Väliaikainen versio
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
JULIANE KOKOTT
11 päivänä heinäkuuta 2024(1)
Asia C-419/23
CN
vastaan
Nemzeti Földügyi Központ,
jossa asian käsittelyyn osallistuu
GW
(Ennakkoratkaisupyyntö – Győri Törvényszék (Győrin alioikeus, Unkari))
Ennakkoratkaisupyyntö – SEUT 63 artikla – Pääomien vapaa liikkuvuus – Euroopan unionin perusoikeuskirjan 17 artikla – Omistusoikeus – Maatalousmaan käyttö- ja tuotto-oikeudet – Unionin oikeuden vastaisesti rekisteristä poistettujen käyttö- ja tuotto-oikeuksien uudelleenrekisteröinti – Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevasta tuomiosta johtuvat jäsenvaltion velvoitteet – Käyttö- ja tuotto-oikeuksien alkuperäisen rekisteröinnin lainvoimaisuus – Eri oikeussubjektien perusvapauksien ja -oikeuksien välinen ristiriita
I Johdanto
1. Tämä Győri Törvényszékin (Győrin alioikeus, Unkari) esittämä ennakkoratkaisupyyntö liittyy useisiin unionin tuomioistuimen tuomioihin, joiden kohteena oli kiinteistörekisteriin merkittyjen ulkomaisten henkilöiden maatalousmaan käyttö- ja tuotto-oikeuksien rekisteristä poistamista koskevien Unkarin säännösten yhteensopivuus SEUT 63 artiklan mukaisen pääomien vapaan liikkuvuuden ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 17 artiklan mukaisen omaisuudensuojan kanssa.(2)
2. Tämän oikeuskäytännön mukaan kansallinen lainsäädäntö on SEUT 63 artiklan, luettuna yhdessä perusoikeuskirjan 17 artiklan kanssa, vastainen, mikäli siinä säädetty tällaisten – omaisuudensuojan suojaamien – käyttö- ja tuotto-oikeuksien rekisteristä poistaminen tapahtuu muiden jäsenvaltioiden kansalaisten kustannuksella. Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa tuomiossa esitetyn vastaavan toteamuksen seurauksena(3) unionin tuomioistuimen ratkaistavana oli kysymys, millä edellytyksillä käyttö- ja tuotto-oikeuksien haltijat, joita näiden käyttö- ja tuotto-oikeuksien lainvoimainen rekisteristä poistaminen koskee, voivat saada toimivaltaiset viranomaiset rekisteröimään ne uudelleen.(4)
3. Pääasian oikeudenkäynti koskee juuri päinvastaista tilannetta. Käyttö- ja tuotto-oikeuksien haltija, jota rekisteristä poistaminen koskee ja joka tukee käsiteltävässä asiassa väliintulijana vastaajana olevan viranomaisen eli Nemzeti Földügyi Központin (kiinteistöasioiden kansallinen keskus, Unkari) vaatimuksia (jäljempänä väliintulija), on nimittäin onnistunut sittemmin jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan tuomion seurauksena muuttuneen Unkarin oikeustilan perusteella saamaan kyseisen viranomaisen rekisteröimään sen oikeudet uudelleen ja siten saavuttamaan juuri sen, mitä unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä edellytetään. Saksassa asuva kiinteistön omistaja ja kantaja riitauttaa tämän ja vetoaa puolestaan pääomien vapaaseen liikkuvuuteen ja omaisuudensuojaan. Se väittää, että vastaajana olevan viranomaisen olisi ennen väliintulijan käyttö- ja tuotto-oikeuksien merkitsemistä uudelleen kiinteistörekisteriin pitänyt tarkistaa, oliko näiden oikeuksien – jotka on myöhemmin poistettu rekisteristä – alun perin tehty rekisteröinti lainvastainen tuolloin sovellettujen Unkarin säännösten valossa. Näin pitäisi tehdä siitä huolimatta, että kyseinen rekisteröinti oli lainvoimainen ja unionin tuomioistuin totesi rekisteristä poistamista koskevat säännökset myöhemmin unionin oikeuden vastaisiksi. Kantajan mukaan käyttö- ja tuotto-oikeuksien uudelleenrekisteröinnistä olisi pitänyt kieltäytyä sen pääomien vapaan liikkuvuuden ja omistusoikeuden suojaamiseksi.
4. Käsiteltävä asia koskee siis eri oikeussubjektien samojen perusvapauksien (pääomien vapaa liikkuvuus) ja -oikeuksien (omaisuudensuoja) välistä ristiriitaa. On kuitenkin epäselvää, voiko kantaja vedota SEUT 63 artiklan mukaiseen pääomien vapaaseen liikkuvuuteen ja perusoikeuskirjan 17 artiklasta johtuvaan omistusoikeuteen saadakseen käyttö- ja tuotto-oikeudet poistetuksi uudelleen rekisteristä. Kantajan menettelyn tarkoituksena on nimittäin saavuttaa lopputulos, joka on unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan ristiriidassa juuri SEUT 63 artiklan ja perusoikeuskirjan 17 artiklan kanssa, sikäli kuin näillä määräyksillä suojataan käyttö- ja tuotto-oikeuksien haltijaa, jota lainsäädännössä säädetty rekisteristä poistaminen koskee, eikä siitä hyötyvää maanomistajaa.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Unionin oikeus
5. SEUT 63 artiklan 1 kohdassa määrätään seuraavaa:
”Tämän luvun määräysten mukaisesti kiellettyjä ovat kaikki rajoitukset, jotka koskevat pääomanliikkeitä jäsenvaltioiden välillä taikka jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden välillä.”
6. Perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdassa määrätään seuraavaa:
”Jokaisella on oikeus nauttia laillisesti hankkimastaan omaisuudesta sekä käyttää, luovuttaa ja testamentata sitä. Keneltäkään ei saa riistää hänen omaisuuttaan muutoin kuin yleisen edun sitä vaatiessa laissa säädetyissä tapauksissa ja laissa säädettyjen ehtojen mukaisesti ja siten, että hänelle suoritetaan kohtuullisessa ajassa oikeudenmukainen korvaus omaisuuden menetyksestä. Omaisuuden käyttöä voidaan säännellä lailla siinä määrin kuin se on yleisen edun mukaan välttämätöntä.”
B Kansallinen oikeus
7. Vuoden 1987 maalain nro I (A földről szóló 1987. évi I. törvény) 38 §:n 1 momentissa säädettiin, että luonnolliset henkilöt, jotka eivät ole Unkarin kansalaisia, tai Unkarin kansalaiset, jotka asuvat pysyvästi muualla kuin Unkarissa, sekä oikeushenkilöt, joiden kotipaikka on muualla kuin Unkarissa tai joiden kotipaikka on Unkarissa mutta jonka osuudet omistavat muualla kuin Unkarissa asuvat luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt, voivat hankkia viljelysmaata kaupalla, vaihdolla tai lahjoituksella vain Unkarin valtiovarainministeriön (Pénzügyminisztérium) ennakkoluvalla.
8. Ulkomaalaisten maanhankinnoista annetun hallituksen asetuksen nro 171/1991 (A Külföldiek ingatlanszerzéséről szóló 171/1991. (XII. 27.) Korm. [Kormány] rendelet), joka annettiin 27.12.1991 ja tuli voimaan 1.1.1992, 1 §:n 5 momentissa suljettiin pois sellaisten luonnollisten henkilöiden, jotka eivät olleet Unkarin kansalaisia, lukuun ottamatta henkilöitä, joilla on pysyvä oleskelulupa tai joiden pakolaisasema on tunnustettu, mahdollisuus hankkia viljelysmaata.
9. Viljelysmaasta vuonna 1994 annetulla lailla nro LV (A termőföldről szóló 1994. évi LV. törvény, jäljempänä vuoden 1994 viljelysmaalaki) pysytettiin kyseinen hankintakielto ja laajennettiin se koskemaan oikeushenkilöitä riippumatta siitä, onko niiden kotipaikka Unkarissa.
10. Kyseistä lakia muutettiin viljelysmaasta vuonna 1994 annetun lain nro LV muuttamisesta vuonna 2001 annetulla lailla nro CXVII (A termőföldről szóló 1994. évi LV. törvény módosításáról szóló 2001. évi CXVII. törvény) 1.1.2002 alkaen siten, että luonnollisilta henkilöiltä, jotka eivät ole Unkarin kansalaisia, sekä oikeushenkilöiltä vietiin lisäksi mahdollisuus saada viljelysmaahan sopimuksella perustettu käyttö- ja tuotto-oikeus. Vuoden 1994 viljelysmaalain 11 §:n 1 momentissa säädettiin näiden muutosten jälkeen, että
”käyttö- ja tuotto-oikeuden tai käyttöoikeuden perustamiseen sopimuksella sovelletaan II luvussa säädettyjä omaisuuden hankinnan rajoittamista koskevia sääntöjä. – –”
11. Vuoden 1994 viljelysmaalain 11 §:n 1 momenttia muutettiin sittemmin tiettyjen maataloutta koskevien lakien muuttamisesta vuonna 2012 annetulla lailla nro CCXIII (Az egyes agrár tárgyú törvények módosításáról szóló 2012. évi CCXIII. törvény). Tähän 1.1.2013 voimaan tulleeseen lainmuutokseen perustuvan uuden sanamuotonsa mukaan lain 11 §:n 1 momentissa säädettiin, että
”sopimukseen perustuva käyttö- ja tuotto-oikeus on mitätön, paitsi jos se on annettu lähiomaiselle”.
12. Vuoden 2012 lailla nro CCXIII lisättiin tähän vuoden 1994 lakiin myös uusi 91 §:n 1 momentti, jossa säädetään, että ”1.1.2013 voimassa oleva käyttö- ja tuotto-oikeus, joka on annettu muiden kuin lähiomaisten välillä tehdyllä sopimuksella ennalta määräämättömäksi ajaksi tai määräajaksi, joka päättyy 30.12.2032 jälkeen, lakkaa 1.1.2033 suoraan lain nojalla”.
13. Maa- ja metsätalousmaan vaihdannasta vuonna 2013 annettu laki nro CXXII (A mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII törvény, jäljempänä maatalousmaasta vuonna 2013 annettu laki) hyväksyttiin 21.6.2013, ja se tuli voimaan 15.12.2013.
14. Maatalousmaasta vuonna 2013 annetun lain 37 §:n 1 momentissa pidetään voimassa sääntö, jonka mukaan sopimukseen perustuva maatalousmaan käyttö- ja tuotto-oikeus tai käyttöoikeus on mitätön, paitsi jos se on annettu lähiomaiselle.
15. Maa- ja metsätalousmaan vaihdannasta vuonna 2013 annettuun lakiin nro CXXII liittyvistä erillisistä määräyksistä ja siirtymätoimenpiteistä vuonna 2013 annettu laki (A mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvénnyel összefüggő egyes rendelkezésekről és átmeneti szabályokról szóló 2013. évi CCXII. törvény, jäljempänä siirtymätoimenpiteistä vuonna 2013 annettu laki) hyväksyttiin 12.12.2013, ja se tuli voimaan 15.12.2013.
16. Tämän lain 108 §:n 1 momentissa, jolla kumottiin vuoden 1994 viljelysmaalain 91 §:n 1 momentti, säädetään seuraavaa:
”30.4.2014 voimassa oleva käyttö- ja tuotto-oikeus, joka on annettu muiden kuin lähiomaisten välillä tehdyllä sopimuksella ennalta määräämättömäksi ajaksi tai määräajaksi, joka päättyy 30.4.2014 jälkeen, lakkaa suoraan lain nojalla 1.5.2014.”
17. Siirtymätoimenpiteistä vuonna 2013 annetun lain 108 §:ää muutettiin 6.3.2018 annetun tuomion SEGRO ja Horváth (C‑52/16 ja C‑113/16, EU:C:2018:157) julistamisen jälkeen lisäämällä siihen 11.1.2019 alkaen 4 ja 5 momentti, ja näissä kahdessa uudessa säännöksessä säädetään seuraavaa:
”4. Jos 1 momentin mukaisesti lakannut oikeus on tuomioistuinratkaisun johdosta perustettava uudelleen, mutta sitä ei alun perin rekisteröitäessä voimassa olleiden oikeussääntöjen mukaan olisi voitu merkitä rekisteriin siinä olevan muodollisen tai aineellisen virheen vuoksi, kiinteistöasioissa toimivaltainen viranomainen ilmoittaa tästä syyttäjäviranomaiselle ja lykkää asian käsittelyä siihen saakka, kunnes syyttäjäviranomaisen toimittama tutkinta ja siihen perustuva menettely on saatu päätökseen.
5. Edellä 4 momentissa tarkoitettuna virheenä on pidettävä sitä, että
a) käyttöoikeus on perustettu oikeushenkilölle
b) käyttö- ja tuotto-oikeuden tai käyttöoikeuden haltijaksi on merkitty kiinteistörekisteriin 31.12.2001 jälkeen oikeushenkilö tai sellainen luonnollinen henkilö, joka ei ole Unkarin kansalainen
c) jos käyttö- ja tuotto-oikeuden tai käyttöoikeuden rekisteröintiä haettaessa voimassa olleiden oikeussääntöjen mukaan tällaisen oikeuden hankkimisen edellytyksenä on ollut jonkin muun viranomaisen antama todistus tai lupa, hakija ei ole toimittanut tällaista asiakirjaa.”
18. Kiinteistörekisteristä vuonna 1997 annetun lain nro CXLI (Az ingatlan-nyilvántartásról szóló 1997. évi CXLI. törvény, jäljempänä kiinteistörekisterilaki) 94 §:ssä, joka lisättiin lakiin vuoden 2014 lailla nro XXXI, säädetään seuraavaa:
”1. Jotta kiinteistörekisteristä voidaan poistaa [siirtymätoimenpiteistä vuonna 2013 annetun lain] 108 §:n 1 momentin nojalla lakkaavat käyttö- ja tuotto-oikeudet sekä käyttöoikeudet (jäljempänä tässä pykälässä yhdessä käyttö- ja tuotto-oikeudet), käyttö- ja tuotto-oikeuksien haltijan, joka on luonnollinen henkilö, on virallisesta huomautuksesta, joka rekisteristä vastaavan viranomaisen on lähetettävä viimeistään 31.10.2014, ilmoitettava 15 päivän kuluessa huomautuksen saamisesta ministeriön tähän tarkoitukseen laatimalla lomakkeella lähiomaissuhde, joka mahdollisesti liittää hänet henkilöön, joka on mainittu kiinteistön omistajaksi käyttö- ja tuotto-oikeuden antamista koskevassa ja rekisteröinnin perustana olleessa asiakirjassa. Jos ilmoitusta ei tehdä tässä määräajassa, todistusta koskevaa hakemusta ei käsitellä 31.12.2014 jälkeen.
– –
3. Jos lähisukulaisuussuhde ei ilmene ilmoituksesta tai jos ilmoitusta ei ole tehty määräajassa, kiinteistörekisteristä vastaava viranomainen poistaa viran puolesta käyttö- ja tuotto-oikeudet rekisteristä kuuden kuukauden kuluessa sen määräajan päättymisestä, jonka kuluessa ilmoitus oli tehtävä, ja viimeistään 31.7.2015.
– –
5. Kiinteistöasioista vastaavat viranomaiset poistavat viran puolesta kiinteistörekisteristä viimeistään 31.12.2014 sellaiset käyttö- ja tuotto-oikeudet, jotka oli kirjattu oikeushenkilöille tai yksiköille, joilla ei ole oikeushenkilön asemaa mutta jotka voivat hankkia kiinteistörekisteriin kirjattavissa olevia oikeuksia, ja jotka ovat lakanneet [siirtymätoimenpiteistä vuonna 2013 annetun lain] 108 §:n 1 momentin nojalla.”
19. Komission nostaman kanteen johdosta unionin tuomioistuin totesi 21.5.2019 antamassaan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa tuomiossa komissio v. Unkari (Maatalousmaan käyttö- ja tuotto-oikeudet) (C-235/17, EU:C:2019:432), että koska Unkari on antanut siirtymätoimenpiteistä vuonna 2013 annetun lain 108 §:n 1 momentin ja siten lakkauttanut ex lege muiden jäsenvaltioiden kansalaisten hallussa suoraan tai välillisesti olevat Unkarissa sijaitsevan maa- ja metsätalousmaan käyttö- ja tuotto-oikeudet, se on jättänyt noudattamatta SEUT 63 artiklan ja perusoikeuskirjan 17 artiklan mukaisia velvoitteitaan.
20. Tämän jälkeen Unkarin lainsäätäjä muutti siirtymätoimenpiteistä vuonna 2013 annettua lakia 1.1.2022 alkaen ja lisäsi muun muassa sen 20/F alajaksoon (”Maatalousmaiden käyttö- ja tuotto-oikeuksien lakkaamisesta ex lege annetun Euroopan unionin tuomioistuimen asiassa C-235/17, komissio v. Unkari, antaman tuomion täytäntöönpanoa koskevat erityissäännökset”), seuraavat säännökset:
21. Siirtymätoimenpiteistä vuonna 2013 annetun lain 108/B §:n 1 momentin mukaan ”luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö, jonka käyttö- ja tuotto-oikeudet on poistettu kiinteistörekisteristeristä tämän lain 108 §:n 1 momentin säännösten nojalla, sellaisina kuin ne olivat voimassa 30.4.2014 (jäljempänä ’lakkautetun käyttö- ja tuotto-oikeuden haltija’), tai hänen oikeusseuraajansa voi tämän alajakson säännösten nojalla hakea kiinteistörekisteristä poistetun käyttö- ja tuotto-oikeuden uudelleenrekisteröintiä sekä hänelle tämän alajakson säännösten mukaan kuuluvaa korvausta”.
22. Siirtymätoimenpiteistä vuonna 2013 annetun lain 108/F §:n 6 momentissa säädetään seuraavaa:
”Rekisteristä poistettu käyttö- ja tuotto-oikeus voidaan määrätä rekisteröitäväksi uudelleen, jos
a) jonkun jäljempänä 7 momentissa tarkoitetuista henkilöistä ei katsota olleen vilpittömässä mielessä, ja
b) uudelleenrekisteröinnille ei ole jäljempänä 8 momentissa tarkoitettua laillista estettä.”
23. Siirtymätoimenpiteistä vuonna 2013 annetun lain 108/F §:n 7 momentin sanamuoto on seuraava:
”Osapuolilla, joiden ei katsota olleen vilpittömässä mielessä kyseisen kiinteistön suhteen, tarkoitetaan
a) omistajaa, jos hänen omistusoikeutensa oli käyttö- ja tuotto-oikeuden rekisteristä poistamisen ajankohtana jo olemassa;
b) omistajaa, jos hänen omistusoikeutensa on syntynyt 6.3.2018 jälkeen[(5)] tehdyn sopimuksen perusteella tai sitä ennen tehdyn sopimuksen perusteella, jos siitä on ilmoitettu toimivaltaiselle viranomaiselle vasta tämän päivämäärän jälkeen [maatalousmaasta annetun vuoden 2013 lain] mukaisessa menettelyssä, rekisteröintimenettely mukaan luettuna, tai 6.3.2018 jälkeen annetun kuolemanvaraismääräyksen perusteella,
c) omistajaa, jos hänen omistusoikeutensa on syntynyt 6.3.2018 jälkeen millä tahansa muulla perusteella kuin sopimuksen tai perimyksen perusteella;
d) omistajaa, jos siitä huolimatta, että hänen katsotaan olleen b tai c alakohdan mukaisesti vilpittömässä mielessä, käyttö- ja tuotto-oikeus kiinteistöön on perustettu 6.3.2018 jälkeen;
e) käyttö- ja tuotto-oikeuden haltijaa, jos käyttö- ja tuotto-oikeus on perustettu 6.3.2018 jälkeen tehdyllä sopimuksella tai sen jälkeen annetulla kuolemanvaraismääräyksellä tai jos haltija on kyseisen päivämäärän jälkeen tehdyssä omistusoikeuden siirrossa säilyttänyt tämän käyttö- ja tuotto-oikeuden;
f) omistajaa, jos hän on saanut omistusoikeutensa perintönä joltakin a–d momentissa tarkoitetuista omistajista.”
24. Siirtymätoimenpiteistä vuonna 2013 annetun lain 108/F §:n 8 momentissa säädetään seuraavaa:
”Uudelleenrekisteröinnin laillisena esteenä pidetään sitä, että kyseinen kiinteistö on pakkolunastettu tai että sen omistusoikeus on siirretty pakkolunastuksen korvaavalla kauppasopimuksella.”
III Tosiseikat
25. Pääasian kantajan kotipaikka on Saksassa, ja se omistaa Kőszegin (Unkari) alueella sijaitsevan palstan nro 0380/1, jonka käyttötarkoitus on viljelysmaa. Sen omistusoikeus merkittiin kiinteistörekisteriin 18.5.2012. Tuolloin kiinteistöä rasitti väliintulijan käyttö- ja tuotto-oikeus. Vaikka sitä ei mainitakaan nimenomaisesti ennakkoratkaisupyynnössä, sen perustana olevien tosiseikkojen ja niihin sovellettavien kansallisten säännösten perusteella on katsottava, että myös väliintulija on ulkomainen sijoittaja.
26. Kiinteistön edellinen omistaja oli perustanut sopimuksella tämän käyttö- ja tuotto-oikeuden väliintulijan hyväksi 30.12.2001, ja se oli merkitty kiinteistörekisteriin 29.1.2002. Rekisteriin merkitsemisestä tehtyyn päätökseen ei haettu muutosta hallinto- eikä tuomioistuinteitse.
27. Vas Megyei Kormányhivatal Szombathelyi Járási Hivatal (Vasin lääninhallitus, asiasta vastaava Szombathelyn hallintopiirin virasto, Unkari) poisti väliintulijan käyttö- ja tuotto-oikeuden rekisteristä 27.7.2015 antamallaan päätöksellä siirtymätoimenpiteistä vuonna 2013 annetun lain 108 §:n 1 momentin ja kiinteistörekisterilain 94 §:n 1 ja 3 momentin perusteella.
28. Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan tuomion(6) (edellä 18 kohta) antamisen seurauksena väliintulija pyysi vastaajana olevalta viranomaiselta käyttö- ja tuotto-oikeutensa uudelleenrekisteröintiä siirtymätoimenpiteistä vuonna 2013 annetun lain 108/B §:n 1 momentin nojalla.
29. Vastaajana oleva viranomainen määräsi 30.11.2022 antamallaan päätöksellä, että väliintulijan rekisteristä poistettu käyttö- ja tuotto-oikeus kyseiseen kiinteistöön on rekisteröitävä uudelleen. Se totesi päätöksessään, ettei kantajan voitu katsoa olleen siirtymätoimenpiteistä vuonna 2013 annetun lain 108/F §:n 7 momentissa tarkoitetussa vilpittömässä mielessä, koska sen omistusoikeus kyseiseen kiinteistöön oli jo olemassa ajankohtana, jona käyttö- ja tuotto-oikeus poistettiin rekisteristä.
30. Ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa nostamassaan kanteessa kantaja vaatii rekisteriin uudelleen merkityn käyttö- ja tuotto-oikeuden poistamista rekisteristä sillä perusteella, että se merkittiin rekisteriin alun perin lainvastaisesti. Vuoden 1994 viljelysmaalain 11 §:n 1 momentin mukaan sen rekisteröinti ei nimittäin ollut 1.1.2002 alkaen enää sallittua.
31. Vastaajana oleva viranomainen ja väliintulija vaativat kanteen hylkäämistä sillä perusteella, ettei uudelleenrekisteröinnin määräämiselle ollut oikeudellista estettä ja että siirtymätoimenpiteistä vuonna 2013 annetussa laissa ei edellytetä käyttö- ja tuotto-oikeuden rekisteröinnin lainmukaisuuden tutkimista kyseisen määräyksen yhteydessä.
32. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa, että vuoden 1994 viljelysmaalain mukaan maatalousmaahan kohdistuvia käyttö- ja tuotto-oikeuksia ei 1.1.2002 alkaen voitu enää perustaa ulkomaalaisille. Vuoden 1994 viljelysmaalain 11 §:n 1 momenttia on tulkittu vastaavasti kansallisessa oikeuskäytännössä.(7) Myös nyt tarkasteltavassa tapauksessa käyttö- ja tuotto-oikeuden vasta vuonna 2002 tapahtunut rekisteröinti oli lainvastainen. Rekisteröintipäätöksestä on kuitenkin tullut lainvoimainen, koska siihen ei haettu muutosta.
33. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on epävarma siitä, onko – alun perin lainvastaisesti rekisteriin merkityn – käyttö- ja tuotto-oikeuden uudelleenrekisteröinti yhteensopivaa SEUT 63 artiklan ja perusoikeuskirjan 17 artiklan kanssa, koska myös kantaja voi vedota pääomien vapaaseen liikkuvuuteen ja tämä käyttö- ja tuotto-oikeus merkitsee perusteetonta puuttumista sen kyseisen kiinteistön omistamista koskevaan perusoikeuteen. Näiden määräysten perusteella vastaajana oleva viranomainen voi olla velvollinen toteamaan käyttö- ja tuotto-oikeuden (ensimmäisen) rekisteröinnin lainvastaisuuden ja kieltäytymään sen uudelleenrekisteröinnistä. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on näin ollen pyytänyt SEUT 267 artiklan nojalla unionin tuomioistuinta vastaamaan seuraavaan ennakkoratkaisukysymykseen:
”Onko SEUT 63 artiklaa ja [perusoikeuskirjan] 17 artiklaa tulkittava siten, että ne eivät ole esteenä sellaiselle jäsenvaltion lainsäädännölle, jossa sen jälkeen, kun lainvastaisesti mutta lainvoimaisesti rekisteröity käyttö- ja tuotto-oikeus on poistettu rekisteristä, sinä ajankohtana, jona tämä käyttö- ja tuotto-oikeus uudelleenrekisteröidään jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn seurauksena annettujen säännösten nojalla, ei velvoiteta tutkimaan, onko kyseisen käyttö- ja tuotto-oikeuden rekisteröinti ollut lainmukaista?”
34. Kirjallisia huomautuksia tästä kysymyksestä esittivät unionin tuomioistuimen menettelyssä Unkarin hallitus ja Euroopan komissio. Unionin tuomioistuin on päättänyt työjärjestyksensä 76 artiklan 2 kohdan mukaisesti, ettei istuntoa asianosaisten kuulemiseksi pidetä.
IV Asian tarkastelu
A Tutkittavaksi ottaminen
35. Unkarin hallituksen mukaan ennakkoratkaisukysymys on jätettävä tutkimatta, koska pääasian oikeudenkäynnin riidan kohteella ja siihen sovellettavilla kansallisilla säännöksillä ei ole mitään yhteyttä pyydettyyn SEUT 63 artiklan ja perusoikeuskirjan 17 artiklan tulkintaan. Käyttö- ja tuotto-oikeuden uudelleenrekisteröinti on ennen kaikkea pääoman vapaata liikkuvuutta edistävä toimenpide, koska sillä poistetaan muiden jäsenvaltioiden kansalaisten hyväksi unionin tuomioistuimen toteama näiden määräysten rikkominen. Tälle olisi esteenä se, jos tässä yhteydessä olisi tarkistettava käyttö- ja tuotto-oikeuden alkuperäisen rekisteröinnin lainmukaisuus. Käänteisesti sillä, ettei tällaista laillisuusvalvontaa ole mahdollista harjoittaa, mikä koskee erotuksetta kaikkia unionin kansalaisia, ei ole mitään yhteyttä pääomien vapaaseen liikkuvuuteen.
36. Ennakkoratkaisukysymyksen kohteena on SEUT 63 artiklan ja perusoikeuskirjan 17 artiklan tulkinta rajat ylittävän kiinteän omaisuuden hankinnan ja tähän liittyvän omistusoikeuden suojelun yhteydessä. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo perustellusti käsiteltävän asian kuuluvan SEUT 63 artiklan mukaisen pääomien vapaan liikkuvuuden soveltamisalaan, koska kantaja ja kiinteistön omistaja on Saksassa asuva oikeushenkilö.(8)
37. Pääasia koskee myös perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua unionin oikeuden soveltamista. Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan tuomion seurauksena on nimittäin lähtökohtaisesti tarpeen rekisteröidä uudelleen ex lege rekisteristä poistetut käyttö- ja tuotto-oikeudet, joita muiden jäsenvaltioiden kansalaisilla oli Unkarissa sijaitsevaan maatalousmaahan, SEUT 63 artiklan ja perusoikeuskirjan 17 artiklan todetun rikkomisen korjaamiseksi.(9) Tämä seuraa myös SEUT 63 artiklan välittömästä oikeusvaikutuksesta yhdessä ensisijaisuuden periaatteen kanssa.(10)
38. Riidan kohteen ja unionin oikeuden tai sen merkityksellisyyden pääasian ratkaisun kannalta välillä on näin ollen nähdäkseni riittävä yhteys.
39. Ennakkoratkaisupyyntö voidaan siten ottaa tutkittavaksi.
B Asiakysymys
1. Alustavat huomautukset
40. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, onko kansallinen viranomainen, jonka käsiteltävänä on hakemus (unionin oikeuden vastaisesti) rekisteristä poistetun käyttö- ja tuotto-oikeuden rekisteröimiseksi uudelleen, SEUT 63 artiklan ja perusoikeuskirjan 17 artiklan nojalla velvollinen tutkimaan kiinteistön omistajan edun mukaisesti kyseisen oikeuden alkuperäisen, lainvoimaiseksi tulleen rekisteröinnin lainmukaisuuden tuolloin sovellettujen kansallisten säännösten perusteella, vaikka kyseiset säännökset puolestaan olivat mainittujen unionin oikeuden määräysten vastaisia.
41. Tähän kysymykseen annettavasta vastauksesta ei mielestäni voi olla juurikaan epäilystä. Pääasian oikeudenkäynnissä esille tulevassa kummankin oikeussubjektin, toisin sanoen yhtäältä kantajan ja kyseisen kiinteistön omistajan ja toisaalta väliintulijan ja uudelleen rekisteriin merkityn käyttö- ja tuotto-oikeuden haltijan, joiden edut ovat vastakkaiset, perusvapauksien ja -oikeuksien välisessä ristiriidassa etusijalle on asetettava viimeksi mainitun vapaudet ja oikeudet. Kuten jäljempänä osoitan, myös unionin tuomioistuimen tähänastinen oikeuskäytäntö perustuu tähän ratkaisuun.
42. Tutkin aluksi, voiko kiinteistön omistaja vedota SEUT 63 artiklasta ja perusoikeuskirjan 17 artiklasta johtuviin vapauksiin ja oikeuksiin (jäljempänä 2 jakso). Sen jälkeen esitän, ilmeneekö ja jos, missä määrin, jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevasta tuomiosta, jonka oikeusvoimaiset toteamukset sitovat SEUT 260 artiklan 1 kohdan nojalla ennakkoratkaisua pyytänyttä tuomioistuinta, lähtökohtaisesti, että kyseisiä kiinteistöjä koskevien käyttö- ja tuotto-oikeuksien haltijoiden vapaudet ja oikeudet rajoittavat sallitusti kiinteistön omistajan vapauksia ja oikeuksia (jäljempänä 3 jakso). Lopuksi tarkastelen, onko tällainen kiinteistön omistajan vapauksien ja oikeuksien rajoittaminen oikeutettua myös nyt kyseessä olevan kaltaisessa tapauksessa ja ovatko käyttö- ja tuotto-oikeuden haltijan vastaavat vapaudet ja oikeudet myös tässä tapauksessa ensisijaisia (jäljempänä 4 jakso).
2. SEUT 63 artiklan ja perusoikeuskirjan 17 artiklan mukainen kiinteistön ulkomaisen omistajan suoja
43. Kantaja on Saksassa asuvana oikeushenkilönä hankkinut riidanalaisen, Unkarissa sijaitsevan kiinteistön. Se voi näin ollen lähtökohtaisesti vedota SEUT 63 artiklan mukaiseen pääomien vapaaseen liikkuvuuteen.(11)
44. Lisäksi myös erotuksetta sovellettava kansallinen lainsäädäntö, joka mahdollistaa aiemmin rekisteristä poistetun käyttö- ja tuotto-oikeuden uudelleenrekisteröinnin tarkastamatta sen alkuperäisen rekisteröinnin lainmukaisuutta, voisi saada ulkomaiset sijoittajat luopumaan Unkarissa sijaitsevien kiinteistöjen hankkimisesta tai niiden myöhemmästä luovuttamisesta. Ne eivät nimittäin voi olla varmoja siitä, että kyse on kiinteästä omaisuudesta, johon ei kohdistu rasitteita. Tähän voisi liittyä SEUT 63 artiklan mukainen pääomien vapaan liikkuvuuden kielletty rajoitus niiden vahingoksi.(12)
45. Koska pääasian oikeudenkäynti liittyy unionin oikeuden soveltamiseen (ks. edellä 36 kohta), kantaja nauttii riidanalaisen kiinteän omaisuuden osalta myös perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdan mukaista omistusoikeuden suojaa.
46. SEUT 63 artiklan ja perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdan mukainen kiinteistön omistajan suoja ei kuitenkaan ole rajaton. Sitä rajoittaa erityisesti samoihin määräyksiin perustuva kyseisen kiinteistön käyttö- ja tuotto-oikeuden haltijan suoja. Tähän perusajatukseen perustuvat myös jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva tuomio ja sen täytäntöön panemiseksi siirtymätoimenpiteistä vuonna 2013 annetun lain 108/B §:n 1 momentti, jota vastaajana oleva viranomainen on soveltanut väliintulijan rekisteristä poistetun käyttö- ja tuotto-oikeuden rekisteröimiseksi uudelleen.
47. Tutkinkin seuraavaksi, onko ja jos, niin missä määrin, unionin tuomioistuin on jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa tuomiossa jo tutkinut oikeusvoimaisesti tällaista rajoitusta SEUT 260 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla ja punninnut sitovasti keskenään kyseisten kiinteistöjen omistajan ja näihin kiinteistöihin kohdistuvien, aluksi rekisteriin merkittyjen mutta myöhemmin (unionin oikeuden vastaisesti) rekisteristä poistettujen käyttö- ja tuotto-oikeuksien haltijoiden vastakkaisia vapauksia ja oikeuksia.
3. Velvollisuus ottaa huomioon erityisesti jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa tuomiossa esitetty SEUT 63 artiklan ja perusoikeuskirjan 17 artiklan sitova tulkinta
a) Oikeusvoima ja SEUT 260 artiklan 1 kohdan mukainen täytäntöönpanovelvollisuus
48. SEUT 260 artiklan 1 kohdan mukaan Unkarin on toteutettava jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevasta tuomiosta ilmenevät tarvittavat toimenpiteet lopettaakseen siinä todetut jäsenyysvelvoitteidensa noudattamatta jättämiset, sikäli kuin tuomio on oikeusvoimainen niiden tosiseikkojen ja oikeudellisten seikkojen osalta, jotka kyseisellä tuomioistuinratkaisulla on tosiasiallisesti tai välttämättä ratkaistu.(13)
49. Kantajan (kiinteistön omistaja) ja väliintulijan (alun perin rekisteröidyn mutta rekisteristä poistetun käyttö- ja tuotto-oikeuden haltija) tilanne kuuluu lähtökohtaisesti jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa tuomiossa esitettyjen toteamusten alaan. Väliintulijan käyttö- ja tuotto-oikeuden poistaminen rekisteristä ex lege tapahtui nimittäin kyseisessä tuomiossa unionin oikeuden vastaiseksi todetun siirtymätoimenpiteistä vuonna 2013 annetun lain 108 §:n 1 momentin nojalla. Lisäksi on riidatonta, että vastaajana oleva viranomainen on merkinnyt tämän käyttö- ja tuotto-oikeuden uudelleen kiinteistörekisteriin väliintulijan hakemuksen perusteella soveltaen – jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan tuomion seurauksena – muutettua siirtymätoimenpiteistä vuonna 2013 annetun lain 108/F §:n 6 ja 7 momenttia. Tämän seurauksena kantajan kiinteään omaisuuteen kohdistui uudelleen aikoinaan unionin oikeuden vastaisesti rekisteristä poistettu väliintulijan käyttö- ja tuotto-oikeus, ja unionin tuomioistuimen toteama SEUT 63 artiklan ja perusoikeuskirjan 17 artiklan rikkominen tämän vahingoksi poistettiin ainakin tulevaisuuteen nähden.(14)
50. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei lähtökohtaisesti voi antaa ratkaisua, joka on ristiriidassa tältä osin jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa tuomiossa esitettyjen sitovien toteamusten kanssa, ellei kantajan ja väliintulijan osalta ole erityisiä olosuhteita, jotka eivät kuulu tuomion oikeusvoimavaikutuksen piiriin. Kansallisilla tuomioistuimilla on nimittäin omalta osaltaan velvollisuus ottaa tehtäviään hoitaessaan huomioon ne oikeudelliset seikat, jotka kyseisessä tuomiossa on vahvistettu niiden unionin oikeussääntöjen soveltamisalan määrittämiseksi, joita sen tehtävänä on soveltaa.(15) Sama pätee unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisumenettelyssä antamassa tuomiossa esitettyyn unionin oikeuden sitovaan tulkintaan.(16)
51. Näin ollen on tutkittava lähemmin, otetaanko jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa tuomiossa esitetyissä sitovissa toteamuksissa – ainakin implisiittisesti – huomioon pääasian oikeudenkäynnissä riidanalaiset SEUT 63 artiklasta ja perusoikeuskirjan 17 artiklasta johtuvat vastakkaiset vapaudet ja oikeudet ja niiden tarpeellinen punninta keskenään ja jos, niin missä määrin.
b) Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa tuomiossa SEUT 63 artiklan ja perusoikeuskirjan 17 artiklan mukaisesta käyttö- ja tuotto-oikeuden haltijan suojasta esitetyt sitovat toteamukset
52. Unionin tuomioistuimen käsiteltävänä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa tuomiossa ei tosin ollut kysymys siitä, suojaavatko SEUT 63 artiklasta ja perusoikeuskirjan 17 artiklasta johtuvat vapaudet ja oikeudet ulkomaista kiinteistön omistajaa ja jos, niin missä määrin. Se totesi kuitenkin, että unionin oikeuden vastaisesti rekisteristä poistetun käyttö- ja tuotto-oikeuden haltijan vastaavia vapauksia ja oikeuksia on tarpeen suojata paitsi valtion viranomaisten toimesta myös jokaiseen kiinteistön omistajaan nähden, siis tämän kotipaikasta riippumatta.
53. Unionin tuomioistuin totesi ensinnäkin, että kun ulkomaisten sijoittajien käyttö- ja tuotto-oikeudet lakkaavat ex lege, sillä rajoitettiin kielletysti asianomaisten oikeutta SEUT 63 artiklassa taattuun pääomien vapaaseen liikkuvuuteen. Kyseisellä lainsäädännöllä heiltä evättiin nimittäin mahdollisuus jatkaa tuotto- ja käyttöoikeudestaan nauttimista esimerkiksi hyödyntämällä kyseisiä maita, antamalla niitä vuokralle, luovuttamalla kyseinen oikeus (mahdollisesti myös kiinteistön omistajalle) tai saamalla tuottoa muulla tavoin. Mainittu lainsäädäntö oli lisäksi omiaan aiheuttamaan sen, että muualla kuin Unkarissa asuvat henkilöt ovat tulevaisuudessa vähemmän halukkaita tekemään sijoituksia Unkarissa.(17)
54. Toiseksi unionin tuomioistuin piti ulkomaisten sijoittajien käyttö- ja tuotto-oikeuksien rekisteristä poistamista ex lege näiden perusoikeuskirjan 17 artiklassa suojatun omaisuuden riistämisenä.(18) Käyttö- ja tuotto-oikeus on nimittäin omistusoikeuden yksi osatekijä. Se antaa haltijalleen – juuri kiinteistön omistajaan nähden – oikeuden käyttää kiinteistöä ja oikeuden kerätä sen tuotto. Tähän oikeuteen kuuluu siten kiinteistön omistajan omistusoikeudesta johtuvan käyttö- ja tuotto-oikeuden vastaava rajoitus. Olemassa olevien käyttö- ja tuotto-oikeuksien lakkauttamisella ex lege riistetään unionin tuomioistuimen mukaan näin ollen pakolla, kokonaan ja lopullisesti nämä käyttö- ja tuotto-oikeudet niiden haltijoiden vahingoksi mutta kiinteistöjen omistajien hyväksi.(19) Näin on riippumatta siitä, onko kiinteistön omistaja ulkomaalainen vai ei.
55. Unionin tuomioistuin piti lisäksi tässä yhteydessä lakkautettuja, mutta ennen 1.1.2002 saatuja sopimukseen perustuvia käyttö- ja tuotto-oikeuksia sovellettavan kansallisen lainsäädännön nojalla perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuin tavoin laillisesti hankittuina.(20) Tämä koskee myös nyt käsiteltävän asian perustana olevaa väliintulijan käyttö- ja tuotto-oikeuden hankkimista. Kyseinen oikeus perustettiin ennen 1.1.2002 mutta rekisteröitiin vasta sen jälkeen. Se kantajan ja ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mainitsema seikka, että tämä oikeus merkittiin kiinteistörekisteriin oletettavasti lainvastaisesti kyseisen ajankohdan jälkeen, ei näin ollen voi kyseenalaistaa sitä, että väliintulijan tilanne kuuluu lähtökohtaisesti jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa tuomiossa esitettyjen toteamusten alaan.
56. Myöhemmässä ennakkoratkaisumenettelyssä antamassaan tuomiossa unionin tuomioistuin jopa päätteli tästä, että kansallisella lainsäädännöllä, jossa säädetään tällaisesta lakkauttamisesta, ja sitä soveltaen tehdyillä päätöksillä loukataan ilmeisellä ja vakavalla tavalla sekä SEUT 63 artiklassa vahvistettua perusvapautta että perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdassa taattua omistusoikeutta – käyttö- ja tuotto-oikeuksien haltijoiden vahingoksi.(21)
57. Nämä sitovat toteamukset käyttö- ja tuotto-oikeuksien ulkomaisten haltijoiden suojelusta käsittävät tosin lähtökohtaisesti näiden oikeuksien haltijoiden ja kiinteistöjen, joita nämä oikeudet rasittavat, omistajien välisen ristiriidan, sellaisena kuin se tulee esille myös pääasian oikeudenkäynnissä. Niissä ei oteta kuitenkaan huomioon tilannetta, jossa – kuten nyt käsiteltävässä asiassa – paitsi käyttö- ja tuotto-oikeuden haltija myös kiinteistön omistaja on ulkomainen sijoittaja. Viimeksi mainittu voi nimittäin lähtökohtaisesti myös vedota SEUT 63 artiklaan ja perusoikeuskirjan 17 artiklaan nauttiakseen sijoituksestaan ja omistusoikeuden suojastaan täysimääräisesti (edellä 42–44 kohta).
58. Tällaista kiinteistön omistajan menettelyä ei myöskään voida pitää oikeuden väärinkäyttönä. Oikeuden väärinkäyttöä, joka rinnastetaan oikeuskäytännössä usein vilpilliseen unionin oikeuteen vetoamiseen, koskevan unionin oikeuden yleisen periaatteen tai kiellon edellytykset eivät selvästikään täyty nyt käsiteltävässä asiassa.(22) Kyse ei nimittäin ole siitä, että henkilö saisi unionin oikeudessa annetun edun silloin, kun tavoitellun edun saamisen unionin oikeudessa säädetyt objektiiviset edellytykset täyttyvät vain muodollisesti.(23) Nyt tarkasteltavan kaltaisessa tapauksessa on pikemminkin tarkasteltava – jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa tuomiossa esitettyjen sitovien toteamusten lisäksi – juuri sitä, onko myös käyttö- ja tuotto-oikeuksien haltijan vapauksien ja oikeuksien suojasta aiheutuva kiinteistön omistajan vastaavien SEUT 63 artiklasta ja perusoikeuskirjan 17 artiklasta johtuvien vapauksien ja oikeuksien rajoitus oikeutettu ja oikeasuhteinen.
4. SEUT 63 artiklasta ja perusoikeuskirjan 17 artiklasta johtuvien kiinteistön omistajan vapauksien ja oikeuksien rajoituksen oikeutettavuus ja oikeasuhteisuus
a) Yleistä etua koskevat pakottavat syyt sekä kolmansien perusvapaudet ja -oikeudet
59. SEUT 63 artiklan mukainen pääomien vapaan liikkuvuuden rajoitus voidaan hyväksyä, jos sitä voidaan pitää oikeutettuna yleistä etua koskevista pakottavista syistä ja jos se noudattaa suhteellisuusperiaatetta. Sillä on siis voitava taata hyväksyttävästi tavoitellun päämäärän saavuttaminen, eikä sillä saa ylittää sitä, mikä on tarpeen tämän päämäärän saavuttamiseksi. Tällainen rajoitus voidaan lisäksi oikeuttaa SEUT 65 artiklassa mainituilla syillä, kunhan se noudattaa suhteellisuusperiaatetta.(24)
60. Perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdasta johtuvaan omistusoikeuteen puuttuminen voidaan myös oikeuttaa perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdan mukaisesti yleisellä edulla, kunhan rajoitukset ovat suhteellisuusperiaatteen mukaisia.(25) Tämä koskee tosin ainoastaan perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdan toisessa virkkeessä tarkoitettua omaisuuden riistämistä, mutta se pätee, kuten myös perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdan yleisestä rajoitussäännöstä ilmenee, myös pelkkään omistusoikeuden rajoittamiseen. Sikäli kuin käsiteltävässä asiassa kyseessä olevan (ks. edellä 52 ja 53 kohta) kaltainen rajoitus muodostaa perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdan kolmannessa virkkeessä tarkoitetun omaisuuden käyttöä koskevan sääntelyn, riittää lisäksi, että tällainen sääntely on yleisen edun mukaan välttämätön ja oikeasuhteinen.(26)
61. Jos perusvapaudet ja -oikeudet ovat ristiriidassa keskenään, kuten nyt käsiteltävässä asiassa, tällaisena oikeuttamisperusteena voi toimia myös toisen henkilön perusvapaus tai -oikeus. Ristiriidassa keskenään olevat vapaudet ja oikeudet on sitten tasapainotettava asianmukaisesti – mistä käytetään nimitystä ”käytännön yhtäpitävyys” – oikeasuhteisuuden tutkimisen yhteydessä.(27) Tämä ilmenee myös vakiintuneesta oikeuskäytännöstä, jonka mukaan perusvapauksien rajoitusten hyväksyttävyyttä pakottavan yleisen edun perusteella ja niiden oikeasuhteisuutta on puolestaan tutkittava unionissa taattujen perusoikeuksien kannalta.(28) Tähän kuuluu puolestaan perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdassa toiselle oikeussubjektille, jolla on perusoikeuksia, annettu suoja.(29)
62. Seuraavaksi tutkin, mitkä yleistä etua koskevat pakottavat syyt voivat oikeuttaa kantajan kaltaisten ulkomaisten kiinteistön omistajien SEUT 63 artiklasta ja perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdasta johtuvien vapauksien ja oikeuksien rajoittamisen. Tällaisia syitä voi seurata paitsi jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa tuomiossa esitetyistä oikeusvoimaisista ja sitovista toteamuksista myös kolmansien, kuten käsiteltävässä asiassa väliintulijan, perusvapauksista ja -oikeuksista. Näitä vastakkaisia vapauksia ja etuja on punnittava keskenään oikeasuhteisuuden kannalta.
b) Kiinteistön omistajan ja käyttö- ja tuotto-oikeuden haltijan perusvapauksien ja -oikeuksien punninta
1) Käsiteltävässä asiassa kyseessä olevan oikeuksien välisen ristiriidan erottaminen tähänastisessa oikeuskäytännössä tarkastellusta tilanteesta
63. Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva tuomio perustuu lähinnä siihen toteamukseen, että – käsiteltävässä asiassa vastaajana olevan viranomaisen korjaamalla – ulkomaisten haltijoiden käyttö- ja tuotto-oikeuksien poistamisella ex lege kiinteistörekisteristä loukataan SEUT 63 artiklan mukaista pääomien vapaata liikkuvuutta heidän vahingokseen, minkä lisäksi se merkitsee myös perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua kiellettyä omaisuuden riistämistä (ks. edellä 52–56 kohta).(30) Tästä seuraa vastaavasti, että ainakin kotimaisten kiinteistön omistajien on lähtökohtaisesti siedettävä alkuperäisen oikeustilan palauttaminen käyttö- ja tuotto-oikeuksien ulkomaisen haltijan hyväksi.(31)
64. Tähänastisen oikeuskäytännön perustana olleista tilanteista poiketen nyt käsiteltävän asian kohteena on kuitenkin yhtäältä käyttö- ja tuotto-oikeuden rasittaman kiinteistön ulkomaisen omistajan perusvapauksien ja -oikeuksien ja toisaalta kyseisen oikeuden ulkomaisen haltijan perusvapauksien ja -oikeuksien välinen ristiriita.
65. Nyt tarkasteltavan kaltaisessa tilanteessa ei nähdäkseni ole kuitenkaan, etenkään ulkomaisen kiinteistön omistajan henkilöön liittyviä, erityisiä olosuhteita, jotka edellyttäisivät poikkeavaa arviointia suhteessa siihen, joka on jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan tuomion perustana.
2) Ulkomaisen kiinteistön omistajan pääomien vapaata liikkuvuutta koskevan oikeuden sallittu rajoitus
66. Tämä koskee ensinnäkin ulkomaisten kiinteistön omistajien SEUT 63 artiklan mukaisen pääomien vapaata liikkuvuutta koskevan oikeuden mahdollisen rajoituksen oikeutettavuutta. Sikäli kuin he – kuten käsiteltävässä asiassa kantaja – nimittäin ostivat kyseisen kiinteistön tietoisena kiinteistörekisteriin jo merkitystä käyttö- ja tuotto-oikeudesta, heitä ei alun perinkään estetty käyttämästä pääomien vapaata liikkuvuuttaan. Näin on etenkin, jos käyttö- ja tuotto-oikeus oli merkitty jo lainvoimaisesti kiinteistörekisteriin – kuten käsiteltävässä asiassa – kiinteistön hankkimisajankohtana. Tällaisessa tapauksessa kyseiseen oikeuteen liittyvä, kiinteistöön kohdistuva rasite ei voi lähtökohtaisesti vaikuttaa kielteisesti päätökseen hankkia kiinteistö. Kuten myös komissio toteaa, tällainen rasite pikemminkin mahdollistaa kiinteistön hankkimisen paremmilla ehdoilla, erityisesti edullisempaan hintaan, kuin silloin, jos sitä ei olisi.
67. Samalla tavalla on arvioitava ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämää ulkomaisen kiinteistön omistajan määräysvallan rajoitusta sen seurauksena, että ex lege lakkautettu, mutta aiemmin lainvoimaisesti kiinteistörekisteriin merkitty käyttö- ja tuotto-oikeus rekisteröitiin myöhemmin uudelleen tutkimatta sen alkuperäisen rekisteröinnin lainmukaisuutta. Sikäli kuin tätä voidaan ylipäätään pitää pääoman vapaan liikkuvuuden rajoituksena, se on hyväksyttävä ja oikeutettu, koska käyttö- ja tuotto-oikeus oli merkitty lainvoimaisesti kiinteistörekisteriin kiinteistön hankkimisajankohtana.
68. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan (edellä 31 kohta) tästä lainvoimaisuudesta nimittäin seuraa, ettei käyttö- ja tuotto-oikeutta voitu lähtökohtaisesti enää kyseenalaistaa huolimatta siitä, että se oli merkitty kiinteistörekisteriin lainvastaisesti tuolloin sovelletun kansallisen lainsäädännön nojalla. Tämä huomioon ottaen kantajan kaltainen ulkomainen kiinteistön omistaja ei voinut luottaa siihen, että sen kiinteistön hankinnan jälkeen tapahtunut – jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa tuomiossa myöhemmin unionin oikeuden vastaiseksi todettu – lainvoimaisen käyttö- ja tuotto-oikeuden poistaminen ex lege rekisteristä johtaisi siihen, ettei kiinteistöön kohdistu pysyvästi rasitteita. Näin ei voi olla etenkään, koska käsiteltävässä asiassa väitetty este sen uudelleenrekisteröinnille perustuu juuri siihen kansalliseen lainsäädäntöön, jonka unionin tuomioistuin totesi SEUT 63 artiklan ja perusoikeuskirjan 17 artiklan vastaiseksi, joten sitä ei voida enää soveltaa (edellä 36 kohta). Lähinnä näistä syistä myös vastaajana oleva viranomainen ei katsonut kantajan olleen vilpittömässä mielessä siirtymätoimenpiteistä vuonna 2013 annetun lain 108/F §:n 7 momentissa tarkoitetulla tavalla.
69. Käyttö- ja tuotto-oikeuden poistamisella ex lege kiinteistörekisteristä – poistaminen peruutettiin käsiteltävässä asiassa riidanalaisella uudelleenrekisteröinnillä – sitä vastoin rajoitetaan vakavasti tämän oikeuden ulkomaisen haltijan pääomien vapaata liikkuvuutta (ks. edellä 52 ja 55 kohta). Käsiteltävässä asiassa ei ole tarpeen ratkaista sitä kysymystä, onko tilannetta arvioitava toisin, jos kiinteistön omistaja ei olisi itse antanut käyttö- ja tuotto-oikeutta tai jos se olisi hankkinut alun perin kiinteistön, johon ei kohdistunut rasitteita. Tästä huolimatta – myös SEUT 63 artiklan välitön sovellettavuus huomioon ottaen – voidaan nähdäkseni yleisesti kohtuudella katsoa, että ulkomaiset kiinteistön ostajat saavat etukäteen kiinteistörekisterin perusteella tiedon siitä, rasittaako tai rasittiko kiinteistöä ulkomaisen sijoittajan käyttö- ja tuotto-oikeus, joka on mahdollisesti poistettu kiinteistörekisteristä ex lege ja jota ei ole (vielä) rekisteröity uudelleen.
70. Näin ollen ulkomaisen kiinteistönomistajan SEUT 63 artiklasta johtuvaa oikeutta rajoitetaan hyväksyttävällä tavalla käyttö- ja tuotto-oikeuden ulkomaisen haltijan vastaavalla oikeudella. Tämä rajoitus on, kuten jäljempänä osoitetaan, hyväksyttävä myös kyseisen oikeuden haltijan perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdassa edellytettävän omaisuudensuojan perusteella.
3) Ulkomaisen kiinteistönomistajan omistusoikeuden hyväksyttävä rajoitus
71. Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa tuomiossa esitettyjen toteamusten mukaisesti pidän lisäksi käyttö- ja tuotto-oikeuden haltijan perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdalla suojattuun omaisuuteen puuttumista sen poistamisella ex lege kiinteistörekisteristä vakavampana kuin ulkomaisen kiinteistönomistajan omistusoikeuteen puuttumista, joka johtuu ex lege kiinteistörekisteristä poistetun käyttö- ja tuotto-oikeuden riidanalaisesta uudelleenrekisteröinnistä.
72. Kuten unionin tuomioistuin on osuvasti todennut, pätevä, alun perin kiinteistönomistajan suostumuksella tehokkaasti perustettu ja kiinteistörekisteriin merkitty käyttö- ja tuotto-oikeus rajoittaa nimittäin omistusoikeutta kiinteistöön ja asettaa sen käytölle pelkästään muita sääntöjä. Erotuksena jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa tuomiossa moititusta käyttö- ja tuotto-oikeuden poistamisesta ex lege kiinteistörekisteristä siihen ei siis liity omaisuuden riistämistä kokonaan.(32) Sen, että kiinteistönomistajan omistusoikeutta rajoitetaan uudelleen rekisteristä poistetun käyttö- ja tuotto-oikeuden uudelleenrekisteröinnillä – vastoin kiinteistönomistajan tahtoa –, painoarvo on myös paljon pienempi kuin sen, että käyttö- ja tuotto-oikeuden (joka on omistusoikeuden yksi osatekijä, ks. edellä 53 kohta) haltijalta riistetään omistusoikeus pakolla, kokonaan ja lopullisesti.
73. Ulkomainen kiinteistönomistaja ei tällaisessa tapauksessa voi siis vedota omaisuutensa suojaan, jotta kyseinen käyttö- ja tuotto-oikeus poistettaisiin jälleen (unionin oikeuden vastaisesti) rekisteristä sen eduksi ja jotta siihen liittyvä, sen omaisuuteen kohdistuva rasite poistuisi. Näin on etenkin siinä tapauksessa, että – kuten käsiteltävässä asiassa – kiinteistö hankittiin ajankohtana, jona sitä rasitti jo lainvoimaisesti rekisteriin merkitty käyttö- ja tuotto-oikeus (ks. edellä 67 kohta).
74. Ulkomaisen kiinteistönomistajan vetoaminen SEUT 63 artiklaan ja perusoikeuskirjan 17 artiklaan ei siten voi johtaa uudelleen rekisteröidyn käyttö- ja tuotto-oikeuden poistamiseen jälleen rekisteristä. Unkarin hallitus väittää tältä osin perustellusti, että jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan tuomion johdosta muutetut kansalliset säännökset ja niiden täytäntöönpano ovat juuri tarpeen, jotta kyseinen tuomio pannaan täytäntöön SEUT 260 artiklan 1 kohdan mukaisesti ja jotta luodaan näiden unionin oikeussääntöjen kanssa yhteensopiva tilanne.
75. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen toteamuksista poiketen vastaavuus- ja tehokkuusperiaatteiden mukaisesti kyseeseen ei myöskään tule käyttö- ja tuotto-oikeuden alkuperäisen rekisteröinnin lainvoimaisuuden murtaminen. Tämä kysymys tulisi esille ainoastaan siinä tapauksessa, ettei jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaa tuomiota ole pantu täytäntöön riittävästi, mistä käsiteltävässä asiassa ei ole kyse. Oikeusvarmuuden periaatteesta seuraa pikemminkin, että lainvoimaisia hallintotoimia, joilla on oikeusvaikutuksia, ei lähtökohtaisesti voida asettaa enää kyseenalaiseksi.(33) Lisäksi tällainen lainvoimaisuuden murtaminen tapahtuisi SEUT 63 artiklassa ja perusoikeuskirjan 17 artiklassa taattujen käyttö- ja tuotto-oikeuden haltijan oikeuksien suojan kustannuksella ja perustuisi juuri siihen kansalliseen lainsäädäntöön, jonka unionin tuomioistuin totesi unionin oikeuden vastaiseksi tämän suojan takaamiseksi.
76. Ei myöskään ole havaittavissa muita sellaisia seikkoja, jotka voisivat kyseenalaistaa kyseisen käyttö- ja tuotto-oikeuden riidanalaisen uudelleenrekisteröinnin soveltuvuuden ja oikeasuhteisuuden SEUT 63 artiklasta ja perusoikeuskirjan 17 artiklasta johtuvien kiinteistönomistajan oikeuksien rajoittamiseksi hyväksyttävällä tavalla. Tällä uudelleenrekisteröinnillä ei joka tapauksessa ylitetä sitä, mikä oli tarpeen mainittujen tavoitteiden saavuttamiseksi, käyttö- ja tuotto-oikeuden haltijan perusvapauksien ja -oikeuksien suoja mukaan lukien.
5. Välipäätelmä
77. Näin ollen kiinteistönomistaja, jonka omaisuutta rasittaa – aluksi lainvoimaisesti kiinteistörekisteriin merkitty, myöhemmin unionin oikeuden vastaisesti rekisteristä poistettu mutta myöhemmin jälleen uudelleen rekisteröity – käyttö- ja tuotto-oikeus, ei voi menestyksellisesti vedota SEUT 63 artiklasta ja perusoikeuskirjan 17 artiklasta johtuviin oikeuksiinsa velvoittaakseen toimivaltaisen viranomaisen poistamaan kyseisen käyttö- ja tuotto-oikeuden jälleen rekisteristä sillä perusteella, että sen alkuperäinen rekisteröinti oli tuolloin sovelletun Unkarin lainsäädännön vastainen.
V Ratkaisuehdotus
78. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Győri Törvényszékin ennakkoratkaisukysymykseen seuraavasti:
Jäsenvaltion lainsäädäntö, jossa säädetään unionin oikeuden vastaisesti kiinteistörekisteristä poistetun, alun perin lainvoimaisesti rekisteröidyn käyttö- ja tuotto-oikeuden uudelleenrekisteröinnistä, on yhteensopiva SEUT 63 artiklan ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan 17 artiklan kanssa, jos siinä ei velvoiteta toimivaltaisia viranomaisia ennen kyseisen oikeuden uudelleenrekisteröintiä tutkimaan, oliko sen alkuperäinen rekisteröinti – kun sitä arvioidaan tuolloin sovelletun kansallisen lainsäädännön perusteella – lainmukainen.