WYROK SĄDU (piąta izba)

z dnia 4 października 2018 r.(*)(i)

Dostęp do dokumentów – Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 – Dokumenty związane z postępowaniem wszczętym na podstawie art. 29 dyrektywy 2007/46/WE zezwalającej państwu członkowskiemu na odmowę rejestracji pojazdów stanowiących poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa drogowego lub mających bardzo negatywny wpływ na środowisko naturalne lub zdrowie publiczne – Odmowa dostępu – Wyjątek dotyczący ochrony czynności kontroli, dochodzenia i audytu – Ogólne domniemanie – Konwencja z Aarhus – Odmowa dostępu do akt – Artykuł 41 karty praw podstawowych

W sprawie T‑128/14

Daimler AG, z siedzibą w Stuttgarcie (Niemcy), reprezentowana przez adwokatów C. Arholda, B. Schirmera i N. Wimmera,

strona skarżąca,

przeciwko

Komisji Europejskiej, reprezentowanej początkowo przez F. Clotuche-Duvieusart, a następnie przez G. Wilmsa i F. Clotuche-Duvieusart i wreszcie przez H. Krämera i F. Clotuche-Duvieusart, działających w charakterze pełnomocników, wspieranych przez adwokatów początkowo przez R. Van der Hoota, a następnie R. Van der Hoota i C. Wagnera,

strona pozwana,

popierana przez:

Radę Unii Europejskiej, reprezentowaną przez M. Simm i A.F. Jensen, działające w charakterze pełnomocników,

oraz przez

Parlament Europejski, reprezentowany przez N. Görlitza i L. Visaggia, działających w charakterze pełnomocników,

interwenienci,

mającej za przedmiot oparte na art. 263 TFUE żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Ares(2013) 3715941 z dnia 13 grudnia 2013 r. w sprawie odmowy przyznania skarżącej dostępu do dokumentów dotyczących procedury wszczętej przez Republikę Francuską na podstawie art. 29 dyrektywy 2007/46/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 września 2007 r., ustanawiającej ramy dla homologacji pojazdów silnikowych i ich przyczep oraz układów, części i oddzielnych zespołów technicznych przeznaczonych do tych pojazdów (dyrektywy ramowej) (Dz.U. 2007, L 263, s. 1),

SĄD (piąta izba),

w składzie: D. Gratsias, prezes, A. Dittrich i P.G. Xuereb (sprawozdawca), sędziowie,

sekretarz: E. Coulon,

wydaje następujący

Wyrok

 Okoliczności powstania sporu

1        Dyrektywa 2007/46/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 września 2007 r., ustanawiająca ramy dla homologacji pojazdów silnikowych i ich przyczep oraz układów, części i oddzielnych zespołów technicznych przeznaczonych do tych pojazdów (dyrektywa ramowa) (Dz.U. 2007, L 263, s. 1, zwana dalej „dyrektywą ramową”) zastąpiła systemy homologacji pojazdów w państwach członkowskich procedurą homologacji zharmonizowaną w Unii Europejskiej, zwaną „homologacją typu WE”. Owa homologacja typu WE jest zdefiniowana w art. 3 ust. 5 dyrektywy ramowej jako procedura, w wyniku której państwo członkowskie zaświadcza, że typ pojazdu, układu, części lub oddzielnego zespołu technicznego jest zgodny z odpowiednimi przepisami administracyjnymi i wymaganiami technicznymi niniejszej dyrektywy i aktów prawnych wymienionych w określonych załącznikach do tego aktu.

2        Artykuł 5 ust. 4 dyrektywy 2006/40/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 maja 2006 r. dotyczącej emisji z systemów klimatyzacji w pojazdach silnikowych oraz zmieniającej dyrektywę Rady 70/156/EWG (Dz.U. 2006, L 161, s. 12, zwanej dalej „dyrektywą dotyczącą systemów klimatyzacji”) przewiduje, że ze skutkiem od dnia 1 stycznia 2011 r. państwa członkowskie nie przyznają już homologacji typu WE dla typu pojazdu wyposażonego w system klimatyzacji zaprojektowany w taki sposób, aby zawierał fluorowane gazy cieplarniane o współczynniku ocieplenia globalnego wyższym niż 150. Tymczasem dyrektywa ta nie ustanowiła wymogu odnośnie do szczególnego typu czynnika chłodniczego. Wykonanie tego zakazu zostało przesunięte przez Komisję Europejską na dzień 1 stycznia 2013 r.

3        Europejscy producenci pojazdów uzgodnili w ramach międzynarodowego procesu harmonizacji, który miał miejsce w 2009 r., wykorzystywania czynnika chłodniczego „R1234yf”.

4        W 2013 r. skarżąca, Daimler AG, producent pojazdów samochodowych z siedzibą w Niemczech, który w szczególności produkuje samochody marki Mercedes, wyraziła wątpliwości w zakresie bezpieczeństwa wykorzystywania tego czynnika chłodniczego.

5        W maju 2013 r. do Kraftfahrt-Bundesamt (federalnego urzędu transportu samochodowego, zwanego dalej „KBA”, Niemcy) wpłynął wniosek Daimlera mający na celu przedłużenie obowiązywania homologacji typu pojazdu 245G. Ponieważ typ 245G uzyskał pierwotnie homologację w 2008 r., nie podlegał obowiązkowi używania czynnika chłodniczego odpowiadającego dyrektywie w sprawie systemów klimatyzacji. Pismem z dnia 22 maja 2013 r. poinformowano Komisję o przedłużeniu obowiązywania homologacji tego typu pojazdów.

6        W dniu 10 czerwca 2013 r. Komisja wszczęła postępowanie EU Pilot pod sygnaturą 5160/11/ENTR, którego celem było sprawdzenie, w jakim zakresie Republika Federalna Niemiec dochowała, w ramach przyznania skarżącej przedłużenia obowiązywania homologacji typu WE, przepisów dyrektywy ramowej i dyrektywy dotyczącej systemów klimatyzacji.

7        W dniu 26 lipca 2013 r. ministre de l’Écologie, du Développement durable et de l’Énergie (francuski minister ds. ekologii, zrównoważonego rozwoju i energii) przyjął decyzję, w której odmówił rejestracji we Francji niektórych pojazdów marki Mercedes, dla których władze niemieckie przyznały przedłużenie obowiązywania homologacji typu WE, uzasadniając to tym, że pojazdy te zostały wyposażone w system klimatyzacji, który ma zawierać fluorowane gazy cieplarniane o współczynniku ocieplenia globalnego wyższym niż 150, co stanowiło naruszenie art. 5 ust. 4 dyrektywy dotyczącej systemów klimatyzacji.

8        Ta odmowa rejestracji została oparta na francuskim przepisie stanowiącym transpozycję art. 29 ust. 1 zdanie pierwsze dyrektywy ramowej. Artykuł ten, zawarty w rozdziale XII zatytułowanym „Klauzule ochronne”, stanowi, że państwo członkowskie może, maksymalnie przez okres sześciu miesięcy, odmawiać rejestracji pojazdów, które były przedmiotem homologacji typu WE, jeżeli stwierdza ono, że pojazdy te poważnie szkodzą środowisku lub zdrowiu publicznemu.

9        W dniu 26 lipca 2013 r., zgodnie z art. 29 ust. 1 zdanie drugie dyrektywy ramowej, Republika Francuska poinformowała Komisję o odmowie rejestracji niektórych pojazdów marki Mercedes. Zgodnie z art. 29 ust. 2 dyrektywy ramowej Komisja skonsultowała się z zainteresowanymi stronami w celu przygotowania decyzji w sprawie tej odmowy.

10      W dniu 2 sierpnia 2013 r. Mercedes-Benz France, spółka koncernu Daimler, złożyła odwołanie od decyzji francuskiego ministra ekologii, zrównoważonego rozwoju i energii z dnia 26 lipca 2013 r., w drodze której odmówił on rejestracji na terytorium francuskim niektórych pojazdów marki Mercedes.

11      Pismem z dnia 19 sierpnia 2013 r. skierowanym do Komisji skarżąca ustosunkowała się do odmowy Republiki Francuskiej. W piśmie tym skarżąca wskazała w szczególności:

„[…] zgodnie z art. 41 ust. 2 lit. b) Karty praw podstawowych [Unii Europejskiej], prawo dostępu do akt jest również jednym z podlegających ochronie praw podstawowych. Zamierzamy skorzystać z tego prawa i dlatego wnosimy o pełny dostęp do wszystkich dokumentów związanych z niniejszym postępowaniem zgodnie z art. 29 [dyrektywy ramowej] (w tym do innych dokumentów, o których mowa w pozostałych wykorzystanych pismach i które należy uwzględnić w niniejszej sprawie), w szczególności wszelkie ewentualne stanowiska, zwłaszcza stanowisko służb prawnych Komisji, w odniesieniu do stosowania art. 29 [dyrektywy ramowej]”.

12      Mailem z dnia 17 września 2013 r. wysłanym do skarżącej Komisja potwierdziła otrzymanie tego pisma i wniosku o udzielenie dostępu do dokumentów zawartych w tym piśmie, które uznała za oparte na rozporządzeniu (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz.U. 2001, L 145, s. 43) i zarejestrowała pod sygnaturą GESTDEM 2013/4643. W tym mailu Komisja zażądała również od skarżącej potwierdzenia, że domaga się ona dostępu do dokumentów, o których mowa w pkt 11 powyżej.

13      Mailem z dnia 20 września 2013 r. skarżąca potwierdziła, że jej wniosek o udzielenie dostępu obejmował wszystkie dokumenty dotyczące postępowania na podstawie art. 29 dyrektywy ramowej, w szczególności każdego ewentualnego stanowiska służb prawnych Komisji dotyczącego stosowania art. 29 dyrektywy ramowej. Wskazała Komisji, że jeżeli zażąda ona bardziej szczegółowego wniosku, musi dostarczyć jej wykaz wszystkich dokumentów dotyczących tego postępowania. Ponadto skarżąca podkreśliła, że jej wniosek o dostęp opierał się na przysługującym jej prawie dostępu do akt, o którym mowa w art. 41 ust. 2 lit. b) Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”). Zdaniem skarżącej przepis ten znajdował zastosowanie na tej podstawie, że procedura przewidziana w art. 29 dyrektywy ramowej dotyczyła jej bezpośrednio i indywidualnie, ponieważ art. 29 ust. 2 zobowiązał Komisję do wysłuchania jej przed wydaniem decyzji.

14      Decyzją z dnia 16 października 2013 r. Komisja wskazała, że posiadała czternaście dokumentów, o których mowa we wniosku skarżącej o dostęp i których wykaz znajdował się w załączniku. Uściśliła, że przyznała dostęp do pięciu z tych dokumentów i odmówiła dostępu do pozostałych dziewięciu. Komisja oparła swoją odmowę dostępu do sześciu żądanych dokumentów na przewidzianym w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 wyjątku od prawa dostępu, uzasadnionym ochroną celów czynności kontroli, dochodzenia oraz audytu. Swoją odmowę dostępu do trzech pozostałych dokumentów oparła ona na wyjątku, o którym mowa w art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001 dotyczącym ochrony procesu poodejmowania decyzji. Komisja dodała, że częściowy dostęp do tych dziewięciu dokumentów nie był możliwy. Na koniec zaznaczyła, że nie istnieje żaden nadrzędny interes publiczny uzasadniający ich ujawnienie.

15      W dniu 30 października 2013 r. skarżąca złożyła potwierdzający wniosek o dostęp do dokumentów w trybie art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001. We wniosku tym wskazała, że dostęp powinien obejmować większą liczbę dokumentów niż czternaście dokumentów wskazanych przez Komisję w jej decyzji z dnia 16 października 2013 r. Skarżąca stwierdziła, że wyjątki, na które powoływała się Komisja, nie miały znaczenia i że istniał nadrzędny interes publiczny w ujawnieniu żądanych dokumentów ze względu na znaczenie sprawy dla realizacji swobodnego przepływu towarów. W tym ponownym potwierdzającym wniosku skarżąca powołała się nie tylko na prawo dostępu do dokumentów przewidziane w art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 1049/2001, ale również na prawo dostępu do akt, o którym mowa w art. 41 ust. 2 lit. b) karty.

16      Decyzją z dnia 13 grudnia 2013 r. (zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”) Komisja potwierdziła swoją odmowę udzielenia dostępu do dziewięciu dokumentów, które uznała za wykluczone z dokumentów ujawnionych w jej decyzji z dnia 16 października 2013 r.

17      Ponadto Komisja zauważyła, że po dalszych badaniach ustaliła, iż poza czternastoma dokumentami wskazanymi w decyzji z dnia 16 października 2013 r. dysponowała 349 dodatkowymi mailami. Wskazała, że dokumenty te składają się z:

–        55 maili wewnętrznych wymienionych między pełnomocnikami wydziału „przemysł motoryzacyjny” Dyrekcji Generalnej (DG) ds. Przedsiębiorstw i Przemysłu;

–        170 maili wewnętrznych w DG ds. Przedsiębiorstw i Przemysłu;

–        25 maili wymienionych ze Służbą Prawną;

–        25 maili wymienionych z innymi dyrekcjami generalnymi Komisji;

–        45 maili wymienionych z państwami członkowskimi;

–        29 maili wymienionych z osobami prawnymi.

18      Komisja stwierdziła, że dochodzenie na podstawie art. 29 dyrektywy ramowej dotyczące odmowy rejestracji przez Francję niektórych pojazdów marki Mercedes i wstępne dochodzenie dotyczące Republiki Federalnej Niemiec w celu wykazania ewentualnego uchybienia zobowiązaniom były ściśle ze sobą powiązane, i uznała, że żądane dokumenty stanowiły część odpowiednich akt administracyjnych każdego z tych dochodzeń.

19      Następnie Komisja zbadała, po pierwsze, czy ujawnienie tych dokumentów podważało cel dochodzenia wszczętego na podstawie art. 29 dyrektywy ramowej i, po drugie, czy podważyło cel wstępnego dochodzenia dotyczącego Republiki Federalnej Niemiec.

20      W odniesieniu do podważenia celu dochodzenia wszczętego na podstawie art. 29 dyrektywy ramowej Komisja zasadniczo uznała, że rozpowszechnienie żądanych dokumentów pociągnęłoby za sobą skutek w postaci zakwestionowania pełnej skuteczności klauzuli ochronnej przewidzianej w art. 29 dyrektywy ramowej, a w szczególności celu dochodzeń prowadzonych w tym kontekście, polegającym na ustaleniu, czy państwa członkowskie zgodnie z prawem zastosowały tę klauzulę, i zapewnienia wysokiego poziomu bezpieczeństwa drogowego, ochrony zdrowia i środowiska naturalnego.

21      Komisja zatem doszła do wniosku, że żądane dokumenty, które stanowiły część akt administracyjnych dochodzenia wszczętego na podstawie art. 29 dyrektywy ramowej, zostały objęte ogólnym domniemaniem nieujawnienia opartego na ochronie dochodzenia, o której mowa w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001.

22      Jeśli chodzi o naruszenie wstępnego dochodzenia dotyczącego Republiki Federalnej Niemiec w celu wykazania ewentualnego uchybienia, to Komisja zasadniczo stwierdziła, że aby mogła ona skutecznie wykonywać swoje zadania, musi panować klimat wzajemnego zaufania między Komisją a państwami członkowskimi do czasu ostatecznego zamknięcia sprawy i że mogła opierać się na ogólnym domniemaniu nieujawniania w celu odmowy dostępu do żądanych dokumentów.

23      Ponadto Komisja stwierdziła, że nie istniał nadrzędny interes publiczny w ujawnianiu żądanych zapisów oraz że z punktu widzenia interesu publicznego byłoby najlepiej, gdyby cel prowadzonych dochodzeń podlegał ochronie.

24      Wreszcie Komisja uznała, że nie może udzielić częściowego dostępu do żądanych dokumentów.

25      Ponadto, jeśli chodzi o odesłanie skarżącej do karty, a w szczególności prawa dostępu do akt, o którym mowa w art. 41 ust. 2 tego aktu, Komisja uznała, że nie może oprzeć swojej decyzji bezpośrednio na prawie dostępu przewidzianego w karcie i że zamiast tego powinna była raczej wziąć pod uwagę ograniczenia i przesłanki korzystania z tego prawa określone w traktacie FUE i w rozporządzeniu nr 1049/2001.

 Postępowanie

26      Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 21 lutego 2014 r. skarżąca wniosła niniejszą skargę.

27      W odpowiedzi na skargę złożoną w sekretariacie Sądu w dniu 7 maja 2014 r. Komisja wniosła o zawieszenie postępowania.

28      Postanowieniem z dnia 1 lipca 2014 r. prezes piątej izby, po wysłuchaniu stron, zarządził, zgodnie z art. 77 lit. d) regulaminu postępowania przed Sądem, zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie w oczekiwaniu na orzeczenia Trybunału kończące postępowanie w sprawach C‑612/13 P, ClientEarth/Stichting Greenpeace i C‑673/13 P, Komisja/Stichting Greenpeace.

29      W dniu 5 marca 2015 r. skarżąca złożyła wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania. W dniu 20 marca 2015 r. Komisja złożyła uwagi odnośnie do tego wniosku. Postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2015 r. prezes piątej izby oddalił ten wniosek.

30      Odrębnymi pismami, złożonymi w sekretariacie Sądu, odpowiednio, w dniach 4 i 14 kwietnia 2014 r., Parlament Europejski i Rada Unii Europejskiej wystąpiły o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta na poparcie żądań Komisji.

31      Ze względu na zmianę składu izb Sądu niniejsza sprawa została ponownie przekazana piątej izbie, w której wyznaczono nowego sędziego sprawozdawcę.

32      Postępowanie w niniejszej sprawie zostało zawieszone w oczekiwaniu na orzeczenia, które zostały wydane w drodze wyroków z dnia 16 lipca 2015 r., ClientEarth/Komisja (C‑612/13 P, EU:C:2015:486) i z dnia 23 listopada 2016 r., Komisja/Stichting Greenpeace Nederland i PAN Europe (C‑673/13 P, EU:C:2016:889).

33      Postanowieniami z dnia 7 grudnia 2016 r. prezes piątej izby dopuścił interwencję Parlamentu i Rady. W wyznaczonych na to terminach interwenienci przedstawili swoje uwagi a strony postępowania złożyły pisma w sprawie odpowiedzi na te uwagi.

34      W ramach środków organizacji postępowania przewidzianych w art. 89 regulaminu postępowania Sąd pismami z dnia 3 października 2017 r., 3 i 24 stycznia oraz 17 maja 2018 r. skierował do Komisji oraz do skarżącej pytania na piśmie, na które odpowiedziały one w wyznaczonych terminach.

35      W ramach środków dowodowych przewidzianych w art. 91 lit. c) regulaminu postępowania Sąd nakazał Komisji przedstawienie pełnej kopii 29 maili wymienianych między nią a osobami prawnymi, wskazanych przez tę instytucję w zaskarżonej decyzji jako przyporządkowane do postępowania wszczętego na podstawie art. 29 dyrektywy ramowej. Komisja zastosowała się do tego postanowienia w wyznaczonym terminie.

36      Pismem z dnia 8 czerwca 2018 r. skarżąca złożyła wniosek, z uwagi na odpowiedź Komisji z dnia 28 maja 2018 r. na pisemne pytanie Sądu, aby przyjął on nowy środek organizacji postępowania w celu skierowania do Komisji dwóch pytań.

37      Na mocy art. 106 § 3 regulaminu postępowania w braku złożenia przez strony, w terminie trzech tygodni od doręczenia stronom powiadomienia o zamknięciu pisemnego etapu postępowania, wniosku o przeprowadzenie rozprawy Sąd może zdecydować o wydaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie skargi z pominięciem ustnego etapu postępowania. W niniejszej sprawie Sąd, uznawszy, że akta sprawy wystarczająco wyjaśniają okoliczności zawisłej przed nim sprawy, i w braku wspomnianego wniosku postanawia orzec z pominięciem ustnego etapu postępowania.

 Żądania stron

38      Skarżąca wnosi do Sądu o:

–        stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;

–        obciążenie Komisji kosztami postępowania.

39      Komisja, popierana przez Parlament i Radę, wnosi do Sądu o:

–        oddalenie skargi;

–        obciążenie skarżącej kosztami postępowania.

 Co do prawa

40      Na poparcie swojej skargi skarżąca podnosi cztery zarzuty. Zarzut pierwszy jest oparty na naruszeniu prawa dostępu do akt, o którym mowa w art. 41 ust. 2 lit. b) karty. Zarzut drugi jest oparty na naruszeniu Konwencji z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (zwanej dalej „konwencją z Aarhus”) oraz rozporządzenia (WE) nr 1367/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 6 września 2006 r. w sprawie zastosowania postanowień konwencji z Aarhus do instytucji i organów Wspólnoty Europejskiej (Dz.U. 2006, L 264, s. 13). Zarzut trzeci jest oparty na naruszeniu art. 42 karty, art. 15 ust. 3 TFUE, rozporządzenia nr 1049/2001 i rozporządzenia nr 1367/2006. Zarzut czwarty dotyczy naruszenia obowiązku uzasadnienia.

41      Komisja kwestionuje wszystkie te zarzuty. Rada i Parlament przedstawiły argumenty jedynie w odniesieniu do argumentacji skarżącej przedstawionej w ramach zarzutu drugiego, dotyczącego naruszenia konwencji z Aarhus.

 W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego naruszenia prawa dostępu do akt przewidzianego w art. 41 ust. 2 lit. b) karty

42      W ramach zarzutu pierwszego skarżąca podnosi, że Komisja naruszyła jej podstawowe prawo dostępu do akt zagwarantowane w art. 41 ust. 2 lit. b) karty.

43      W tym względzie skarżąca podnosi, że wbrew temu, co wynika z zaskarżonej decyzji, prawo dostępu do akt nie jest zdefiniowane, dostosowane ani ograniczone przez przepisy prawa pierwotnego lub wtórnego Unii. Prawo dostępu do akt dotyczących danej osoby, o którym mowa w art. 41 ust. 2 lit. b) karty, jest – wręcz przeciwnie – niezależne od prawa dostępu do dokumentów instytucji, o którym mowa w art. 42 karty. Podczas gdy to ostatnie prawo przysługuje każdemu obywatelowi Unii, prawo dostępu do akt jest prawem przyznanym stronie określonej procedury. Komisja w zaskarżonej decyzji nie uwzględniła tej zasadniczej różnicy. Rozporządzenie nr 1049/2001 dotyczy jedynie prawa dostępu do dokumentów instytucji, z którego korzystają wszyscy obywatele Unii, nie natomiast podstawowego prawa dostępu do akt. To drugie prawo cieszy się znacznie większą ochroną niż prawo dostępu do dokumentów.

44      Ponadto skarżąca przypomina, że art. 41 ust. 2 lit. b) karty ustanawia „prawo każdego do dostępu do akt jego sprawy, przy poszanowaniu uzasadnionych interesów poufności oraz tajemnicy zawodowej i handlowej”. Tymczasem twierdzi ona, że dokumenty dotyczące postępowania wszczętego przez Republikę Francuską na podstawie art. 29 dyrektywy ramowej dotyczą jej bezpośrednio i indywidualnie.

45      Ponadto skarżąca podkreśla, że chociaż prawo dostępu do akt jest ograniczone przez gwarancję uzasadnionych interesów poufności oraz tajemnicy zawodowej i handlowej, kwestię, czy należy uzyskać dostęp do akt albo należy go odmówić z powodu ochrony tych uzasadnionych interesów, należy poddać ocenie indywidualnej dla każdego przypadku. Tymczasem Komisja wykluczyła z dostępu do akt, jako całość i bez podania specyfikacji, wszystkie dokumenty, które uznała za poufne, co było sprzeczne z orzecznictwem Trybunału.

46      W replice skarżąca podkreśla, że jej pierwotny wniosek o udzielenie dostępu i jej ponowny wniosek opierały się na art. 41 ust. 2 lit. b) karty oraz że w zaskarżonej decyzji Komisja zbadała art. 41 ust. 2 lit. b) karty oraz stwierdziła, iż wniosek o dostęp do akt należy odrzucić. Zdaniem skarżącej prawo dostępu do akt na podstawie art. 41 ust. 2 lit. b) karty wbrew twierdzeniom Komisji było zatem przedmiotem zaskarżonej decyzji.

47      Ponadto skarżąca podnosi, że orzecznictwo w sprawach kartelowych powołane przez Komisję i zgodnie z którym odmowa dostępu do akt nie jest aktem zaskarżalnym, nie ma znaczenia. Orzecznictwo to jest bowiem w sposób determinujący oparte na fakcie, że prawo dostępu do akt jest w tego typu sprawach w pełni uznawane za gwarancję proceduralną, a jego wykonanie jest regulowane w drodze rozporządzenia. Ponadto w odpowiedzi na pytanie postawione przez Sąd skarżąca podkreśliła, że nie wykazano, iż bezprawność związana z odmową dostępu do akt mogłaby zostać przytoczona na poparcie skargi na decyzję ostateczną. Artykuł 29 dyrektywy ramowej nie stanowił bowiem możliwości wniesienia przez producenta odwołania od decyzji ostatecznej. Skarżąca wskazała również, że Komisja nie może jej stawiać zarzutu, iż skarżąca przedłożyła uwagi w wyznaczonym krótkim terminie bez skorzystania z prawa do dostępu do akt, skoro ten dostęp do akt nie został jej wcześniej zaproponowany. Jest oczywiste, że skarżąca była uprawniona do uzupełnienia swoich uwag po uzyskaniu dostępu do akt.

48      Ponadto skarżąca podkreśliła również, że art. 41 ust. 2 lit. b) karty nadał decydujące znaczenie statusowi „osoby zainteresowanej” w ramach procedury i że owa osoba mogła skutecznie wykonywać swoje prawo do bycia wysłuchanym w sprawie tylko pod warunkiem posiadania pełnej wiedzy o aktach sprawy. W związku z tym prawo do zgłaszania uwag, które ma konstytutywny charakter dla statusu osoby zainteresowanej, oznacza na ogół również prawo dostępu do akt. Artykuł 29 ust. 1 dyrektywy ramowej podkreśla szczególną sytuację proceduralną zainteresowanego producenta poprzez odmowę rejestracji, o ile przepis ten przewiduje, że państwo członkowskie, które podjęło decyzję, niezwłocznie informuje pozostałe państwa członkowskie, Komisję i producenta. W związku z tym art. 29 ust. 1 dyrektywy ramowej nadaje producentowi status „osoby zainteresowanej” w ramach procedury z tą konsekwencją, że na Komisji spoczywa obowiązek skonsultowania się z nim zgodnie z art. 29 ust. 2. dyrektywy ramowej.

49      Wreszcie skarżąca utrzymuje, że jest oczywiste, iż jej prawo dostępu do akt może mieć wpływ na postępowanie, które jej dotyczy. Jako producent, którego dotyczy postępowanie wszczęte przez Republikę Francuską na mocy art. 29 dyrektywy ramowej, skarżąca mogłaby dostarczyć bardzo dokładnych informacji na temat analizowanych wchodzących aspektów technicznych i dostarczyć informacji istotnych z punktu widzenia decyzji, która ma zostać podjęta.

50      Komisja przyznaje, że prawo dostępu do akt, o którym mowa w art. 41 ust. 2 lit. b) karty, różni się od prawa dostępu do dokumentów zagwarantowanego mocą art. 42 karty, art. 15 ust. 2 TFUE i rozporządzenia nr 1049/2001. Twierdzi ona, że w konsekwencji skarżąca nie może domagać się stwierdzenia nieważności decyzji przyjętej przez Komisję na podstawie art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001 z uwagi na to, iż narusza ona jej prawo dostępu do akt. Komisja dodaje, że nie zbadała wniosku skarżącej o dostęp do akt, ponieważ nie jest on objęty przedmiotem postępowania wszczętego na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001. Instytucja ta w zaskarżonej decyzji ograniczyła się jedynie do orzeczenia odnośnie do stwierdzenia prawa dostępu do dokumentów skarżącej na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001. Okoliczności zawarte w zaskarżonej decyzji dotyczące art. 41 ust. 2 lit. b) karty nie wskazywały wbrew twierdzeniom skarżącej, że wydała ona decyzję w sprawie wniosku o dostęp do akt. Wręcz przeciwnie, Komisja wyraźnie wskazała w zaskarżonej decyzji, że rozpatrzyła wniosek wyłącznie na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001. Skarżąca nie może zatem wykluczyć ani obejść przesłanek skorzystania z tego prawa dostępu, uregulowanych w prawie pochodnym, powołując się na prawo dostępu do akt, które byłoby dla niej otwarte jako strony postępowania administracyjnego prowadzonego przez Komisję.

51      Ponadto Komisja przypomina, że prawo dostępu do akt dotyczyło udziału skarżącej w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 29 dyrektywy ramowej oraz że – w odniesieniu do tej procedury – odmowa przyznania dostępu do akt nie stanowiła ostatecznej decyzji Komisji wydanej po zakończeniu tej procedury, tak że zgodnie z orzecznictwem odmowa ta nie stanowiła jeszcze zaskarżalnego aktu prawnego. Zarzuty dotyczące legalności środka pośredniego – takiego jak decyzja w sprawie wniosku o dostęp do akt – mogą być podniesione jedynie incydentalnie w ramach odwołania od decyzji kończącej postępowanie. Ponadto skarżąca nie wykazała, że odwołanie od decyzji ostatecznej nie zapewniło jej wystarczającej ochrony prawnej.

52      W odpowiedzi na pytania Sądu Komisja wskazała, że art. 29 dyrektywy ramowej nie przewidywał, że producent korzystał z prawa dostępu do akt i że takie prawo zainteresowanych producentów mogło zostać co najwyżej oparte na art. 41 ust. 2 lit. b) karty. Zdaniem Komisji prawo procesowe, które pozwala zainteresowanej stronie na właściwe zapewnienie swojej obrony, przysługuje wyłącznie stronom postępowania. Tymczasem producenci nie byli stronami postępowania wszczętego na podstawie art. 29 dyrektywy ramowej. Z okoliczności, że Komisja wysłuchuje zainteresowane podmioty gospodarcze w celu ustalenia wszystkich istotnych faktów, nie wynika bowiem, że zajmują one w postępowaniu pozycję, która przyznaje im szczególne prawa.

53      Komisja dodaje, że prawo dostępu do akt nie jest przyznane stronom postępowania bez zastrzeżenia, ponieważ istnieje możliwość odmówienia im dostępu do akt, gdy stoją temu na przeszkodzie nadrzędne interesy poufności. Ograniczenia prawa dostępu do akt, o którym mowa w art. 41 ust. 2 lit. b) karty, odpowiadają wyjątkom przewidzianym w art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001 dotyczącym ochrony dochodzenia. W związku z tym zdaniem Komisji prawo dostępu do akt, gdyby było przedmiotem zaskarżonej decyzji, mogłoby również zostać ograniczone w sposób proporcjonalny z powodów porównywalnych z tymi związanymi z prawem dostępu, o którym mowa w tej decyzji.

54      Wreszcie Komisja zauważa, że zgodnie z orzecznictwem skarżąca, aby udowodnić naruszenie prawa dostępu do akt, musi wykazać, iż odmowa dostępu mogła mieć wpływ na przebieg postępowania i treść decyzji Komisji. Tymczasem skarżąca tego nie uczyniła. Ponadto taki wpływ byłby wykluczony ze względów wynikających z chronologii, ponieważ skarżąca przedstawiła swoje uwagi w ramach postępowania wszczętego na podstawie art. 29 dyrektywy ramowej w dniu 19 sierpnia 2013 r., czyli przed wystąpieniem ze swoim datowanym na ten sam dzień wnioskiem o dostęp do dokumentów.

55      Przede wszystkim należy ustalić, czy Komisja w zaskarżonej decyzji, jak sama twierdzi, ustosunkowała się jedynie do wniosku o dostęp do dokumentów na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001, czy też wypowiedziała się w odniesieniu do wniosku o dostęp do akt na podstawie art. 41 ust. 2 lit. b) karty.

56      W piśmie z dnia 19 sierpnia 2013 r. skierowanym do Komisji, w którym skarżąca zajęła stanowisko w przedmiocie odmowy rejestracji przez Republikę Francuską niektórych pojazdów marki Mercedes, skarżąca oparła swój wniosek o dostęp do wszystkich dokumentów odnoszących się do postępowania wszczętego przez Republikę Francuską na mocy art. 29 dyrektywy ramowej jedynie na art. 41 ust. 2 lit. b) karty.

57      Ponadto wskutek otrzymania od Komisji maila skierowanego do skarżącej, zgodnie z którym Komisja uznała, iż wniosek o udzielenie dostępu zawarty w piśmie z dnia 19 sierpnia 2013 r. stanowił żądanie dostępu do dokumentów na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001, skarżąca mailem z dnia 20 września 2013 r. wskazała, że jej wniosek o dostęp opierał się na jej prawie dostępu do akt, o którym mowa w art. 41 ust. 2 lit. b) karty.

58      Wreszcie w ponownym wniosku o udzielenie dostępu z dnia 30 października 2013 r. skarżąca powołała się nie tylko na przewidziane w art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 1049/2001 prawo dostępu do dokumentów, ale również na prawo dostępu do akt, o którym mowa w art. 41 ust. 2 lit. b) karty.

59      W związku z powyższym pierwotne wnioski o dostęp do dokumentów, sformułowane odpowiednio w piśmie z dnia 19 sierpnia 2013 r. i w mailu z dnia 20 września 2013 r., były oparte wyłącznie na art. 41 ust. 2 lit. b) karty, a ponowny wniosek o dostęp opierał się zarówno na prawie dostępu do dokumentów, o którym mowa w art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 1049/2001, jak i na prawie dostępu do akt przewidzianym w art. 41 ust. 2 lit. b) karty.

60      Ponadto prawdą jest, że zaskarżona decyzja jest zatytułowana „Decyzja Sekretariatu Generalnego w imieniu Komisji na podstawie art. 4 przepisów wykonawczych do rozporządzenia [nr 1049/2001]” w przedmiocie „ponownego wniosku dotyczącego dostępu do dokumentów na podstawie rozporządzenia […] nr 1049/2001 – GESTDEM 2013/4643” oraz że w tytule „Analiza i wnioski na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001” zaskarżonej decyzji Komisja stwierdziła, że „[przy okazji rozpatrywania wniosku o publiczne ujawnienie dokumentów na mocy rozporządzenia […] nr 1049/2001 Komisja [nie mogła] rozpatrywać ewentualnych naruszeń prawa dostępu uprzywilejowanego do akt na podstawie innych aktów (takich jak dyrektywa [ramowa] i dyrektywa [w sprawie systemów klimatyzacji], w zakresie, w jakim akty te [definiowały] taki dostęp)” i „[s]tąd te roszczenia nie [były objęte] zakresem niniejszej decyzji”.

61      Jednakże zaskarżona decyzja zawiera nie tylko tytuł „Analiza i wnioski na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001”, ale także tytuł „Odniesienia do [karty]”. Tymczasem zaskarżona decyzja pod tym tytułem ma następujące brzmienie:

„Ponadto w Państwa ponownym wniosku jest zawarte odesłanie do [karty], a w szczególności do ustanowionego w art. 41 ust. 2 prawa dostępu każdej osoby do akt sprawy jej dotyczącej i wnosi się o zbadanie również sprawy pod kątem tych przepisów.

Rozporządzenie […] nr 1049/2001 jest zapewne zgodne z kartą praw podstawowych, ale zostało przyjęte [na podstawie] art. 15 ust. 3 [TFUE] w celu transpozycji tego przepisu.

Artykuł 52 ust. 2 [karty] przewiduje, że uznane w niej prawa, które stanowią przedmiot postanowień traktatów, są wykonywane na warunkach i w granicach w nich określonych.

Wynika stąd, że prawo dostępu określone w karcie musi być wykonywane w granicach i na warunkach określonych w art. 15 ust. 3 TFUE i w rozporządzeniu nr 1049/2001.

W konsekwencji Komisja nie może opierać swojej decyzji w przedmiocie Państwa wniosku o dostęp bezpośrednio na prawie dostępu określonym w [karcie]. Przeciwnie, musi uwzględniać warunki i ograniczenia określone w [traktacie FUE] i rozporządzeniu […] nr 1049/2001”.

62      Z tego fragmentu zaskarżonej decyzji wynika zatem, że Komisja zbadała wniosek o dostęp do akt na podstawie art. 41 ust. 2 lit. b) karty i że odrzuciła go zasadniczo z uwagi na to, iż prawo dostępu do akt było również ograniczone przez wyjątki przewidziane w rozporządzeniu nr 1049/2001.

63      Ponadto należy zauważyć, że o ile w odpowiedzi na skargę Komisja podnosi w ramach swojej argumentacji odnoszącej się do pierwszego zarzutu odwołania, iż nie wypowiedziała się w przedmiocie wniosku skarżącej o dostęp do akt na podstawie art. 41 ust. 2 lit. b) karty, o tyle w swojej argumentacji dotyczącej zarzutu czwartego, opartego na naruszeniu obowiązku uzasadnienia, Komisja twierdzi, że w zaskarżonej decyzji „dostatecznie wypowiedziała się w przedmiocie prawa dostępu do akt” i że „ustalono, iż ostatecznie należy odmówić prawa dostępu do akt z tego samego powodu, co w razie ogólnego dostępu do dokumentów w rozumieniu rozporządzenia […] nr 1049/2001”.

64      Ponadto argument Komisji, zgodnie z którym wniosek o udzielenie dostępu do akt nie jest co do zasady przedmiotem postępowania opartego na rozporządzeniu nr 1049/2001, i argument, w myśl którego nie miała ona obowiązku ustosunkowania się w przedmiocie tego wniosku w zaskarżonej decyzji, nie podważa faktu, że Komisja odniosła się w kwestii tego wniosku w tej decyzji.

65      W związku z tym należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja zawiera odmowę dostępu do akt, o który wnioskowała skarżąca na podstawie art. 41 ust. 2 lit. b) karty.

66      Należy zatem ustalić, czy Komisja słusznie podnosi, że taka odmowa dostępu nie jest aktem zaskarżalnym.

67      Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem jeżeli chodzi akty lub decyzje, których przygotowanie odbywa się w kilku etapach, to co do zasady czynnościami, które mogą być przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności, są jedynie te środki, które określają w sposób ostateczny pozycję danej instytucji po zakończeniu postępowania, ponieważ środki wstępne lub środki czysto przygotowawcze nie mogą być przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności (zob. postanowienie z dnia 15 lutego 2012 r., Internationaler Hilfsfonds/Komisja, C/208/11 P, niepublikowane, EU:C:2012:76, pkt 29 i przytoczone tam orzecznictwo).

68      Z orzecznictwa wydanego w dziedzinie konkurencji wynika, że nawet jeśli mogą stanowić naruszenie praw do obrony, akty Komisji odmawiające dostępu do akt wywołują co do zasady jedynie ograniczone skutki właściwe dla aktu przygotowawczego wpisującego się w ramy postępowania administracyjnego poprzedzającego wniesienie skargi. Otóż jedynie akty, które bezpośrednio i nieodwracalnie wpływają na sytuację prawną zainteresowanych przedsiębiorstw, mogą uzasadniać, jeszcze przed zakończeniem postępowania administracyjnego, dopuszczalność skargi o stwierdzenie nieważności (wyrok z dnia 18 grudnia 1992 r., Cimenteries CBR i in./Komisja, od T‑10/92 do T‑12/92 i T‑15/92, EU:T:1992:123, pkt 42; postanowienia: z dnia 5 grudnia 2001 r., Reisebank/Komisja, T‑216/01 R, EU:T:2001:277, pkt 46; z dnia 27 stycznia 2009 r., Intel/Komisja, T‑457/08 R, niepublikowane, EU:T:2009:18, pkt 53).

69      Okoliczność faktyczna, na którą powołuje się skarżąca, że w dziedzinie konkurencji prawo dostępu do akt jest przewidziane w rozporządzeniu, nie uzasadnia przyjęcia przez Sąd odmiennego podejścia w niniejszej sprawie. Decyzje przytoczone w pkt 68 powyżej opierały się w istocie na okoliczności, że do czasu wydania decyzji Komisji w następstwie postępowania administracyjnego odmowa dostępu do akt byłaby co do zasady odwracalna i że na ewentualną niezgodność z prawem odmowy dostępu można się powołać na poparcie odwołania od decyzji wydanej po zakończeniu postępowania administracyjnego.

70      W tym wypadku z art. 29 ust. 1 dyrektywy ramowej wynika, że państwa członkowskie powiadamiają Komisję o odmowie rejestracji pojazdów lub o zezwoleniu na sprzedaż lub dopuszczenia do ruchu na swoim terytorium pojazdów, części lub oddzielnych zespołów technicznych wraz z podaniem uzasadnienia tej odmowy. Ponadto art. 29 ust. 2 dyrektywy ramowej stanowi, że Komisja konsultuje się z zainteresowanymi stronami w celu przygotowania decyzji.

71      Decyzja ta uściśla stanowisko prawne Komisji w kwestii zgodności odmowy rejestracji, o której poinformowało państwo członkowskie w szczególności ze swobodnym przepływem towarów na rynku wewnętrznym.

72      Skarżąca nie wyjaśnia, dlaczego nie mogła podważyć ewentualnej niezgodności z prawem odmowy dostępu do akt w ramach odwołania od decyzji przewidzianej w art. 29 ust. 2 dyrektywy ramowej, która zostanie przyjęta przez Komisję.

73      Należy ponadto zauważyć, że art. 11 dyrektywy 2006/42/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 maja 2006 r. w sprawie maszyn i zmieniającej dyrektywę 95/16/WE (Dz.U. 2006, L 157, s. 24) przewiduje, że państwa członkowskie wycofują z rynku niektóre maszyny opatrzone oznakowaniem „CE”, które mogą stanowić zagrożenie dla zdrowia lub bezpieczeństwa osób. Ta klauzula ochronna jest podobna do klauzuli przewidzianej w art. 29 ust. 1 dyrektywy ramowej. Tymczasem w wyroku z dnia 15 lipca 2015 r., CSF/Komisja (T‑337/13, EU:T:2015:502, pkt 16–35), Sąd uznał za dopuszczalną skargę o stwierdzenie nieważności wniesioną przez producenta maszyny na decyzję Komisji stwierdzającą, że środki przyjęte przez władze duńskie oparte na klauzuli ochronnej zawartej w art. 11 dyrektywy 2006/42, były uzasadnione warunkami, na jakich maszyna została wprowadzona na rynek duński.

74      Wynika stąd, że odmowa dostępu do akt zawarta w zaskarżonej decyzji prawdopodobnie nie wywołuje skutków prawnych, które mogłyby wpłynąć, od zaraz i przed ewentualnym działaniem ostatecznej decyzji Komisji, na interesy skarżącej.

75      W rezultacie zarzut pierwszy należy oddalić.

 W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego naruszenia konwencji z Aarhus i rozporządzenia nr 1367/2006

76      Skarżąca utrzymuje, że żądane dokumenty zawierają informacje dotyczące środowiska naturalnego, a zatem że odmawiając przekazania tych dokumentów, Komisja naruszyła prawo dostępu do dokumentów instytucji na podstawie konwencji z Aarhus i rozporządzenia nr 1367/2006.

77      Zarzut ten dzieli się na dwie części.  Pierwsza część jest oparta w istocie na niezgodności art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1367/2006 z art. 4 ust. 4 akapit pierwszy lit. c) konwencji z Aarhus. Druga część dotyczy naruszenia art. 4 ust. 4 akapit drugi konwencji z Aarhus i art. 6 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 1367/2006.

 W przedmiocie części pierwszej opartej na niezgodności art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1367/2006 z art. 4 ust. 4 akapit pierwszy lit. c) konwencji z Aarhus

78      Skarżąca podnosi, że art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1367/2006 w zakresie, w jakim przewiduje wyjątek od dostępu do informacji o środowisku, który nie jest przewidziany w art. 4 ust. 4 akapit pierwszy lit. c) konwencji z Aarhus, a mianowicie ten dotyczący dochodzeń, jest niezgodny z tym artykułem konwencji. Zdaniem skarżącej co prawda art. 4 ust. 4 akapit pierwszy lit. c) konwencji z Aarhus przewiduje, że wniosek o dostęp do informacji dotyczących środowiska może zostać odrzucony z uwagi na cel dochodzenia o charakterze karnym lub dyscyplinarnym. Niemniej jednak artykuł ten nie przewiduje możliwości odrzucenia takiego wniosku dla ochrony celu dochodzeń administracyjnych, takich jak dochodzenie wszczęte przez Komisję zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 29 dyrektywy ramowej lub wstępne dochodzenie przed ewentualną skargą o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

79      Ponadto zdaniem skarżącej, choć umawiające się strony konwencji z Aarhus, wśród których znajduje się Unia, dysponują swobodą w zakresie transpozycji przepisów tej konwencji, to jednak ten margines swobody działania nie uprawnia Komisji do wprowadzenia nowych nieprzewidzianych w konwencji z Aarhus podstaw odmowy dostępu do informacji dotyczących środowiska. Wreszcie podnosi ona, że art. 4 ust. 4 akapit pierwszy lit. c) konwencji z Aarhus jest wystarczająco precyzyjny, aby mógł być stosowany bezpośrednio.

80      Ponadto skarżąca kwestionuje argument Komisji, zgodnie z którym zgodności z prawem art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1367/2006 nie można oceniać w świetle konwencji z Aarhus. Utrzymuje ona, że Unia, przyjmując rozporządzenie nr 1367/2006, a w szczególności art. 6 ust. 1 tego rozporządzenia, miała na celu transpozycję zobowiązań wynikających z konwencji z Aarhus. Tak więc w oparciu o zasady wypracowane przez Trybunał w wyrokach z dnia 22 czerwca 1989 r., Fediol/Komisja (70/87, EU:C:1989:254) i z dnia 7 maja 1991 r., Nakajima/Rada (C‑69/89, EU:C:1991:186), ocenę zgodności z prawem, wykładni i stosowania rozporządzenia nr 1367/2006, a w szczególności art. 6 tego aktu można dokonywać w świetle konwencji z Aarhus. Wyrok z dnia 16 lipca 2015 r., ClientEarth/Komisja (C‑612/13 P, EU:C:2015:486) nie sprzeciwiał się ponadto kontroli art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1367/2006 w świetle konwencji z Aarhus.

81      Na wstępie Komisja odpowiada, że skoro skarżąca nie powołała się w swoim pierwszym lub powtórnym wniosku o dostęp do dokumentów na prawo dostępu do informacji o środowisku na podstawie konwencji z Aarhus, to w zaskarżonej decyzji nie zatwierdziła ani nie zaprzeczyła istnieniu takiego prawa, które nie może zatem stanowić przedmiotu niniejszej skargi.

82      Komisja twierdzi również, że konwencja z Aarhus nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ wymagane dokumenty nie zawierają informacji o środowisku w rozumieniu tej konwencji. Poza tym Komisja utrzymuje, że nie jest możliwe zbadanie ważności art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1367/2006 w świetle art. 4 ust. 4 tej konwencji, ponieważ ostatni artykuł jest pozbawiony bezpośredniego skutku. Ponadto twierdzi ona, że art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1367/2006 jest zgodny z konwencją z Aarhus i że, w przeciwnym razie, nie przyjmując rozporządzenia nr 1049/2001 w celu transpozycji konwencji z Aarhus nie byłby możliwy wniosek co do niemożności stosowania wyjątków od dostępu do dokumentów przewidzianych w tym rozporządzeniu.

83      Rada i Parlament zasadniczo podnoszą, że z wyroku z dnia 16 lipca 2015 r., ClientEarth/Komisja (C‑612/13 P, EU:C:2015:486), wynika, iż skarżąca nie może powoływać się na art. 4 ust. 4 akapit pierwszy lit. c) konwencji z Aarhus.

84      Należy zauważyć, że niniejsza część zarzutu dotyczy kwestii, czy art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1367/2006 w zakresie, w jakim przewiduje wyjątek dla „dochodzeń, w szczególności dotyczących naruszenia prawa wspólnotowego”, jest zgodny z art. 4 ust. 4 akapit pierwszy lit. c) konwencji z Aarhus.

85      Artykuł 6 rozporządzenia nr 1367/2006 dodaje do rozporządzenia nr 1049/2001 zasady szczególne dotyczące wniosków o udzielenie dostępu do informacji dotyczących środowiska. Artykuł 6 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1367/2006 przewiduje, że jeśli chodzi o art. 4 ust. 2 tiret pierwsze i trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, z wyjątkiem dochodzeń, w szczególności tych dotyczących możliwego naruszenia prawa Unii, uznaje się, że nadrzędny interes publiczny nakazujący ujawnienie informacji istnieje, w przypadku gdy wnioskowane informacje dotyczą emisji do środowiska.

86      Na mocy art. 216 ust. 2 TFUE umowy międzynarodowe zawarte przez Unię wiążą jej instytucje i w konsekwencji mają pierwszeństwo przed wydawanymi przez nie aktami prawa (zob. wyrok z dnia 16 lipca 2015 r., ClientEarth/Komisja, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, pkt 33 i przytoczone tam orzecznictwo).

87      Z powyższego wynika, że ważność aktu Unii może być naruszona z powodu niezgodności tego aktu z takimi normami prawa międzynarodowego (zob. wyrok z dnia 16 lipca 2015 r., ClientEarth/Komisja, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, pkt 34 i przytoczone tam orzecznictwo).

88      Z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika jednak, że sąd Unii może badać ważność aktu prawnego Unii w świetle danego postanowienia traktatu międzynarodowego jedynie wtedy, gdy nie sprzeciwiają się temu charakter ani struktura tego traktatu, a ponadto gdy treść owego postanowienia jest bezwarunkowa i dostatecznie jasna (zob. wyrok z dnia 16 lipca 2015 r., ClientEarth/Komisja, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, pkt 35 i przytoczone tam orzecznictwo).

89      W tym względzie należy zauważyć, iż z wyroku z dnia 16 lipca 2015 r., ClientEarth/Komisja (C‑612/13 P, EU:C:2015:486, pkt 40–43) wynika, że art. 4 ust. 4 akapit pierwszy lit. c) konwencji z Aarhus z punktu widzenia jego treści nie jest bezwarunkowy i dostatecznie jasny, tak aby sąd Unii mógł przeprowadzić badanie zgodności aktu prawnego Unii w świetle tego artykułu w oparciu o orzecznictwo przytoczone w pkt 88 powyżej.

90      Ponadto istotnie prawdą jest, jak zauważa skarżąca, iż Trybunał stwierdził również, że w sytuacji gdy Unia wyraziła zamiar wykonania szczególnego zobowiązania przyjętego w ramach Światowej Organizacji Handlu (WTO) lub gdy akt Unii wyraźnie odsyła do konkretnych przepisów tych porozumień, to Trybunał w danym wypadku ma za zadanie dokonać kontroli legalności przedmiotowego aktu Unii w świetle przepisów WTO (zob. wyrok z dnia 18 grudnia 2014 r., LVP, C‑306/13, EU:C:2014:2465, pkt 47 i przytoczone tam orzecznictwo; zob. także podobnie wyroki: z dnia 22 czerwca 1989 r., Fediol/Komisja, 70/87, EU:C:1989:254, pkt 19–22; z dnia 7 maja 1991 r., Nakajima/Rada, C‑69/89, EU:C:1991:186, pkt 29–32).

91      Jednakże Trybunał uściślił, że te dwa wyjątki były uzasadnione wyłącznie szczególnymi okolicznościami porozumień prowadzącymi do ich zastosowania (wyrok z dnia 13 stycznia 2015 r., Rada i in./Vereniging Milieudefensie i Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht, od C‑401/12 P do C‑403/12 P, EU:C:2015:4, pkt 57–59).

92      W niniejszej sprawie art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1367/2006 nie odsyła bezpośrednio do określonych przepisów konwencji z Aarhus ani nie przyznaje jednostkom prawa powoływania się na postanowienia tej konwencji. W rezultacie w braku takiego wyraźnego odesłania do przepisów umowy międzynarodowej nie można uznać, że wyrok z dnia 22 czerwca 1989 r., Fediol/Komisja (70/87, EU:C:1989:254) ma znaczenie w niniejszej sprawie (wyrok z dnia 16 lipca 2015 r., ClientEarth/Komisja, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, pkt 37).

93      Ponadto art. 4 ust. 4 akapit pierwszy lit. c) konwencji z Aarhus nie przewiduje żadnego szczególnego zobowiązania w rozumieniu wyroku z dnia 7 maja 1991 r., Nakajima/Rada (C‑69/89, EU:C:1991:186), ponieważ umawiające się strony tej konwencji dysponują szerokim zakresem uznania odnośnie do interpretacji pojęcia „dochodzenia karnego lub dyscyplinarnego” w art. 4 ust. 4 akapit pierwszy lit. c) konwencji z Aarhus, a zatem odnośnie do wykonania zobowiązania wynikającego z tego artykułu (zob. podobnie wyrok z dnia 16 lipca 2015 r., ClientEarth/Komisja, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, pkt 42).

94      Z powyższych rozważań wynika, że skarżąca nie może powołać się na art. 4 ust. 4 akapit pierwszy lit. c) konwencji z Aarhus w celu dokonania oceny zgodności z prawem art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1367/2006.

95      Pierwszą część zarzutu drugiego należy zatem oddalić.

 W przedmiocie części drugiej opartej na naruszeniu art. 4 ust. 4 akapit drugi konwencji z Aarhus i art. 6 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 1367/2006

96      Skarżąca utrzymuje, że zgodnie z art. 6 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 1367/2006 wyjątek przewidziany w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 podlega wykładni ścisłej i że należy w szczególności uwzględnić fakt, iż wymagane informacje dotyczą emisji do środowiska. Dodaje ona, że ścisła wykładnia wyjątku dotyczącego procedur dochodzeniowych, o których mowa w art. 4 ust. 4 akapit drugi konwencji z Aarhus i art. 6 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 1367/2006, wymaga, aby każdy odpowiedni dokument dotyczący emisji był przedmiotem indywidualnego badania odnośnie do kwestii, czy interes publiczny w jego ujawnieniu jest nadrzędny w stosunku do interesu poufności dochodzenia.

97      Komisja odpowiada, że dokumenty objęte wnioskiem skarżącej o udzielenie informacji nie zawierają informacji dotyczących emisji do środowiska w rozumieniu art. 6 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 1367/2006. Twierdzi ona również, że nawet jeśli dokumenty objęte wnioskiem o udzielenie informacji zawierały informacje dotyczące emisji do środowiska, to tym niemniej art. 6 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 1367/2006 nie ma zastosowania.

98      Należy zauważyć, że art. 4 ust. 4 akapit drugi konwencji z Aarhus przewiduje, że podstawy umożliwiające oddalenie wniosków o udzielenie informacji dotyczących środowiska należy interpretować w sposób zawężający.

99      Sąd Unii stwierdził, że obowiązku interpretacji w sposób zawężający podstawy odmowy dostępu, o której mowa w art. 4 ust. 4 akapit drugi konwencji z Aarhus nie można rozumieć jako pociągającego za sobą konkretny obowiązek (wyrok z dnia 16 lipca 2015 r., ClientEarth/Komisja, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, pkt 42). Skarżąca nie może zatem powoływać się bezpośrednio na ten przepis.

100    Artykuł 6 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 1367/2006 stanowi, że „[w] odniesieniu do innych wyjątków określonych w art. 4 [rozporządzenia nr 1049/2001] podstawy odmowy podlegają wykładni zawężającej, z uwzględnieniem interesu publicznego, któremu służy ujawnienie, oraz tego, czy wnioskowane informacje dotyczą emisji do środowiska”.

101    Tymczasem z brzmienia i systematyki art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1367/2006 wynika, że „inne wyjątki” w rozumieniu zdania drugiego tego ustępu nie obejmują ochrony „dochodzeń, w szczególności tych dotyczących możliwego naruszenia prawa [Unii]”.

102    Artykuł 6 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1367/2006 ustanawia bowiem zasadę dotyczącą wyjątków zawartych w art. 4 ust. 2 tiret pierwsze i trzecie rozporządzenia nr 1049/2001. Artykuł 6 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 1367/2006wymienia nie po prostu „inne wyjątki” ale „inne wyjątki określone w art. 4 rozporządzenia [nr 1049/2001]”. Przepis ten dotyczy zatem wyjątków zawartych w art. 4 ust. 1, art. 4 ust. 2 tiret drugie oraz art. 4 ust. 3 i 5. Dochodzenie w rozumieniu art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, o którym mowa w art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1367/2006, nie zawiera się w pojęciu „innych wyjątków” ujętym w owym art. 6 ust. 1 zdanie drugie (wyrok z dnia 14 listopada 2013 r., LPN i Finlandia/Komisja, C‑514/11 P i C‑605/11 P, EU:C:2013:738, pkt 83).

103    Tak więc artykuł 6 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 1367/2006 nie ma znaczenia dla badania, które Komisja powinna przeprowadzić na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001, w sytuacji gdy przedmiotem wniosku o uzyskanie dostępu są dokumenty dotyczące dochodzenia.

104    W każdym razie należy zauważyć, że co prawda art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1367/2006 jako przepis szczególny względem przepisu art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001 zawiera wyjaśnienia dotyczące zawężającej wykładni wyjątków, które zostały przewidziane w owych przepisach, a także wyważania różniących się interesów, co może doprowadzić do szerszego dostępu do informacji dotyczących środowiska niż do innych informacji znajdujących się w dokumentach posiadanych przez instytucje. Niemniej jednak twierdzenie to nie ma wpływu na kwestię, czy dana instytucja powinna dokonać konkretnej i indywidualnej oceny wnioskowanych dokumentów lub informacji (wyrok z dnia 9 września 2011 r., LPN/Komisja, T‑29/08, EU:T:2011:448, pkt 117).

105    Skarżąca zatem niesłusznie utrzymuje, że ze względu na charakter żądanych dokumentów Komisja powinna była zbadać każdy dokument indywidualnie.

106    Część drugą zarzutu drugiego należy zatem oddalić.

107    Z powyższego wynika, że zarzut drugi należy oddalić jako bezzasadny, bez konieczności ustosunkowania się w przedmiocie argumentu Komisji, zgodnie z którym dokumenty, do których skarżąca wnosi o dostęp, nie dotyczą emisji do środowiska, lub w przedmiocie argumentu, w myśl którego skoro skarżąca nie powołała się na prawo dostępu do informacji dotyczących środowiska na mocy konwencji z Aarhus w swoim wniosku o udzielenie dostępu do informacji, to takie prawo nie może być przedmiotem niniejszej skargi.

 W przedmiocie zarzutu trzeciego, dotyczącego naruszenia art. 42 karty, art. 15 ust. 3 TFUE, rozporządzenia nr 1049/2001 oraz rozporządzenia nr 1367/2006

108    Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 15 ust. 3 TFUE i art. 42 karty każdy obywatel Unii Europejskiej i każda osoba fizyczna lub prawna mająca miejsce zamieszkania lub siedzibę statutową w państwie członkowskim mają prawo dostępu do dokumentów instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w owym art. 15 ust. 3 TFUE. W szczególności, zgodnie z art. 15 ust. 3 akapit drugi TFUE, wspomniane zasady ogólne i warunki są określane w drodze rozporządzeń przez Parlament i Radę, stanowiące zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą.

109    Na tej podstawie rozporządzenie nr 1049/2001 ma na celu zapewnienie możliwie najszerszego publicznego dostępu do dokumentów instytucji Unii, który podlega jednak – jak wynika to w szczególności z systemu wyjątków przewidzianego w jego art. 4 – pewnym ograniczeniom ze względu na interes publiczny lub prywatny (wyroki: z dnia 29 czerwca 2010 r., Komisja/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, pkt 51 i dnia 27 lutego 2014 r., Komisja/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, pkt 61).

110    W szczególności z art. 4 ust. 2 tiret pierwsze i trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, przytoczonego przez Komisję w celu odmowy przekazania dokumentów wnioskowanych przez skarżącą, wynika, że instytucje odmawiają dostępu do dokumentu, w przypadku gdy jego ujawnienie naruszyłoby ochronę celów kontroli, dochodzenia lub audytu, chyba że za ujawnieniem przemawia nadrzędny interes publiczny.

111    Zgodnie z orzecznictwem system wyjątków, o którym mowa w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001, a w szczególności w jego ust. 2, opiera się na równoważeniu różnych wchodzących w grę interesów, a mianowicie tych, które przemawiałyby za ujawnieniem żądanych dokumentów, i tych, którym mogłoby to zagrozić (wyroki: z dnia 14 listopada 2013 r., LPN i Finlandia/Komisja, C‑514/11 P i C‑605/11 P, EU:C:2013:738, pkt 42; z dnia 27 lutego 2014 r., Komisja/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, pkt 63).

112    Skoro wyjątki przewidziane w tym artykule stanowią odstępstwo od zasady możliwie najszerszego publicznego dostępu do dokumentów instytucji Unii, to powinny podlegać ścisłej wykładni i stosowaniu (zob. wyroki: z dnia 17 października 2013 r., Rada/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, pkt 30; z dnia 3 lipca 2014 r., Rada/in ’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, pkt 48).

113    W konsekwencji, aby uzasadnić odmowę udzielenia dostępu do dokumentu, o którego ujawnienie się zwrócono, zasadniczo nie wystarczy powołać się na okoliczność, że dokument ten ma związek z czynnościami wymienionymi w art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001. Instytucja, do której złożono wniosek, jest jeszcze zasadniczo zobowiązana wyjaśnić, w jaki sposób dostęp do tego dokumentu mógłby stanowić konkretne i faktyczne naruszenie interesu chronionego wyjątkiem lub wyjątkami, na które powołuje się ona (wyroki: z dnia 1 lipca 2008 r., Szwecja i Turco/Rada, C‑39/05 P i C‑52/05 P, EU:C:2008:374, pkt 49; z dnia 27 lutego 2014 r., Komisja/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, pkt 64). Ponadto ryzyko takiego naruszenia powinno dać się w rozsądny sposób przewidzieć, a nie mieć charakter czysto hipotetyczny (wyroki: z dnia 1 lipca 2008 r., Szwecja i Turco/Rada, C‑39/05 P i C‑52/05 P, EU:C:2008:374, pkt 43; z dnia 17 października 2013 r., Rada/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, pkt 31).

114    Tymczasem jest możliwe, by dana instytucja oparła się na ogólnych domniemaniach mających zastosowanie do niektórych kategorii dokumentów, ponieważ podobne względy natury ogólnej mają zastosowanie do wniosków o ujawnienie dokumentów o tym samym charakterze (wyroki: z dnia 29 czerwca 2010 r., Komisja/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, pkt 54; z dnia 27 lutego 2014 r., Komisja/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, pkt 65).

115    W ten sposób Trybunał uznał istnienie ogólnych domniemań dotyczących odmowy dostępu do dokumentów, jeśli chodzi o dokumenty należące do akt administracyjnych postępowania w sprawie kontroli pomocy państwa (wyrok z dnia 29 czerwca 2010 r., Komisja/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, pkt 61), dokumenty wymieniane między Komisją i stronami zgłaszającymi lub osobami trzecimi w ramach procedury kontroli połączeń przedsiębiorstw (wyroki: z dnia 28 czerwca 2012 r., Komisja/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, pkt 123; z dnia 28 czerwca 2012 r., Komisja/Agrofert Holding, C‑477/10 P, EU:C:2012:394, pkt 64), pisma składane przez instytucję w ramach postępowania sądowego (wyrok z dnia 21 września 2010 r., Szwecja i in./API i Komisja, C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P, EU:C:2010:541, pkt 94), dokumenty dotyczące postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na etapie postępowania poprzedzającego wniesienie skargi (wyrok z dnia 14 listopada 2013 r., LPN i Finlandia/Komisja, C‑514/11 P i C‑605/11 P, EU:C:2013:738, pkt 65), dokumenty znajdujące się w aktach dotyczących postępowania w sprawie zastosowania art. 101 TFUE (wyrok z dnia 27 lutego 2014 r., Komisja/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, pkt 93), jak również dokumenty związane z tak zwanym postępowaniem „EU Pilot” (wyrok z dnia 11 maja 2017 r., Szwecja/Komisja, C‑562/14 P, EU:C:2017:356, pkt 51).

116    Sąd potwierdził istnienie ogólnych domniemań odnoszących się do ofert składanych przez oferentów w przetargu publicznym w przypadku złożonego przez innego oferenta wniosku o udzielenie dostępu do informacji (wyrok z dnia 29 stycznia 2013 r., Cosepuri/EFSA, T‑339/10 i T‑532/10, EU:T:2013:38, pkt 101), dokumentów przekazywanych na podstawie art. 11 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2003 z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie wprowadzenia w życie reguł konkurencji ustanowionych w art. [101] i [102 TFUE] (Dz.U. 2003, L 1, s. 1) przez krajowe organy ochrony konkurencji (wyrok z dnia 12 maja 2015 r., Unión de Almacenistas de Hierros de España/Komisja, T‑623/13, EU:T:2015:268, pkt 64), pytań wielokrotnego wyboru zadanych w trakcie otwartego konkursu organizowanego przez Europejski Urząd Doboru Kadr (EPSO) (wyrok z dnia 12 listopada 2015 r., Alexandrou/Komisja, T‑515/14 P i T‑516/14 P, EU:T:2015:844, pkt 94), dokumentów związanych z dochodzeniem Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) (wyrok z dnia 26 maja 2016 r., International Management Group/Komisja, T‑110/15, EU:T:2016:322, pkt 44), jak również dokumentów dotyczących procedury w przedmiocie nadużycia pozycji dominującej, która została zamknięta (wyrok z dnia 28 marca 2017 r., Deutsche Telekom/Komisja, T‑210/15, EU:T:2017:224).

117    Należy również przypomnieć, że gdy wniosek o udzielenie dostępu nie wskazuje jednego dokumentu, lecz zbiór dokumentów, dopuszczenie stosowania ogólnego domniemania, zgodnie z którym ujawnienie dokumentów pewnego rodzaju zagrażałoby zasadniczo ochronie jednego z interesów wymienionych w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001, pozwala danej instytucji rozpatrzyć wniosek w sposób całościowy i ustosunkować się do niego w odpowiedni sposób (wyrok z dnia 27 lutego 2014 r., Komisja/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, pkt 68 i przytoczone tam orzecznictwo).

118    Wreszcie należy dodać, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału działalność administracyjna Komisji nie wymaga takiego samego zakresu dostępu do dokumentów jak zakres wymagany przez działalność legislacyjną instytucji Unii (wyrok z dnia 21 lipca 2011 r., Szwecja/MyTravel i Komisja, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, pkt 87; zob. również podobnie wyroki: z dnia 29 czerwca 2010 r., Komisja/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, pkt 60; z dnia 21 września 2010 r., Szwecja i in./API i Komisja, C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P, EU:C:2010:541, pkt 77).

119    Zarzut pierwszy dzieli się zasadniczo na dwie części. Pierwsza część oparta jest na fakcie, że Komisja nie mogła powołać się na wyjątek dotyczący ochrony czynności dochodzeniowych przewidziany w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 i na ogólnym domniemaniu nieujawniania. Druga część opiera się na tym, że Komisja błędnie uznała, iż nie istniał żaden nadrzędny interes publiczny uzasadniający ujawnienie żądanych dokumentów.

120    Jeśli chodzi o pierwszą część zarzutu, opartą na tym, że Komisja nie mogła powoływać się na wyjątek przewidziany w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 i ogólne domniemanie nieujawniania, to w pierwszej kolejności skarżąca podnosi, iż nieujawnienie żądanych dokumentów w żaden sposób nie narusza „dochodzenia”, ponieważ „spór” dotyczy wyłącznie wagi prawnej, jaką należy przypisać wydarzeniom faktycznie wykazanym i zakończonym, to znaczy odpowiedzi na pytanie, czy francuski minister ds. ekologii, zrównoważonego rozwoju i energii był uprawniony do zawieszenia rejestracji przedmiotowych pojazdów silnikowych z powodu domniemanego zagrożenia dla środowiska.

121    W drugiej kolejności skarżąca utrzymuje, że Komisja nie mogła oprzeć się na ogólnym domniemaniu co do nieujawniania dokumentów dla oddalenia wniosku o udostępnienie dokumentów związanych z postępowaniem wszczętym na podstawie art. 29 dyrektywy ramowej.

122    W tym względzie podnosi ona, że odmowa udostępnienia żądanych dokumentów między innymi z tego powodu, że powodzenie dochodzenia zależy od wymiany informacji odbywającej się w atmosferze dyskrecji i wzajemnego zaufania oraz że ujawnienie tych dokumentów umożliwiałoby poddanie procedury wpływowi stron trzecich na stworzenie na czas trwania dochodzenia wyjątku, który nie istnieje w ramach rozporządzenia nr 1049/2001.

123    Skarżąca dodaje, że nie rozumie, dlaczego według Komisji cel dochodzenia wszczętego na podstawie art. 29 dyrektywy ramowej zostałby pozbawiony treści w przypadku ujawnienia żądanych dokumentów. Okoliczność, że zainteresowany producent może mieć dostęp do dokumentów związanych z postępowaniem wszczętym na podstawie tego artykułu, wręcz przeciwnie, przyczyniłby się zdaniem skarżącej do realizacji celu tej procedury, który polega na wdrożeniu wspólnej polityki w dziedzinie transportu dotyczącej bezpieczeństwa drogowego. Podobnie byłoby w przypadku, gdyby opinia publiczna miała do tego dostęp w zakresie, w jakim zdaniem Republiki Francuskiej, która odmówiła rejestracji pojazdów skarżącej, miałoby to wpływ na interes publiczny w zakresie bezpieczeństwa i ekologii.

124    Ponadto skarżąca podnosi, że orzecznictwa dotyczącego postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego nie można zastosować do postępowania wszczętego na podstawie art. 29 dyrektywy ramowej. W tym względzie podnosi ona, że kwestie powstałe w ramach tego ostatniego postępowania różnią się od zagadnień pojawiających się w ramach postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Utrzymuje ona również, że wszczęcie postępowania na podstawie art. 29 dyrektywy ramowej nie zakłada istnienia ewentualnego postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, a zatem nie stanowi „postępowania poprzedzającego wniesienie skargi” względem postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Dodaje ona, że postępowanie wszczęte na podstawie art. 29 dyrektywy ramowej jest całkowicie odmienne od postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, ponieważ dotyczy innych osób, realizuje inne cele i przestrzega własnych zasad. W szczególności stronami tej procedury są nie tylko Komisja i państwo członkowskie, które rzekomo naruszają prawo Unii, ale także państwo członkowskie, które przyjęło środek ochronny, i zainteresowany producent samochodów, którym w niniejszej sprawie jest skarżąca. Tak więc zdaniem skarżącej sama możliwość, że po postępowaniu wszczętym na podstawie art. 29 dyrektywy ramowej następuje postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego jest niewystarczająca dla odmowy udzielenia dostępu do żądanych dokumentów. Komisja odmówiła dostępu do tych dokumentów, zanim dowiedziała się, czy zostały spełnione warunki określone w art. 29 ust. 1 dyrektywy ramowej.

125    Wreszcie skarżąca twierdzi, że przesłanki zastosowania ogólnego domniemania nieujawniania nie są spełnione w odniesieniu do dokumentów dotyczących postępowania wszczętego na podstawie art. 29 dyrektywy ramowej. Skarżąca przyznaje, że jej wniosek o udzielenie dostępu dotyczył wszystkich dokumentów, lecz zauważa, iż dotyczył on dokumentów o skrajnie różnym charakterze. Ponadto przesłanki przyjęcia ogólnego domniemania nieujawniania nie zostały spełnione w niniejszej sprawie, ponieważ dyrektywa ramowa nie zawiera żadnych przepisów proceduralnych dotyczących dostępu do dokumentów.

126    W trzeciej kolejności skarżąca podnosi, że Komisja nie mogła powoływać się na ogólne domniemanie nieujawniania dokumentów dotyczących procedury EU Pilot. Skarżąca, zapytana o konsekwencje wyroku z dnia 11 maja 2017 r., Szwecja/Komisja (C‑562/14 P, EU:C:2017:356) w odniesieniu do niniejszego zarzutu, przyjęła do wiadomości fakt, że Trybunał potwierdził, iż można powoływać się na domniemanie nieujawniania dokumentów odnoszących się do procedury EU Pilot. Przypomniała jednak, że jej wniosek o udzielenie dostępu nie dotyczył dokumentów związanych z procedurą EU Pilot, lecz dokumentów związanych z odrębną procedurą administracyjną, a mianowicie procedurą wszczętą na mocy art. 29 dyrektywy ramowej, dla których nie istnieje domniemanie poufności. Skarżąca również pokreśliła, że dokumenty objęte tymi dwoma postępowaniami mogą być częściowo identyczne, ale nie uważa, iż wszystkie dokumenty postępowania wszczętego na podstawie art. 29 dyrektywy ramowej znajdowały się również w aktach procedury EU Pilot 5160/11. Tymczasem warunkiem koniecznym jest, aby dokumenty te były objęte domniemaniem poufności uznanym w odniesieniu do dokumentów związanych z procedurą EU Pilot.

127    Po pierwsze, Komisja odpowiada, że może powoływać się na ogólne domniemanie nieujawniania dokumentów, jeśli chodzi o dokumenty dotyczące postępowania wszczętego na podstawie art. 29 dyrektywy ramowej. Podnosi ona w tym względzie, że istnieje ścisły związek funkcjonalny między tą procedurą a równoległą procedurą EU Pilot 5160/11, która poprzedza postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przeciwko Republice Federalnej Niemiec. Jednym ze środków, które mogła podjąć Komisja na podstawie art. 29 ust. 4 dyrektywy ramowej, byłoby bowiem wszczęcie postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Ponadto Komisja utrzymuje, że niezależnie od tego związku funkcjonalnego ogólne domniemanie nieujawniania może zostać dopuszczone w postępowaniu na podstawie art. 29 dyrektywy ramowej. Należałoby bowiem przyjąć takie założenie, ponieważ procedura, o której mowa w tym artykule nie przewiduje dla stron innego prawa niż wymagana konsultacja, a w szczególności brak prawa dostępu do akt. Ponadto zdaniem Komisji ujawnienie żądanych dokumentów naruszałoby cel tego dochodzenia. W tym względzie przypomina ona rozważania zawarte w zaskarżonej decyzji.

128    Po drugie, Komisja utrzymuje, powołując się na wyrok z dnia 25 września 2014 r., Spirlea/Komisja (T‑306/12, EU:T:2014:816, pkt 19, 22 i 39), co zostało potwierdzone wyrokiem z dnia 11 maja 2017 r., Szwecja/Komisja (C‑562/14 P, EU:C:2017:356), że mogła ona opierać się na ogólnym domniemaniu nieujawniania dokumentów odnoszących się do procedury EU Pilot. Twierdzi ona również, że całość dokumentów może być objęta domniemaniem, gdy dokumenty dotyczą jednego postępowania, tak jak w niniejszej sprawie. Wreszcie Komisja przypomina, że procedura EU Pilot była już otwarta w dniu wydania zaskarżonej decyzji i że wbrew twierdzeniom skarżącej istnieje domniemanie poufności, nawet jeśli w dniu wydania zaskarżonej decyzji postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego nie zostało jeszcze wszczęte. Komisja, po przesłuchaniu przez Sąd, wskazała, że wszystkie dokumenty związane z procedurą wszczętą na podstawie art. 29 dyrektywy ramowej były elementami dochodzenia EU Pilot 5160/11 oraz że fakt, iż te dokumenty nie wszystkie były „fizycznie” złożone do akt postępowania EU Pilot, nie był niezgodny z takim stwierdzeniem.

129    W zakresie, w jakim skarżąca podnosi, że ujawnienie żądanych dokumentów w żaden sposób nie narusza „dochodzenia”, ponieważ „spór” dotyczy wyłącznie znaczenia prawnego, jakie należy przypisać zdarzeniom faktycznie wykazanym i zakończonym, należy najpierw zbadać, czy postępowanie wszczęte na podstawie art. 29 dyrektywy ramowej można uznać za czynności dochodzeniowe w rozumieniu art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001.

130    W tym względzie należy zauważyć, że zawarte w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 pojęcie dochodzenia jest pojęciem autonomicznym prawa Unii, które należy interpretować z uwzględnieniem w szczególności jego potocznego znaczenia, a także kontekstu, w jaki się wpisuje (wyrok z dnia 7 września 2017 r., Francja/Schlyter, C‑331/15 P, EU:C:2017:639, pkt 45).

131    Trybunał orzekł już, że bez potrzeby definiowania w sposób wyczerpujący „[czynności] dochodzenia” w rozumieniu art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 należy uznać, iż taką czynnością jest prowadzone przez Komisję sformalizowane postępowanie o określonej strukturze, którego celem jest gromadzenie i analiza informacji po to, by instytucja ta mogła zająć stanowisko w ramach wykonywania swoich obowiązków przewidzianych traktatem UE i traktatem FUE (wyrok z dnia 7 września 2017 r., Francja/Schlyter, C‑331/15 P, EU:C:2017:639, pkt 46).

132    Celem tego postępowania nie musi być wykrywanie lub ściganie naruszenia czy nieprawidłowości. Pojęcie „dochodzenia” może obejmować także działalność Komisji zmierzającą do ustalenia okoliczności faktycznych w celu oceny danej sytuacji (wyrok z dnia 7 września 2017 r., Francja/Schlyter, C‑331/15 P, EU:C:2017:639, pkt 47).

133    W niniejszej sprawie w pierwszej kolejności należy zauważyć, że art. 29 dyrektywy ramowej ustanawia w ust. 1–4 sekwencję proceduralną dotyczącą, po pierwsze, powiadomienia przez państwo członkowskie o decyzji w sprawie odmowy rejestracji nowych pojazdów, układów, komponentów lub oddzielnych zespołów technicznych, które poważnie zagrażają bezpieczeństwu drogowemu lub poważnie szkodzą środowisku naturalnemu lub zdrowiu publicznemu, lub zezwalają na sprzedaż lub wprowadzenie do obrotu na jego terytorium takich pojazdów, komponentów lub oddzielnych zespołów technicznych, po drugie, konsultacji Komisji z zainteresowanymi stronami oraz, po trzecie, przyjęcia decyzji i wszelkich ewentualnych odpowiednich działań Komisji. Należy zatem uznać, że procedura przewidziana w art. 29 dyrektywy ramowej jest procedurą ustrukturyzowaną i sformalizowaną.

134    Następnie z art. 29 ust. 1 dyrektywy ramowej wynika, że państwa członkowskie przekazują Komisji nie tylko decyzję odmawiającą rejestracji pojazdów lub zezwalającą na sprzedaż lub oddanie do użytku na ich terytorium pojazdów, części lub oddzielnych zespołów technicznych, lecz także powody odmowy, w szczególności wskazują, czy odmowa wynika z luk w mających zastosowanie aktach prawnych lub niewłaściwego stosowania wymagań mających zastosowanie. Ponadto art. 29 ust. 2 dyrektywy ramowej stanowi, że Komisja konsultuje się z zainteresowanymi stronami w celu przygotowania decyzji. Przygotowanie tej decyzji wyraźnie wskazuje na istnienie wstępnej analizy informacji, którymi dysponuje Komisja. Należy zatem uznać, że procedura przewidziana w art. 29 dyrektywy ramowej ma na celu zbieranie i analizę informacji.

135    Wreszcie, zgodnie z art. 29 ust. 2 dyrektywy ramowej Komisja przyjmuje decyzję, w której uściśla swoje stanowisko prawne odnośnie do zgodności odmowy rejestracji lub homologacji zgłoszonej przez państwo członkowskie z, w szczególności, swobodnym przepływem towarów na rynku wewnętrznym. Należy zatem uznać, że procedura przewidziana w art. 29 dyrektywy ramowej ma umożliwić Komisji zajęcie stanowiska w ramach wykonywania jej zadań przewidzianych w traktacie UE i traktacie FUE.

136    Mając na względzie powyższe, należy stwierdzić, że procedura przewidziana w art. 29 dyrektywy ramowej stanowi dochodzenie w rozumieniu art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001.

137    W związku z tym należy ustalić, czy Komisja skutecznie oparła się na ogólnym domniemaniu nieujawniania w celu odmowy dostępu do dokumentów dotyczących postępowania wszczętego na podstawie art. 29 dyrektywy ramowej.

138    Z jednej strony z orzecznictwa przytoczonego w pkt 115 i 116 powyżej wynika, że aby można było skutecznie powołać się na ogólne domniemanie w stosunku do osoby, która wnosi o dostęp do dokumentów na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001, żądane dokumenty powinny należeć do tej samej kategorii dokumentów lub mieć ten sam charakter (zob. podobnie wyrok z dnia 27 lutego 2014 r., Komisja/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, pkt 65 i przytoczone tam orzecznictwo).

139    Z drugiej strony, z orzecznictwa tego wynika, że stosowanie ogólnych domniemań jest podyktowane zasadniczo bezwzględną koniecznością zapewnienia prawidłowego przebiegu omawianych postępowań oraz zagwarantowania, by ich cele nie zostały zniweczone. Tak więc przyjęcie ogólnego domniemania może zostać oparte na niemożności pogodzenia dostępu do dokumentów w niektórych postępowaniach z ich prawidłowym przebiegiem oraz na ryzyku naruszenia tych postępowań, zważywszy, że ogólne domniemania pozwalają na zapewnienie prawidłowego przebiegu postępowania przez ograniczenie ingerencji stron trzecich (zob. podobnie wyrok z dnia 25 września 2014 r., Spirlea/Komisja, T‑306/12, EU:T:2014:816, pkt 57, 58; opinia rzecznika generalnego M. Watheleta w sprawach połączonych LPN i Finlandia/Komisja, C‑514/11 P i C‑605/11 P, EU:C:2013:528, pkt 66, 68, 74, 76).

140    Stosowanie szczególnych zasad przewidzianych w akcie prawnym dotyczącym postępowania prowadzonego przed instytucją Unii, na którego potrzeby przekazano wnioskowane dokumenty, jest jednym z kryteriów pozwalających uzasadnić przyjęcie ogólnego domniemania (zob. podobnie wyrok z dnia 11 czerwca 2015 r., McCullough/Cedefop, T‑496/13, niepublikowany, EU:T:2015:374, pkt 91 i przytoczone tam orzecznictwo; opinia rzecznika generalnego P. Cruza Villalóna w sprawie Rada/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:325, pkt 75).

141    W pierwszej kolejności należy ustalić, czy żądane dokumenty należą do tej samej kategorii lub mają ten sam charakter. W tym względzie wystarczy wskazać, że bezsporne jest, iż dokumenty te stanowią część tych samych akt administracyjnych, a mianowicie akt postępowania w toku wszczętego na podstawie art. 29 dyrektywy ramowej i że w związku z tym wszystkie należą do tej samej kategorii (zob. podobnie wyrok z dnia 16 lipca 2015 r., ClientEarth/Komisja, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, pkt 74, 78).

142    W drugiej kolejności należy ustalić, czy przyczyny podane przez Komisję w zaskarżonej decyzji dotyczącej odmowy dostępu do dokumentów odnoszących się do procedury przewidzianej w art. 29 dyrektywy ramowej były tego rodzaju, że stanowiły uzasadnienie dla uznania nowego domniemania ogólnego odnośnie do nieujawniania.

143    W tym względzie należy przypomnieć, że Komisja podkreśliła w zaskarżonej decyzji, powołując się na wyrok z dnia 29 czerwca 2010 r., Komisja/Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, EU:C:2010:376), że ani rozporządzenie nr 1049/2001, ani dyrektywa ramowa nie zawierają przepisów wyraźnie ustanawiających pierwszeństwo jednego z tych aktów względem drugiego i że w związku z tym konieczne było zapewnienie spójnego stosowania każdego z tych aktów względem siebie i umożliwienie spójnego wdrażania tych aktów.

144    Komisja zauważyła również, że wszczęcie i przeprowadzenie dochodzeń w następstwie powiadomienia na podstawie art. 29 dyrektywy ramowej stanowiło część jej zadań administracyjnych i że stosowanie rozporządzenia nr 1049/2001 nie powinno skutkować, że artykuł ten może być pozbawiony skuteczności.

145    Komisja wskazała ponadto, po pierwsze, że sześć dokumentów stanowiących część akt dochodzenia wszczętego na podstawie art. 29 dyrektywy ramowej składało się z odpowiedzi państw członkowskich na konsultacje rozpoczęte w ramach tego dochodzenia. Zauważyła ona, że akta te zawierały również 45 maili wymienionych z państwami członkowskimi. Komisja uznała, że aby jej dochodzenie zakończyło się sukcesem, niezbędne było przeprowadzenie go w atmosferze dyskrecji i zaufania, sprzyjającego swobodnej wymianie informacji i poglądów między nią a państwami członkowskimi. Dodała, że wobec braku takiej poufności państwa członkowskie niechętnie wyrażałyby swoje poglądy na temat poszanowania lub braku poszanowania przepisów dyrektywy ramowej.

146    Po drugie, Komisja zauważyła, że akty dochodzenia wszczętego na podstawie art. 29 dyrektywy ramowej zawierały liczne dokumenty, które składały się z wewnętrznej wymiany poglądów, w szczególności między różnymi dyrekcjami generalnymi i Służbą Prawną Komisji w ramach wstępnych rozważań w przedmiocie toczącego się dochodzenia w sprawie wniosku Republiki Francuskiej i Republiki Federalnej Niemiec dotyczącego dyrektywy ramowej. Zauważyła ona również, że niektóre dokumenty składały się z maili wymienionych z prywatnymi przedsiębiorstwami. Komisja podkreśliła, że wszelkie przedwczesne rozpowszechnianie tych wstępnych informacji naraziłoby procedurę dochodzenia na nadmierną ingerencję stron trzecich, opartą na ustaleniach lub nieuzasadnionych opiniach, co negatywnie wpłynęłoby na szybkość i skuteczność dochodzenia. Rozpowszechnianie tych dokumentów podważyłoby zaufanie państw członkowskich co do obiektywizmu, bezstronności i poufności dochodzenia, a tym samym zmniejszyłoby wolę państw członkowskich, po zamknięciu dochodzenia, do konstruktywnego udziału w skutecznym wdrażaniu wniosków dochodzenia.

147    Według Komisji rozpowszechnianie żądanych dokumentów spowodowałoby podważenie skuteczności klauzuli ochronnej przewidzianej w art. 29 dyrektywy ramowej, a w szczególności celu dochodzeń prowadzonych w tym kontekście, polegającego na ustaleniu, czy państwo członkowskie zgodnie z prawem zastosowało tę klauzulę, oraz celu zapewnienia wysokiego poziomu bezpieczeństwa drogowego, ochrony zdrowia i środowiska.

148    Komisja zatem doszła do wniosku, że żądane dokumenty, które stanowiły część akt administracyjnych dochodzenia wszczętego na podstawie art. 29 dyrektywy ramowej, zostały objęte ogólnym domniemaniem nieujawnienia opartego na ochronie dochodzenia, o której mowa w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001.

149    W odniesieniu do uzasadnienia przedstawionego przez Komisję w zaskarżonej decyzji w przedmiocie ogólnego domniemania nieujawnienia żądanych dokumentów, wynikającego z potrzeby zapewnienia spójnego stosowania rozporządzenia nr 1049/2001 i dyrektywy ramowej, należy zauważyć, że Komisja nie wskazała w zaskarżonej decyzji, uniknięciu której niespójności między tymi dwoma tekstami służyło zastosowanie ogólnego domniemania nieujawnienia.

150    Należy również przypomnieć, że Trybunał w wyroku z dnia 29 czerwca 2010 r., Komisja/Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, EU:C:2010:376), na którym Komisja oparła się w niniejszej sprawie, uznał istnienie ogólnego domniemania nieujawnienia dokumentów dotyczących postępowanie w sprawie kontroli pomocy państwa. Po przypomnieniu, że art. 6 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. [108 TFUE] (Dz.U. 1999, L 83, s. 1) stanowił, że uwagi otrzymane przez Komisję w ramach tej procedury kontrolnej zostały przekazane zainteresowanemu państwu członkowskiemu, ponieważ miało ono następnie możliwość udzielenia odpowiedzi na te uwagi w określonym terminie, Trybunał stwierdził, iż z rozporządzenia nr 659/1999 wynika, że zainteresowane osoby, z wyjątkiem państwa członkowskiego odpowiedzialnego za przyznanie pomocy, nie miały prawa w ramach procedury kontroli pomocy państwa zapoznania się z dokumentami znajdującymi się w aktach administracyjnych Komisji, a zatem, jeżeli osoby te byłyby w stanie uzyskać dostęp na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001 do dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych Komisji, to wówczas podważono by system kontroli pomocy państwa (wyrok z dnia 29 czerwca 2010 r., Komisja/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, pkt 57, 58).

151    Tymczasem wbrew treści rozporządzenia nr 659/1999 dyrektywa ramowa nie zawiera żadnego przepisu przewidującego, że państwo albo państwa członkowskie, których dotyczy procedura przewidziana w art. 29 dyrektywy ramowej, mają dostęp do dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych tej procedury, z których mogłoby wynikać, a contrario, że inne zainteresowane strony nie mają takiego prawa. Ponadto art. 29 ust. 2 dyrektywy ramowej, który dotyczy konsultacji z zainteresowanymi stronami w ramach procedury przewidzianej w tym artykule, a nie dostępu do dokumentów tej procedury, nie może być interpretowany jako przepis ściśle regulujący wykorzystanie dokumentów znajdujących się w aktach Komisji, wbrew temu, co wydaje się utrzymywać ta instytucja.

152    Dyrektywa ramowa nie zawiera zatem żadnej normy regulującej sposoby dostępu do akt administracyjnych Komisji w ramach procedury przewidzianej w art. 29 dyrektywy ramowej.

153    W związku z tym uzasadnienie przedstawione przez Komisję w zaskarżonej decyzji w celu zastosowania ogólnego domniemania nieujawnienia żądanych dokumentów, wynikające z potrzeby zapewnienia spójnego stosowania rozporządzenia nr 1049/2001 i dyrektywy ramowej oraz orzeczenia z dnia 29 czerwca 2010 r., Komisja/Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, EU:C:2010:376) nie są przekonujące w niniejszej sprawie.

154    Prawdą jest, że okoliczność, zgodnie z którą nie istnieje tekst prawny regulujący w sposób szczególny zasady dostępu do żądanych dokumentów, sama w sobie nie ma takiego charakteru, że pozwala uzasadnić wykluczenie wszelkiej możliwości przyjęcia istnienia ogólnego domniemania, na podstawie którego dostęp do żądanych dokumentów może zostać odmówiony (zob. podobnie wyrok z dnia 26 maja 2016 r., International Management Group/Komisja, T‑110/15, EU:T:2016:322, pkt 31).

155    Niemniej jednak w zakresie, w jakim skutkiem możliwości odwołania się do ogólnych domniemań jest tylko ograniczenie podstawowej zasady przejrzystości usankcjonowanej w art. 11 TUE, art. 15 TFUE, jak również w rozporządzeniu nr 1049/2001, lecz także nieuchronne ograniczenie w praktyce dostępu do danych dokumentów, stosowanie takich domniemań musi opierać się na solidnych i przekonujących powodach (zob. podobnie opinia rzecznika generalnego M. Watheleta w sprawach połączonych LPN i Finlandia/Komisja, C‑514/11 P i C‑605/11 P, EU:C:2013:528, pkt 57).

156    Tak więc, aby móc podnieść względem skarżącej ogólne domniemanie nieujawnienia żądanych dokumentów, Komisja musiałaby wyjaśnić, w jakim zakresie to domniemanie było konieczne w celu zapewnienia właściwego funkcjonowania procedury na podstawie art. 29 dyrektywy ramowej oraz w celu zapewnienia, że cele tej procedury nie są zagrożone.

157    Tymczasem poza uzasadnieniem opartym na potrzebie zapewnienia spójnego stosowania rozporządzenia nr 1049/2001 i dyrektywy ramowej oraz wyroku z dnia 29 czerwca 2010 r. Komisja/Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, EU:C:2010:376), które nie jest przekonujące w tej sprawie, Komisja oparła się zasadniczo na następujących podstawach w celu zastosowania ogólnego domniemania nieujawnienia żądanych dokumentów: konieczność zapewnienia atmosfery dyskrecji i zaufania w stosunkach z państwami członkowskimi oraz uniknięcia ingerencji stron trzecich w dochodzenie w toku.

158    Należy stwierdzić, że podstawy te mogą dotyczyć jakiegokolwiek dochodzenia w toku wszczętego wobec państwa członkowskiego.

159    Przyznanie, że ogólne domniemanie nieujawnienia mogłoby zostać zastosowane z uwagi na takie uzasadnienie, byłoby sprzeczne z orzecznictwem, w myśl którego domniemania muszą być poddane wykładni zawężającej i stosowane ściśle, ponieważ stanowią wyjątek od obowiązku konkretnego i indywidualnego zbadania przez daną instytucję każdego dokumentu objętego wnioskiem o udzielenie dostępu oraz, ogólniej, od zasady możliwie najszerszego publicznego dostępu do dokumentów znajdujących się w posiadaniu instytucji Unii (zob. podobnie wyrok z dnia 16 lipca 2015 r., ClientEarth/Komisja, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, pkt 81).

160    Ponadto należy dodać, że jeśli chodzi o 29 maili, które Komisja wymieniła z osobami prawnymi w ramach procedury na podstawie art. 29 dyrektywy ramowej, jest jasne, iż bez znaczenia jest uzasadnienie podane przez Komisję w celu zastosowania domniemania, zgodnie z którym ich ujawnienie naruszyłoby cel dochodzenia na podstawie art. 29 dyrektywy ramowej. Z zaskarżonej decyzji trudno jest bowiem zrozumieć, w jaki sposób ujawnienie tej wymiany maili mogłoby podważyć zaufanie państw członkowskich do obiektywności i bezstronności dochodzenia Komisji lub narażać wspomniane dochodzenie na niewłaściwą ingerencję stron trzecich.

161    W ramach środków dowodowych przewidzianych w art. 91 lit. c) regulaminu postępowania Komisja została zobowiązana do przedstawienia pełnej kopii tych 29 maili.

162    W tych mailach zasadniczo owe osoby prawne wyrażają swoje poglądy na temat czynnika chłodniczego R1234yf stosowanego w systemach klimatyzacji pojazdów skarżącej. Z tych 28 maili (jeden z 29 maili jest w rzeczywistości wewnętrznym mailem Komisji, jak sama Komisja zauważyła w swoim piśmie przewodnim do tych dokumentów) wynika jedynie, że ujawnienie opinii niektórych osób prawnych na temat czynnika chłodniczego R1234yf podważyłoby zaufanie państw członkowskich w zakresie obiektywności, bezstronności i poufności dochodzenia i naraziłoby postępowanie dochodzeniowe na nadmierną ingerencję stron trzecich. Ponadto, nawet jeśli figuruje wprawdzie jako załącznik do jednego z tych maili raport KBA dotyczący czynnika chłodniczego R1234yf, a liczne maile zawierają informacje o treści tego raportu, to i tak jest on ujawniony przez osoby trzecie i jest dostępny na stronie internetowej KBA. Nie ma zatem powodu uważać, że ujawnienie tych maili podważyłoby zaufanie organu krajowego.

163    W związku z powyższym uzasadnienie podane przez Komisję dla zastosowania ogólnego domniemania nieujawnienia dokumentów dotyczących postępowania wszczętego na podstawie art. 29 dyrektywy ramowej jest nieistotne w odniesieniu do wymiany między Komisją a podmiotami prawnymi oraz bezzasadne w odniesieniu do innych kategorii dokumentów, które określają.

164    Komisja nie mogła zatem w świetle powodów przedstawionych w zaskarżonej decyzji zastosować ogólnego domniemania nieujawnienia żądanych dokumentów.

165    Wniosku tego nie podważa argument Komisji, zgodnie z którym istnieje ścisły związek funkcjonalny między procedurą EU Pilot 5160/11 i postępowaniem wszczętym na podstawie art. 29 dyrektywy ramowej.

166    W tym względzie należy przede wszystkim zauważyć, że Komisja w swoich odpowiedziach na skierowane przez Sąd pytania na piśmie przyznała, że żądane dokumenty nie zostały włączone do akt EU Pilot 5160/11. Trybunał jednak stanął na stanowisku, że okoliczność, iż dokumenty zostały włączone do akt postępowania administracyjnego, był decydujący dla stwierdzenia, że dokumenty te dotyczą tego postępowania (zob. podobnie wyrok z dnia 16 lipca 2015 r., ClientEarth/Komisja, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, pkt 76). Skarżąca zatem prawidłowo utrzymuje, że Komisja nie może powoływać się na ogólne domniemanie nieujawnienia dokumentów dotyczących postępowania EU Pilot, które zostało uznane przez Trybunał w wyroku z dnia 25 września 2014 r., Spirlea/Komisja (T‑306/12, EU:T:2014:816, pkt 19, 22, 39) i które zostało potwierdzone wyrokiem z dnia 11 maja 2017 r., Szwecja/Komisja (C‑562/14 P, EU:C:2017:356).

167    Następnie prawdą jest, że w niniejszej sprawie Republika Francuska uzasadnia odmowę rejestracji w ten sposób, że przedłużenie obowiązywania homologacji typu WE przez władze niemieckie nie przestrzegało przepisów dyrektywy w sprawie systemów klimatyzacyjnych. Jednakże odmowa rejestracji może być uzasadniona innymi przyczynami niż niezastosowanie się przez właściwe organy krajowe do obowiązujących przepisów. Tak więc z art. 29 ust. 1 zdanie pierwsze tiret pierwsze dyrektywy ramowej wynika, że odmowa może być uzasadniona lukami w aktach prawnych podlegających zastosowaniu. W tym przypadku nie ma związku między procedurą przewidzianą w art. 29 dyrektywy ramowej a procedurą EU Pilot.

168    Ponadto postępowanie wszczęte w niniejszej sprawie na podstawie art. 29 ust. 1 dyrektywy ramowej nie stanowi wcześniejszego etapu postępowania względem postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wszczętego przeciwko Republice Federalnej Niemiec.

169    Wreszcie należy zauważyć, że w celu uzasadnienia wspólnego podejścia w odniesieniu do procedur EU Pilot i postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na mocy art. 258 TFUE, Sąd w szczególności podkreślił w wyroku z dnia 25 września 2014 r., Spirlea/Komisja (T‑306/12, EU:T:2014:816, pkt 61), że procedura EU Pilot, podobnie jak etap poprzedzający wniesienie skargi w postępowaniu w sprawie uchybienia zobowiązaniom, ma charakter dwustronny między Komisją a danym państwem członkowskim i to pomimo faktu, że administracyjny środek zaskarżenia może je uruchomić, ponieważ w każdym przypadku ewentualny podmiot występujący z administracyjnym środkiem zaskarżenia nie żadnych prawa w ramach dalszego postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Tymczasem w przeciwieństwie do procedury EU Pilot lub postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, postępowanie wszczęte na podstawie art. 29 dyrektywy ramowej nie stanowi postępowania toczącego się wyłącznie między Komisją a danym państwem członkowskim. Artykuł 29 ust. 2 dyrektywy ramowej stanowi bowiem, że w celu przygotowania decyzji Komisja przeprowadza konsultacje z zainteresowanymi stronami tak szybko, jak to możliwe. Z tego przepisu wynika, że producentowi jako zainteresowanej stronie przysługuje prawo do tego, by przeprowadzono z nim konsultacje, a zatem uczestniczy w takim postępowaniu, w przeciwieństwie do ewentualnego podmiotu występującego ze skargą do Komisji w ramach postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

170    Ponadto należy przypomnieć, że w niniejszej sprawie Komisja skonsultowała się zarówno z wieloma innymi państwami członkowskimi, jak i z osobami prawnymi w celu uzyskania informacji, które – jak się wydaje – uznała za użyteczne lub konieczne do celów swojego dochodzenia. Te elementy konsultacji bardzo wyraźnie odróżniają zaś postępowanie prowadzone przez Komisję w tym wypadku od postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego i postępowania EU Pilot. W każdym razie, biorąc pod uwagę liczbę i różnorodność osób, z którymi Komisja się konsultowała, nie można zakładać, że wszystkie informacje otrzymane przez nią w trakcie tych konsultacji objęte są wyjątkiem odnoszącym się do ochrony działań związanych z inspekcją, dochodzeniem i audytem.

171    W związku z tym nie ma potrzeby analogicznego stosowania orzecznictwa dotyczącego procedur EU Pilot i postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

172    Z całości powyższych rozważań wynika, że należy uwzględnić pierwszą część zarzutu trzeciego, a w konsekwencji stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji, bez konieczności badania drugiej części zarzutu trzeciego i zarzutu czwartego, ani orzekania w przedmiocie wniosku dotyczącego środka organizacji postępowania sformułowanego przez skarżącą w piśmie z dnia 8 czerwca 2018 r.

 W przedmiocie kosztów

173    Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja przegrała sprawę, należy obciążyć ją własnymi kosztami oraz kosztami poniesionymi przez skarżącą.

174    Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania instytucje, które przystąpiły do sprawy w charakterze interwenientów, pokrywają własne koszty. Rada i Parlament pokryją zatem własne koszty.

Z powyższych względów

SĄD (piąta izba)

orzeka, co następuje:

1)      Stwierdza się nieważność decyzji Komisji Europejskiej Ares(2013) 3715941 z dnia 13 grudnia 2013 r. w sprawie odmowy przyznania Daimler AG dostępu do dokumentów dotyczących procedury wszczętej przez Republikę Francuską na podstawie art. 29 dyrektywy 2007/46/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 września 2007 r., ustanawiającej ramy dla homologacji pojazdów silnikowych i ich przyczep oraz układów, części i oddzielnych zespołów technicznych przeznaczonych do tych pojazdów (dyrektywy ramowej).

2)      Komisja zostaje obciążona własnymi kosztami oraz kosztami poniesionymi przez Daimler.

3)      Rada Unii Europejskiej i Parlament Europejski pokrywają własne koszty.

Gratsias Dittrich Xuereb

Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 4 października 2018 r.

Podpisy

*      Język postępowania: niemiecki.

i      Punkty 67, 68, 131, 157, 158, 159, 167, 169 i 170 w niniejszym tekście były przedmiotem zmian o charakterze językowym po pierwotnym umieszczeniu na stronie internetowej.