URTEIL DES GERICHTS (Fünfte Kammer)
10. Juli 2014(*)
„EAGFL – Abteilung ‚Garantie‘ – EGFL und ELER – Von der Finanzierung ausgeschlossene Ausgaben – Getrocknete Weintrauben – Wein – Von Griechenland getätigte Ausgaben – Punktuelle finanzielle Berichtigung – Berechnungsmethode – Natur des Rechnungsabschlussverfahrens – Zusammenhang mit von der Union finanzierten Ausgaben“
In der Rechtssache T‑376/12
Hellenische Republik, vertreten durch I. Chalkias, E. Leftheriotou und S. Papaïoannou als Bevollmächtigte,
Klägerin,
gegen
Europäische Kommission, vertreten durch D. Triantafyllou und H. Tserepa-Lacombe als Bevollmächtigte,
Beklagte,
betreffend eine Klage auf Nichtigerklärung des Durchführungsbeschlusses 2012/336/EU der Kommission vom 22. Juni 2012 über den Ausschluss bestimmter von den Mitgliedstaaten zulasten des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL), Abteilung Garantie, des Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) und des Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) getätigter Ausgaben von der Finanzierung durch die Europäische Union (ABl. L 165, S. 83), soweit er die Hellenische Republik für den Sektor getrocknete Weintrauben für die Wirtschaftsjahre 2007, 2008 und 2009 und den Sektor Wein betrifft,
erlässt
DAS GERICHT (Fünfte Kammer)
unter Mitwirkung des Präsidenten A. Dittrich sowie des Richters J. Schwarcz (Berichterstatter) und der Richterin V. Tomljenović,
Kanzler: S. Spyropoulos, Verwaltungsrätin,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 9. Januar 2014
folgendes
Urteil(1)
[nicht wiedergegeben]
Verfahren und Anträge der Parteien
22 Die Klägerin hat mit Klageschrift, die am 21. August 2012 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, die vorliegende Klage erhoben.
23 Die Hellenische Republik beantragt,
– den angefochtenen Beschluss, soweit er sie betrifft, für nichtig zu erklären;
– der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
24 Die Kommission beantragt,
– die Klage abzuweisen;
– der Hellenischen Republik die Kosten aufzuerlegen.
Rechtliche Würdigung
[nicht wiedergegeben]
1. 3. Zur Berichtigung bei den Ausgaben im Sektor Wein
150 Die Hellenische Republik führt vier Klagegründe gegen die Berichtigung an, die bei den Ausgaben im Sektor Wein vorgenommen wurde. Mit dem dritten Klagegrund macht sie geltend, die Kommission habe finanzielle Berichtigungen bei Ausgaben vorgenommen, die über 24 Monate zurücklägen, gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit verstoßen sowie die Verteidigungsrechte und das Recht auf rechtliches Gehör verkürzt. Der vierte Klagegrund wird auf einen Tatsachenirrtum gestützt, da die Regularisierung der Flächen in einer Art und Weise vorgenommen worden sei, die nicht mit Art. 2 Abs. 3 der Verordnung (EG) Nr. 1493/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 über die gemeinsame Marktorganisation für Wein (ABl. L 179, S. 1) in Einklang stehe. Mit dem fünften Klagegrund wird gerügt, dass die vorgenommene Berichtigung und ihre Berechnungsmethode gegen Art. 31 der Verordnung Nr. 1290/2005 und gegen die Leitlinien verstießen und dass die Berichtigung zu unverhältnismäßigen Ergebnissen führe. Der sechste Klagegrund wird auf einen Tatsachenirrtum bei der Festlegung der regularisierten Gesamtfläche und des Durchschnittswerts der Pflanzungsrechte, auf eine unzureichende Begründung und eine Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit gestützt.
Standpunkt der Dienststellen der Kommission bei Abschluss des Verwaltungsverfahrens
151 In ihrer endgültigen Stellungnahme vom 12. März 2012 hat die Kommission der Hellenischen Republik unter Herabsetzung des in ihrer förmlichen Mitteilung vom 26. August 2010 vorgeschlagenen Betrags eine punktuelle Berichtigung in Höhe von 21 336 120 Euro auferlegt.
152 Zur Begründetheit der punktuellen Berichtigung ergibt sich aus dem zusammenfassenden Bericht, dass die Regularisierung der vor dem 1. September 1998 widerrechtlich angepflanzten Reben gemäß Art. 2 Abs. 3 Buchst. a der Verordnung Nr. 1493/1999 durch die griechischen Behörden nicht mit den Vorschriften in Einklang steht (Nr. 7.2.1 des zusammenfassenden Berichts). Mangels einer funktionsfähigen Weinbaukartei hätten die Anträge auf Regularisierung der widerrechtlichen Anpflanzungen nicht so bearbeitet werden können, dass sie die Garantien geboten hätten, die für eine Prüfung und Regularisierung in Übereinstimmung mit Art. 2 Abs. 3 Buchst. a der Verordnung Nr. 1493/1999 erforderlich seien. Die griechischen Behörden hätten nämlich nicht nachgewiesen, dass diese Anpflanzungen Flächen entsprochen hätten, die zuvor von dem Erzeuger, der den Regularisierungsantrag gestellt habe, oder von seinen Vorgängern gerodet worden seien, dass für die frühere Rodung keine Prämie nach Unionsrecht oder nationalem Recht gezahlt worden sei und dass die mit diesen Rodungen verbundenen Pflanzungsrechte von den Erzeugern, die den Regularisierungsantrag gestellt hätten, nicht verkauft oder übertragen worden seien (Punkt 7.2.1 des zusammenfassenden Berichts).
153 Zur Art und Weise der Berechnung der Berichtigung heißt es in dem zusammenfassenden Bericht, dass die Kommission in Anbetracht insbesondere der Unmöglichkeit, die finanziellen Auswirkungen der festgestellten Unregelmäßigkeiten genau zu bestimmen, einen Betrag ermittelt hat, der der in den Bestimmungen des Art. 86 Abs. 1 und 2 der Verordnung (EG) Nr. 479/2008 des Rates vom 29. April 2008 über die gemeinsame Marktorganisation für Wein, zur Änderung der Verordnungen Nr. 1493/1999, (EG) Nr. 1782/2003, Nr. 1290/2005, (EG) Nr. 3/2008 und zur Aufhebung der Verordnungen (EWG) Nr. 2392/86 und Nr. 1493/1999 (ABl. L 148, S. 1) vorgesehenen Gebühr entspricht, also einer Gebühr, die mindestens dem doppelten Durchschnittswert des entsprechenden Pflanzungsrechts in der betreffenden Region entspricht (Punkt 7.2.3 des zusammenfassenden Berichts). In Anwendung dieser Bestimmungen hat die Kommission angenommen, dass die Rechnungsabschlussverfahren in bestimmten Fällen an die Stelle der Regularisierung nach Art. 86 Abs. 1 der Verordnung Nr. 479/2008 treten würden, insbesondere hinsichtlich der von den griechischen Behörden auf der Grundlage von Art. 2 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1493/1999 vorgenommenen Regularisierungen, die nach ihrer Ansicht nicht mit diesen Bestimmungen in Einklang stünden (Punkt 7.2.3 des zusammenfassenden Berichts). Die Kommission vertrat die Auffassung, dass eine auf den Wert der Pflanzungsrechte gestützte Methode, wie in Art. 86 der Verordnung Nr. 479/2008 vorgesehen, angemessen sei, um die finanzielle Berichtigung zu berechnen, die in Anbetracht der für die Fonds bestehenden ständigen Gefahr widerrechtlicher Zahlungen aufgrund einer Nichtregularisierung der Flächen gerechtfertigt sei (Punkt 7.2.3 des zusammenfassenden Berichts).
154 Zunächst ist der fünfte Klagegrund zu prüfen, mit dem die Hellenische Republik rügt, dass die vorgenommene Berichtigung und die Art und Weise ihrer Berechnung gegen Art. 31 der Verordnung Nr. 1290/2005 und die Leitlinien verstießen und die Berichtigung zu unverhältnismäßigen Ergebnissen führe, und die bei der Festsetzung der finanziellen Berichtigung herangezogene Rechtsgrundlage beanstandet.
Vorbringen der Parteien
155 Die Hellenische Republik macht geltend, die Kommission habe dadurch, dass sie die auferlegte Berichtigung im Wege einer analogen Anwendung von Art. 86 Abs. 1 und 2 der Verordnung Nr. 479/2008 ermittelt habe, in einer Art und Weise gehandelt, die willkürlich und nicht gerechtfertigt sei und sowohl gegen Art. 31 der Verordnung Nr. 1290/2005 als auch die Leitlinien verstoße. Nach dem letztgenannten Artikel könne die Kommission zwar Beträge von der Unionsfinanzierung ausschließen; die mit Art. 2 Abs. 3 Buchst. a der Verordnung Nr. 1493/1999 nicht in Einklang stehenden Regularisierungen könnten jedoch nicht als Ausgaben angesehen werden, die von den Fonds unter Verstoß gegen Unionsvorschriften finanziert worden seien und eine Berichtigung im Rahmen des Rechnungsabschlusses nach sich ziehen könnten. Nach Art. 31 der Verordnung Nr. 1290/2005 könne nur eine Berichtigung vorgenommen werden, die mittels eines auf die von den Fonds finanzierten Ausgaben angewandten Pauschalsatzes berechnet werde, da eine Berechnung im Wege einer analogen Anwendung von Art. 86 der Verordnung Nr. 479/2008 in keiner der den Rechnungsabschluss betreffenden Vorschrift vorgesehen sei und auch nicht in der letztgenannten Verordnung.
156 Die Hellenische Republik trägt weiter vor, dass die Berichtigung weder einen Bezug zu einer unterlassenen Schlüsselkontrolle oder sekundären Kontrolle noch zu einer vom Fonds unter Verstoß gegen Unionsvorschriften finanzierten Ausgabe oder zu einem dem Fonds durch eine vom Mitgliedstaat unterlassene Kontrolle entstandenen Schaden aufweise. Außerdem diene die in Art. 86 der Verordnung Nr. 479/2008 vorgesehene Gebühr zur Deckung der Kosten des Mitgliedstaats, der die Regularisierung vornehme, und könne nicht einem Schaden entsprechen, der dem Fonds dadurch entstanden sei, dass widerrechtliche Anpflanzungen auf eine Weise regularisiert worden seien, die nicht in Einklang mit den Bestimmungen der Verordnung Nr. 1493/1999 stehe. Schließlich sei die Berichtigung unverhältnismäßig.
157 Die Kommission räumt ein, dass die Methode zur Berechnung der auferlegten Berichtigung nicht vorgesehen sei, macht aber geltend, dass das Verfahren des Rechnungsabschlusses nach Art. 86 Abs. 1 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 479/2008 an die Stelle nicht durchgeführter Verfahren zur Regularisierung widerrechtlicher Anpflanzungen treten könne. Die in diesem Artikel vorgesehene Gebühr ziele nicht darauf ab, die dem Mitgliedstaat aufgrund der verspäteten Regularisierung der widerrechtlichen Anpflanzungen entstandenen Ausgaben und Verwaltungskosten zu decken, sondern knüpfe an den Wert des Pflanzungsrechts an, wie dies in dem Artikel ausgeführt sei.
158 Nach Auffassung der Kommission generieren die nicht regularisierten Flächen aufgrund ihrer Widerrechtlichkeit Ausgaben zulasten der GAP, die auf die fortbestehende Gefahr nichtgeschuldeter Zahlungen durch die Fonds zurückzuführen seien, mit finanziellen Auswirkungen, die nicht genau bestimmbar seien. Daher sei die auf den Wert der Pflanzungsrechte gestützte Methode zur Berechnung der finanziellen Berichtigung angemessen und weder willkürlich noch ungerechtfertigt. Sie lehne sich nämlich an die Verordnung Nr. 479/2008 an, da der Pauschalbetrag zum Ausgleich der den Fonds entstehenden Verluste aus dem Wert der Pflanzungsrechte abgeleitet werden könne, der für die Berechnung der Regularisierungsgebühr herangezogen werde. Die Kommission trägt ferner vor, sie könne mangels Kenntnis der Höhe der Beihilfen, die in Zukunft gewährt werden würden, nicht ihrer ständigen Praxis im Bereich pauschaler finanzieller Berichtigungen folgen, sondern sich nur auf den Wert der Pflanzungsrechte stützen. Außerdem habe die Anwendung von Art. 86 der Verordnung Nr. 479/2008 den Vorteil, die betroffenen Reben in der gleichen Art und Weise zu legalisieren wie durch die Zahlung der Regularisierungsgebühr, und die Weinbauern könnten anschließend Beihilfen in Anspruch nehmen.
Würdigung durch das Gericht
159 Zunächst ist auf die Bestimmungen hinzuweisen, aufgrund deren die Kommission der Hellenischen Republik eine punktuelle finanzielle Berichtigung mit der Begründung auferlegt hat, dass die auf der Grundlage von Art. 2 Abs. 3 Buchst. a der Verordnung Nr. 1493/1999 vorgenommene Regularisierung der vor dem 1. September 1998 widerrechtlich angepflanzten Reben nicht mit den Vorschriften in Einklang stehe.
160 Art. 2 Abs. 2 und 3 der Verordnung Nr. 1493/1999 in der durch die Verordnung Nr. 479/2008 geänderten Fassung bestimmt:
„(2) Trauben, die auf Flächen geerntet wurden,
a) die vor dem 1. September 1998 mit Reben bepflanzt wurden und
b) deren Erzeugnisse gemäß Artikel 6 Absatz 3 oder Artikel 7 Absatz 4 der Verordnung (EWG) Nr. 822/87 nur zur Destillation in den Verkehr gebracht werden durften,
dürfen nicht zur Herstellung von Wein verwendet werden, der zur Vermarktung bestimmt ist. Erzeugnisse, die aus solchen Trauben gewonnen wurden, dürfen nur zur Destillation in den Verkehr gebracht werden. Es darf jedoch aus ihnen kein Alkohol hergestellt werden, der einen vorhandenen Alkoholgehalt von 80 % vol oder weniger hat.
(3) Hat ein Mitgliedstaat die Aufstellung über das Produktionspotenzial gemäß Artikel 16 erstellt, so kann er von Absatz 2 dieses Artikels abweichen. Eine solche Abweichung muss vor dem 31. Juli 2008 gewährt werden und muss für die betreffenden Flächen die Genehmigung enthalten, zur Vermarktung bestimmten Wein zu erzeugen.
Die Abweichung wird gewährt,
a) wenn der betreffende Erzeuger zuvor andere Reben auf einer hinsichtlich der Reinkultur gleichwertigen Fläche gerodet hat, es sei denn, er hat für die betreffende Fläche nach einer gemeinschaftlichen oder innerstaatlichen Regelung eine Rodungsprämie erhalten …
…“
161 Art. 86 Abs. 1 und 2 der Verordnung Nr. 479/2008 sieht vor:
„(1) Die Erzeuger regularisieren gegebenenfalls Flächen, die vor dem 1. September 1998 ohne entsprechende Pflanzungsrechte mit Reben bepflanzt wurden, gegen Zahlung einer Gebühr spätestens bis zum 31. Dezember 2009.
Unbeschadet etwaiger Rechnungsabschlussverfahren gilt Unterabsatz 1 nicht für Flächen, die auf der Grundlage des Artikels 2 Absatz 3 der Verordnung … Nr. 1493/1999 regularisiert worden sind.
(2) Die Gebühr gemäß Absatz 1 wird von den Mitgliedstaaten festgesetzt. Sie muss mindestens dem doppelten Durchschnittswert des entsprechenden Pflanzungsrechts in der betreffenden Region entsprechen.“
162 Wie sich aus Rn. 158 des vorliegenden Urteils ergibt, ist die Kommission davon ausgegangen, dass sie im Rahmen eines Rechnungsabschlussverfahrens berechtigt sei, eine punktuelle finanzielle Berichtigung in einer Höhe aufzuerlegen, die der Höhe der in Art. 86 Abs. 1 der Verordnung Nr. 479/2008 vorgesehenen Gebühr entspricht. Gegen Zahlung dieser Gebühr konnten die Erzeuger ihre ohne entsprechendes Pflanzungsrecht mit Reben bepflanzten Flächen regularisieren lassen.
163 Sodann ist an die Rechtsprechung zu erinnern, nach der das Verfahren des Abschlusses der von den Mitgliedstaaten in Bezug auf die von den Fonds finanzierten Ausgaben vorgelegten Rechnungen insbesondere darauf abzielt, festzustellen, ob die Ausgaben tatsächlich und ordnungsgemäß getätigt wurden (vgl. Urteile des Gerichtshofs vom 7. Februar 1979, Frankreich/Kommission, 15/76 und 16/76, Slg. 1979, 321, Rn. 28, vom 11. Januar 2001, Griechenland/Kommission, C‑247/98, Slg. 2001, I‑1, Rn. 13, und vom 19. September 2002, Deutschland/Kommission, C‑377/99, Slg. 2002, I‑7421, Rn. 51). Im Verfahren des Konformitätsabschlusses ist die Kommission verpflichtet, eine finanzielle Berichtigung vorzunehmen, wenn die Ausgaben, deren Finanzierung beantragt wird, nicht in Übereinstimmung mit den Unionsvorschriften getätigt worden sind. Eine solche finanzielle Berichtigung soll verhindern, dass Beträge zulasten der Fonds gehen, die nicht zur Finanzierung eines mit der betreffenden Unionsregelung verfolgten Ziels gedient haben (Urteile des Gerichtshofs vom 11. Januar 2001, Griechenland/Kommission, Rn. 14, und vom 9. September 2004, Griechenland/Kommission, C‑332/01, Slg. 2004, I‑7699, Rn. 63).
164 Insoweit entscheidet die Kommission gemäß Art. 31 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1290/2005, der im Wesentlichen die Bestimmungen des Art. 7 Abs. 4 der Verordnung Nr. 1258/1999 übernommen hat, bei der Durchführung des Konformitätsabschlusses, welche Beträge von der Unionsfinanzierung auszuschließen sind, wenn sie feststellt, dass Ausgaben nach Art. 3 Abs. 1 und Art. 4 nicht in Übereinstimmung mit den Unionsvorschriften getätigt worden sind. In Art. 3 Abs. 1 und Art. 4 der Verordnung Nr. 1290/2005 sind die in einer zwischen den Mitgliedstaaten und der Union geteilten Mittelverwaltung durch den EGFL bzw. den ELER finanzierten Ausgaben aufgeführt.
165 Darüber hinaus ist festzustellen, dass die Erwägungsgründe 24 und 26 der Verordnung Nr. 1290/2005 die Voraussetzung der Übereinstimmung der von den Mitgliedstaaten getätigten Ausgaben mit den Unionsvorschriften betonen, und zwar zum einen hinsichtlich der Befugnis der Kommission zur Entscheidung hierüber und zum anderen in Bezug auf die Einziehung der vom EGFL gezahlten Beträge.
166 Schließlich bilden die Leitlinien einen Rahmen für das Ermessen der Kommission bei der Festsetzung der finanziellen Berichtigungen. Aus Anhang 2 der Leitlinien, der die finanziellen Auswirkungen von Mängeln der mitgliedstaatlichen Kontrollen im Rahmen des Rechnungsabschlusses betrifft, geht hervor, dass sich die dort vorgesehenen unterschiedlichen Stufen der pauschalen Berichtigung sämtlich auf von den Mitgliedstaaten gemeldete Ausgaben beziehen.
167 Somit folgt aus den Rn. 161 bis 166 des vorliegenden Urteils, dass das Rechnungsabschlussverfahren des Art. 31 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1290/2005 und die sich daraus ergebenden finanziellen Berichtigungen nur dann Anwendung finden, wenn die Mitgliedstaaten Ausgaben getätigt haben und diese vom EAGFL oder vom ELER finanziert worden sind.
168 Im Licht dieser Erwägungen ist das Vorbringen zur Stützung des fünften Klagegrundes zu prüfen.
169 Der Argumentation der Hellenischen Republik liegt die Überlegung zugrunde, dass die auferlegte Berichtigung deshalb gegen Art. 31 der Verordnung Nr. 1290/2005 und die Leitlinien verstoße, weil sie im Wesentlichen keine von den Fonds unter Verstoß gegen die Unionsvorschriften finanzierten Ausgaben betreffe.
170 Es ist festzustellen, dass die von der Kommission vorgenommene punktuelle Berichtigung zur Folge hat, dass die Hellenische Republik mit einem Betrag belastet wird, der der Gebühr entspricht, die nach Art. 86 Abs. 1 und 2 der Verordnung Nr. 479/2008 diejenigen Erzeuger zahlen mussten, die ohne entsprechendes Pflanzungsrecht mit Reben bepflanzte Flächen bis zum 31. Dezember 2009 regularisieren wollten.
171 Mit der in Art. 86 der Verordnung Nr. 479/2008 vorgesehenen Gebühr sollte eine Regularisierung widerrechtlich bepflanzter, zur Generierung rechtswidriger Ausgaben für die Fonds geeigneter Parzellen dadurch ermöglicht werden, dass die betreffenden Weinbauern einen Betrag zahlten, der mindestens dem doppelten Durchschnittswert des betreffenden Pflanzungsrechts für die regularisierte Parzelle entsprach. Weder aus Art. 86 noch aus irgendeiner anderen Bestimmung der Verordnung Nr. 479/2008 ergibt sich, dass diese Gebühr vom Mitgliedstaat als Folge seiner Versäumnisse oder Unzulänglichkeiten bei Kontrollen der von den Fonds finanzierten Ausgaben zu zahlen gewesen sei. Im Übrigen hat die Kommission auf eine im Wege einer prozessleitenden Maßnahme und in der mündlichen Verhandlung gestellte Frage eingeräumt, dass die im vorliegenden Fall angewandte Methode der finanziellen Berichtigung weder in der Verordnung Nr. 479/2008 noch in irgendeinem anderen Unionsrechtsakt vorgesehen sei.
172 Die in dem angefochtenen Beschluss vorgenommene finanzielle Berichtigung weist keinen hinreichenden Zusammenhang mit irgendeiner von den Fonds finanzierten Ausgabe auf, die unter Verstoß gegen die Unionsregelung getätigt worden wäre. Diese Berichtigung wird nämlich unmittelbar auf eine Gebühr gestützt, die die Regularisierung widerrechtlicher Rebpflanzungen ermöglichen soll. Diese Regularisierung ist in den Bestimmungen des Art. 86 Abs. 1 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 479/2008 vorgesehen, die keinen Zusammenhang mit dem Rechnungsabschlussverfahren aufweisen. Infolgedessen kann eine solche Berichtigung nach der Rechtsprechung nicht im Rahmen eines Rechnungsabschlussverfahrens vorgenommen werden (siehe oben, Rn. 163 bis 167).
173 Die verschiedenen Einwände, die die Kommission gegen die Argumentation der Hellenischen Republik vorbringt, können an dieser Schlussfolgerung nichts ändern.
174 Zum Ersten räumt die Kommission zwar ein, dass die Methode zur Berechnung der auferlegten Berichtigung in der Regelung nicht vorgesehen sei, macht aber geltend, dass das Rechnungsabschlussverfahren nach Art. 86 Abs. 1 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 479/2008 an die Stelle nicht durchgeführter Verfahren zur Regularisierung widerrechtlicher Anpflanzungen treten könne. Der vom Unionsgesetzgeber in dieser Bestimmung angebrachte Vorbehalt sei dahin zu verstehen, dass ihr damit die Möglichkeit gegeben werde, in einem Rechnungsabschlussverfahren Art. 86 Abs. 1 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 479/2008 anzuwenden und die dort vorgesehene Gebühr einem Mitgliedstaat aufzuerlegen, wenn der Erzeuger seine widerrechtlichen Anpflanzungen nicht gegen Zahlung dieser Gebühr regularisiert habe.
175 Insoweit ist festzustellen, dass Kapitel I in Titel V („Produktionspotenzial“) der Verordnung Nr. 479/2008 widerrechtliche Anpflanzungen betrifft und Art. 86 eine obligatorische Regularisierung der vor dem 1. September 1998 getätigten widerrechtlichen Anpflanzungen vorsieht, die zuvor von Art. 2 Abs. 2 und 3 der Verordnung Nr. 1493/1999 erfasst wurden. Art. 86 Abs. 1 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 479/2008 bestimmt, dass die Erzeuger diese Anpflanzungen gegen Zahlung einer Gebühr spätestens bis zum 31. Dezember 2009 regularisieren. Nach Art. 86 Abs. 1 Unterabs. 2 der Verordnung gilt Unterabs. 1 unbeschadet etwaiger Rechnungsabschlussverfahren nicht für Flächen, die auf der Grundlage von Art. 2 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1493/1999 regularisiert worden sind. Diese Verordnung galt gemäß Art. 122 der Verordnung Nr. 479/2008 bis zum 31. Juli 2008, so dass Art. 86 der Verordnung Nr. 479/2008 am 1. August 2008 in Kraft getreten ist.
176 In diesem Kontext ist davon auszugehen, dass Art. 86 Abs. 1 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 479/2008 den Fall der auf der Grundlage des Art. 2 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1493/1999 regularisierten Flächen regeln soll, denn er stellt klar, dass weder die Regularisierung noch die Gebühr nach Art. 86 Abs. 1 Unterabs. 1 auf diese Flächen Anwendung finden, da sie bereits Gegenstand eines Regularisierungsverfahrens nach den früher geltenden Vorschriften waren, und dass der Kommission die Möglichkeit vorbehalten ist, die Konsequenzen aus der nicht ordnungsgemäßen Durchführung der in Art. 2 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1493/1999 vorgesehenen Abweichung im Rahmen des Rechnungsabschlussverfahrens zu ziehen.
177 Daher kann der Auslegung der Kommission, wonach das Rechnungsabschlussverfahren an die Stelle des Verfahrens der Regularisierung widerrechtlicher Anpflanzungen gemäß Art. 86 Abs. 1 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 479/2008 treten kann, nicht gefolgt werden, denn mit dem Rechnungsabschluss lassen sich nur die Konsequenzen aus nicht ordnungsgemäß durchgeführten Regularisierungen nach Art. 2 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1493/1999 für von den Fonds finanzierte Ausgaben ziehen (siehe oben, Rn. 163 bis 167).
178 In ihrer Antwort auf prozessleitende Maßnahmen hat die Kommission außerdem geltend gemacht, dass Art. 86 Abs. 1 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 479/2008 es insbesondere ermögliche, das Problem von Regularisierungsanträgen nach der Verordnung Nr. 1493/1999, die zurückgewiesen worden seien, und die Frage der Gleichbehandlung von bereits geprüften Anträgen und Regularisierungen nach der Verordnung Nr. 479/2008 zu regeln. Zum ersten Punkt ist zu bemerken, dass die widerrechtlich angepflanzten Reben, für die die Hellenische Republik Regularisierungsanträge auf der Grundlage der Verordnung Nr. 1493/1999 zurückgewiesen hat, ab dem 1. August 2008 nicht mehr unter Art. 86 Abs. 1 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 479/2008, sondern unter Art. 86 Abs. 1 Unterabs. 1 dieser Verordnung fielen, da ein Erzeuger durch keinerlei Vorschrift daran gehindert war, die Regularisierung der Reben gegen Zahlung der in Unterabs. 1 vorgesehenen Gebühr zu beantragen. Was den zweiten Punkt angeht, so darf die Gleichbehandlung nicht dazu führen, dass Erzeuger gleichbehandelt werden, deren Anträge auf Regularisierung widerrechtlich bepflanzter Flächen nach unterschiedlichen Regelungen, die unterschiedliche Regularisierungskriterien aufstellten, eingereicht wurden, da sich solche Erzeuger nicht in der gleichen Situation befinden.
179 Schließlich hat die Kommission in der mündlichen Verhandlung geltend gemacht, sie sei in Bezug auf Anpflanzungen, die nicht ordnungsgemäß nach Art. 2 Abs. 3 Buchst. a der Verordnung Nr. 1493/1999 regularisiert worden seien, auf eine Rechtslücke gestoßen. Dieses Vorbringen ist jedoch als sachlich völlig unzutreffend zurückzuweisen, da Art. 86 Abs. 1 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 479/2008, auf den sich die Kommission im Übrigen beruft, gerade die Bestimmung darstellt, mit der diesem Fall Rechnung getragen worden ist, und zwar dahin gehend, dass durch diese Anpflanzungen generierte Ausgaben von der Finanzierung durch die Fonds ausgeschlossen wurden.
180 Folglich ist der erste Einwand der Kommission zurückzuweisen.
181 Zum Zweiten ist die Kommission der Ansicht, dass die nicht regularisierten Anpflanzungen aufgrund ihrer Widerrechtlichkeit Ausgaben zulasten der GAP generieren würden, die auf die fortdauernde Gefahr nicht geschuldeter Zahlungen durch die Fonds zurückzuführen seien, und dass die finanziellen Auswirkungen nicht genau bestimmbar seien. Daher sei die auf den Wert der Pflanzungsrechte gestützte Methode zur Berechnung der finanziellen Berichtigung angemessen und weder willkürlich noch ungerechtfertigt. Die Kommission macht im Wesentlichen geltend, dass sie die Ausgaben, die durch nicht ordnungsgemäß nach Art. 2 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1493/1999 regularisierte Anpflanzungen generiert würden, nicht erfassen könne und dass dieser Schwierigkeit mit der von ihr angewandten Methode begegnet werden könne.
182 Erstens ist zu bemerken, dass die Kommission in ihrer Stellungnahme vom 18. Februar 2009 ausgeführt hat, dass sie nach Art. 31 der Verordnung Nr. 1290/2005 vorschlagen könne, einen Teil der vom EGFL finanzierten Ausgaben von der Unionsfinanzierung auszuschließen. Gleichwohl hat sie von diesem Stadium des Verfahrens an ihre gesamte Aufmerksamkeit auf die Problematik der vor dem 1. September 1998 widerrechtlich angepflanzten Reben gerichtet. In dieser Stellungnahme hat die Kommission nämlich kurz die Unregelmäßigkeiten beschrieben, von denen sie vermutete, dass sie im Prozess der Regularisierung im Wege der Abweichungen nach Art. 2 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1493/1999 aufgetreten seien, ist aber nicht weiter auf die Kontrolle der durch die widerrechtlich angepflanzten Reben generierten Ausgaben und deren mögliche Auswirkungen auf die Finanzen der Union eingegangen.
183 Zweitens ergibt sich aus dem Protokoll des bilateralen Treffens vom 14. September 2009, dass die Kommission auf eine Informationsveranstaltung hingewiesen hat, die im Zusammenhang mit den Verhandlungen über die Reform der gemeinsamen Marktorganisation für Wein (im Folgenden: GMO für Wein) stattgefunden habe. Im Verlauf dieser Veranstaltung, die zur Formulierung von Art. 86 der Verordnung Nr. 479/2008 geführt habe, sei der Ansatz ihrer Dienststellen dargelegt worden. Ergebnis des bilateralen Treffens sei gewesen, dass die finanzielle Berichtigung, wenn die auf der Grundlage von Art. 2 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1493/1999 durchgeführten Regularisierungen von vor dem 1. September 1998 widerrechtlich angepflanzten Reben nicht mit den Unionsvorschriften in Einklang stünden, unter Heranziehung des Art. 86 der Verordnung Nr. 479/2008 bestimmt werde. Dieser Ansatz ermögliche die Regularisierung dieser Anpflanzungen, „obwohl sich die Art der Nichtübereinstimmung vom Zeitpunkt der Feststellung der nicht ordnungsgemäßen Anpflanzungen an dauerhaft auf den Weinmarkt ausgewirkt hat“. Im Übrigen ergibt sich aus diesem Protokoll auch, dass die Kommission anerkannt hat, dass die Vornahme einer wiederkehrenden Berichtigung nach dem 31. Dezember 2009 zur obligatorischen Rodung der widerrechtlich angepflanzten Reben führen könne, und dass sie versucht hat, mit der Hellenischen Republik zu einem Einvernehmen bezüglich des von ihren Dienststellen vorgeschlagenen Ansatzes zu gelangen, um „die Diskussion“ auf insbesondere die Zusammenstellung der Angaben über den Umfang der widerrechtlichen Anpflanzungen und den als Grundlage für die Berechnung der finanziellen Berichtigung dienenden Wert der Pflanzungsrechte „zu beschränken“.
184 Daher schlug die Kommission im Verlauf des bilateralen Treffens vom 4. Juni 2009 eine Lösung vor, die sie der Hellenischen Republik zur Erklärung ihres Einvernehmens vorlegte und die darin bestand, die Konsequenzen aus den Unregelmäßigkeiten bei der Anwendung der Abweichungen nach Art. 2 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1493/1999 in der Weise zu ziehen, dass die Hellenische Republik als Gegenleistung für die Regularisierung der widerrechtlich angepflanzten Reben einen der in Art. 86 Abs. 1 der Verordnung Nr. 479/2008 vorgesehenen Gebühr entsprechenden Betrag zahlen sollte.
185 Drittens blieb die Kommission in ihrer förmlichen Mitteilung vom 26. August 2010 bei ihrem Standpunkt, dass das Verbot, Reben ohne Pflanzungsrecht anzupflanzen, nicht beachtet worden sei und die Anwendung von Art. 2 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1493/1999 im vorliegenden Fall nicht mit den Unionsvorschriften in Einklang stehe. Sie teilte der Hellenischen Republik mit, dass sie im Licht von Art. 86 Abs. 1 der Verordnung Nr. 479/2008 entschieden habe, trotz der andauernden Auswirkungen auf den Weinmarkt eine einmalige und nicht eine wiederkehrende finanzielle Berichtigung vorzuschlagen. Dann nahm sie eine Prüfung der Unregelmäßigkeiten im Zusammenhang mit der Nichtkonformität der Durchführung der in Art. 2 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1493/1999 vorgesehenen Abweichungen vor. Damit hat die Kommission ausdrücklich darauf verzichtet, eine finanzielle Berichtigung der von den Fonds finanzierten und durch die beanstandeten Unregelmäßigkeiten generierten Ausgaben in Erwägung zu ziehen.
186 Viertens vertrat die Kommission im zusammenfassenden Bericht die Auffassung, dass angesichts insbesondere der Unmöglichkeit, die finanziellen Auswirkungen der festgestellten Unregelmäßigkeiten bei der Durchführung von Art. 2 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1493/1999 genau zu bestimmen, eine auf den Wert der Pflanzungsrechte gestützte Methode angemessen sei, um die finanzielle Berichtigung zu berechnen, die in Anbetracht der für die Fonds bestehenden ständigen Gefahr widerrechtlicher Zahlungen aufgrund einer Nichtregularisierung der Flächen gerechtfertigt sei, und dass die Rechnungsabschlussverfahren in bestimmten Fällen an die Stelle der Regularisierung nach Art. 86 Abs. 1 der Verordnung Nr. 479/2008 träten (Punkt 7.2.3 des zusammenfassenden Berichts).
187 Es ist jedoch festzustellen, dass sich die Kommission somit zwar darauf berufen hat, dass die finanziellen Auswirkungen der festgestellten Unregelmäßigkeiten nicht genau bestimmt werden könnten, dass ihr die griechischen Behörden aber, noch bevor sie ihre Stellungnahme vom 18. Februar 2009 übersandte, Daten übermittelt hatten, mit denen sich die durch die Anwendung von Art. 2 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1493/1999 regularisierten Flächen für jeden der betroffenen Verwaltungsbezirke feststellen ließen. Dies relativiert die Argumentation der Kommission, da sie entgegen ihrer Behauptung auf der Grundlage der ihr übermittelten Daten von den griechischen Behörden verlangen konnte, für jeden Bezirk die nicht ordnungsgemäß regularisierten Parzellen und die Beihilfen, die im Rahmen der GMO für Wein für diese Parzellen gezahlt worden waren, oder zumindest den Gesamtbetrag der in diesem Rahmen gezahlten Beihilfen pro Verwaltungsbezirk zu ermitteln.
188 Aus den in den Rn. 182 bis 187 des vorliegenden Urteils angeführten Erwägungen ergibt sich, dass die Kommission im Verlauf des Rechnungsabschlussverfahrens nicht versucht hat, die von den Fonds finanzierten Ausgaben, die Folge der festgestellten Unregelmäßigkeiten waren, zu schätzen, obwohl es entgegen ihrem Vorbringen nicht zwangsläufig unmöglich war, diese finanziellen Auswirkungen zu bestimmen.
189 Folglich ist der zweite Einwand der Kommission zurückzuweisen.
190 Zum Dritten macht die Kommission geltend, dass die auf den Wert der Pflanzungsrechte gestützte Methode zur Berechnung der finanziellen Berichtigung angemessen sei, da der Pauschalbetrag zum Ausgleich der den Fonds entstehenden Verluste aus dem Wert der Pflanzungsrechte abgeleitet werden könne, der zur Berechnung der Regularisierungsgebühr herangezogen werde. Mangels Kenntnis der Höhe der in Zukunft gewährten Beihilfen habe sie nicht ihrer ständigen Praxis im Bereich pauschaler finanzieller Berichtigungen folgen, sondern sich nur auf den Wert der Pflanzungsrechte stützen können.
191 Erstens ist auf die Rn. 182 bis 187 des vorliegenden Urteils zu verweisen, aus denen ersichtlich ist, dass die Kommission nicht versucht hat, die Höhe der Verluste, die für die Fonds durch die nicht ordnungsgemäß nach Art. 2 Abs. 3 Buchst. a der Verordnung Nr. 1493/1999 regularisierten Reben generiert wurden, zu ermitteln, obwohl sie über Daten verfügte, die ihr dies im Rahmen des Rechnungsabschlussverfahrens nach Art. 31 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1290/2005 ermöglicht hätten. Ferner ist das auf die Unkenntnis der Höhe der Beihilfen, die in Zukunft gewährt werden könnten, gestützte Argument nicht erheblich, da es aufgrund der von den griechischen Behörden zur Verfügung gestellten Daten möglich war, gemäß Art. 31 Abs. 4 Buchst. a der Verordnung Nr. 1290/2005 die Parzellen zu ermitteln, die in den 24 Monaten vor der Stellungnahme vom 18. Februar 2009 zu Unrecht in den Genuss von Beihilfen gekommen waren; dies hat die Kommission im Übrigen in der mündlichen Verhandlung anerkannt.
192 Zweitens ist klarzustellen, dass die Kommission, wenn es ihr tatsächlich unmöglich gewesen wäre, den Betrag der zu Unrecht gezahlten Beihilfen für nicht ordnungsgemäß nach Art. 2 Abs. 3 Buchst. a der Verordnung Nr. 1493/1999 regularisierte Reben genau zu bestimmen, die in den Leitlinien vorgesehenen pauschalen Berichtigungen hätte vornehmen können, indem sie in jedem Verwaltungsbezirk die im Rahmen der GMO für Wein an sämtliche Erzeuger gezahlten Beihilfen als Berechnungsgrundlage zugrunde gelegt und den Berichtigungssatz angewandt hätte, den sie für angemessen hielt.
193 Folglich ist der dritte Einwand der Kommission zurückzuweisen.
194 Zum Vierten macht die Kommission geltend, dass die Anwendung von Art. 86 der Verordnung Nr. 479/2008 den Vorteil gehabt habe, die widerrechtlich angepflanzten Reben in derselben Art und Weise zu legalisieren wie durch die Zahlung der Regularisierungsgebühr, und dass die Weinbauern anschließend Beihilfen in Anspruch hätten nehmen können.
195 Dieses Argument geht in zweifacher Hinsicht rechtlich fehl.
196 Zunächst ist festzustellen, dass es zum Zeitpunkt der Vornahme der finanziellen Berichtigung, d. h. dem Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen Beschlusses am 22. Juni 2012, nicht mehr möglich war, widerrechtlich angepflanzte Reben auf der Grundlage von Art. 86 Abs. 1 der Verordnung Nr. 479/2008 zu regularisieren, denn der Stichtag für die in dieser Bestimmung vorgesehen Maßnahme war der 31. Dezember 2009; dies hat die Kommission im Übrigen in der mündlichen Verhandlung anerkannt.
197 Sodann ist zu bemerken, dass die Regularisierung nach Art. 86 Abs. 1 der Verordnung Nr. 479/2008 nur möglich war, wenn der Erzeuger die vorgesehene Gebühr an den betreffenden Mitgliedstaat zahlte. Hingegen ist in dieser Verordnung nirgends vorgesehen, dass widerrechtlich angepflanzte Reben in der Weise regularisiert werden können, dass der betreffende Mitgliedstaat im Rahmen des Rechnungsabschlusses einen der Gebühr entsprechenden Betrag an die Kommission zahlt, da dem in Art. 86 Abs. 1 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 479/2008 eingefügten Vorbehalt keine solche Wirkung zukommen kann (siehe oben, Rn. 175 bis 179).
198 Daher lässt sich nicht vertreten, dass eine finanzielle Berichtigung, die darin besteht, dass der betreffende Mitgliedstaat nach dem 31. Dezember 2009 einen Betrag an die Kommission zahlt, der der Gebühr gemäß Art. 86 der Verordnung Nr. 479/2008 entspricht, es ermöglicht, widerrechtlich angepflanzte Reben zu regularisieren, da die Kommission nicht nachgewiesen hat, dass irgendein Unionsrechtsakt eine solche Art der Regularisierung zulässt.
199 Demnach ist der vierte Einwand der Kommission zurückzuweisen.
200 Aus den Rn. 159 bis 199 des vorliegenden Urteils ergibt sich, dass der fünfte Klagegrund begründet ist, da die Kommission eine finanzielle Berichtigung vorgenommen hat, die sich nicht auf von den Fonds finanzierte Ausgaben bezieht, und zwar nach einem Ansatz, der jeglicher Rechtsgrundlage entbehrt (siehe oben, Rn. 175 bis 179) und sowohl Art. 31 der Verordnung Nr. 1290/2005 als auch Art. 86 Abs. 1 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 479/2008 unmittelbar zuwiderläuft (siehe oben, Rn. 163 bis 165, 176 und 177).
201 Folglich ist der angefochtene Beschluss für nichtig zu erklären, soweit er zulasten der Hellenischen Republik eine punktuelle finanzielle Berichtigung im Sektor Wein vornimmt; im Übrigen ist die Klage abzuweisen, ohne dass über den dritten, den vierten und den sechsten Klagegrund entschieden zu werden braucht.
Kosten
[nicht wiedergegeben]
Aus diesen Gründen hat
DAS GERICHT (Fünfte Kammer)
für Recht erkannt und entschieden:
1. Der Durchführungsbeschluss 2012/336/EU der Kommission vom 22. Juni 2012 über den Ausschluss bestimmter von den Mitgliedstaaten zulasten des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL), Abteilung Garantie, des Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) und des Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) getätigter Ausgaben von der Finanzierung durch die Europäische Union wird für nichtig erklärt, soweit er zulasten der Hellenischen Republik eine punktuelle finanzielle Berichtigung im Sektor Wein vornimmt.
2. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
3. Jede Partei trägt ihre eigenen Kosten.
Dittrich | Schwarcz | Tomljenović |
Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg am 10. Juli 2014.
Unterschriften