Неокончателна редакция
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
J. KOKOTT
представено на 11 юли 2024 година(1)
Дело C‑419/23
CN
срещу
Nemzeti Földügyi Központ,
Встъпила страна:
GW
(Преюдициално запитване, отправено от Győri Törvényszék (Районен съд, Дьор, Унгария)
„Преюдициално запитване — Член 63 ДФЕС — Свободно движение на капитали — Член 17 от Хартата на основните права на Европейския съюз — Право на собственост — Право на ползване върху земеделски земи — Ново вписване на право на ползване, заличено в нарушение на правото на Съюза — Задължения на държава членка, произтичащи от решение за установяване на неизпълнение на задължения — Окончателен характер на първоначалното вписване на правото на ползване — Колизия между основните права и свободи на различните правни субекти“
I. Въведение
1. Настоящото преюдициално запитване, отправено от Győri Törvényszék, е свързано с редица решения на Съда относно въпроса дали унгарска правна уредба относно заличаванията в имотния регистър на вписани в полза на чуждестранни лица права на ползване върху земеделски земи(2) е съвместима със свободното движение на капитали по член 63 ДФЕС и с правото на собственост, гарантирано с член 17 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“).
2. Съгласно тази съдебна практика национална правна уредба нарушава член 63 ДФЕС във връзка с член 17 от Хартата, ако предвиденото от нея заличаване на такова право на ползване, което е защитено вследствие на гаранцията, с която се ползва правото на собственост, ощетява гражданите на други държави членки. След аналогична констатация в решение за установяване на неизпълнение на задължения(3) Съдът разглежда въпроса при какви условия може да бъде удовлетворено искането на носителите на права на ползване, засегнати от окончателното заличаване на тези права, с което те претендират извършване на новото вписване на тези права от компетентните органи(4).
3. Спорът в главното производство се отнася до точно обратното положение. Всъщност въз основа на правното положение в Унгария, междувременно изменено в резултат от решението за установяване на неизпълнение на задължения, засегнатият от заличаването носител на правата на ползване, който е подпомагаща ответния орган встъпила страната (наричана по-нататък „встъпилата страна“) — Nemzeti Földügyi Központ (Национален център по поземлените въпроси, Унгария) — успява да постигне ново вписване на правото си от страна на този орган, следователно точно това, което се изисква от практиката на Съда. Установеният в Германия собственик на недвижимия имот и жалбоподател оспорва това вписване, като от своя страна се позовава на свободното движение на капитали и гарантираното право на собственост. Той твърди, че преди новото вписване в имотния регистър на правото на ползване на встъпилата страна ответникът е трябвало да провери дали първоначалното му — впоследствие заличено — вписване е незаконосъобразно с оглед на приложимата тогава унгарска правна уредба. Това не зависи от обстоятелството, че вписването е окончателно и че впоследствие Съдът приема, че разпоредбите за заличаването му нарушават правото на Съюза. Жалбоподателят счита, че за да се защитят свободното движение на капиталите му и собствеността му, следва да се откаже ново вписване на правото на ползване.
4. Следователно разглежданият случай се отнася и до „колизия“ между едни и същи основни свободи (свободно движение на капитали) и основни права (гарантирано право на собственост) на различи правни субекти. Въпреки това възниква въпросът дали жалбоподателят може да се позове на свободното движение на капитали по член 63 ДФЕС и правото на собственост по член 17 от Хартата, за да може да бъде удовлетворено искането му за ново заличаване на правото на ползване. Всъщност действията му целят резултат, който съгласно практиката на Съда не е съвместим именно с член 63 ДФЕС и член 17 от Хартата, доколкото тези разпоредби защитават носителя на правото на ползване, засегнат от предвиденото в закон заличаване, а не собственика на недвижимия имот, който се ползва от това право.
II. Правна уредба
А. Правото на Съюза
5. Член 63, параграф 1 ДФЕС гласи:
„В рамките на разпоредбите на настоящата глава, всички ограничения върху движението на капитали между държавите членки и между държавите членки и трети страни се забраняват“.
6. Член 17, параграф 1 от Хартата предвижда:
„Всеки има право да се ползва от собствеността на имуществото, което е придобил законно, да го ползва, да се разпорежда с него и да го завещава. Никой не може да бъде лишен от своята собственост, освен в обществена полза, в предвидените със закон случаи и условия и срещу справедливо и своевременно обезщетение за понесената загуба. Ползването на имуществото може да бъде уредено със закон до степен, необходима за общия интерес“.
Б. Националното право
7. Член 38, параграф 1 от A földről szóló 1987. évi I. törvény (Закон № I за земята от 1987 г.) предвижда, че физическите лица, които не са унгарски граждани, както и тези, които са унгарски граждани, но имат постоянно местопребиваване в чужбина, а също и юридическите лица със седалище извън Унгария и тези със седалище в Унгария, чийто капитал обаче е собственост на чуждестранни физически или юридически лица, нямат право да придобиват собственост върху обработваеми земи чрез покупка, замяна или дарение, освен ако преди това не получат разрешение от Pénzügyminisztérium (министерството на финансите).
8. Член 1, параграф 5 от A külföldiek ingatlanszerzéséről szóló 171/1991. (XII. 27.) Korm. [Kormány] rendelet (Указ № 171/1991 на правителството от 27 декември 1991 г. относно придобиването на недвижими имоти от чужденци), влязъл в сила на 1 януари 1992 г., изключва възможността лица без унгарско гражданство да придобиват обработваеми земи, освен ако не разполагат с разрешение за постоянно пребиваване или имат признат статут на бежанец.
9. А termőföldről szóló 1994. évi LV. törvény (Закон № LV за обработваемите земи от 1994 г., наричан по-нататък „Законът за обработваемите земи от 1994 г.“) запазва тази забрана за придобиване и разширява приложното ѝ поле и по отношение на юридическите лица, независимо дали са установени в Унгария, или не.
10. Считано от 1 януари 2002 г., посоченият закон е изменен с А termőföldről szóló 1994. évi LV. törvény módosításáról szóló 2001. évi CXVII. törvény (Закон № CXVII от 2001 г. за изменение на Закон № LV за обработваемите земи от 1994 г.), като целта на изменението е да се изключи и възможността договорно да се учредява право на ползване върху обработваеми земи в полза на физически лица без унгарско гражданство или на юридически лица. След тези изменения член 11, параграф 1 от Закона за обработваемите земи от 1994 г. предвижда, че
„разпоредбите на глава II относно ограничаването на придобиването на право на собственост се прилагат в случаите на договорно учредяване на право на ползване и право на плодоползване. […]“.
11. Член 11, параграф 1 от Закона за обработваемите земи от 1994 г. впоследствие е изменен с Az egyes agrár tárgyú törvények módosításáról szóló 2012. évi CCXIII. törvény (Закон № CCXIII от 2012 г. за изменение на някои закони, свързани със селското стопанство). В новата си редакция, включваща това изменение и влязла в сила на 1 януари 2013 г., споменатият член 11, параграф 1 предвижда, че
„Договорно учреденото право на ползване е унищожено, освен ако то не се учредява в полза на близък родственик“.
12. Със Закон № CCXIII от 2012 г. в този закон от 1994 г. се създава и нов член 91, параграф 1, който гласи, че „[с]ъществуващите към 1 януари 2013 г. права на ползване, учредени с договор между лица, които не са близки родственици, за неопределен срок или за срок, изтичащ след 30 декември 2032 г., се погасяват ex lege на 1 януари 2033 г.“
13. A mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvény (Закон № CXXII за продажбата на земеделски и горски земи от 2013 г., наричан по-нататък „Законът за земеделските земи от 2013 г.“) е приет на 21 юни 2013 г. и влиза в сила на 15 декември 2013 г.
14. Член 37, параграф 1 от Закона за земеделските земи от 2013 г. запазва правилото, че договорно учреденото право на ползване или на плодоползване върху такива земи е нищожно, освен ако то не е учредено в полза на близък родственик.
15. A mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvénnyel összefüggő egyes rendelkezésekről és átmeneti szabályokról szóló 2013. évi CCXII. törvény (Закон № CCXII от 2013 г. за приемане на определени разпоредби и преходни мерки във връзка със Закон № CXXII за продажбата на земеделски и горски земи от 2013 г., наричан по-нататък „Законът от 2013 г. за преходните мерки“) е приет на 12 декември 2013 г. и влиза в сила на 15 декември 2013 г.
16. Член 108, параграф 1 от този закон, който отменя член 91, параграф 1 от Закона за земеделските земи от 1994 г., гласи:
„Съществуващите към 30 април 2014 г. права на ползване или плодоползване, учредени с договор между лица, които не са близки родственици, за неопределен срок или за срок, изтичащ след 30 април 2014 г., се погасяват ex lege на 1 май 2014 г.“.
17. След постановяването на решение от 6 март 2018 г., SEGRO и Horváth (C‑52/16 и C‑113/16, EU:C:2018:157) член 108 от Закона за преходните мерки от 2013 г. е изменен, като добавени два нови параграфа 4 и 5, в сила от 11 януари 2019 г., които гласят следното:
„(4) Когато въз основа на съдебно решение следва да се възстанови погасено по силата на параграф 1 право, но съгласно правната уредба, действала към момента на първоначалното му вписване, това право не е можело да бъде вписано поради нарушение на процесуалния или материалния закон, органът, отговарящ за имотния регистър, уведомява прокуратурата и спира процедурата до приключване на разследването и на съответното съдебно производство.
(5) Нарушение по смисъла на параграф 4 е налице, ако:
a) носителят на правото на ползване е юридическо лице;
b) правото на ползване или плодоползване е вписано в имотния регистър след 31 декември 2001 г. по партидата на носител, който е юридическо лице или физическо лице, което не е унгарски гражданин;
c) към момента на подаването на искането за вписване на правото на ползване или плодоползване действащата нормативна уредба е изисквала за целите на придобиването на правото удостоверение или разрешение, издадено от друг орган, и съответното лице не е представило такъв документ“.
18. Съгласно член 94 от Az ingatlan-nyilvántartásról - szóló 1997. évi CXLI. törvény (Закон № CXLI за имотния регистър от 1997 г., наричан по-нататък „Законът за имотния регистър“), въведен с § 9 от Az egyes földügyi tárgyú törvények módosításáról szóló 2014. évi XXXI. törvény (Закон № XXXI от 2014 г. за изменение на Закона за земята):
„1. С оглед на заличаването от имотния регистър на правата на ползване и на плодоползване, погасени по силата на член 108, параграф 1 от [Закона за преходните мерки от 2013 г.] (наричани по-нататък в настоящия член заедно „правата на ползване“), след уведомление, изпратено от органа, отговарящ за регистъра, не по-късно от 31 октомври 2014 г., физическото лице, което е носител на право на ползване, трябва в петнадесетдневен срок от получаване на уведомлението да декларира по утвърден от министъра образец родствената си връзка с лицето, посочено като собственик на недвижимия имот в акта, с който е учредено правото на ползване и който е послужил като основание за вписването. Ако не е подадена такава декларация в срок, исканията за удостоверения след 31 декември 2014 г. няма да бъдат разглеждани.
[…]
3. Ако от декларацията не се установява близка родствена връзка или не е подадена декларация в срок, органът, отговарящ за имотния регистър, заличава служебно правата на ползване от посочения регистър в шестмесечен срок от изтичане на срока за подаване на декларация, но не по-късно от 31 юли 2015 г.
[…]
5. Поземлената администрация заличава служебно от имотния регистър до 31 декември 2014 г. правата на ползване, които са вписани в полза на юридически лица или в полза на неперсонифицирани субекти, способни да придобиват подлежащи на вписване в регистъра права, и които са прекратени на основание член 108, параграф 1 от [Закона за преходните мерки от 2013 г.]“.
19. В решението си за установяване на неизпълнение на задължения от 21 май 2019 г., Комисия/Унгария (Права на ползване върху земеделски земи) (C‑235/17, EU:C:2019:432), постановено по иск на Комисията, Съдът посочва, че като е приела член 108, параграф 1 от Закона за преходните мерки от 2013 г. и като по този начин е прекратила ex lege притежаваните пряко или непряко от граждани на други държави членки права на ползване върху разположени в Унгария земеделски и горски земи, Унгария не е изпълнила задълженията си по член 63 ДФЕС във връзка с член 17 от Хартата.
20. Впоследствие унгарският законодател изменя Закона от 2013 г. за преходните мерки, считано от 1 януари 2022 г., и добавя по-специално в подраздел 20/F („Специални правила за изпълнение на решението на Съда на Европейския съюз по дело C‑235/17, Европейска комисия/Унгария, относно погасяването ex lege на правата на ползване върху земеделски земи“) следните разпоредби:
21. Съгласно член 108/B, параграф 1 от Закона от 2013 г. за преходните мерки „[в]сяко физическо или юридическо лице, чието право на ползване е било заличено в имотния регистър въз основа на разпоредбите от член 108, параграф 1 от този закон, които са били в сила към 30 април 2014 г. (наричано по-нататък „носителят на заличено право на ползване“) или негов правоприемник може да поиска ново вписване в имотния регистър на заличеното право на ползване и дължащото му се обезщетение в съответствие с този подраздел“.
22. Член 108/F, параграф 6 от Закона от 2013 г. за преходните мерки гласи:
„Възможност за извършване на ново вписване на заличено право на ползване се установява, когато:
a) някое от лицата по параграф 7 не се счита за добросъвестно и
b) няма правна пречка по смисъла на параграф 8“.
23. Член 108/F, параграф 7 от Закона от 2013 г. за преходните мерки предвижда:
„Не се считат за добросъвестни по отношение на съответния недвижим имот следните страни:
a) собственикът, ако към момента на заличаване на правото на ползване правото му собственост вече е съществувало;
b) собственикът, когато правото му на собственост е възникнало било по силата на договор, сключен след 6 март 2018 г.[(5)] или пък преди тази дата, но деклариран пред компетентния орган след същата дата в производство по [Закона от 2013 г. за обработваемите земи], включително производство по вписване, било по силата на разпореждане в случай на смърт, извършено след 6 март 2018 г.;
c) собственикът, когато правото му на собственост е възникнало след 6 март 2018 г. на основание, различно от договор или наследство;
d) собственикът, ако, макар да се счита за добросъвестен по смисъла на букви b) или c), е учредил право на ползване върху недвижимия имот след 6 март 2018 г.;
e) ползвателят, когато правото му е учредено чрез сключен договор или чрез извършено разпореждане в случай на смърт след 6 март 2018 г. или когато в акта за прехвърляне на правото му на собственост, следващ тази дата, си е запазил правото на ползване;
f) собственикът, когато е придобил правото си на собственост по наследство от някой от собствениците по букви a)—d)“.
24. Член 108/F, параграф 8 от Закона от 2013 г. за преходните мерки предвижда:
„За правна пречка пред ново вписване се счита отчуждаването на съответния имот или прехвърлянето на правото на собственост върху него чрез договор за покупко-продажба, заместващ отчуждаването.“
III. Фактите
25. Жалбоподателят в главното производство е със седалище в Германия и е собственик на обработваема земя в кадастрален имот 0380/1 в района на Кьосег (Унгария). Документът за собственост на жалбоподателя е вписан в имотния регистър на 18 май 2012 г. Към този момент върху имота е учредено право на ползване на встъпилата страна. Макар в акта за преюдициално запитване да не е изрично посочено, от фактите по случая и от приложимата към тях национална правна уредба може да се приеме, че встъпилата страна също е чуждестранен инвеститор.
26. На 30 декември 2001 г. предишният собственик на недвижимия имот сключва с встъпилата страна договор, с който в нейна полза се учредява право на ползване, а на 29 януари 2002 г. същото е вписано в имотния регистър. Решението за вписване не е оспорено нито по административен, нито по съдебен ред.
27. С решение от 27 юли 2015 г. Vas Megyei Kormányhivatal Szombathelyi Járási Hivatal (Районна административна служба Сомбатхей към Областна администрация Ваш, Унгария) заличава правото на ползване на встъпилата страна на основание член 108, параграф 1 от Закона от 2013 г. за преходните мерки и член 94, параграф 3 от Закона за имотния регистър.
28. След постановяването на решението за установяване на неизпълнение на задължения(6) (т. 18, по-горе) встъпилата страна иска от ответника ново вписване на правото ѝ на ползване на основание член 108/B, параграф 1 от Закона от 2013 г. за преходните мерки.
29. С решение от 30 ноември 2022 г. ответникът разпорежда да се извърши ново вписване на заличеното право на ползване на встъпилата страна върху недвижимия имот. В него той посочва, че жалбоподателят не е счетен за добросъвестен по смисъла на член 108/F, параграф 7 от Закона от 2013 г. за преходните мерки, тъй като към момента на заличаване на правото на ползване последният е собственик на недвижимия имот.
30. В жалбата си пред запитващата юрисдикция жалбоподателят иска да се заличи новото вписване на правото на ползване, като се има предвид, че първоначалното вписване на това право е извършено незаконосъобразно. Всъщност от 1 януари 2002 г. член 11, параграф 1 от Закона за обработваемите земи от 1994 г. вече не е позволявал това.
31. Ответникът и встъпилата страна искат жалбата да бъде отхвърлена, като твърдят, че няма правна пречка пред мярката за ново вписване, тъй като във връзка с последната Законът от 2013 г. за преходните мерки не предвижда преценка за законосъобразност на това вписване.
32. Запитващата юрисдикция посочва, че считано от 1 януари 2002 г., Законът за обработваемите земи от 1994 г. не позволява да се учредяват права на ползване върху земеделски земи в полза на чуждестранни лица. Член 11, параграф 1 от Закона за обработваемите земи от 1994 г. се тълкувал по аналогия в националната съдебна практика(7). Освен това в разглеждания случай извършеното едва през 2002 г. вписване на правото на ползване не било законосъобразно. Решението за вписване обаче станало окончателно, тъй като не било оспорено.
33. Запитващата юрисдикция има съмнения дали новото вписване на право на ползване, което първоначално е вписано незаконосъобразно, е съвместимо с член 63 ДФЕС и член 17 от Хартата, тъй като жалбоподателят също може да се позовава на свободното движение на капитали и това право на ползване представлява необоснована намеса в основното му право на собственост върху съответния недвижим имот. На основание тези разпоредби било възможно да се задължи ответника да установи незаконосъобразността на вписването на правото на ползване и да откаже новото му вписване. Поради това на основание член 267 ДФЕС запитващата юрисдикция иска от Съда да отговори на следния преюдициален въпрос:
„Трябва ли член 63 от Договора за функционирането на Европейския съюз и член 17 от Хартата на основните права на Европейския съюз да се тълкуват в смисъл, че допускат правна уредба на държава членка, в която към момента на новото вписване в имотния регистър на право на ползване в резултат от производство за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка — след като същото право на ползване, вписано незаконосъобразно, но окончателно, е било заличено — не се предвижда задължителна проверка за законосъобразност на първоначалното вписване на правото на ползване?“.
34. В производството пред Съда писмени становища по този въпрос представят унгарското правителство и Европейската комисия. В съответствие с член 76, параграф 2 от Процедурния правилник Съдът решава да не провежда съдебно заседание.
IV. Анализ
А. Допустимост
35. Унгарското правителство счита преюдициалния въпрос за недопустим, тъй като предметът на спора в главното производство и приложимата в това отношение национална правна уредба нямат никаква връзка с исканото тълкуване на член 63 ДФЕС и член 17 от Хартата. По-специално, новото вписване на правото на ползване представлявало мярка, благоприятстваща свободното движение на капитали, тъй като отстранявала в полза на гражданите на други държави членки твърдяното от Съда нарушение на тези разпоредби. Необходимата в това положение проверка за законосъобразност на първоначалното вписване на правото на ползване би била пречка за това. Обратно, приложимата (за всички граждани на Съюза) без разлика невъзможност за извършване на такава проверка за законосъобразност не била свързана със свободното движение на капитали.
36. Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 63 ДФЕС и член 17 от Хартата в контекста на трансгранично придобиване на недвижим имот и на свързаната с него защита на правото на собственост. Запитващата юрисдикция правилно счита, че свободното движение на капитали по член 63 ДФЕС е приложимо в случая, тъй като жалбоподателят и собственик на недвижимия имот е юридическо лице със седалище в Германия(8).
37. Спорът в главното производство се отнася и до прилагането на правото на Съюза по смисъла на член 51, параграф 1 от Хартата. Всъщност вследствие на решението за установяване на неизпълнение на задължения по принцип е необходимо да се извърши ново вписване на прекратените ex lege права на ползване върху разположени в Унгария земеделски земи, притежавани от граждани на други държави членки, за да се отстрани установеното нарушение на член 63 ДФЕС във връзка с член 17 от Хартата(9). Последното следва и от директния ефект на член 63 ДФЕС във връзка с принципа на предимство(10).
38. Ето защо считам, че е налице достатъчна връзка между предмета на спора и правото на Съюза, респ. релевантността му за решаването на спора в главното производство.
39. Следователно преюдициалното запитване е допустимо.
Б. Основателност
1. Предварителни бележки
40. Запитващата юрисдикция по същество иска да установи дали член 63 ДФЕС и член 17 от Хартата задължават национален орган, сезиран с искане да се извърши ново вписване на заличено (в нарушение на правото на Съюза) право на ползване, да извърши в интерес на собственика на недвижимия имот проверка за законосъобразност на първоначалното, придобило окончателност вписване на това право съгласно действащата към този предходен момент национална правна уредба дори ако последната от своя страна нарушава правото на Съюза.
41. Според мен отговорът на този въпрос не буди съмнения. По отношение на очевидната в главното производство „колизия“ между основните права и основните свободи на двата — преследващи противоположни интереси — правни субекта т.е. на жалбоподателя и собственик на съответния недвижим имот, от една страна, и на встъпилата страна и носител на повторно вписаното право на ползване, от друга страна, следва да се даде предимство на правата и свободите на последния. Както ще докажа, досегашната практика на Съда също се основава на този извод.
42. Най-напред ще разгледам въпроса дали собственикът на недвижимия имот може да се позовава на правата и свободите, произтичащи от член 63 ДФЕС и член 17 от Хартата (по този въпрос точка 2). По-нататък ще уточня дали и в каква степен от решението за установяване на неизпълнение на задължения, чиито констатации обвързват запитващата юрисдикция със сила на пресъдено нещо съгласно член 260, параграф 1 ДФЕС, по принцип следва, че е допустимо правата и свободите на носителите на права на ползване върху съответните недвижими имоти да ограничават правата и свободите на собствениците на недвижими имоти (по този въпрос точка 3). Накрая ще анализирам въпроса дали подобно ограничаване на правата и свободите на собственика на недвижимия имот е обосновано и в случай като разглеждания, респ. дали съответните права и свободи на носителя на правото на ползване имат предимство и в разглеждания случай (по този въпрос точка 4).
2. Защита на чуждестранния собственик на недвижим имот съгласно член 63 ДФЕС и член 17 от Хартата
43. Жалбоподателят придобива спорния, разположен в Унгария недвижим имот в качеството си на юридическо лице със седалище в Германия. Ето защо по принцип той има възможност да се позове на свободното движение на капитали, предвидено в член 63 ДФЕС(11).
44. Освен това национална правна уредба, която сама по себе си се прилага по еднакъв начин и позволява ново вписване на заличено преди това право на ползване без извършване на проверка за законосъобразност на първоначалното му вписване, би могла да възпре чуждестранните инвеститори да придобиват недвижими имоти в Унгария в бъдеще или впоследствие да се разпореждат с тях. Всъщност те не могат да бъдат сигурни, че собствеността върху недвижимия имот не е обременена с вещни тежести. Това би могло да е свързано с недопустимо ограничаване на свободното движение на капитали съгласно член 63 ДФЕС за сметка на инвеститорите(12).
45. Доколкото спорът в главното производство е свързан с прилагането на правото на Съюза (т. 36, по-горе), по отношение на спорната собственост върху недвижимия имот жалбоподателят се ползва също така със защитата на гарантираното право на собственост съгласно член 17, параграф 1 от Хартата.
46. Защитата на собственика на недвижимия имот съгласно член 63 ДФЕС и член 17, параграф 1 от Хартата обаче не е неограничена. Тя е ограничена по-специално от защитата на носителя на право на ползване върху съответния недвижим имот по силата на същите разпоредби. На тази идея се основават също решението за установяване на неизпълнение на задължения и приетият за изпълнението му член 108/B, параграф 1 от Закона от 2013 г. за преходните мерки, който ответникът прилага по отношение на новото вписване на заличеното право на ползване на встъпилата страна.
47. Ето защо по-долу ще разгледам въпроса дали и в каква степен в решението за установяване на неизпълнение на задължения Съдът разглежда такова ограничение със силата на пресъдено нещо по смисъла на член 260, параграф 1 ДФЕС и претегля със задължителен характер противоположните права и свободи на собствениците на съответните недвижими имоти и на носителите на права на ползване върху тях, които първоначално са вписани, но впоследствие са отново заличени (в нарушение на правото на Съюза).
3. Задължение за спазване на задължителното тълкуване на член 63 ДФЕС и член 17 от Хартата, по-специално в решение за установяване на неизпълнение на задължения
а) Сила на пресъденото нещо и задължение за прилагане съгласно член 260, параграф 1 ДФЕС
48. Съгласно член 260, параграф 1 ДФЕС Унгария е длъжна да предприеме необходимите мерки с оглед изпълнението на решението за установяване на нарушения на задължения, за да отстрани установеното в него неизпълнение на задълженията ѝ, които произтичат от Договорите, доколкото решението има сила на пресъдено нещо по отношение на фактическите и правните въпроси, които действително или по необходимост са разрешени с него(13).
49. Констатациите в решението за установяване на неизпълнение на задължения по принцип обхващат положението на жалбоподателя (собственик на недвижимия имот) и на встъпилата страна (носител на първоначално вписаното, но заличено впоследствие право на ползване). Всъщност заличаването ex lege на правото на ползване на встъпилата страна е извършено на основание член 108, параграф 1 от Закона от 2013 г. за преходните мерки, който съгласно това решение нарушава правото на Съюза. Безспорно е също така, че след искане, отправено от встъпилата страна, ответникът извършва ново вписване на това право на ползване, като прилага изменения — в резултат от решението за установяване на неизпълнение на задължения — член 108/F, параграфи 6 и 7 от Закона от 2013 г. за преходните мерки. По този начин собствеността на жалбоподателя върху недвижимия имот отново е обременена с правото на ползване на встъпилата страна, заличено в нарушение на действащото тогава право на Съюза, и установеното от Съда нарушение на член 63 ДФЕС и член 17 от Хартата е отстранено за негова сметка, най-малкото с действие занапред(14).
50. Запитващата юрисдикция по принцип не може да постанови решение, което противоречи на задължителните в това отношение констатации в решението за установяване на неизпълнение на задължения, освен ако по отношение на жалбоподателя и встъпилата страна не са налице особени обстоятелства, които не са обхванати от силата на пресъденото нещо на тези констатации. Всъщност при изпълнението на своите функции националните съдилища от своя страна трябва да вземат предвид правните постановки в това решение, за да определят обхвата на разпоредбите от правото на Съюза, които трябва да приложат(15). Същото се отнася за задължителното тълкуване на правото на Съюза в решение на Съда за установяване на неизпълнение на задължения(16).
51. Ето защо следва подробно да се разгледа въпросът дали и в каква степен задължителните констатации в решение за установяване на неизпълнение на задължения — поне имплицитно — отчитат разглежданите в главното производство противоположни свободи и права по член 63 ДФЕС и член 17 от Хартата, както и необходимото равновесие между тях.
б) Задължителни констатации в решението за установяване на неизпълнение на задължения относно защитата на носителя на правата на ползване съгласно член 63 ДФЕС и член 17 от Хартата
52. Действително в решението за установяване на неизпълнение на задължения Съдът не разглежда въпроса дали и в каква степен правата и свободите по член 63 ДФЕС и член 17 от Хартата защитават чуждестранния собственик на недвижим имот. Той обаче признава необходимостта от защита на съответните права и свободи на носителя на право на ползване, заличено в нарушение на правото на Съюза, не само от страна на националните органи, но и по отношение на всеки собственик на недвижим имот, тоест независимо от неговия произход.
53. От една страна, Съдът приема, че погасяването ex lege на правата на ползване на чуждестранни инвеститори води до недопустимо ограничаване на правото им на свободно движение на капитали съгласно член 63 ДФЕС. Всъщност по този начин те са лишени от възможността да продължат да упражняват правото си на ползване, напр. чрез експлоатация, даване под аренда, отчуждаване (включително евентуално в полза на собственика на недвижимия имот) или друго носещо печалба ползване на съответните земи. Освен това Съдът счита, че правната уредба относно погасяването може да възпре чуждестранните лица да инвестират в Унгария в бъдеще(17).
54. От друга страна, според Съда погасяването ex lege на правата на ползване на чуждестранни инвеститори представлява лишаване от защитената им с член 17 от Хартата собственост(18). Всъщност правото на ползване представлява разчленение на правото на собственост. То предоставя на носителите си — включително на собственика на недвижимия имот — правото да ползват недвижимия имот и да получават приходите от него. Следователно на това право е присъщо съответно ограничаване на правото на ползване, произтичащо от правото на собственост на собственика на недвижимия имот. Поради това Съдът счита, че прекратяването ex lege на съществуващите права на ползване води до принудително, цялостно и окончателно лишаване на носителите им от тези права, но с действие в полза на собствениците на недвижими имоти(19). Горното не зависи от обстоятелството дали собственикът на недвижимия имот е чуждестранно лице или не.
55. Освен това в този контекст Съдът квалифицира прекратените, но учредени с договор преди 1 януари 2002 г. права на ползване като „придобити законно“ по смисъла на член 17, параграф 1 от Хартата съгласно действащото национално законодателство(20). Такъв е случаят с придобиването на правото на ползване на встъпилата страна, което е в основата на спора в главното производство. То е учредено преди 1 януари 2002 г., но е вписано след тази дата. Ето защо обстоятелството, изтъкнато от жалбоподателя и запитващата юрисдикция, че вписването на това право в имотния регистър след тази дата не е законосъобразно, не може да постави под въпрос факта, че констатациите в решението за установяване на неизпълнение на задължения по принцип обхващат положението на встъпилата страна.
56. В последващо преюдициално решение Съдът дори прави заключението, че национална правна уредба, която предвижда такова заличаване, и прилагащите я мерки представляват явно и тежко нарушение — за сметка на носителите на правата на ползване — едновременно на основна свобода, предвидена в член 63 ДФЕС, и на правото на собственост, гарантирано с член 17, параграф 1 от Хартата(21).
57. Действително тези задължителни констатации относно защитата на чуждестранни носители на права на ползване по принцип обхващат конфликта, както е очертан и в главното производство, със собствениците на недвижимите имоти, обременени тези права. Те обаче не отчитат положението, при което, както в случая, не само носителят на правото на ползване, но и собственикът на недвижимия имот са чуждестранни инвеститори. Всъщност чуждестранният инвеститор по принцип може да се позове също така на член 63 ДФЕС и член 17 от Хартата, за да се ползва изцяло от инвестицията си и защитата на собствеността си (т. 42—44, по-горе).
58. Подобно действие на собственика на недвижимия също не може да се счита за злоупотреба с право. В случая очевидно не са изпълнени условията на общия принцип на правото на Съюза или на забраната за злоупотреба с право, която в съдебната практика често се приравнява на измама(22). Всъщност не става въпрос за ползване на предимство, предвидено в правото на Съюза, въпреки че предвидените в него обективни условия за получаването на предимството са изпълнени само формално(23). Напротив, в случай като разглеждания — освен задължителните констатации в решението за установяване на неизпълнение на задължения — следва конкретно да се провери дали е обосновано и пропорционално ограничаването на съответните права и свободи на собственика на недвижимия имот по член 63 ДФЕС и член 17 от Хартата, съпровождащо защитата на правата и свободите на носителя на правата на ползване.
4. Обоснованост и пропорционалност на ограничаването на правата и свободите на собственика на недвижимия имот, предвидени в член 63 ДФЕС и в член 17 от Хартата
а) Императивни съображения от общ интерес и основни свободи и права на трети лица
59. Ограничаване на свободното движение на капитали по член 63 ДФЕС е допустимо, при условие че е обосновано с императивни съображения от общ интерес и е съобразено с принципа на пропорционалност. Следователно то трябва да е годно да гарантира осъществяването на легитимно следваната с него цел и да не надхвърля необходимото за постигането ѝ. Такова ограничаване също така може да бъде обосновано с упоменатите в член 65 ДФЕС съображения, ако е съобразено с посочения принцип на пропорционалност(24).
60. Освен това съгласно член 52, параграф 1 от Хартата намеса в основното право на собственост по член 17, параграф 1 от Хартата може да бъде обосновано от общ интерес и при спазване на принципа на пропорционалност(25). Действително това се отнася само до лишаване по смисъла на член 17, параграф 1, второ изречение от Хартата, но, както следва от общото правило за ограничаване, предвидено в член 52, параграф 1 от Хартата, същото важи и в случай на обикновено ограничаване на собствеността. Освен това, доколкото, както в случая (т. 52 и 53, по-горе), такова ограничаване представлява правна уредба относно ползването на имуществото по смисъла на член 17, параграф 1, трето изречение от Хартата, е достатъчно тази правна уредба да е необходима за общия интерес и да е пропорционална(26).
61. При колизия между основните права и свободи, както в разглеждания случай, такова обосноваване може да се основава и на основното право или основната свобода на друго лице. В такъв случай е необходимо в рамките на проверката за пропорционалност — в смисъл на „практическото съответствие“ — да се постигне подходящо равновесие между правата и свободите, между които е налице колизия(27). Същото следва и от постоянната съдебна практика, съгласно която допустимостта на ограниченията на основните свободи поради императивни съображения от общ интерес и тяхната пропорционалност на свой ред следва да се разглеждат съобразно основните права на Съюза(28). Те от своя страна включват защитата, която член 17, параграф 1 от Хартата предоставя на друг носител на основни права(29).
62. По-долу ще разгледам кои императивни съображения от общ интерес могат да обосноват ограничаване на произтичащите от член 63 ДФЕС и член 17 от Хартата права и свободи на чуждестранни собственици на недвижими имоти, като жалбоподателя. Такива съображения могат да произтичат не само от окончателните и задължителни констатации в решението за установяване на неизпълнение на задължения, а и от основните права и свободи на трети лица, както в случая встъпилата страна. Необходимо е да се постигне равновесие в смисъл на пропорционалност между тези противоположни права и свободи.
б) Равновесие между основните права и свободи на собственика на недвижимия имот и на носителя на правото на ползване
1) Разграничаване между разглежданата колизия на права и положението в досегашната съдебна практика
63. Решението за установяване на неизпълнение на задължения по същество се основава на констатацията, че — в случая коригираното от ответника — прекратяване ex lege на правата на ползване на чуждестранните им носители не нарушава само свободното движение на капиталите им по член 63 ДФЕС, но представлява и недопустимо лишаване от собствеността им по смисъла на член 17, параграф 1 от Хартата (вж. т. 52—56, по-горе)(30). От това съответно следва, че най-малкото местните собственици на недвижими имоти по принцип трябва да се подчинят на възстановяването на първоначалното правно положение в полза на чуждестранните носители на права на ползване(31).
64. За разлика обаче от положенията, на които се основава досегашната съдебна практика, предмет на разглеждания случай е колизия между основните права и свободи на чуждестранен собственик на недвижим имот, обект на правото на ползване, от една страна, и основните права и свободи на чуждестранен носител на това право, от друга страна.
65. Все пак считам, че в положение като разглежданото, по-специално когато става въпрос за чуждестранен собственик на недвижим имот, не са налице особени обстоятелства, които биха наложили преценка, различна от тази, на която се основава решението за установяване на неизпълнение на задължения.
2) Допустимо ограничаване на правото на свободно движение на капитали на чуждестранния собственик на недвижим имот
66. Това се отнася най-напред до обосноваването на евентуално ограничаване на правото на чуждестранните собственици на недвижими имоти на свободно движение на капитали съгласно член 63 ДФЕС. Всъщност, доколкото същите — както в случая жалбоподателят — придобиват съответния недвижим имот със знанието за вече вписано право на ползване, те изобщо не са възпрепятствани при упражняването на свободното движение на капиталите си. Това важи в още по-голяма степен, ако, както в случая, към момента на придобиването на недвижимия имот правото на ползване вече е окончателно вписано. В такъв случай е възможно свързаното с това обременяване на недвижимия имот с вещни тежести по принцип да не окаже негативно влияние върху решението относно придобиването му. Напротив, както изтъква Комисията, такова обременяване с вещни тежести позволява придобиването на недвижим имот при по-добри условия, по-специално на по-изгодна цена, отколкото при липсата му,
67. Твърдяното от запитващата юрисдикция ограничаване на свободното разпореждане на чуждестранния собственик на недвижим имот в резултат от последващото ново вписване на заличено ex lege, но преди това окончателно вписано право на ползване, без да се извърши проверка за законосъобразност на първоначалното му вписване, не може да бъде преценено по друг начин. Ако това изобщо може да се разглежда като ограничаване на свободното движение на капитали, то е допустимо и обосновано с оглед на окончателното вписване на правото на ползване към момента на придобиването на недвижимия имот.
68. Всъщност според запитващата юрисдикция (т. 31, по-горе) този окончателен характер означава, че правото на ползване по принцип вече не може да бъде поставено под въпрос въпреки незаконосъобразността на вписването си съгласно приложимата тогава национална правна уредба. С оглед на това чуждестранен собственик на недвижим имот, като жалбоподателя, не може да разчита, че — впоследствие прието в решението за установяване на неизпълнение на задължения за противоречащо на правото на Съюза — погасяване ex lege на окончателното право на ползване, извършено след като е придобил недвижимия имот, би довело до трайното му необременяване с вещни тежести. Това е още по-малко вероятно, тъй като твърдяната в разглеждания случай пречка за новото му вписване се основава на националната правна уредба, резултата от чието прилагане Съдът оспорва като несъвместим с член 63 ДФЕС и член 17 от Хартата, поради което същата вече не е приложима (т. 36, по-горе). Основно поради тези съображения ответникът приема, че жалбоподателят не е добросъвестен по смисъла на член 108/F, параграф 7 от Закона от 2013 г. за преходните мерки.
69. За разлика от това — отмененото със спорното в случая ново вписване — погасяване ex lege на право на ползване представлява сериозно ограничаване на свободното движение на капитали на чуждестранния носител на това право (вж. т. 52 и 55, по-горе). В случая не е необходимо да се разглежда въпросът дали положението може да бъде преценено по друг начин, ако собственикът на недвижимия имот не е предоставил сам правото на ползване или е придобил първоначално необременена с вещни тежести собственост върху недвижим имот. Независимо от това и с оглед на пряката приложимост на член 63 ДФЕС, считам, че по принцип е разумно чуждестранният купувач на недвижим имот предварително да се информира от имотния регистър дали недвижимият имот е или е бил обременен с право на ползване, което евентуално е погасено ex lege и (все още) не е повторно вписано.
70. Следователно е допустимо правото на чуждестранния собственик на недвижим имот по член 63 ДФЕС да бъде ограничено от аналогичното право на чуждестранния носител на правото на ползване. Както става ясно по-нататък, това ограничаване е допустимо и съгласно необходимата защита на собствеността на носителя на това право съгласно член 17, параграф 1 от Хартата.
3) Допустимо ограничаване на правото на собственост на чуждестранния собственик на недвижим имот
71. В съответствие с констатациите, направени в решението за установяване на неизпълнение на задължения, считам също така, че намесата в защитеното с член 17, параграф 1 от Хартата право на собственост на носителя на правото на ползване в резултат от заличаването му ex lege е по-сериозна от намесата в правото на собственост на чуждестранния собственик на недвижим имот, обусловена от спорното ново вписване на заличеното ex lege право на ползване.
72. Всъщност, както Съдът правилно посочва, ефективно учреденото, първоначално със съгласието на собственика на недвижимия имот, и вписано право на ползване ограничава правото на собственост върху недвижимия имот и само го подчинява на други правила за ползване. Следователно, за разлика от оспореното в решението за установяване на неизпълнение на задължения погасяване ex lege на правото на ползване, това не е свързано с пълното лишаване от собствеността(32). Освен това повторното ограничаване на правото на собственост на собственика на недвижимия имот чрез спорното ново вписване на заличеното право на ползване — дори против волята му — има много по-малка тежест от принудителното, цялостно и окончателно лишаване от правото на собственост на носителя на правото на ползване (като разчленение на правото на собственост, вж. точка 53, по-горе).
73. Следователно в такъв случай чуждестранният собственик на недвижим имот не може да се позове на защитата на собствеността си, за да възстанови в своя полза заличаването (в нарушение на правото на Съюза) на това право на ползване и да отмени свързаното с това обременяване имота си с вещни тежести. Това важи в още по-голяма степен в положение, при което, както в случая, придобиването на недвижимия имот е осъществено към момент, в който той вече е обременен с окончателно вписано право на ползване (вж. т. 67, по-горе).
74. Следователно позоваването на член 63 ДФЕС и член 17 от Хартата от страна на чуждестранния собственик на недвижим имот не може да доведе до ново заличаване на повторно вписаното право на ползване. В това отношение унгарското правителство правилно посочва, че изменената след постановяването на решението за установяване на неизпълнение на задължения национална правна уредба и прилагането ѝ са необходими именно за изпълнението на това решение съгласно член 260, параграф 1 ДФЕС и за постигане на съответствие с тези разпоредби на правото на Съюза.
75. Ето защо, противно на твърденията на запитващата юрисдикция, не е възможно засягане на окончателния характер на първоначалното вписване на правото на ползване съгласно принципите на равностойност и ефективност. Този въпрос би възникнал само в случай на изпълнение в недостатъчна степен на решението за установяване на неизпълнение на задължения, което в случая не е налице. Напротив, от принципа на правната сигурност следва, че пораждащи правни последици административни актове по принцип повече не могат да се оспорват(33). Освен това такова засягане на окончателния характер би било за сметка на защитата на гарантираните от член 63 ДФЕС и член 17 от Хартата права на носителя на правото на ползване и би се основавало точно на тази национална правна уредба, която за целите на тази защита е обявена от Съда за противоречаща на правото на Съюза.
76. Накрая, не се установяват никакви други обстоятелства, които биха могли да поставят под въпрос пригодността и пропорционалността на спорното ново вписване на въпросното право на ползване с цел допустимо ограничаване на правата на собственика на недвижимия имот, предвидени в член 63 ДФЕС и член 17 от Хартата. Това ново вписване при всички положения не надхвърля необходимото за постигането на посочените цели, включително за защитата на основните права и свободи на носителя на правото на ползване.
5. Междинно заключение
77. Следователно собственик на недвижим имот, чиято собственост е обременена с право на ползване, което първоначално е окончателно вписано, но впоследствие е заличено в нарушение на правото на Съюза, а след това е повторно вписано, не може основателно да се позове на правата си по член 63 ДФЕС и член 17 от Хартата, за да задължи компетентния орган отново да заличи това право на ползване с мотива, че първоначалното му вписване нарушава унгарското право с оглед на действащата към този предходен момент правна уредба.
V. Заключение
78. С оглед на изложените по-горе съображения предлагам на Съда да отговори на поставения от Győri Törvényszék (Окръжен съд Дьор, Унгария) преюдициален въпрос, както следва:
„Правна уредба на държава членка, която предвижда новото вписване на право на ползване, което първоначално е окончателно вписано, но слез това е заличено в нарушение на правото на Съюза, е съвместима с член 63 ДФЕС и член 17 от Хартата на основните права на Европейския съюз, ако не задължава компетентните органи преди новото вписване на това право да извършат проверка за законосъобразност на първоначалното му вписване с оглед на действащата към този предходен момент национално законодателство.“