ROZSUDEK TRIBUNÁLU (desátého senátu)
24. května 2023(*)
„Státní podpory – Italský trh letecké dopravy — Režim náhrad pro letecké společnosti, které jsou držiteli licence vydané italskými orgány — Rozhodnutí nevznášet námitky — Podpora určená k nápravě škod způsobených mimořádnou událostí – Povinnost uvést odůvodnění“
Ve věci T‑268/21,
Ryanair DAC, se sídlem v Swords (Irsko), zástupci: E. Vahida, F.-C. Laprévote, V. Blanc, S. Rating, I.-G. Metaxas-Maranghidis a D. Pérez de Lamo, advokáti,
žalobkyně,
proti
Evropské komisi, zástupci: L. Flynn, C. Georgieva a F. Tomat, jako zmocněnci,
žalované,
podporované:
Neos SpA, se sídlem v Somma Lombardo (Itálie),
Blue panorama airlines SpA, se sídlem v Somma Lombardo,
Air Dolomiti SpA – Linee aeree regionali Europee, se sídlem v Villafranca de Verona (Itálie),
zástupci: M. Merola a A. Cogoni, advokáti,
vedlejší účastnice řízení,
TRIBUNÁL (desátý senát),
během porad ve složení: A. Kornezov, předseda, E. Buttigieg a G. Hesse (zpravodaj), soudci,
za soudní kancelář: S. Spyropoulos, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení,
po jednání konaném dne 24. listopadu 2022,
vydává tento
Rozsudek(1)
1 Žalobou podanou na základě článku 263 SFEU se žalobkyně, Ryanair DAC, domáhá zrušení rozhodnutí Komise C(2020) 9625 final ze dne 22. prosince 2020 o státní podpoře SA.59029 (2020/N) – Itálie – Covid-19: Režim náhrady škody ve prospěch leteckých společností s italskou provozní licencí (dále jen „napadené rozhodnutí“).
Skutečnosti předcházející sporu
2 Prostřednictvím decreto-legge n. 34 – Misure urgenti in materia di salute, sostegno al lavoro e all’economia, nonche’ di politiche sociali connesse all’emergenza epidemiologica da COVID-19 (nařízení s mocí zákona č. 34 o naléhavých opatřeních v oblasti zdraví, podpory práce a hospodářství, jakož i sociálních politik v důsledku epidemiologické situace související s onemocněním covid-19) ze dne 19. května 2020 (běžný doplněk ke GURI č. 128 ze dne 19. května 2020, s. 1), které bylo se změnami přeměněno na zákon prostřednictvím zákona č. 77 (zákon č. 77 ze dne 17. července 2020 (běžný doplněk ke GURI č. 180 ze dne 18. července 2020, s. 1) (dále jen „nařízení s mocí zákona č. 34“), italské orgány mimo jiné vytvořily fond kompenzace za škody, které utrpělo odvětví letectví v souvislosti s pandemií covidu-19, ve výši 130 milionů eur.
3 Dne 14. srpna 2020 italské orgány přijaly decreto-legge n. 104 – Misure urgenti per il sostegno e il rilancio dell’economia (nařízení s mocí zákona č. 104 o neodkladných opatřeních na podporu a oživení ekonomiky) (řádná příloha ke GURI č. 203, ze 14. srpna 2020, str. 1). Toto nařízení s mocí zákona zmocňovalo do doby, než bude ukončen postup podle čl. 108 odst. 3 SFEU, ministra infrastruktury a dopravy Italské republiky udělovat předběžně dotace financované fondem vytvořeným nařízením s mocí zákona č. 34 pro celkovou částku nepřesahující 50 milionů eur leteckým společnostem, které splnily podmínky způsobilosti stanovené v článku 198 nařízení s mocí zákona č. 34.
4 Dne 15. října 2020 oznámila Italská republika v souladu s čl. 108 odst. 3 SFEU Evropské komisi opatření podpory spočívající v dotacích vyplácených prostřednictvím fondu vytvořeného nařízením s mocí zákona č. 34 (dále jen „dotčené opatření“). Toto opatření, jehož právním základem je článek 198 nařízení s mocí zákona č. 34, má za cíl napravit škody, které způsobilé letecké společnosti utrpěly v důsledku cestovních omezení a dalších omezujících opatření přijatých za účelem omezení šíření pandemie covidu-19.
5 Podmínky způsobilosti, jak vyplývají z článku 198 nařízení s mocí zákona č. 34, jsou následující. Zaprvé letecká společnost nesmí být příjemcem fondu vytvořeného jiným nařízením s mocí zákona, který stanovil náhradu škod způsobených pandemií covidu-19 leteckým společnostem, které mají licenci vydanou italskými úřady a jsou pověřeny výkonem povinností veřejné služby ke dni nabytí účinnosti uvedeného nařízení s mocí zákona. Zadruhé letecká společnost musí být držitelem platného osvědčení leteckého provozovatele a italské licence. Zatřetí kapacita letadel letecké společnosti musí být více než 19 míst. Začtvrté letecká společnost musí vyplácet svým zaměstnancům, jejichž mateřské letiště se nachází v Itálii, a také zaměstnancům podniků, které jsou třetími stranami podílejícími se na její činnosti, odměnu, jež nemůže být nižší než minimální odměna stanovená vnitrostátní kolektivní smlouvou použitelnou v odvětví letecké dopravy, uzavřenou organizacemi zaměstnavatelů a odborovými svazy považovanými za nejreprezentativnější na vnitrostátní úrovni (dále jen „požadavek minimální odměny“).
6 Dne 22. prosince 2020 se Komise napadeným rozhodnutím rozhodla nevznášet proti dotčenému opatření žádné námitky z toho důvodu, že toto opatření, včetně podmínek způsobilosti, bylo slučitelné s vnitřním trhem.
Návrhová žádání účastnic řízení
7 Žalobkyně navrhuje, aby Tribunál:
– zrušil napadené rozhodnutí;
– uložil Komisi a vedlejším účastnicím řízení, společnostem Neos SpA, Blue panorama airlines SpA a Air Dolomiti SpA – Linee aeree regionali Europee, náhradu nákladů řízení.
8 Komise navrhuje, aby Tribunál:
– zamítl žalobu jako neopodstatněnou;
– uložil žalobkyni náhradu nákladů řízení.
9 Vedlejší účastnice řízení navrhují, aby Tribunál:
– odmítl žalobu jako nepřípustnou, nebo ji každopádně zamítl jako neopodstatněnou;
– uložil žalobkyni náhradu nákladů řízení.
Právní otázky
[omissis]
Ke čtvrtému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z nedostatku odůvodnění
18 V rámci pátého žalobního důvodu žalobkyně v podstatě tvrdí, že napadené rozhodnutí je v mnoha ohledech stiženo nedostatečným odůvodněním. Žalobkyně zvláště tvrdí, že napadené rozhodnutí jí neumožňuje pochopit důvody, proč Komise zkoumala slučitelnost čtvrté podmínky způsobilosti podpory, a sice požadavku minimální odměny, s unijním právem pouze s ohledem na nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 593/2008 ze dne 17. června 2008 o právu rozhodném pro smluvní závazkové vztahy (Řím I) (Úř. věst. 2008, L 177, s. 6, dále jen „nařízení Řím I“) a nikoli s ohledem na zásady nediskriminace a volného pohybu služeb.
19 Komise, podporovaná vedlejšími účastnicemi řízení, tuto argumentaci zpochybňuje.
20 Je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury musí být odůvodnění vyžadované článkem 296 SFEU přizpůsobeno povaze dotčeného aktu a musí z něho jasně a jednoznačně vyplývat úvahy orgánu, jenž akt vydal, tak aby se zúčastněné osoby mohly seznámit s důvody, které vedly k přijetí opatření, a příslušný soud mohl provést přezkum. Požadavek odůvodnění musí být posuzován v závislosti na okolnostech případu, zejména v závislosti na obsahu aktu, povaze dovolávaných důvodů a zájmu, který mohou mít osoby, jimž je akt určen, nebo jiné osoby, kterých se akt bezprostředně a osobně dotýká, na získání vysvětlení. Není požadováno, aby odůvodnění upřesňovalo všechny relevantní skutkové a právní okolnosti, jelikož otázka, zda odůvodnění aktu splňuje požadavky článku 296 SFEU, musí být posuzována s ohledem nejen na jeho znění, ale také s ohledem na jeho kontext, jakož i s ohledem na všechna právní pravidla, která dotčenou oblast upravují (viz rozsudek ze dne 8. září 2011, Komise v. Nizozemsko, C‑279/08 P, EU:C:2011:551, bod 125 a citovaná judikatura).
21 V tomto kontextu musí rozhodnutí nezahájit formální vyšetřovací řízení stanovené v čl. 108 odst. 2 SFEU obsahovat pouze důvody, na jejichž základě se Komise domnívá, že se nepotýkala s vážnými obtížemi při posuzování slučitelnosti dotyčné podpory s vnitřním trhem, a i stručné odůvodnění tohoto rozhodnutí musí být považováno za dostatečné z hlediska požadavku odůvodnění, který je stanoven článkem 296 SFEU, pokud z něj jasně a jednoznačně vyplývají důvody, proč měla Komise za to, že se s takovými obtížemi nepotýkala, přičemž otázka opodstatněnosti tohoto odůvodnění s tímto požadavkem nesouvisí (rozsudky ze dne 27. října 2011, Rakousko v. Scheucher-Fleisch a další, C‑47/10 P, EU:C:2011:698, bod 111, a ze dne 12. května 2016, Hamr – Sport v. Komise, T‑693/14, nezveřejněný, EU:T:2016:292, bod 54; viz rovněž v tomto smyslu rozsudek ze dne 22. prosince 2008, Régie Networks, C‑333/07, EU:C:2008:764, body 65, 70 a 71).
22 V projednávané věci, pokud jde o slučitelnost předmětného opatření s vnitřním trhem, z napadeného rozhodnutí především vyplývá, že Komise zmínila rozsudky ze dne 22. března 1977, Iannelli & Volpi (74/76, EU:C:1977:51, odstavec 14), a ze dne 15. června 1993, Matra v. Komise (C‑225/91, EU:C:1993:239, bod 41), podle kterých aspekty poskytnutí podpory, jež jsou v rozporu s jinými zvláštními ustanoveními Smlouvy o ES, než jsou články 107 a 108 SFEU, mohou být nerozlučně spjaty s předmětem podpory do takové míry, že není možné je posuzovat izolovaně, takže jejich vliv na slučitelnost nebo neslučitelnost podpory jako celku musí být nutně posouzen v rámci řízení podle článku 108 SFEU (bod 92 napadeného rozhodnutí). V tomto ohledu napadené rozhodnutí uvádí, že Italská republika stanovila čtyři podmínky způsobilosti pro výběr potenciálních příjemců dotčeného opatření a Komise měla za to, že tyto čtyři podmínky jsou neoddělitelně spojeny s dotčeným opatřením (bod 93 napadeného rozhodnutí).
23 Dále v bodě 95 napadeného rozhodnutí Komise uvedla, že existuje zvláštní důvod zkoumat čtvrtou podmínku způsobilosti, která vyžaduje, aby příjemci platili minimální odměnu svým zaměstnancům, jejichž mateřské letiště bylo v Itálii. Komise se domnívala, že tento požadavek není vlastní cíli dotčeného opatření, jelikož měl zajistit, aby příjemci zaručili ochranu minimální odměny svým zaměstnancům, jejichž mateřské letiště bylo v Itálii, v souladu s italským právem. Proto podle ní bylo nutné posoudit slučitelnost tohoto požadavku ve světle „jiných relevantních ustanovení unijního práva“.
24 V této fázi je třeba poznamenat, že napadené rozhodnutí jasně a jednoznačně neuvádí odůvodnění, které vedlo Komisi k tomu, aby potvrdila, že požadavek minimální odměny byl neoddělitelně spojen s dotčeným opatřením, v bodě 93 uvedeného rozhodnutí, a tento požadavek nebyl vlastní cíli tohoto opatření, v bodě 95 tohoto rozhodnutí.
25 Kromě toho v bodech 96 až 98 napadeného rozhodnutí Komise uvedla, že požadavek na minimální odměnu se vztahuje pouze na zaměstnance, jejichž mateřské letiště se nachází v Itálii. Tento požadavek pak posoudila ve světle článku 8 nařízení Řím I, který stanoví zvláštní kolizní normy týkající se individuální pracovní smlouvy. Zjistila, že v souladu s tímto ustanovením jsou všichni dopravci se zaměstnanci s pracovní základnou na italském území povinni dodržovat minimální ochranu poskytovanou italským právem bez ohledu na státní příslušnost dopravce nebo právo použitelné na individuální pracovní smlouvu. Na tomto základě v bodě 99 napadeného rozhodnutí dospěla k závěru, že požadavek na minimální odměnu respektuje prima facie ochranu, kterou nařízení Řím I poskytuje zaměstnancům, a nepředstavuje porušení „jiných ustanovení unijního práva“.
26 V rámci těchto úvah Komise neuvedla důvody, jež jí umožnily se domnívat, že jediným relevantním ustanovením, s výjimkou článků 107 a 108 SFEU, ve světle kterých měla zkoumat slučitelnost požadavku na minimální odměnu s unijním právem, byl článek 8 nařízení Řím I.
27 V tomto ohledu je třeba konstatovat, že závěr, ke kterému Komise dospěla v bodě 99 napadeného rozhodnutí, že požadavek na minimální odměnu nebyl v rozporu s „jinými ustanoveními unijního práva“, není odůvodněný. Kromě článku 8 nařízení Řím I totiž Komise nezmínila žádné jiné ustanovení unijního práva, ve světle kterého by tento požadavek zkoumala. Komise proto jasným a transparentním způsobem neuvedla důvody, ze kterých se domnívala, že uvedený požadavek nepředstavuje porušení „jiných ustanovení unijního práva“.
28 Tento nedostatek odůvodnění je mimoto ilustrován skutečností, uvedenou v bodech 94 a 95 napadeného rozhodnutí, že Komise při zkoumání požadavku na minimální odměnu zohlednila „souvislosti“, a sice stížnost Italského sdružení nízkonákladových leteckých společností (Aicalf), která se týkala článku 203 nařízení s mocí zákona č. 34, jehož znění bylo podobné článku 198 uvedeného nařízení s mocí zákona, tedy právnímu základu dotčeného opatření. Obsah této stížnosti byl předložen jako příloha žaloby.
29 Podle této stížnosti byla dotčená italská právní úprava protiprávní v rozsahu, v němž stanovila, že letečtí dopravci musí svým zaměstnancům, jejichž mateřské letiště bylo v Itálii, poskytovat odměnu, která nesmí být nižší než minimální odměna stanovená příslušnou vnitrostátní kolektivní smlouvou pro odvětví letecké dopravy, uzavřenou nejreprezentativnějšími odborovými svazy a zaměstnavateli na vnitrostátní úrovni. Aicalf tvrdila, že vnitrostátní kolektivní smlouva, na kterou se vztahuje toto nařízení, byla sjednána profesním sdružením, jež nebylo reprezentativní, jelikož jeho členové představovali pouze 11,3 % celkového italského leteckého provozu. Podle Aicalf toto nařízení představovalo nepřímo diskriminační omezení volného pohybu služeb ve smyslu článku 56 SFEU.
30 Stížnost byla založena zejména na judikatuře Soudního dvora, zvláště na rozsudcích ze dne 11. prosince 2007, International Transport Workers’ Federation a Finnish Seamen’s Union (C‑438/05, EU:C:2007:772), ze dne 18. prosince 2007, Laval un Partneri (C‑341/05, EU:C:2007:809), ze dne 3. dubna 2008, Rüffert (C‑346/06, EU:C:2008:189), a ze dne 18. září 2014, Bundesdruckerei (C‑549/13, EU:C:2014:2235). V tomto ohledu Aicalf tvrdil, že Soudní dvůr již zkoumal vnitrostátní opatření, která zahraničním provozovatelům ukládají povinnost dodržovat platové podmínky stanovené ve vnitrostátních kolektivních smlouvách, a prohlásil je za neslučitelná s unijním právem.
31 Před přijetím napadeného rozhodnutí byla tedy Komise upozorněna na článek 203 nařízení s mocí zákona č. 34, jehož znění se podobalo požadavku na minimální odměnu stanovenému dotčeným opatřením a na slučitelnost dotčeného opatření s vnitřním trhem, zejména s ohledem na článek 56 SFEU. Rovněž měla relevantní informace v tomto ohledu.
32 Vzhledem k této souvislosti se Komise a fortiori nacházela v situaci, kdy musela rozhodnout o relevanci článku 56 SFEU jako „jiného ustanovení unijního práva“, ve vztahu k němuž by případně měla zkoumat slučitelnost dotčeného opatření s vnitřním trhem.
33 Žalobkyně tak správně tvrdí, že jí napadené rozhodnutí neumožňuje pochopit důvody, proč Komise zkoumala slučitelnost požadavku minimální odměny s právem EU pouze s ohledem na článek 8 nařízení Řím I, a nikoli s ohledem na mimo jiné zásadu volného pohybu služeb zakotvenou v článku 56 SFEU.
34 Ze všech předcházejících úvah vyplývá, že Komise nevysvětlila, proč podle ní jediné relevantní ustanovení, jiné než články 107 a 108 SFEU, ve světle kterých musela zkoumat slučitelnost požadavku na minimální odměnu s unijním právem, byl článek 8 nařízení Řím I, s vyloučením „jiných ustanovení unijního práva“, a mimo jiné článku 56 SFEU zakotvujícího volný pohyb služeb. Za těchto okolností není Tribunál schopen přezkoumat, zda byl požadavek na minimální odměnu slučitelný s „jinými ustanoveními unijního práva“, a tedy zda bylo dotčené opatření jako celek slučitelné s vnitřním trhem.
35 Tento závěr není zpochybněn skutečností, uvedenou v bodě 94 napadeného rozhodnutí, že ke dni přijetí napadeného rozhodnutí nebylo proti Italské republice zahájeno žádné řízení o nesplnění povinnosti podle článku 258 SFEU z důvodu právní úpravy uvedené ve stížnosti. Ze systematiky článku 258 SFEU totiž vyplývá, že Komise není povinna takové řízení zahájit. V tomto ohledu má diskreční pravomoc (rozsudek ze dne 14. října 2010, Deutsche Telekom v. Komise, C‑280/08 P, EU:C:2010:603, bod 47). Skutečnost, že Komise nezahájila řízení o nesplnění povinnosti, tedy neznamená, že dotčená italská právní úprava je slučitelná s unijním právem. Toto upřesnění tedy nemá vliv na nedostatečnou povahu odůvodnění napadeného rozhodnutí.
36 Pokud jde o tvrzení v bodě 99 napadeného rozhodnutí, že „[b]ude na příslušných italských orgánech a případně italských soudech, aby zajistily, že [požadavek minimální odměny] bude prováděn a vykonáván způsobem slučitelným s právem Unie“, je třeba připomenout, že posouzení slučitelnosti podpory s vnitřním trhem spadá do výlučné pravomoci Komise, která podléhá přezkumu unijním soudem (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 19. prosince 2012, Mitteldeutsche Flughafen a Flughafen Leipzig-Halle v. Komise, C‑288/11 P, EU:C:2012:821, bod 79). Skutečnost, že italské orgány nebo soudy mohou zajistit, aby byl tento požadavek prováděn a vykonáván v souladu s unijním právem, nezbavuje Komisi povinnosti posuzovat slučitelnost podpory s vnitřním trhem, případně včetně s ohledem na jiná ustanovení práva Unie než články 107 a 108 SFEU. Proto ani tvrzení v bodě 99 napadeného rozhodnutí nemá vliv na nedostatečnou povahu odůvodnění napadeného rozhodnutí.
37 Konečně z ustálené judikatury vyplývá, že odůvodnění nemůže být s výjimkou výjimečných okolností uvedeno poprvé a a posteriori před soudem (viz rozsudek ze dne 20. září 2011, Evropaïki Dynamiki v. EIB, T‑461/08, EU:T:2011:494, bod 109 a citovaná judikatura). Vysvětlení předložená Komisí v žalobní odpovědi a na jednání, podle kterých dotčené opatření neporušuje zásadu volného pohybu služeb a přezkum „jiných ustanovení unijního práva“ nebyl nezbytný, nemůže doplnit odůvodnění napadeného rozhodnutí v průběhu řízení.
38 Napadené rozhodnutí tedy musí být zrušeno v rozsahu, v němž Komise porušila povinnost uvést odůvodnění, kterou jí ukládá článek 296 SFEU.
[omissis]
Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (desátý senát)
rozhodl takto:
1) Rozhodnutí Komise C(2020) 9625 final ze dne 22. prosince 2020 o státní podpoře SA.59029 (2020/N) – Itálie – Covid-19: Režim náhrady škody ve prospěch leteckých společností s italskou provozní licencí, se zrušuje.
2) Komise ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené společností Ryanair DAC.
3) Neos SpA, Blue panorama airlines SpA a Air Dolomiti SpA – Linee aeree regionali Europee ponesou vlastní náklady řízení.
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 24. května 2023.
Podpisy