Zaak T‑259/20
Ryanair DAC
tegen
Europese Commissie
Arrest van het Gerecht (Tiende kamer – uitgebreid) van 17 februari 2021
„Staatssteun – Franse markt van luchtvervoer – Uitstel, in het kader van de COVID-19-pandemie, van betaling van de burgerluchtvaartbelasting en de solidariteitsbelasting op vliegtickets, welke belastingen in de periode van maart tot en met december 2020 maandelijks verschuldigd waren – Besluit om geen bezwaar te maken – Steunmaatregel tot herstel van de schade als gevolg van een buitengewone gebeurtenis – Vrij verrichten van diensten – Gelijke behandeling – Criterium van het bezit van een door de Franse autoriteiten afgegeven vergunning – Evenredigheid – Artikel 107, lid 2, onder b), VWEU – Motiveringsplicht”
1. Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Afwijkingen – Steunmaatregelen die verenigbaar zijn met de interne markt – Steun tot herstel van de schade veroorzaakt door natuurrampen of andere buitengewone gebeurtenissen – Criteria – Buitengewone gebeurtenis – Begrip – COVID-19-pandemie en overheidsmaatregelen om daaraan het hoofd te bieden – Daaronder begrepen
[Art. 107, lid 2, b), VWEU]
(zie punten 23‑27)
2. Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Afwijkingen – Steunmaatregelen die verenigbaar zijn met de interne markt – Steun tot herstel van de schade veroorzaakt door natuurrampen of andere buitengewone gebeurtenissen – Uitstel van betaling voor luchtvaartbelastingen ten gunste van luchtvaartmaatschappijen om hen door de COVID-19-pandemie te helpen – Uitstel dat is voorbehouden aan luchtvaartmaatschappijen die in het bezit zijn van een nationale vergunning – Steunmaatregel die verenigbaar is met de interne markt krachtens artikel 107, lid 2, onder b), VWEU – Schending van het verbod van discriminatie op grond van nationaliteit – Geen
[Art. 18, eerste alinea, en 107, lid 2, b), VWEU]
(zie punten 30‑32, 49)
3. Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Afwijkingen – Steunmaatregelen die verenigbaar zijn met de interne markt – Steun tot herstel van de schade veroorzaakt door natuurrampen of andere buitengewone gebeurtenissen – Uitstel van betaling voor luchtvaartbelastingen ten gunste van luchtvaartmaatschappijen om hen door de COVID-19-pandemie te helpen – Uitstel dat is voorbehouden aan luchtvaartmaatschappijen die in het bezit zijn van een nationale vergunning – Steunmaatregel die verenigbaar is met de interne markt krachtens artikel 107, lid 2, onder b), VWEU – Beoordeling – Criteria – Doel van de steunregeling – Evenredigheid van de steun
[Art. 107, lid 2, b), VWEU]
(zie punten 33‑48, 50)
4. Vrij verrichten van diensten – Verdragsbepalingen – Werkingssfeer – Diensten op het gebied van vervoer in de zin van artikel 58, lid 1, VWEU – Luchtvervoer – Bijzondere rechtsregeling
(Art. 56, 58, lid 1, en 100, lid 2, VWEU)
(zie punten 55, 56)
5. Steunmaatregelen van de staten – Besluit van de Commissie om geen bezwaar te maken tegen een steunregeling – Motiveringsplicht – Omvang – Inaanmerkingneming van de context en het geheel van rechtsregels die de betrokken materie regelen
[Art. 107, lid 3, b), en 296 VWEU]
(zie punten 79‑84)
6. Beroep tot nietigverklaring – Natuurlijke personen of rechtspersonen – Handelingen die hen rechtstreeks en individueel raken – Besluit van de Commissie waarbij staatssteun verenigbaar met de interne markt wordt verklaard zonder dat de formele onderzoeksprocedure wordt ingeleid – Beroep ingesteld door belanghebbenden in de zin van artikel 108, lid 2, VWEU – Omschrijving van het voorwerp van het beroep – Beroep tot vrijwaring van de procedurele rechten van de belanghebbenden – Middelen die kunnen worden aangevoerd – Dergelijk middel dat in casu geen eigen inhoud heeft
(Art. 108, lid 2, en 267, lid 4, VWEU)
(zie punt 87)
Samenvatting
Het uitstel van betaling voor bepaalde belastingen dat Frankrijk aan luchtvaartmaatschappijen met een Franse exploitatievergunning verleent om hen door de COVID‑19-pandemie te helpen, is verenigbaar met het Unierecht
In maart 2020 heeft de Franse Republiek de Europese Commissie gemeld dat het als steunmaatregel van maart tot december 2020 uitstel van betaling wil verlenen voor de maandelijks te betalen burgerluchtvaartbelasting en solidariteitsbelasting op vliegtickets. Dat betalingsuitstel voor luchtvaartbelastingen, waar luchtvaartmaatschappijen met een Franse vergunning(1) recht op hebben, houdt in dat die belastingen pas vanaf 1 januari 2021 hoeven te worden betaald en ook dat de betalingen worden gespreid over 24 maanden en dus lopen tot 31 december 2022. Het precieze bedrag van de belastingen wordt bepaald op basis van het aantal vervoerde passagiers en het aantal vluchten vanaf een Franse luchthaven.
In haar besluit van 31 maart 2020(2) heeft de Commissie zich op het standpunt gesteld dat het betalingsuitstel voor luchtvaartbelastingen staatssteun(3) is, maar hieraan toegevoegd dat deze steunmaatregel verenigbaar is met de interne markt op grond van artikel 107, lid 2, onder b), VWEU. Volgens die bepaling zijn steunmaatregelen tot herstel van de door natuurrampen of andere buitengewone gebeurtenissen veroorzaakte schade namelijk verenigbaar met de interne markt.
Luchtvaartmaatschappij Ryanair heeft bij het Gerecht een beroep tot nietigverklaring van dat besluit ingesteld. De Tiende kamer (uitgebreid) verklaart dat beroep echter ongegrond. Het Gerecht onderzoekt voor het eerst of een steunregeling die is getroffen om de gevolgen van de COVID‑19-pandemie het hoofd te bieden rechtmatig is in het licht van artikel 107, lid 2, onder b), VWEU(4). Het Gerecht geeft voorts aan hoe de staatssteunregels zich verhouden tot het in artikel 18, eerste alinea, VWEU opgenomen verbod van discriminatie op grond van nationaliteit en het vrije dienstenverkeer.
Beoordeling door het Gerecht
In de eerste plaats toetst het Gerecht het besluit van de Commissie aan artikel 18, eerste alinea, VWEU. Volgens die bepaling is, binnen de werkingssfeer van de Verdragen en onverminderd de daarin gestelde bijzondere bepalingen, elke discriminatie op grond van nationaliteit verboden. Het Gerecht wijst erop dat een van die bijzondere bepalingen artikel 107, lid 2, onder b), VWEU is, en gaat na of het betalingsuitstel voor luchtvaartbelastingen op grond van die bepaling verenigbaar met de interne markt kan worden geacht.
In dit verband bevestigt het Gerecht dat de COVID‑19-pandemie en de daaruit voortvloeiende vervoersbeperkingen en lockdownmaatregelen die de Franse Republiek heeft getroffen om die pandemie het hoofd te bieden, samen beschouwd een buitengewone gebeurtenis vormen in de zin van artikel 107, lid 2, onder b), VWEU. Als gevolg van deze buitengewone gebeurtenis hebben in Frankrijk actieve luchtvaartmaatschappijen economische schade geleden. Volgens het Gerecht kan ook niet worden betwist dat er met het betalingsuitstel voor luchtvaartbelastingen daadwerkelijk wordt beoogd om die schade te herstellen.
Verder stelt het Gerecht vast dat de beperking van het betalingsuitstel voor luchtvaartbelastingen tot luchtvaartmaatschappijen met een Franse vergunning geschikt is voor de verwezenlijking van het doel om de door die buitengewone gebeurtenis veroorzaakte schade te herstellen. Uit de verordening inzake gemeenschappelijke regels voor de exploitatie van luchtdiensten in de Gemeenschap volgt namelijk dat het bezit van een Franse vergunning in de praktijk betekent dat de hoofdvestiging van die luchtvaartmaatschappijen zich op Frans grondgebied bevindt en dat de Franse autoriteiten verantwoordelijk zijn voor het toezicht op hun financiën en betrouwbaarheid. Het Gerecht merkt op dat de bepalingen van die verordening voorzien in wederzijdse verplichtingen tussen luchtvaartmaatschappijen met een Franse vergunning en de Franse autoriteiten, waardoor er een specifieke en stabiele onderlinge band is en naar behoren wordt voldaan aan de voorwaarden van artikel 107, lid 2, onder b), VWEU.
Wat voorts de vraag betreft of het betalingsuitstel voor luchtvaartbelastingen evenredig is, wijst het Gerecht erop dat de luchtvaartmaatschappijen die in aanmerking komen voor de steunregeling het zwaarst zijn getroffen door de in Frankrijk gehanteerde vervoersbeperkingen en lockdownmaatregelen. Indien dit betalingsuitstel werd uitgebreid tot niet in Frankrijk gevestigde luchtvaartmaatschappijen, zou het niet mogelijk zijn om zo doelgericht en zonder gevaar voor overcompensatie de economische schade te herstellen die in Frankrijk actieve luchtvaartmaatschappijen lijden.
Op basis van die bevindingen bevestigt het Gerecht dat het doel van het betalingsuitstel voor luchtvaartbelastingen voldoet aan de eisen van de uitzondering van artikel 107, lid 2, onder b), VWEU en dat de regeling voor het verlenen van die steun niet verder gaat dan noodzakelijk is om dat doel te bereiken. Die regeling vormt dus ook geen door artikel 18, eerste alinea, VWEU verboden discriminatie.
In de tweede plaats toetst het Gerecht het besluit van de Commissie aan het in artikel 56 VWEU genoemde vrije dienstenverkeer. Het Gerecht herinnert eraan dat die basisvrijheid niet als zodanig van toepassing is op vervoersgebied. Op dat gebied geldt er een specifieke wettelijke regeling, waarvan de verordening inzake gemeenschappelijke regels voor de exploitatie van luchtdiensten in de Gemeenschap deel uitmaakt. Het doel van die verordening is juist om de voorwaarden vast te stellen waaronder het beginsel van vrij dienstenverkeer wordt toegepast in de luchtvaartsector. Ryanair heeft echter niet aangevoerd dat die verordening is geschonden.
In derde plaats wijst het Gerecht het middel af waarmee betoogd wordt dat de Commissie een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt bij de beoordeling van de waarde van het voordeel dat wordt verleend aan luchtvaartmaatschappijen die betalingsuitstel voor luchtvaartbelastingen krijgen. Het Gerecht stelt vast dat de nominale schade die zij lijden naar alle waarschijnlijkheid groter is dan het totale nominale bedrag waarvoor hun betalingsuitstel wordt verleend, zodat er absoluut geen sprake is van een eventuele overcompensatie. Het Gerecht geeft ook aan dat de Commissie rekening heeft gehouden met de toezegging van de Franse Republiek om haar in detail uit te leggen hoe zij later voor elke begunstigde de omvang van de schade die voortvloeit uit de door de pandemie veroorzaakte crisis denkt te zullen bepalen. Dat is een extra garantie om het risico op overcompensatie te voorkomen.
Ten slotte wijst het Gerecht het middel af dat gebaseerd is op de vermeende schending van de motiveringsplicht. Het oordeelt bovendien dat niet hoeft te worden nagegaan of het middel inzake schending van de aan artikel 108, lid 2, VWEU ontleende procedurele rechten gegrond is.