Edición provisional
CONCLUSIONES DE LA ABOGADA GENERAL
SRA. TAMARA ĆAPETA
presentadas el 4 de julio de 2024 (1)
Asunto C‑370/23
Mesto Rimavská Sobota
contra
Ministerstvo pôdohospodárstva a rozvoja vidieka Slovenskej republiky
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Najvyšší správny súd Slovenskej republiky (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo de la República Eslovaca)]
«Procedimiento prejudicial — Medio ambiente — Reglamento (UE) 995/2010 — Madera y productos de la madera — Conceptos de “agente” y de “comercialización”»
I. Introducción
1. Mesto Rimavská Sobota (en lo sucesivo, «recurrente») es un municipio en el valle fluvial de los montes Metálicos eslovacos, al sur de Eslovaquia. Es gestor forestal de un bosque municipal.
2. En junio de 2018, el recurrente vendió un volumen determinado de madera a una persona jurídica y, posteriormente, fue sancionado por las autoridades competentes por no haber dispuesto de un sistema de diligencia debida, como exige la Ley sobre la Madera eslovaca, (2) por la que se aplica el Reglamento (UE) n.º 995/2010. (3)
3. Mediante la impugnación de la multa impuesta ante los órganos jurisdiccionales eslovacos, el recurrente alega, entre otros particulares, que, dado que, a efectos de la operación de que se trata, no actúa como «agente», en el sentido del Reglamento sobre la madera, no debe estar sujeto a la obligación de diligencia debida que deriva del citado Reglamento.
II. Antecedentes de hecho del litigio y cuestiones prejudiciales
4. El 11 de junio de 2018, el recurrente celebró un contrato de venta de madera con MK&MK Holz, s.r.o. (en lo sucesivo, «comprador»).
5. Según se desprende del expediente nacional, el recurrente vendió al comprador un determinado volumen de madera (expresado en metros cúbicos) con arreglo a lo estipulado en dicho contrato. En virtud de ese mismo contrato, el comprador debía «llevar a cabo» el aprovechamiento de la madera hasta el 31 de diciembre de 2018. El contrato también se refería a los terrenos específicos de superficie (arbolada) del bosque municipal de Rimavská Sobota en el que debía llevarse a cabo el aprovechamiento de la madera. Los empleados del recurrente debían supervisar la tala de los árboles llevada a cabo por el comprador y controlar el volumen de madera aprovechada con el fin de asegurarse del cumplimiento íntegro de lo estipulado en el contrato. Como contrapartida por la recepción del volumen de madera pactado, el comprador debía pagar al recurrente un precio fijo por metro cúbico de madera, IVA incluido.
6. Según el órgano jurisdiccional remitente, el recurrente también vendió madera a personas físicas de forma análoga para su uso como leña. (4)
7. Mediante decisión de 25 de junio de 2019, adoptada sobre la base de la precedente decisión de la Slovenská lesnícko-drevárska inšpekcia (Inspección Eslovaca de Montes y de la Industria Forestal), el Ministerstvo pôdohospodárstva a rozvoja vidieka Slovenskej republiky (Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural de la República Eslovaca; en lo sucesivo, «Ministerio») estimó que el recurrente había cometido una infracción administrativa en virtud de la Ley sobre la Madera eslovaca al no haber mantenido, en su calidad de «agente», un sistema de diligencia debida con el fin de impedir la comercialización por primera vez en el mercado interior de madera aprovechada ilegalmente o de productos derivados de esa madera. Impuso una multa de 2 000 euros.
8. El recurrente impugnó esta multa ante el Krajský súd v Banskej Bystrici (Tribunal Regional de Bańská Bystrica, República Eslovaca). Dicho órgano jurisdiccional desestimó el recurso.
9. El recurrente, que interpuso un recurso de casación ante el Najvyšší správny súd Slovenskej republiky (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo de la República Eslovaca; en lo sucesivo, «órgano jurisdiccional remitente»), alega que no es «agente» en el sentido del Reglamento sobre la madera.
10. La definición del concepto de «agente» se encuentra recogida en el artículo 2, letra c), del Reglamento sobre la madera, que establece que por «agente» se entiende cualquier persona física o jurídica que comercialice madera o productos de la madera.
11. El artículo 2, letra b), del Reglamento sobre la madera precisa que por «comercialización» se entiende el suministro, remunerado o gratuito, por cualquier medio, con independencia de la técnica de venta empleada, y por primera vez en el mercado interior, de madera o productos de la madera para su distribución o utilización en el transcurso de una actividad comercial.
12. A este respecto, el recurrente sostiene que, según lo estipulado en el contrato, es el comprador quien lleva a cabo la «comercialización […] por primera vez […] de productos de la madera», puesto que es el comprador quien aprovecha la madera de que se trata. Por consiguiente, es el comprador y no el recurrente quien actúa como «agente» en este tipo específico de operación y, por ende, quien está sujeto a la obligación de diligencia debida establecida en el Reglamento sobre la madera. En consecuencia, el recurrente sostiene que no se le puede reprochar no haber instituido un sistema de diligencia debida.
13. El Ministerio considera que, en la medida en que el recurrente había vendido madera directamente a un tercero sin haber transferido empero todos los derechos inherentes a la condición de agente forestal en virtud del Derecho eslovaco, solo él estaba sujeto a la obligación de llevar los registros específicos exigidos por la Zákon č. 326/2005 Z. z. o lesoch (Ley n.º 326/2005 de Montes), en su versión modificada, con el fin de instaurar un sistema de diligencia debida.
14. En este contexto fáctico y jurídico, el Najvyšší správny súd Slovenskej republiky (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo de la República Eslovaca) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Debe interpretarse el artículo 2, letra b), del [Reglamento n.º 995/2010], en el sentido de que la comercialización de madera comprende también la venta de madera en bruto o de leña conforme al anexo I de dicho Reglamento, cuando con arreglo a lo estipulado en un contrato el aprovechamiento de madera sea realizado por el comprador siguiendo las instrucciones del vendedor y bajo su supervisión?»
15. Han presentado observaciones escritas el Gobierno húngaro, el Gobierno eslovaco y la Comisión Europea. En la vista celebrada el 15 de mayo de 2024 también se oyeron los informes orales de estas dos últimas partes.
III. Análisis
16. Mis conclusiones se estructuran del siguiente modo. Para empezar, me pronunciaré sobre las dudas manifestadas por el Gobierno eslovaco en cuanto a la admisibilidad del presente recurso (A). A continuación, abordaré la interpretación solicitada por el órgano jurisdiccional remitente (B). Para ello, presentaré brevemente el sistema establecido por el Reglamento sobre la madera (B.1) para, acto seguido, explicar por qué, en el tipo de acuerdo que es objeto del presente asunto, considero que el recurrente tiene la condición de «agente» (B.2).
A. Admisibilidad
17. El Gobierno eslovaco ha expresado sus dudas en cuanto a la admisibilidad de la petición de decisión prejudicial. Considera que la cuestión prejudicial, tal como ha sido formulada por el órgano jurisdiccional remitente, insta al Tribunal de Justicia a aplicar el Reglamento sobre la madera a los hechos del procedimiento principal. Sin embargo, dicho Gobierno no propone al Tribunal de Justicia que declare la inadmisibilidad de la presente petición de decisión prejudicial. En cambio, sugiere que se reformule la cuestión de tal modo que interrogue, con carácter más general, acerca de la interpretación del Reglamento sobre la madera.
18. No estoy convencido de que la cuestión prejudicial, tal como ha sido planteada, deba ser reformulada. Tal como se ha presentado ante el Tribunal de Justicia, esta cuestión prejudicial ya respeta el reparto de tareas, previsto en el artículo 267 TFUE, párrafo primero, consistentes, por un lado, en interpretar el Derecho de la Unión (la cual, en última instancia, se encomienda al Tribunal de Justicia) y, por otro, en aplicar ese mismo cuerpo normativo (la cual incumbe a los órganos jurisdiccionales nacionales).
19. Así pues, es posible responder a la cuestión tal como ha sido formulada, aunque, como se demostrará, para dar una respuesta útil al tribunal remitente es precisa, efectivamente, la interpretación adicional de otras partes del Reglamento sobre la madera y no solo de su artículo 2, letra b).
B. Sobre el fondo
1. Contextualización del Reglamento sobre la madera
20. El plan de acción sobre aplicación de las leyes, gobernanza y comercio forestales (FLEGT) de 2003 (5) identificaba «el creciente problema de las talas ilegales y el comercio asociado a esta práctica» como una de las prioridades de la Comisión. (6)
21. Con el fin de reducir las operaciones ilegales de tala y producción de madera y la degradación de los bosques y la deforestación que estas conllevan, el Plan de Acción forestal dio lugar a dos actos legislativos clave: el Reglamento FLEGT y el Reglamento sobre la madera. (7)
22. El Reglamento FLEGT regula la importación en la Unión Europea de madera y productos de la madera procedentes de países con los que la Unión Europea celebra tipos específicos de acuerdos de asociación. (8) A tal fin, instaura un sistema de «licencias FLEGT». Se trata esencialmente de certificados administrativos, expedidos por las autoridades competentes del país socio, que permiten a los importadores europeos de madera y productos de la madera certificar que los productos que pretenden comercializar en el mercado interior han sido recogidos de conformidad con la legislación nacional aplicable del país socio. Dicho de otro modo, las licencias FLEGT certifican que la madera importada ha sido «recogida legalmente». (9)
23. El Reglamento sobre la madera es un instrumento mucho más amplio. Entró en vigor el 2 de diciembre de 2010 y comenzó a aplicarse a partir del 3 de marzo de 2013. (10)
24. Regula la comercialización interior de todas las maderas y todos los productos de la madera incluidos en su ámbito de aplicación, (11) producidos o no en la Unión, y con independencia de que la madera y los productos de la madera en cuestión hayan sido importados de un país socio del Plan de Acción forestal.
25. El Reglamento sobre la madera no aborda la tala ilegal en sí misma, sino que pretende desalentar tal práctica regulando el mercado del comercio en la Unión Europea de la madera y los productos de la madera obtenidos de la tala. (12)
26. A tal fin, dicho Reglamento impone dos obligaciones horizontales a los «agentes». (13)
27. La primera obligación impuesta a este grupo consiste en la prohibición de comercializar por primera vez madera aprovechada ilegalmente o productos derivados de esa madera. (14) La segunda obligación es la aplicación de un sistema de diligencia debida antes de comercializar por primera vez madera o productos de la madera. (15)
28. Tal sistema de diligencia debida, que puede ser ideado bien por los propios agentes o por una entidad de supervisión, (16) debe contener tres elementos: en primer lugar, medidas y procedimientos que permitan llevar un seguimiento en cuanto al origen de la madera y los productos de la madera y en cuanto al carácter legal de su aprovechamiento; (17) en segundo lugar, procedimientos de evaluación del riesgo que permitan analizar y evaluar el riesgo de comercialización de madera aprovechada ilegalmente o de productos derivados de esa madera, (18) y, en tercer lugar, en los casos en que los riesgos identificados no sean despreciables, medidas y procedimientos adecuados y proporcionados para minimizar de forma efectiva tales riesgos. (19)
2. ¿Quién es el «agente» en el presente asunto?
29. El órgano jurisdiccional remitente solicita, en esencia, que se interprete el concepto de «agente» con el fin de determinar si la multa se impuso correctamente al recurrente por no disponer de un sistema de diligencia debida.
30. En virtud del artículo 4, apartado 2, del Reglamento sobre la madera, solo los «agentes» están sujetos a la obligación de diligencia debida que establece esta disposición. (20)
31. Esta obligación se impone con el fin de permitir una razonable trazabilidad de la madera y de los productos de la madera comercializados en el mercado interior, (21) contribuyendo así a la prevención del comercio de madera aprovechada ilegalmente.
32. Esta obligación refleja también la finalidad del Reglamento sobre la madera, que, con arreglo a su considerando 31, constituye la lucha contra la tala ilegal y el comercio asociado a esa práctica. A tal efecto, el Reglamento sobre la madera impone obligaciones específicas a los «agentes» y a los «comerciantes». (22)
33. No obstante, las obligaciones impuestas a los «agentes» son distintas de las que recaen sobre los «comerciantes». Mientras que los «comerciantes» tienen la obligación de identificar a las personas que les hayan suministrado la madera o productos de la madera y, cuando proceda, a las personas a las que hayan suministrado tales productos, (23) los «agentes» tienen la obligación de diligencia debida. (24)
34. Una lectura combinada de las letras b) y c) del artículo 2 del Reglamento sobre la madera nos indica que un «agente» es la persona que realiza el suministro, remunerado o gratuito, y por primera vez en el mercado interior, de madera o productos de la madera para su distribución o utilización en el transcurso de una actividad comercial.
35. En consecuencia, lo que distingue a un «agente» de un «comerciante» a efectos del Reglamento sobre la madera no es el acto de suministrar madera o productos de la madera en el mercado interior, puesto que ambos lo hacen. La característica distintiva radica en que el «agente» es la primera persona que interviene en la cadena de suministro de madera y productos de la madera en el mercado interior, mientras que los comerciantes venden o adquieren madera o productos de la madera ya comercializados en el mercado interior.
36. De ello se deduce que el factor decisivo para determinar quién constituye un «agente» en el sentido del Reglamento sobre la madera es el momento, a lo largo de la cadena comercial de la madera y de los productos de la madera, en el que tiene lugar la comercialización por primera vez en el mercado interior de estos productos.
37. A este respecto, es posible trazar una distinción entre las dos situaciones siguientes: por un lado, aquella en la que la madera y los productos de la madera proceden de árboles en pie situados en un tercer país, que se importan a continuación con destino a la Unión Europea y se comercializan en el mercado interior (como madera en bruto o productos derivados de esa madera) y, por otro lado, aquella en la que la madera y los productos de la madera se producen a partir de árboles en pie situados en la Unión Europea y posteriormente se comercializan en el mercado interior.
38. En el contexto de la primera de estas dos situaciones, dado que la primera comercialización se produce en el momento del despacho a libre práctica por parte de las autoridades aduaneras nacionales, es el importador de la madera y los productos de la madera procedentes de terceros países quien actúa como «agente» en el sentido del artículo 4, apartado 2, del Reglamento sobre la madera.
39. Por consiguiente, es el importador quien debe cumplir la obligación de diligencia debida impuesta a los «agentes». La decisión del legislador de la Unión de imponer la obligación de diligencia debida al importador es lógica, puesto que el importador es la primera persona a la que el Derecho de la Unión puede imponer directamente obligaciones vinculantes cuando la madera o los productos de la madera de que se trate proceden de un país situado fuera de la Unión Europea. (25)
40. No obstante, si, como sucede en el presente asunto, los árboles de los que se obtienen la madera y los productos de la madera se encuentran en la Unión Europea, y el aprovechamiento ilegal que el Reglamento sobre la madera pretende, en definitiva, impedir, tiene lugar en el ámbito de la Unión, la cadena comercial de la madera (o de los productos derivados de esa madera) comienza con la tala de dichos árboles en un Estado miembro.
41. En este supuesto, el «agente» es la persona que derriba esos árboles en virtud del derecho que le confiere el Derecho nacional.
42. En consecuencia, esa persona también es la única que puede demostrar, en el marco del sistema de diligencia debida a que se refiere el artículo 4, apartado 2, del Reglamento sobre la madera, que los productos así despachados han sido «aprovechados legalmente» [esto es, aprovechados en cumplimiento de la legislación aplicable, tal como establece el artículo 2, letra f), de ese mismo Reglamento].
43. Este aspecto me conduce al presente asunto. Del expediente se infiere que el recurrente, que, según confirmó en la vista el Gobierno eslovaco cumple los requisitos necesarios para actuar como gestor forestal en virtud del Derecho eslovaco, vendió un volumen determinado de madera al comprador. Dicha madera debía ser aprovechada, ya que los árboles en cuestión aún no habían sido talados. Por consiguiente, el contrato relativo a los volúmenes de madera en cuestión tiene por efecto propiciar la primera comercialización en el mercado interior de productos comprendidos en el ámbito de aplicación del Reglamento sobre la madera, ya que es en ese momento cuando comienza la cadena comercial de la madera de que se trata. Así pues, fue el recurrente quien actuó como «agente» para esta operación concreta y sobre quien recae la obligación de instaurar y aplicar el sistema de diligencia debida a que se refiere el artículo 4, apartado 2, del Reglamento sobre la madera. Al fin y al cabo, el recurrente es la única persona que puede demostrar legalmente que la primera comercialización de los productos en cuestión tuvo lugar de conformidad con la legislación eslovaca aplicable.
44. Para determinar quién es el «agente», es irrelevante saber quién llevó a cabo la tarea de talar los árboles en cuestión. Dado que solo el «agente» puede cumplir la obligación de diligencia debida de confirmar la legalidad del aprovechamiento de la madera obtenida de esa tala, el hecho de que esta última se encomendara a un tercero no puede liberar al recurrente de la obligación de diligencia debida que le impone el artículo 4, apartado 2, del Reglamento sobre la madera.
45. Lo contrario permitiría disociar la comercialización de la madera o los productos de la madera de la obligación, derivada del artículo 4, apartado 2, del Reglamento sobre la madera, de garantizar la legalidad del aprovechamiento en cuestión. Ello, a su vez, podría tener como resultado que la madera y los productos de la madera sean comercializados en el mercado interior sin que la persona que los comercialice o tenga encomendado hacerlo pueda acreditar la legalidad de su aprovechamiento, en cumplimiento de sus obligaciones. (26)
46. En el contexto del presente asunto, el comprador solo podría tener la condición de «agente» si el recurrente hubiera vendido o transferido sus derechos de gestión sobre los árboles antes de su aprovechamiento. Solo en este supuesto sería adoptada por el comprador la decisión de talar los árboles y de comercializar la madera o los productos de la madera. (27) Sin embargo, a reserva de que el órgano jurisdiccional remitente confirme este extremo, no parece que esto fuera lo convenido en el presente asunto.
47. En conclusión, en las circunstancias fácticas del presente asunto, es el recurrente quien actuó como «agente». Así pues, es esta persona la que debería haber dispuesto de un sistema de diligencia debida para garantizar, en particular, el cumplimiento de la legislación eslovaca aplicable.
IV. Conclusión
48. A la vista de cuanto antecede, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Najvyšší správny súd Slovenskej republiky (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo de la República Eslovaca):
«El concepto de “comercialización” que figura en el artículo 2, letra b), del Reglamento (UE) n.º 995/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de octubre de 2010, por el que se establecen las obligaciones de los agentes que comercializan madera y productos de la madera debe interpretarse en el sentido de que
comprende la venta de madera en bruto o de leña conforme al anexo I de dicho Reglamento cuando, con arreglo a lo estipulado en un contrato, el aprovechamiento de madera sea realizado por el comprador siguiendo las instrucciones del vendedor y bajo su supervisión.»