Privremena verzija
MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
TAMARE ĆAPETA
od 11. srpnja 2024.(1)
Predmet C-369/23
Vivacom Bulgaria EAD
protiv
Varhoven administrativen sad,
Nacionalna agencija za prihodite
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Varhoven administrativen sad (Vrhovni upravni sud, Bugarska))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Odgovornost države članice za štetu nanesenu pojedincima zbog povreda prava Unije koje se mogu pripisati nacionalnom sudu koji odlučuje u zadnjem stupnju – Nacionalna pravila kojima se određuje nadležnost suda zadnjeg stupnja za odlučivanje o tužbama zbog povreda prava Unije koje se mogu pripisati tom sudu – Članak 19. stavak 1. drugi podstavak UEU-a – Članak 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima – Djelotvorna sudska zaštita – Neovisan i nepristran sud – Objektivna ocjena nepristranosti”
I. Uvod
1. Nepristranost je ključna odlika suda. Sokrat je još davne 399. pr. Kr. rekao: „Sudac ima četiri zadaće: ljubazno slušati, mudro odgovarati, trezveno razmatrati i nepristrano odlučivati”(2).
2. Je li sud koji treba donijeti odluku o vlastitoj povredi prava Unije nepristran?
3. To se pitanje javlja u ovom predmetu u pogledu tužbe za naknadu štete koju je jedno trgovačko društvo podnijelo zbog pogrešnog tumačenja koje je pravu Unije dao nacionalni sud koji odlučuje u zadnjem stupnju.
II. Činjenice u glavnom postupku, prethodna pitanja i postupak pred Sudom
4. Vivacom Bulgaria EAD (u daljnjem tekstu: Vivacom) bugarsko je društvo koje pruža telekomunikacijske usluge.
5. U 2007. i 2008. izdalo je račune dvama rumunjskim društvima na temelju ugovorâ o prodaji kartica s unaprijed uplaćenim sredstvima i vrijednosnih kupona za telekomunikacijske usluge na kojima je bio iskazan porez na dodanu vrijednost (u daljnjem tekstu: PDV) od 0 %.
6. Tijekom poreznog nadzora Nacionalna agencija za prihodite (Nacionalna agencija za javne prihode, Bugarska; u daljnjem tekstu: NAP) smatrala je da se ne može dokazati da su te kartice i vrijednosne kupone primile osobe koje zastupaju ta rumunjska društva. Stoga je NAP te transakcije smatrao isporukom usluga s mjestom isporuke u Bugarskoj, odnosno ondje gdje je Vivacom obavljao svoju djelatnost, u skladu s nacionalnim zakonodavstvom kojim se prenosi Direktiva o PDV‑u(3).
7. U skladu s time je NAP 20. lipnja 2012. u odnosu na Vivacom izdao porezno rješenje u kojem je utvrdio dodatni dugovani PDV u ukupnom iznosu od 760 183,15 bugarskih leva (BGN) (otprilike 388 485 eura).
8. Vivacom je platio dugovani iznos i pokrenuo upravni postupak preispitivanja rješenja, u kojem nije uspio.
9. Vivacom je zatim Administrativen sadu Sofia-grad (Upravni sud u Sofiji, Bugarska; u daljnjem tekstu: ASSG) podnio tužbu protiv rješenja, koja je djelomično odbijena. Prema mišljenju tog suda, Vivacom je bio obvezan platiti PDV jer su uključene transakcije kvalificirane kao isporuka robe, ali je, budući da kartice i vrijednosni kuponi nisu napustili Vivacomovo skladište, mjesto isporuke bilo na bugarskom državnom području.
10. Vivacom je Varhoven administrativen sadu (Vrhovni upravni sud, Bugarska; u daljnjem tekstu: VAS) podnio žalbu protiv te presude. Taj je sud presudom od 16. prosinca 2014. potvrdio prvostupanjsku presudu. Konkretno, VAS se složio s utvrđenjima ASSG-a prema kojima transakcije predstavljaju isporuku robe te je utvrdio da su se relevantna nacionalna pravila pravilno primijenila. Budući da VAS odlučuje u zadnjem stupnju, njegova je presuda konačna.
11. Vivacom je nakon toga ASSG-u 12. prosinca 2019. protiv NAP-a i VAS-a podnio tužbu za naknadu štete na temelju odgovornosti države kako je razvijena u pravu Unije. Vivacom je tvrdio da su NAP i VAS pogrešno primijenili relevantne odredbe Direktive o PDV‑u, kako ih Sud tumači u svojoj sudskoj praksi.
12. ASSG je presudom od 18. travnja 2022. odbio Vivacomovu tužbu. Konkretno, taj je sud utvrdio da ni NAP ni VAS nisu počinili dovoljno ozbiljnu povredu prava Unije.
13. ASSG je u tom pogledu utvrdio da je NAP pravilno primijenio relevantno pravo. Taj je sud također smatrao da, iako je VAS pogrešno klasificirao transakcije kao isporuke robe, a ne usluga, pravilno pravno postupanje s tim isporukama ne bi dovelo do drukčijeg ishoda jer nisu bili ispunjeni uvjeti za oslobođenje od obveze plaćanja PDV-a, i da je VAS pravilno zaključio da ne postoji osnova za primjenu sudske prakse Suda na koju se poziva Vivacom.
14. Vivacom je protiv te presude podnio žalbu VAS-u, sudu koji je uputio zahtjev u ovom predmetu. Vivacom tvrdi, među ostalim, da istodobno svojstvo VAS-a kao suda koji odlučuje u zadnjem stupnju i kao stranke spora nije u skladu sa zahtjevom pravičnog suđenja pred neovisnim i nepristranim sudom na temelju prava Unije, iako je vijeće različito od onog koje je donijelo konačnu odluku u poreznom sporu.
15. Sud koji je uputio zahtjev smatra da bi prije ispitivanja merituma predmeta Sudu trebalo uputiti pitanje o njegovoj nadležnosti.
16. Sud koji je uputio zahtjev objašnjava da su, u skladu s odredbama bugarskog prava(4), upravni sudovi nadležni za tužbe za naknadu štete zbog povreda prava Unije koje se mogu pripisati VAS-u. U upravnim postupcima općenito odlučuju sudovi u dva stupnja. VAS je sud koji odlučuje u zadnjem stupnju, zbog čega takve tužbe za naknadu štete treba ispitati VAS u zadnjem stupnju.
17. Taj se sud stoga pita ispunjavaju li nacionalna pravila koja omogućuju da isti sud istodobno bude sudac i tuženik u istom predmetu zahtjeve iz članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU-a u pogledu djelotvornog pravnog lijeka u područjima obuhvaćenima pravom Unije i zahtjeve iz članka 47. drugog stavka Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja) u pogledu neovisnog i nepristranog suda.
18. Sud koji je uputio zahtjev ističe da Vivacom ne navodi nikakve konkretne informacije o okolnostima zbog kojih se javljaju pitanja o subjektivnoj nepristranosti vijeća VAS-a, ali smatra da je VAS pristran s obzirom na njegovo svojstvo tuženika i da je sama okolnost da o tužbi protiv VAS-a u zadnjem stupnju odlučuje isti taj sud, iako je riječ o potpuno drugom sudskom vijeću, dovoljna da opravda ozbiljne dvojbe o neovisnosti i nepristranosti svih sudskih vijeća tog suda. Isti sud navodi da se iz sudske prakse Europskog suda za ljudska prava (u daljnjem tekstu: ESLJP) u pogledu članka 6. stavka 1. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (u daljnjem tekstu: EKLJP) ne može izvesti konačan odgovor na pitanje smije li određeni sud odlučivati o tužbi ako je ona podnesena protiv njega kao tuženika(5).
19. U tim je okolnostima Varhoven administrativen sad (Vrhovni upravni sud) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„Protivi li se članku 19. stavku 1. drugom podstavku UEU-a i članku 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima nacionalna odredba poput članka 2.c stavka 1. točke 1. ZODOV-a u vezi s člankom 203. stavkom 3. i člankom 128. stavkom 1. točkom 6. APK-a, u skladu s kojom o tužbi za naknadu štete uzrokovane povredom prava Unije koju je počinio VAS, podnesenoj protiv VAS-a kao tuženika, odlučuje taj sud u zadnjem stupnju?”
20. Pisana očitovanja Sudu podnijeli su Vivacom Bulgaria, VAS, bugarska vlada i Europska komisija. Rasprava nije održana.
III. Analiza
A. Pitanje koje se javlja u ovom predmetu
21. Sud je u znamenitoj presudi Köbler(6) smatrao da se načelo odgovornosti države članice za štetu nanesenu pojedincima zbog povreda prava Unije primjenjuje i kad je povreda počinjena u odluci suda koji odlučuje u zadnjem stupnju (u daljnjem tekstu: odgovornost na temelju presude Köbler)(7).
22. Sud je u toj presudi, u odgovoru na argumente određenih država članica prema kojima je primjena načela odgovornosti države na odluke nacionalnih sudova koji odlučuju u zadnjem stupnju isključena zbog poteškoća u određivanju nadležnog suda(8), objasnio da se „primjena tog načela ne smije dovesti u pitanje zbog nepostojanja nadležnog suda”(9).
23. Sud je u skladu s načelom postupovne autonomije prepustio državama članicama da predvide postupovna pravila u skladu s kojima pojedinci sudovima mogu podnijeti tužbe za utvrđivanje odgovornosti na temelju presude Köbler, pri čemu je podsjetio na to da ta pravila trebaju ispunjavati zahtjev djelotvorne sudske zaštite(10).
24. U ovom se predmetu dovodi u pitanje usklađenost sa zahtjevom djelotvorne sudske zaštite upravo takvih pravila koja je država članica uspostavila da omogući provedbu odgovornosti na temelju presude Köbler .
25. Taj zahtjev djelotvorne sudske zaštite, koji predstavlja opće načelo prava Unije(11), danas je sadržan u članku 19. stavku 1. drugom podstavku UEU-a i članku 47. Povelje, u pogledu kojih sud koji je uputio zahtjev traži tumačenje.
26. Sadržaj načela djelotvorne sudske zaštite isti je otkad se to načelo primjenjuje u pravu Unije(12). Njime se zahtijeva, među ostalim, da sud koji odlučuje o tužbi u kojoj se ističe povreda prava izvedenog iz prava Unije, kao u ovom predmetu, mora biti neovisan i nepristran(13).
27. U sudskoj praksi, Sud je utvrdio da postoje dva aspekta neovisnosti sudstva: vanjski i unutarnji. Vanjski aspekt zahtijeva da sud svoje dužnosti obavlja potpuno samostalno i da se pritom ne nalazi ni u kakvom hijerarhijskom odnosu niti je podređen bilo kakvom drugom tijelu i da ne prima naloge ili upute ni od koga te da je tako zaštićen od vanjskih utjecaja ili pritisaka koji mogu ugroziti neovisnu prosudbu njegovih članova i utjecati na njihove odluke. Unutarnjim aspektom, koji se naziva i nepristranošću sudstva, nastoji se osigurati da suci koji donose odluku zadrže jednak odmak od suprotstavljenih stranaka u sporu i njihovih odgovarajućih interesa u pogledu predmeta spora. Taj aspekt zahtijeva poštovanje objektivnosti i nepostojanje bilo kakvog interesa u rješavanju spora osim stroge primjene pravnog pravila(14).
28. Pitanje koje se postavlja u ovom predmetu odnosi se na zahtjev nepristranosti jer sud koji je uputio zahtjev u biti pita jamči li se primjenjivim bugarskim pravilima da VAS, s obzirom na svoje svojstvo tuženika, nema interes u rješavanju tužbe za naknadu štete osim primjene prava. Ukratko, takva bi situacija mogla biti u suprotnosti s maksimom nemo judex in causa sua, u skladu s kojom nitko ne može biti sudac u vlastitoj stvari.
29. To se pitanje nije razmatralo ni u presudi Köbler ni u kasnijoj sudskoj praksi(15).
30. Potencijalan problem s nepristranošću primijetili su i razni pravni autori(16). Međutim, osim nekoliko iznimaka(17), o njemu nisu dodatno raspravljali.
31. Prije nego što objasnim svoje stajalište o pitanju nepristranosti koje se javlja u ovom predmetu, preispitat ću sudsku praksu Suda i sudsku praksu ESLJP-a koja bi mogla biti relevantna.
B. Pregled sudske prakse
1. Sudska praksa Suda
32. Sud je u svojoj praksi uputio na sudsku praksu ESLJP-a te pritom prihvatio da se poštovanje nepristranosti može ispitati na dva načina. Subjektivnom ocjenom ispituju se osobna uvjerenja i ponašanje određenog suca, dok se objektivnom ocjenom ispituje postoje li određene provjerljive činjenice koje, neovisne o osobnom ponašanju suca, mogu probuditi sumnju u njegovu nepristranost. U ocjenjivanju nepristranosti objektivnom ocjenom čak i privid može biti važan(18).
33. Sud je razmatrao zahtjev nepristranosti u pogledu sudova i drugih tijela(19). Postoje tri glavne struje sudske prakse koje bi mogle biti relevantne za ovaj predmet. Međutim, ni u jednom se od tih predmeta nije razmatrala konkretna situacija o kakvoj je ovdje riječ.
34. Kao prvo, postoji sudska praksa o konceptu „sud države članice” iz članka 267. UFEU-a, u kojoj je Sud ocjenjivao je li tijelo koje je uputilo zahtjev djelovalo kao treća strana u pogledu interesa o kojima je riječ. Međutim, takvu je ocjenu nepristranosti Sud provodio radi razlikovanja sudbene i upravne funkcije(20), što nije slučaj u ovom predmetu. Nema dvojbe da je VAS sud, jedino je pitanje može li se smatrati da je taj sud, u situaciji kao što je ona u ovom predmetu, dovoljno nepristran.
35. Kao drugo, postoji sudska praksa o nepristranosti Suda i Općeg suda u kontekstu tužbi za naknadu štete zbog navodnih povreda koje je Opći sud počinio u pogledu zahtjeva za suđenje u razumnom roku na temelju članka 47. drugog stavka Povelje(21). Međutim, prema mojem mišljenju, čini se da se ta sudska praksa na ovaj predmet ne može primijeniti iz dva razloga. Kao prvo, odnosi se na tužbe za naknadu štete koja je pripisiva Općem sudu te se stoga ne odnosi na situaciju u kojoj bi Sud kao sud koji odlučuje u zadnjem stupnju odlučivao o navodnim povredama prava Unije koje se njemu mogu pripisati(22). Kao drugo, ta se sudska praksa odnosi na povrede zahtjeva za suđenje u razumnom roku, tako da se ne odnosi na sadržaj sudskih odluka i navodne pogreške u tumačenju i primjeni prava Unije, kao što je to slučaj kad je riječ o odgovornosti na temelju presude Köbler.
36. Kao treće, postoji sudska praksa u kojoj je Sud odlučivao o nepristranosti Općeg suda zbog sastava vijeća koje je odlučivalo. Jedna se skupina predmeta odnosi na situacije u kojima su neki od istih sudaca zasjedali u uzastopnim sastavima prije i nakon što je Sud u žalbenom postupku predmet vratio na ponovno suđenje(23). Druga se skupina odnosi na iste suce koji su zasjedali u povezanim predmetima(24). Osim toga, javilo se pitanje povezano s navodnim sukobom interesa zbog bivšeg zaposlenja suca(25). Sud ni u jednom od tih predmeta nije utvrdio problem s nepristranošću. Međutim, ti se predmeti razlikuju od ovog predmeta jer se ne odnose na situaciju u kojoj su suci odlučivali o vlastitim povredama prava Unije.
2. Sudska praksa ESLJP-a
37. Kao što je to ESLJP priznao u svojoj sudskoj praksi u pogledu članka 6. stavka 1. EKLJP-a, u većini predmeta u kojima su se javila pitanja nepristranosti usredotočio se na objektivnu ocjenu(26).
38. ESLJP još nije odlučivao u predmetu povezanom s usporedivom situacijom koja uključuje sud koji odlučuje u zadnjem stupnju(27). Međutim, postoje predmeti koji bi mogli biti relevantni za ovaj predmet.
39. Primjerice, u nekim od njih se javilo pitanje nezavisnosti sudaca koji odlučuju o tome jesu li počinili pogreške u pravnom tumačenju ili primjeni u svojim ranijim odlukama. ESLJP je smatrao da to može izazvati opravdani strah da postoji pristranost.. Međutim, u tim je predmetima bila riječ o istim sucima od kojih se tražilo da odluče jesu li sami počinili te pogreške, zbog čega je ESLJP utvrdio povredu članka 6. stavka 1. EKLJP-a(28). Suprotno tomu, u ovom bi predmetu o tužbi za utvrđenje odgovornosti odlučivali različiti suci, iako je riječ o istom sudu.
40. Nadalje, predmeti Mihalkov protiv Bugarske(29) i Boyan Gospodinov protiv Bugarske(30), na koje se stranke pozivaju pred Sudom, uključivali su tužbe za naknadu štete zbog pogrešne osude tužiteljâ. Neovisno o složenim činjeničnim obrascima u tim dvama predmetima, pitanje nepristranosti postojalo je na razini nižih sudova protiv čijih se presuda mogla podnijeti žalba. ESLJP je utvrdio povredu članka 6. stavka 1. EKLJP-a jer su, s jedne strane, postojali određeni elementi koji su izazvali legitimne dvojbe u pogledu nepristranosti nižih sudova i jer, s druge strane, viši sudovi nisu uspjeli otkloniti te dvojbe. Ono što za ovaj predmet može biti relevantno jest da su elementi koji su naveli ESLJP da legitimne dvojbe o nepristranosti smatra opravdanima bili to što su niži sudovi o kojima je bila riječ bili tuženici u predmetima za naknadu štete o kojima su odlučivali te to što bi se naknada platila iz proračunâ tih sudova.
41. Ukratko, u sudskoj praksi Suda i ESLJP-a ne navodi se jasan odgovor na pitanje dovodi li objektivna ocjena nepristranosti do zaključka da sud koji u zadnjem stupnju odlučuje o vlastitoj stvari uvijek treba smatrati pristranim.
42. Stoga, kako bi se u ovom predmetu provela objektivna ocjena nepristranosti, najprije valja razumjeti što ta ocjena uključuje.
C. Što obuhvaća objektivna ocjena nepristranosti
43. Kao što to proizlazi iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku i očitovanja stranaka, u pitanje se ne dovodi subjektivna nepristranost sudaca koji zasjedaju i čine VAS u ovom predmetu.
44. Ovaj se predmet zapravo odnosi na objektivnu ocjenu nepristranosti. U njemu se pita ostavlja li dojam pristranosti, s gledišta vanjskog promatrača, činjenica da je isti sud koji odlučuje u zadnjem stupnju i sud i stranka.
45. Zašto je to važno?
46. Riječima Suda, „[t]u je […] riječ o tome da sudovi u demokratskom društvu moraju omogućiti pojedincima da u njih imaju povjerenje”(31).
47. Objektivna ocjena nepristranosti stoga se odnosi na javnu funkciju načela nepristranosti sudstva, kao dodatnu zaštiti temeljnog prava stranaka u sporu na pošteno suđenje(32). U tom se smislu ta ocjena odnosi na privid, osobito na to jesu li u očima javnosti u dovoljnoj mjeri otklonjene razumne dvojbe o nepristranosti(33).
48. Na prvi se pogled čini vjerojatnim da će situacija poput one u ovom predmetu, u kojoj sud u zadnjem stupnju odlučuje o tužbi zbog povrede prava Unije koja se može pripisati tom sudu, izazvati legitimne dvojbe o nepristranosti tog suda. Čini se, naime, da je VAS judex in causa sua.
49. Međutim, iz stajališta stranaka u ovom predmetu proizlazi da određeni elementi koji proizlaze iz pravila primjenjivih na VAS u ovoj konkretnoj situaciji ublažavaju ili pojačavaju taj privid pristranosti.
50. Stoga mi se čini da postoje razine vjerojatnosti da će suci koji odlučuju u predmetu biti naklonjeni stajalištu jedne od stranaka.
51. Primjerice, vjerojatnost pristranosti veća je ako isti suci odlučuju o tužbi za naknadu štete uzrokovane njihovom odlukom nego ako o toj tužbi odlučuje vijeće različitih sudaca istog suda. Vjerojatnost pristranosti još je manja ako o toj tužbi odlučuje potpuno različit sud. Ako se ode korak dalje, vjerojatnost pristranosti još je manja ako odlučuje druga grana vlasti. Tužba je na neki način zbog svakog od ovih koraka u očima javnosti u manjoj mjeri causa sua sudaca koji odlučuju.
52. Ako se prihvati da nepristranost nije apsolutna, nego ima više razina, to znači da i pitanje jesu li dvojbe o nepristranosti otklonjene ima više razina. Tada to postaje pitanje toga na kojoj je razini vjerojatnosti i u kojim uvjetima moguće zaključiti da je u očima javnosti u dovoljnoj mjeri postignut privid nepristranosti.
53. To pitanje, kao što to predlaže Komisija, ovisi o različitim elementima konkretnog pravnog sustava. Stoga se, prema mojem mišljenju, ne može dati općeniti odgovor za sve države članice. Primjerice, neke države članice u hijerarhiji sudova možda imaju samo jedan sud koji odlučuje u zadnjem stupnju, dok druge možda imaju dva ili više takva suda(34). Države članice mogu imati različite razloge za uspostavu određenog ustrojstva pravosuđa.
54. S obzirom na posebnosti svakog pravnog sustava, prihvatljivo rješenje ovisi o odvagivanju u okviru kojeg se prilikom odgovora na pitanje je li moguće postići nižu razinu vjerojatnosti pristranosti uzimaju u obzir i drugi interesi tog sustava(35). S obzirom na važnost načela nepristranosti sudstva, prilikom takvog odvagivanja, nacionalni bi pravni sustavi trebali veliku težinu pridati tom načelu.
55. Prema tome, pitanje na koje treba odgovoriti u svakom pojedinom slučaju jest postiže li se primijenjenim pravilom najniža moguća razina vjerojatnosti pristranosti u kontekstu određenog pravnog sustava. Sud koji odgovara na to pitanje treba provjeriti je li nepostojanje dodatnih elemenata kojima se može postići još niža razina vjerojatnosti pristranosti opravdano drugim interesima tog sustava.
56. Takav zahtjev odvagivanja nije nov u pravu Unije. Takav se zahtjev, koji su pravni autori nazvali postupovnim pravilom razuma(36), razmatrao u predmetima u kojima su se pojavila pitanja o djelotvornosti nacionalnih pravila u kontekstu nacionalne postupovne autonomije(37).
D. Objektivna ocjena nepristranosti u ovom predmetu
57. Iz toga slijedi da je odgovor na prethodno pitanje u konačnici na sudu koji je uputio zahtjev. Upravo taj sud, a ne Sud, može uzeti u obzir druge interese bugarskog pravnog sustava kako bi ocijenio predstavlja li pravilo kojim se VAS-u omogućuje da odlučuje o vlastitoj odgovornosti doista najnižu moguću razinu vjerojatnosti pristranosti.
58. Što treba ocijeniti?
59. Na temelju informacija kojima raspolaže Sud, čini se da postoji nekoliko elemenata koji mogu otkloniti dvojbe o nepristranosti VAS-a u ovom predmetu. Ti se elementi odnose na povjeravanje odlučivanja različitom vijeću ili čak različitom sudu, identitet tuženika i relevantna proračunska pravila.
1. U predmetu odlučuje različito vijeće
60. Kao prvo, kao što su to naveli bugarska vlada i VAS, o tužbama za naknadu štete zbog povreda prava Unije koje se mogu pripisati VAS-u odlučuje različito vijeće VAS-a u čijem su sastavu suci različiti od onih koji su donijeli sudsku odluku o kojoj je riječ(38).
61. Čini se da taj element u određenoj mjeri može ublažiti legitimne dvojbe o nepristranosti tog suda.
62. U tom se pogledu na temelju letimične usporedne analize čini da je to u skladu s praksom sudova nekih drugih država članica. U nekoliko situacija u kojima su sudovi u zadnjem stupnju odlučivali o tužbama za utvrđivanje odgovornosti na temelju presude Köbler zbog povreda prava Unije koje su im se mogle pripisati, pitanje nepristranosti nisu istaknuli ni stranke ni sami suci(39). Neki su nacionalni sudovi smatrali da ne postoji problem s nepristranošću ako sud odlučuje u različitom sastavu(40).
63. Povezano pitanje koje može biti relevantno, a o kojem se raspravljalo u očitovanjima stranaka, odnosi se na način dodjele predmeta. Ako se vijeće koje odlučuje o odgovornosti u konkretnom predmetu bira nasumično, to vjerojatno može ublažiti legitimne dvojbe o nepostojanju nepristranosti vijeća VAS-a koje odlučuje u predmetu.
2. U predmetu odlučuje različit sud
64. Različito vijeće već povećava udaljenost između suda kao suca i suda kao stranke. Međutim, kad bi o tužbi odlučivao različit sud, kao što to zagovara Vivacom, time bi se vjerojatno još više otklonile dvojbe o mogućoj pristranosti.
65. U odgovoru na Vivacomov argument bugarska vlada i VAS objašnjavaju da ne postoji mehanizam predviđen u bugarskom pravu koji bi drugim sudovima omogućio da odlučuju o tužbama za naknadu štete zbog povreda prava Unije koje se mogu pripisati VAS-u.
66. Sud koji je uputio zahtjev prilikom primjene objektivne ocjene nepristranosti treba stoga ispitati može li se opravdati to što se u skladu s nacionalnim pravom predmet ne može prenijeti različitom sudu.
67. Bugarska vlada i VAS u tom pogledu tvrde da to nacionalno pravo odražava odabir nacionalnog zakonodavca da pravila o nadležnosti upravnih sudova i ovlasti u upravnom području uskladi u svrhu uspostave ujednačenog sustava upravnog pravosuđa. Kad bi različiti sudovi odlučivali o tužbama koje uključuju upravne stvari, time bi se zanemario sudski sustav koji je uspostavljen bugarskim Ustavom i relevantnim nacionalnim zakonodavstvom, u skladu s kojim upravni sudovi imaju vlastitu nadležnost u upravnim stvarima.
68. Svakako je moguć i drukčiji pravosudni sustav od onog u Bugarskoj. Međutim, prema mojem mišljenju, obveza nacionalnih sudova da pronađu najnižu moguću razinu vjerojatnosti pristranosti ne znači da je potreban preustroj postojećih pravosudnih sustava država članica. To osobito vrijedi kad u takvom pravosudnom sustavu postoje strukturna jamstva nepristranosti. U ovom se predmetu ne javljaju sustavna pitanja povezana s neovisnošću ili nepristranošću sudova u Bugarskoj.
69. Stoga smatram da se argumentima koje su iznijeli bugarska vlada i VAS može opravdati odluka da se nadležnost za tužbe za utvrđivanje odgovornosti zadrži unutar sustava upravnih sudova, čak i ako to znači da će, ako se u predmetu podnese žalba, o vlastitoj odgovornosti odlučivati isti sud.
3. Identitet tuženika
70. Sud je u presudi Köbler utvrdio odgovornost države za povrede koje su počinili sudovi koji odlučuju u zadnjem stupnju. Stoga se u pravu Unije pretpostavlja da je tuženik država, a ne nužno sud o čijim je navodnim povredama prava Unije riječ.
71. Čini se da se time što je tuženik država, a ne sam sud, poboljšava privid nepristranosti. To je zbog toga što javnost vjerojatno različito percipira ulogu države kao stranke i ulogu suda koji djeluje kao sudac u tom predmetu.
72. U ovom predmetu taj element nije potpuno jasan. Prema Vivacomovim tvrdnjama, VAS je tuženik u glavnom postupku, u kojem je već iznio svoje stajalište(41). Suprotno tomu, prema tvrdnjama VAS-a, u bugarskom je pravu odgovornost u tužbama za naknadu štete uzrokovane povredama prava Unije na državi, a ne na sudu koji je pojedincu uzrokovao štetu svojom odlukom. Stoga VAS dalje tvrdi da je u ovom predmetu VAS kao pravni subjekt koji je u skladu s primjenjivim pravom imenovan tuženikom postupovna zamjena za državu(42).
73. Prema mojem mišljenju, sve i da je to samo pitanje forme, imenovanje bugarske države kao tuženika, a ne VAS-a, vjerojatnije bi otklonilo dvojbe o pristranosti VAS-a u ovom sporu. Kakvu bi težinu trebalo pridati tom konkretnom pravilu prilikom odvagivanja pitanje je koje treba riješiti nacionalni sud.
4. Proračunska pravila
74. S identitetom tuženika usko je povezano pitanje financija. Ovdje se postavlja pitanje tko plaća naknadu štete ako se utvrdi odgovornost na temelju presude Köbler. Stoga bi se relevantnim proračunskim pravilima mogle ublažiti ili pojačati dvojbe o nepristranosti.
75. Više je vjerojatno da će plaćanje naknade štete iz državnog proračuna, a ne iz proračuna suda o kojem je riječ otkloniti dvojbe o nepristranosti tog suda.
76. Međutim, u ovom se predmetu čini da bi se, u slučaju kad bi tužba za naknadu štete bila uspješna, dodijeljena naknada isplatila iz proračuna VAS-a.
77. To samo po sebi ne treba dovesti do zaključka da postoji problem s nepristranošću. Kao što su to naveli VAS i bugarska vlada, kojima Vivacom nije proturječio, dodjela naknade štete ne utječe na primitke od rada sudaca ni na njihove radne uvjete. Postojanje zasebne linije u proračunu suda čimbenik je koji je ESLJP uzeo u obzir kako bi razlučio svoju presudu u predmetu Mihalkov protiv Bugarske i u drugačijem predmetu utvrdio da ne postoji problem s nepristranošću(43).
78. Tvrdnju da je država stvarni tuženik teško je pomiriti s činjenicom da se naknada štete plaća iz proračuna VAS-a. Međutim, ako je to proračunsko pravilo opravdano, primjerice, organizacijom javnih financija u Bugarskoj, tada bi predmetno pravilo ipak moglo zadovoljiti objektivnu ocjenu nepristranosti. To treba utvrditi nacionalni sud.
79. Ukratko, odluka o nepristranosti u konkretnom slučaju ovisi o različitim elementima nacionalnog pravnog sustava koje treba razmatrati zajedno i u njihovu međusobnom odnosu.
80. Čini mi se da elementi podneseni Sudu u ovom predmetu, koji se odnose na postojanje različitog vijeća, identitet tuženika i relevantna proračunska pravila, u dovoljnoj mjeri otklanjaju legitimne dvojbe o nepostojanju nepristranosti VAS-a prilikom odlučivanja o tužbi za naknadu štete zbog povrede prava Unije koja mu se može pripisati.
IV. Zaključak
81. S obzirom na prethodno navedena razmatranja, predlažem Sudu da na prethodno pitanje koje je uputio Varhoven administrativen sad (Vrhovni upravni sud, Bugarska) odgovori na sljedeći način:
Članku 19. stavku 1. drugom podstavku UEU-a i članku 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima
ne protive se nacionalna pravila u skladu s kojima o tužbi za naknadu štete zbog povrede prava Unije koja se može pripisati sudu koji odlučuje u zadnjem stupnju odlučuje taj sud, koji je u toj tužbi i tuženik, ako se tim pravilima postiže najniža moguća razina vjerojatnosti pristranosti u kontekstu određenog pravnog sustava.
To treba utvrditi sud koji je uputio zahtjev, uzimajući u obzir različite interese koji se nastoje ostvariti u sustavu ustrojstva pravosuđa u državi članici o kojoj je riječ.