jurnalul Oficial și, prin urmare, să poată beneficia de un termen mai lung decât cel de care dispune statul membru în cauză pentru a introduce o acțiune în anulare împotriva deciziei respective, stabilirea datei publicării în Jurnalul Oficial ca moment de la care începe să curgă termenul pentru introducerea acțiunii menționate nu este contrară principiului egalității justițiabililor în fața legii. În această privință, Tribunalul subliniază că revine Comisiei sarcina de a veghea la respectarea principiului egalității de tratament, evitând, în măsura posibilului, o diferență în timp între comunicarea către părțile interesate a unei decizii de închidere a procedurii oficiale de investigare și publicarea acesteia în Jurnalul Oficial.
În al doilea rând, în ceea ce privește temeinicia acțiunii în anulare introduse de Oltchim, Tribunalul precizează, mai întâi, că, având în vedere diferențele de obiect, de natură și de finalitate dintre măsurile vizate prin decizia atacată, precum și cronologia acestora, contextul lor și situația Oltchim la momentul punerii lor în aplicare și faptul că aceste măsuri nu erau prevăzute sau previzibile la momentul primei intervenții, iar entitățile care le acordă sunt diferite, măsurile menționate trebuie să fie considerate trei intervenții distincte în scopul aplicării articolului 107 alineatul (1) TFUE.
În ceea ce privește anularea parțială a datoriilor, Tribunalul arată, în continuare, că aceasta nu implica niciun transfer de resurse de stat în situația în care a fost acordată de societatea Electrica. Astfel, Tribunalul constată că majoritatea capitalului Electrica era deținut în proprietate privată și că niciun element al dosarului nu permitea să se concluzioneze că resursele acesteia se află în mod constant sub controlul statului sau la dispoziția lui. În plus, chiar dacă Comisia a demonstrat că voturile exprimate de AAAS și de ANA în favoarea planului de reorganizare erau imputabile statului român, ea nu a demonstrat că, ținând seama de normele naționale aplicabile, voturile menționate reprezentau majoritatea necesară pentru aprobarea sau blocarea aprobării acestui plan. Astfel, întrucât anularea parțială a datoriilor nu este, în ansamblul său, imputabilă statului, această măsură nu constituie un ajutor de stat în sensul articolului 107 TFUE.
În sfârșit, în ceea ce privește neexecutarea creanțelor și acumularea de noi datorii de către AAAS, precum și furnizările cu titlu gratuit de către întreprinderea CET Govora, Tribunalul constată că Comisia a considerat în mod eronat că criteriul creditorului privat nu era aplicabil în cazul acestor măsuri. Astfel, având în vedere obiectul și natura lor esențialmente economice și ținând seama de contextul și de obiectivele măsurilor, precum și de normele de drept cărora le sunt supuse, măsurile menționate se încadrează în sfera economică și comercială și nu sunt legate de exercitarea de către stat a unor prerogative de putere publică. În plus, în ceea ce privește în special neexecutarea creanțelor și acumularea de noi datorii de către AAAS, nu se putea exclude ca un creditor privat ipotetic aflat într‑o situație comparabilă cu cea a AAAS să se fi comportat la fel ca aceasta. Astfel, Tribunalul concluzionează că, în lipsa unei dovezi din partea Comisiei că măsura menționată conferea un avantaj Oltchim, nici aceasta nu poate constitui un ajutor de stat.