Mål T‑693/16 P RENV-RX
(publicerat i utdrag)
HG
mot
Europeiska kommissionen
Tribunalens dom (fjärde avdelningen) av den 15 december 2021
”Överklagande – Personalmål – Tjänstemän – Tjänstgöring i tredjeland – Familjebostad som administrationen ställt till förfogande – Underlåtenhet att iaktta skyldigheten att bo där med sin familj – Disciplinärt förfarande – Disciplinåtgärd i form av uppskjuten förflyttning till en högre löneklass – Ersättning för skada som unionen lidit – Artikel 22 i tjänsteföreskrifterna – Ogillande av talan i sak – Upphävande efter överklagande – Dom i mål om överklagande som omprövats av domstolen och upphävts – Återförvisning till tribunalen”
1. Tjänstemän – Rättigheter och skyldigheter – Lojalitetsplikt – Räckvidd – Fastställelse av en överträdelse – Bedömningskriterier – Skäl som motiverat tjänstemannens uppträdande – Omfattas
(Tjänsteföreskrifterna, artikel 11)
(se punkterna 93–98)
2. Talan väckt av tjänstemän – Obegränsad behörighet – Räckvidd – Möjlighet att beakta ytterligare skäl i förhållande till den angripna rättsakten
(Tjänsteföreskrifterna, artiklarna 22 tredje stycket och 91.1)
(se punkterna 102–104)
3. Tjänstemän – Återbetalning av felaktigt utbetalda belopp – Tillämpningsområde – Naturaförmån som tjänstemannen har beviljats – Omfattas
(Tjänsteföreskrifterna, artikel 85)
(se punkt 109)
4. Tjänstemän – Återbetalning av felaktigt utbetalda belopp – Preskriptionstid – Åberopat av en tjänsteman som har gjort sig skyldig till ett allvarligt personligt fel – Förfarande för återkrav av felaktigt utbetalda belopp och förfarande för ersättning för skada som unionen lidit till följd av ett allvarligt fel som begåtts av en tjänsteman – Olika tillämpningsvillkor – Otillåtet
(Tjänsteföreskrifterna, artiklarna 22 och 85)
(se punkterna 112–113)
5. Tjänstemän – Disciplinära bestämmelser – Disciplinärt förfarande – Fel som ska beaktas vid det disciplinära förfarandet – Administrationens definition av culpa – Ändring av felets omfattning eller art under utredningsförfarandet – Tillåtlighet mot bakgrund av rätten till försvar
(Tjänsteföreskrifterna, bilaga IX, artiklarna 1–3, 12.1 och 12.2)
(se punkt 159)
6. Tjänstemän – Disciplinära bestämmelser – Förfarandet – Iakttagande av rätten till försvar – Utredningsåtgärder som vidtas av utredningsenheten – Administrationens skyldighet att inkludera dessa åtgärder i den akt som överlämnas till disciplinnämnden och den berörde tjänstemannen
(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 41.2 b, tjänsteföreskrifterna, bilaga IX, artikel 13.1)
(se punkt 163)
7. Tjänstemän – Disciplinära bestämmelser – Sanktionsåtgärd – Tillsättningsmyndighetens utrymme för skönsmässig bedömning – Disciplinnämndens yttrande – Möjlighet för den berörde att bestrida yttrandet i samband med en talan mot beslutet om disciplinåtgärd – Villkor – Beaktande, i beslutet om disciplinåtgärd, av disciplinnämndens bedömning
(Tjänsteföreskrifterna, bilaga IX, artiklarna 3 och 11–18)
(se punkt 170)
8. Tjänstemän – Disciplinära bestämmelser – Disciplinnämndens och tillsättningsmyndighetens respektive roller och befogenheter – Disciplinnämnden – Befogenhet att kontrollera att utredningsförfarandet har genomförts på ett korrekt sätt – Föreligger inte
(Tjänsteföreskrifterna, bilaga IX, artiklarna 17 och 18)
(se punkt 240)
9. Tjänstemän – Rättigheter och skyldigheter – Särskilda bestämmelser och undantagsbestämmelser som är tillämpliga på tjänstemän som tjänstgör i tredje land – Tillhandahållande av en tjänstebostad – Bostad som är dimensionerad för tjänstemannens familjs behov – Skyldighet att bo där med familjen – Åsidosättande – Allvarligt personligt fel – Skada som unionen lidit motsvarande de hyror som betalats för tjänstebostaden – Tjänstemannens skyldighet att ersätta denna skada
(Tjänsteföreskrifterna, artiklarna 11 och 22 samt bilaga X, artikel 5.1)
(se punkterna 295, 300 och 302)
10. Tjänstemän – Disciplinära bestämmelser – Disciplinärt förfarande – Tidsfrister – Administrationens skyldighet att handla inom skälig tid – Bedömning
(Tjänsteföreskrifterna, artiklarna 22 och 85; Europaparlamentets och rådets förordning nr 966/2012, artikel 81)
(se punkterna 307–310)
11. Tjänstemän – Rättigheter och skyldigheter – Angivelse av omständigheter som kan ge anledning att misstänka olaglig verksamhet eller ett allvarligt brott – Skydd mot disciplinåtgärder – Gränser
(Tjänsteföreskrifterna, artikel 22a.1)
(se punkt 315)
12. Talan väckt av tjänstemän – Obegränsad behörighet – Räckvidd – Möjlighet att nedsätta det ekonomiska skadestånd som krävs av en tjänsteman på grund av allvarligt personligt fel – Institutionens bidrag till att hela skadan uppstått
(Tjänsteföreskrifterna, artiklarna 22 tredje stycket och 91.1)
(se punkterna 318 och 319)
Resumé
Sökanden, HG, förordnades att tjänstgöra som rådgivare vid en av Europeiska kommissionens delegationer i ett tredjeland mellan åren 2008 och 2013. I samband med detta ställde kommissionen, på vissa villkor, en av kommissionen hyrd tjänstelägenhet till förfogande. Lägenheten motsvarade HG:s familjs behov och ställdes till förfogande från och med september 2008, för en period på två år.
Sökanden har dock endast bott i denna lägenhet några dagar i veckan, utan sin familj, vilket han motiverade med at han hade fortsatta familjerelaterade problem och att det fanns brister i lägenheten, vilka han informerat delegationschefen om redan i oktober 2008.
Efter en utredning utförd av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) – i vilken kommissionen rekommenderades att inleda ett disciplinärt förfarande mot sökanden och att kräva betalning av honom för de hyror som betalats för lägenheten – och därefter en utredning av kommissionens utrednings- och disciplinbyrå (IDOC), beslutade kommissionen i juli 2014 att inleda ett sådant förfarande vid disciplinnämnden i syfte att utverka en disciplinåtgärd för åsidosättande av flera skyldigheter enligt tjänsteföreskrifterna och i syfte att sökanden skulle förpliktas att betala ersättning för hyreskostnaderna med stöd av artikel 22 i tjänsteföreskrifter för tjänstemän i Europeiska gemenskaperna (tjänsteföreskrifterna). Nämnda artikel reglerar det fall då en tjänsteman kan förpliktas att ersätta skada som unionen lidit till följd av ett fel från hans eller hennes sida. I slutet av oktober 2014 lämnade disciplinnämnden ett yttrande, i vilket nämnden föreslog att kommissionen skulle återkräva de hyror som betalats för perioden januari 2009–augusti 2010 från sökanden och ålägga honom en påföljd i form av uppskjuten uppflyttning i löneklass under en period på 18 månader.
I februari 2015 antog kommissionens tillsättningsmyndighet ett beslut (nedan kallat det omtvistade beslutet) i enlighet med disciplinnämndens yttrande.
Efter det att klagandens klagomål mot det omtvistade beslutet hade avslagits, väckte han talan vid personaldomstolen och yrkade bland annat att det omtvistade beslutet skulle ogiltigförklaras och, i andra hand, att det belopp som skulle återbetalas till kommissionen skulle sättas ned. Personaldomstolen ogillade emellertid talan.(1)
Efter överklagande av klaganden upphäver tribunalen domen från första instans, med motiveringen att personaldomstolen hade missuppfattat handlingarna i målet, gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning och åsidosatt motiveringsskyldigheten.(2) Vid sin prövning i sak fastställer tribunalen emellertid i huvudsak den påförda disciplinära åtgärden, samtidigt som den sänker beloppet för den ekonomiska ersättning som ska betalas till kommissionen. I sin dom preciserar tribunalen bland annat omfattningen av tjänstemännens lojalitetsplikt, villkoren för att en tjänsteman ska ådra sig ekonomiskt ansvar på grund av allvarligt personligt fel samt de bestämmelser som reglerar disciplinära förfaranden.
Tribunalens bedömning
När det för det första gäller den lojalitetsplikt som åligger tjänstemän enligt bland annat artikel 11 i tjänsteföreskrifterna, påpekar tribunalen att bedömningen av en persons lojalitet ska likställas med en bedömning av dennes uppträdande gentemot den enhet eller person mot vilken lojalitetsplikten föreligger beroende på omständigheterna. De skäl som fått en tjänsteman att uppträda på ett visst sätt ska följaktligen beaktas vid bedömningen av huruvida han eller hon var illojal gentemot unionen. Tribunalen bekräftar emellertid slutsatsen i det omtvistade beslutet, i vilket det konstaterades att sökanden brustit i lojalitet, och preciserar härvid att när en tjänsteman har ansökt om en tjänstebostad som är dimensionerad för sin familjs behov, kräver lojalitetsplikten att vederbörande bor där tillsammans med familjen eller att han eller hon låter meddela att han avstår från denna bostad, om varaktiga svårigheter under längre tid än vad som är skäligt hindrar familjen från att flytta in.
Tribunalen prövar därefter sökandens eventuella ekonomiska ansvar enligt artikel 22 i tjänsteföreskrifterna, som föreskriver att en tjänsteman kan åläggas att, helt eller delvis, ersätta skada som unionen lidit till följd av ett allvarligt fel i tjänsten från hans sida under eller i samband med tjänsteutövningen.
Tribunalen erinrar inledningsvis om möjligheten för den domstol som har att pröva målet i sak att, när den utövar sin obegränsade behörighet med stöd av artikel 22 i tjänsteföreskrifterna, göra en egen bedömning och lämna sig egen motivering för att fastställa en tjänstemans ekonomiska ansvar, och därvid lägga till ytterligare skäl i förhållande till det omtvistade beslutet.
Därefter bekräftar tribunalen kvalificeringen av sökandens beteende, det vill säga rättsstridig användning av tjänstelägenheten under en längre tid än vad som kan anses som en rimlig tidsfrist, utan att vidta några åtgärder gentemot delegationen för att återställa den till delegationens förfogande, ett allvarligt personligt fel som kan medföra ekonomiskt ansvar för tjänstemannen enligt artikel 22 i tjänsteföreskrifterna. Under hela hyresperioden har unionen dessutom lidit skada som motsvarar samtliga hyror som betalats för lägenheten, vilken dimensionerats för en familj och som tilldelats sökanden, utan att det var motiverat att hyra en sådan lägenhet och utan att det gick att dra någon som helst nytta av detta. Den av sökanden åberopade omständigheten att hyresavtalet inte kunde sägas upp det första året påverkar inte detta konstaterande.
Tribunalen konstaterar emellertid, med stöd av sin obegränsade behörighet, att kommissionen, som i detta fall företräddes på plats av delegationens förvaltningschef, har bidragit till att den lidna skadan har uppstått fullt ut, trots att den hade kunnat minska dess omfattning. Ur det perspektivet borde delegationens förvaltningschef ha krävt att sökanden lämnade sin tjänstebostad, i stället för att nöja sig med att påminna honom om det rättsstridiga i hans situation. Tribunalen finner således, mot bakgrund av samtliga omständigheter i målet, att den ersättning som sökanden ska utge för den skada som unionen lidit ska minskas i överensstämmelse med rätt och billighet (ex æquo et bono).
I den mån sökanden har åberopat den femåriga preskriptionstid som föreskrivs i artikel 85 i tjänsteföreskrifterna vid återkrav av felaktigt utbetalda belopp och, i andra hand, den preskriptionstid som föreskrivs i förordningen om unionens allmänna budget,(3) påpekar tribunalen att för att återkräva en naturaförmån, såsom tillhandahållandet av en tjänstelägenhet, kan institutionerna, beroende på omständigheterna, antingen väcka talan om återbetalning av felaktigt utbetalda belopp med stöd av nämnda artikel 85 eller inleda det förfarande som föreskrivs i artikel 22 i tjänsteföreskrifterna. Tribunalen betonar samtidigt att de förfaranden som föreskrivs i dessa båda bestämmelser skiljer sig åt såväl till sin natur som vad gäller de villkor som ska vara uppfyllda i sak och vad gäller villkoren för antagande av de aktuella besluten. Eftersom kommissionen i förevarande fall har tillämpat det förfarande som föreskrivs i artikel 22 i tjänsteföreskrifterna, är den femåriga preskriptionstid som föreskrivs i artikel 85 i tjänsteföreskrifterna inte tillämplig, och inte heller den preskriptionstid som föreskrivs i förordningen om unionens allmänna budget. I avsaknad av en lagstadgad preskriptionstid för att anta ett beslut enligt artikel 22 var kommissionen, med hänsyn till kravet på rättssäkerhet, endast skyldig att anta beslutet inom rimlig tid, vilket var fallet i förevarande fall med hänsyn till samtliga omständigheter i ärendet.
Tribunalen finner vidare att sökanden inte ska ges ställning som visselblåsare i den mening som avses i artikel 22a i tjänsteföreskrifterna såsom en förmildrande omständighet för dennes ekonomiska ansvar. Även om sökanden med rätta hade påtalat att en kollega gjort sig skyldig till bedrägligt handlande, kan han inte göra gällande att han var visselblåsare, för det fall det antas att en sådan ställning hade kunnat utgöra en förmildrande omständighet, eftersom de påtalade omständigheterna redan var kända och inte hade något att göra med de omständigheter som lagts honom till last.
Vad slutligen gäller de bestämmelser som reglerar disciplinära förfaranden erinrar tribunalen om att det möjliga fel som tjänstemannen anklagas för inte ska utkristalliseras redan under det skede av utredningen som föregår själva det disciplinära förfarandet, men att justeringar i detta avseende kan göras under utredningen med hänsyn till dess genomförande. Vid disciplinförfaranden inför disciplinnämnden fastställs det fel som läggs tjänstemannen i fråga till last i den rapport från tillsättningsmyndigheten som åtföljer hänskjutandet till disciplinnämnden, vilket äger rum efter utredningsfasen.
I motsats till vad sökanden har hävdat ankommer det på tillsättningsmyndigheten – och i förekommande fall den domstol vid vilken talan väckts – att kontrollera att utredningsförfarandet och därefter hela det disciplinära förfarandet i sin helhet är rättsenligt, och inte på disciplinnämnden som endast ska kontrollera att förfarandet vid nämnden har genomförts på ett korrekt sätt. Om disciplinnämnden anser att utredningsförfarandet är otillräckligt, ankommer det emellertid på denna att komplettera det med sina egna frågor, eller till och med genom en kontradiktorisk utredning.
När det gäller utredningstjänsternas åtgärder för bevisupptagning kräver tribunalen, för att rätten till försvar ska anses ha iakttagits, att dessa ingår i den akt som överlämnats till disciplinnämnden och den berörde, i synnerhet när tillsättningsmyndigheten eller disciplinnämnden grundar sig på resultatet av dessa åtgärder.
Tribunalen preciserar slutligen att när det gäller en talan varmed det endast yrkas ogiltigförklaring av tillsättningsmyndighetens slutliga beslut att vidta en disciplinåtgärd, är de grunder och invändningar som den berörde tjänstemannen anför mot de bedömningar som görs i disciplinnämndens yttrande, vilket föregår detta beslut, verkningslösa endast om det slutliga beslutet klart avviker från dessa bedömningar eller klart och tydligt underlåter att ta dem i beaktande.