RETTENS DOM (Tiende Afdeling)
24. maj 2023 (*)
»Statsstøtte – det italienske marked for lufttransport – ordning for kompensation til luftfartsselskaber med licens udstedt af de italienske myndigheder – afgørelse om ikke at gøre indsigelse – støtte, hvis formål er at afhjælpe skader, der er forårsaget af en usædvanlig begivenhed – begrundelsespligt«
I sag T-268/21,
Ryanair DAC, Swords (Irland), ved advokaterne E. Vahida, F.-C. Laprévote, V. Blanc, S. Rating, I.-G. Metaxas-Maranghidis og D. Pérez de Lamo,
sagsøger,
mod
Europa-Kommissionen ved L. Flynn, C. Georgieva og F. Tomat, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
støttet af
Neos SpA, Somma Lombardo (Italien),
Blue panorama airlines SpA, Somma Lombardo,
Air Dolomiti SpA – Linee aeree regionali Europee, Villafranca de Verona (Italien),
ved advokaterne M. Merola og A. Cogoni,
intervenienter,
har
RETTEN (Tiende Afdeling),
sammensat under rådslagningen af afdelingsformanden, A. Kornezov, og dommerne E. Buttigieg og G. Hesse (refererende dommer),
justitssekretær: fuldmægtig S. Spyropoulos,
på grundlag af den skriftlige forhandling
efter retsmødet den 24. november 2022,
afsagt følgende
Dom (1)
1 Med sit søgsmål i henhold til artikel 263 TEUF har sagsøgeren, Ryanair DAC, nedlagt påstand om annullation af Kommissionens afgørelse C(2020) 9625 final af 22. december 2020 om statsstøtte SA.59029 (2020/N) – Italien – covid-19: Ordning for kompensation til luftfartsselskaber med licens udstedt af de italienske myndigheder (herefter »den anfægtede afgørelse«).
Sagens baggrund
2 Ved decreto-legge n. 34 – Misure urgenti in materia di salute, sostegno al lavoro e all’economia, nonche’ di politiche sociali connesse all’emergenza epidemiologica da COVID-19 (lovdekret nr. 34 om hasteforanstaltninger vedrørende sundhed, støtte til beskæftigelsen og økonomien samt socialpolitik i forbindelse med den epidemiologiske nødsituation forårsaget af covid-19) af 19. maj 2020 (det almindelige tillæg til GURI nr. 128 af 19.5.2020, s. 1), som omdannet til lov nr. 77 af 17. juli 2020 (det almindelige tillæg til GURI nr. 180 af 18.7.2020, s. 1) (herefter »lovdekret nr. 34«), oprettede de italienske myndigheder bl.a. en fond til kompensation for tab, som luftfartssektoren havde lidt i forbindelse med covid-19-pandemien, for i alt 130 mio. EUR.
3 Den 14. august 2020 vedtog de italienske myndigheder decreto-legge n. 104 – Misure urgenti per il sostegno e il rilancio dell’economia (lovdekret nr. 104 om hasteforanstaltninger til støtte og genopretning af økonomien) (det almindelige tillæg til GURI nr. 203 af 14.8.2020, s. 1). Ved dette lovdekret fik Den Italienske Republiks minister for infrastruktur og transport i afventning af afslutningen af proceduren efter artikel 108, stk. 3, TEUF beføjelser til som forskud at indrømme de luftfartsselskaber, der opfyldte betingelserne til støtteberettigelse fastsat i artikel 198 i lovdekret nr. 34, tilskud finansieret af den fond, der var oprettet ved lovdekret nr. 34, for i alt maksimalt 50 mio. EUR.
4 Den 15. oktober 2020 anmeldte Den Italienske Republik i henhold til artikel 108, stk. 3, TEUF en støtteforanstaltning i form af tilskud udbetalt gennem den ved lovdekret nr. 34 oprettede fond (herefter »den omhandlede foranstaltning«) til Europa-Kommissionen. Denne foranstaltning, hvis retsgrundlag er artikel 198 i lovdekret nr. 34, tilsigter at afhjælpe de skader, som de støtteberettigede luftfartsselskaber har lidt som følge af de rejserestriktioner og andre nedlukningsforanstaltninger, der var blevet truffet med henblik på at begrænse spredningen af covid-19-pandemien.
5 Betingelserne for støtteberettigelse, således som de fremgår af artikel 198 i lovdekret nr. 34, består af følgende. For det første må luftfartsselskabet ikke modtage støtte fra en fond oprettet i henhold til et andet lovdekret, der foreskrev kompensation for skade forårsaget af covid-19-pandemien til luftfartsselskaber, som havde en licens udstedt af de italienske myndigheder, og som var pålagt at udføre forpligtelser til offentlig tjeneste på tidspunktet for nævnte lovdekrets ikrafttræden. For det andet skal luftfartsselskabet have et gyldigt luftfartsoperatørcertifikat og en italiensk licens. For det tredje skal luftfartsselskabets fartøjers kapacitet overstige 19 pladser. For det fjerde skal luftfartsselskabet i forhold til sine ansatte, hvis hjemmebase er i Italien, samt ansatte i tredjemandsvirksomheder, der deltager i selskabets virksomhed, betale en løn, som ikke må være lavere end mindstelønnen fastsat ved den nationale kollektive overenskomst, som finder anvendelse på lufttransportsektoren, og som de nationale arbejdsgiverforeningen og fagforeninger, der anses for at være de mest repræsentative på nationalt plan, har indgået (herefter »mindstelønskravet«).
6 Den 22. december 2020 vedtog Kommissionen den anfægtede afgørelse, hvorved den besluttede ikke at gøre indsigelser mod den omhandlede foranstaltning, med den begrundelse, at foranstaltningen, herunder betingelserne for støtteberettigelse, var forenelig med det indre marked.
Parternes påstande
7 Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
– Den anfægtede afgørelse annulleres.
– Kommissionen og intervenienterne, Neos SpA, Blue panorama airlines SpA og Air Dolomiti SpA – Linee aeree regionali Europee, tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
8 Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
– Frifindelse.
– Sagsøgeren tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
9 Intervenienterne har nedlagt følgende påstande:
– Afvisning eller under alle omstændigheder frifindelse.
– Sagsøgeren tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Retlige bemærkninger
[udelades]
Det fjerde anbringende om en manglende begrundelse
18 Med det fjerde anbringende har sagsøgeren i det væsentlige gjort gældende, at den anfægtede afgørelse er behæftet med flere begrundelsesmangler. Sagsøgeren har navnlig gjort gældende, at den anfægtede afgørelse ikke giver selskabet mulighed for at få kendskab til grundene til, at Kommissionen alene undersøgte, om den fjerde betingelse for støtteberettigelse, dvs. mindstelønskravet, var forenelig med EU-retten, i forhold til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 593/2008 af 17. juni 2008 om lovvalgsregler for kontraktlige forpligtelser (Rom I) (EUT 2008, L 177, s. 6, herefter »Rom I-forordningen«) og ikke i lyset af princippet om forbud mod forskelsbehandling og princippet om den frie udveksling af tjenesteydelser.
19 Kommissionen har, støttet af intervenienterne, bestridt denne argumentation.
20 Det skal bemærkes, at det følger af fast retspraksis, at den begrundelse, som kræves i henhold til artikel 296 TEUF, skal tilpasses karakteren af den pågældende retsakt og klart og utvetydigt angive de betragtninger, som den institution, der har udstedt den anfægtede retsakt, har lagt til grund, således at de berørte parter kan få kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning, og således at den kompetente ret kan udøve sin prøvelsesret. Det nærmere indhold af begrundelseskravet skal fastlægges i lyset af den konkrete sags omstændigheder, navnlig indholdet af den pågældende retsakt, indholdet af de anførte grunde samt den interesse, som retsaktens adressater samt andre, der må anses for umiddelbart og individuelt berørt af retsakten, kan have i begrundelsen. Det kræves ikke, at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige momenter, da spørgsmålet, om en retsakts begrundelse opfylder kravene efter artikel 296 TEUF, ikke blot skal vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes i forhold til den sammenhæng, hvori den indgår, samt under hensyn til alle de retsregler, som gælder på det pågældende område (jf. dom af 8.9.2011, Kommissionen mod Nederlandene, C-279/08 P, EU:C:2011:551, præmis 125 og den deri nævnte retspraksis).
21 I denne sammenhæng gælder, at en afgørelse om ikke at indlede den formelle undersøgelsesprocedure efter artikel 108, stk. 2, TEUF kun skal indeholde en angivelse af grundene til, at Kommissionen finder, at bedømmelsen af, om den pågældende støtte er forenelig med det indre marked, ikke giver anledning til alvorlige vanskeligheder, og at selv en kortfattet begrundelse for denne afgørelse skal anses for tilstrækkelig med hensyn til begrundelseskravet ifølge artikel 296 TEUF, hvis den klart og utvetydigt angiver årsagerne til, at Kommissionen vurderede, at der ikke forelå sådanne vanskeligheder, hvorfor spørgsmålet, om begrundelsen er gyldig, ikke er relevant for dette krav (dom af 27.10.2011, Østrig mod Scheucher-Fleisch m.fl., C-47/10 P, EU:C:2011:698, præmis 111, og af 12.5.2016, Hamr – Sport mod Kommissionen, T-693/14, ikke trykt i Sml., EU:T:2016:292, præmis 54; jf. ligeledes i denne retning dom af 22.12.2008, Régie Networks, C-333/07, EU:C:2008:764, præmis 65, 70 og 71).
22 I det foreliggende tilfælde fremgår det med hensyn til den omhandlede foranstaltnings forenelighed med det indre marked indledningsvis af den anfægtede afgørelse, at Kommissionen omtalte dom af 22. marts 1977, Iannelli & Volpi (74/76, EU:C:1977:51, præmis 14), og af 15. juni 1993, Matra mod Kommissionen (C-225/91, EU:C:1993:239, præmis 41), hvorefter gennemførelsesforanstaltninger til en støtte, som er i strid med andre særlige bestemmelser i EUF-traktaten end artikel 107 TEUF og 108 TEUF, kan være så uløseligt forbundet med støttens formål, at det ikke er muligt at bedømme dem isoleret, således at deres virkning for den samlede støttes forenelighed eller uforenelighed nødvendigvis må bedømmes efter fremgangsmåden i artikel 108 TEUF (92. betragtning til den anfægtede afgørelse). I denne henseende præciseres det i den anfægtede afgørelse, at Den Italienske Republik har fastsat fire betingelser for støtteberettigelse med henblik på at vælge de potentielle modtagere af den omhandlede foranstaltning, og at Kommissionen fandt, at disse fire betingelser var uløseligt forbundet med denne foranstaltning (93. betragtning til den anfægtede afgørelse).
23 I 95. betragtning til den anfægtede afgørelse anførte Kommissionen desuden, at der var en særlig grund til at undersøge den fjerde betingelse for støtteberettigelse, i henhold til hvilken støttemodtagerne skulle betale en mindsteløn til deres ansatte med hjemmebase i Italien. Kommissionen fandt, at dette krav ikke var uløseligt forbundet med formålet med den omhandlede foranstaltning, eftersom det tilsigtede, at støttemodtagerne sikrede en beskyttelse af mindstelønnen for deres ansatte med hjemmebase i Italien i overensstemmelse med italiensk ret. Kommissionen fandt derfor, at kravets forenelighed skulle vurderes i lyset af »andre relevante bestemmelser i EU-retten«.
24 Det skal på dette trin fastslås, at det ikke fremgår klart og utvetydigt af den anfægtede afgørelse, hvilket ræsonnement Kommissionen lagde til grund for i 93. betragtning til den anfægtede afgørelse at fastslå, at mindstelønskravet var uløseligt forbundet med den omhandlede foranstaltning, samtidig med at den i 95. betragtning til denne afgørelse fastslog, at dette krav ikke var uløseligt forbundet med nævnte foranstaltnings formål.
25 I 96.-98. betragtning til den anfægtede afgørelse anførte Kommissionen desuden, at mindstelønskravet kun fandt anvendelse på ansatte med hjemmebase i Italien. Den vurderede følgelig kravet i lyset af Rom I-forordningens artikel 8, hvori fastsættes særlige lovvalgsregler vedrørende individuelle arbejdsaftaler. Kommissionen fastslog, at alle transportvirksomheder med ansatte med base i Italien skulle overholde den minimumsbeskyttelse, som er indrømmet i italiensk ret, uanset transportvirksomhedens nationalitet eller den lov, som fandt anvendelse på den individuelle arbejdsaftale. På dette grundlag lagde den i 99. betragtning til den anfægtede afgørelse til grund, at mindstelønskravet umiddelbart opfyldte den beskyttelse, som Rom I-forordningen indrømmede arbejdstagere, og ikke udgjorde en overtrædelse af »andre bestemmelser i EU-retten«.
26 Med dette ræsonnement angav Kommissionen ikke en begrundelse for, at den fandt, at den eneste relevante bestemmelse, ud over artikel 107 TEUF og 108 TEUF, i henhold til hvilken den skulle undersøge mindstelønskravets forenelighed med EU-retten, var Rom I-forordningens artikel 8.
27 Det skal i denne henseende fastslås, at Kommissionens konstatering i 99. betragtning til den anfægtede afgørelse om, at mindstelønskravet ikke var i strid med »andre bestemmelser i EU-retten«, ikke er begrundet. Kommissionen har nemlig ikke nævnt andre bestemmelser i EU-retten end Rom I-forordningens artikel 8, i forhold til hvilke den undersøgte kravet. Kommissionen anførte således ikke på en klar og gennemskuelig måde grundene til, at den fandt, at nævnte krav ikke udgjorde en overtrædelse af »andre bestemmelser i EU-retten«.
28 Denne begrundelsesmangel ses ved den omstændighed, der er anført i 94. og 95. betragtning til den anfægtede afgørelse, at Kommissionen ved undersøgelsen af mindstelønskravet tog hensyn til »sammenhængen«, dvs. klagen indgivet af den italienske sammenslutning af lavprisluftfartsselskaber (Aicalf) vedrørende artikel 203 i lovdekret nr. 34, hvis ordlyd lignede nævnte lovdekrets artikel 198, der var retsgrundlaget for den omhandlede foranstaltning. Klagens indhold er vedlagt som bilag til stævningen.
29 Det fremgår af klagen, at den pågældende italienske lovgivning var ulovlig, for så vidt som det herved bestemtes, at luftfartsselskaberne skulle betale deres ansatte med hjemmebase i Italien en løn, som ikke måtte være lavere end den mindsteløn, der var fastsat i den relevante nationale kollektive overenskomst for lufttransportsektoren, som var indgået mellem fagforeningerne og de mest repræsentative arbejdsgivere på nationalt plan. Aicalf gjorde gældende, at den af denne lovgivning omhandlede nationale kollektive overenskomst var blevet forhandlet af en erhvervsmæssig sammenslutning, som ikke var repræsentativ, eftersom sammenslutningens medlemmer kun repræsenterede 11,3% af den samlede lufttrafik. Lovgivningen udgjorde en begrænsning, der indirekte medførte forskelsbehandling ved den frie udveksling af tjenesteydelser som omhandlet i artikel 56 TEUF.
30 Klagen var bl.a. støttet på Domstolens praksis, navnlig dom af 11. december 2007, International Transport Workers’ Federation og Finnish Seamen’s Union (C-438/05, EU:C:2007:772), af 18. december 2007, Laval un Partneri (C-341/05, EU:C:2007:809), af 3. april 2008, Rüffert (C-346/06, EU:C:2008:189), og af 18. september 2014, Bundesdruckerei (C-549/13, EU:C:2014:2235). I denne henseende anførte Aicalf, at Domstolen allerede har undersøgt nationale foranstaltninger, hvorved udenlandske operatører pålægges at overholde de lønvilkår, der er fastsat i nationale kollektive overenskomster, og har erklæret disse uforenelige med EU-retten.
31 Før vedtagelsen af den anfægtede afgørelse var Kommissionens opmærksomhed således henledt på artikel 203 i lovdekret nr. 34, hvis ordlyd lignede mindstelønskravet fastsat ved den omhandlede foranstaltning, og på den omhandlede foranstaltnings forenelighed med det indre marked, henset til bl.a. artikel 56 TEUF. Den rådede desuden over relevante oplysninger i denne henseende.
32 Henset til denne sammenhæng befandt Kommissionen sig så meget desto mere i en situation, hvor den skulle træffe afgørelse om relevansen af artikel 56 TEUF som en »and[en] bestemmels[e] i EU-retten«, i lyset af hvilken den eventuelt skulle undersøge den omhandlede foranstaltnings forenelighed med det indre marked.
33 Sagsøgeren har således med føje gjort gældende, at den anfægtede afgørelse ikke gav selskabet mulighed for at få kendskab til grundene til, at Kommissionen alene undersøgte, om mindstelønskravet var foreneligt med EU-retten, i forhold til Rom I-forordningens artikel 8 og ikke i lyset af bl.a. princippet om den frie udveksling af tjenesteydelser, som er fastsat i artikel 56 TEUF.
34 Det følger af det ovenstående, at Kommissionen ikke forklarede, hvorfor den eneste relevante bestemmelse, ud over artikel 107 TEUF og 108 TEUF, hvorefter den skulle undersøge mindstelønskravets forenelighed med EU-retten, efter dens opfattelse var Rom I-forordningens artikel 8, hvorved den udelukkede »andre bestemmelser i EU-retten«, og navnlig artikel 56 TEUF, som fastsætter den frie udveksling af tjenesteydelser. På denne baggrund kan Retten ikke efterprøve, om mindstelønskravet var foreneligt med »andre bestemmelser i EU-retten«, og således om den omhandlede foranstaltning i sin helhed var forenelig med det indre marked.
35 Denne konklusion drages ikke i tvivl af den omstændighed, der er anført i 94. betragtning til den anfægtede afgørelse, at der på tidspunktet for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse ikke var indledt en traktatbrudsprocedure i henhold til artikel 258 TEUF i forhold til Den Italienske Republik som følge af den af klagen omhandlede lovgivning. Det følger nemlig af opbygningen af artikel 258 TEUF, at Kommissionen ikke har pligt til at indlede en sådan procedure. Kommissionen har en skønsbeføjelse i denne henseende (dom af 14.10.2010, Deutsche Telekom mod Kommissionen, C-280/08 P, EU:C:2010:603, præmis 47). Den omstændighed, at Kommissionen ikke har indledt en traktatbrudsprocedure, betyder således ikke, at den pågældende italienske lovgivning er forenelig med EU-retten. Denne præcisering har følgelig ingen indvirkning på, om begrundelsen for den anfægtede afgørelse var utilstrækkelig.
36 Hvad angår konstateringen i 99. betragtning til den anfægtede afgørelse, hvorefter »[d]et tilkommer de kompetente italienske myndigheder, og eventuelt de italienske retsinstanser, at sikre, at [mindstelønskravet] iværksættes og gennemføres på en måde, som er forenelig med EU-retten«, bemærkes, at vurderingen af en støttes forenelighed med det indre marked henhører under Kommissionens enekompetence under Unionens retsinstansers kontrol (jf. i denne retning dom af 19.12.2012, Mitteldeutsche Flughafen og Flughafen Leipzig-Halle mod Kommissionen, C-288/11 P, EU:C:2012:821, præmis 79). Den omstændighed, at de italienske myndigheder eller retsinstanser sikrer, at kravet iværksættes eller gennemføres i overensstemmelse med EU-retten, fritager dermed ikke Kommissionen fra sin pligt til at vurdere, om støtten er forenelig med det indre marked, herunder eventuelt i lyset af andre bestemmelser i EU-retten end artikel 107 TEUF og 108 TEUF. Konstateringen i 99. betragtning til den anfægtede afgørelse har således heller ikke nogen indvirkning på, om den anfægtede afgørelses begrundelse er utilstrækkelig.
37 Endelig fremgår det af fast retspraksis, at det ikke tillades, at begrundelsen først gives efterfølgende under retssagen, medmindre der foreligger særlige omstændigheder (jf. dom af 20.9.2011, Evropaïki Dynamiki mod EIB, T-461/08, EU:T:2011:494, præmis 109 og den deri nævnte retspraksis). De forklaringer, som Kommissionen har afgivet i svarskriftet og i retsmødet, om, at den omhandlede foranstaltning ikke er i strid med princippet om den frie udveksling af tjenesteydelser, og at det ikke var nødvendigt at undersøge »andre bestemmelser i EU-retten«, kan således ikke supplere begrundelsen for den anfægtede afgørelse under sagens behandling.
38 Den anfægtede afgørelse skal følgelig annulleres, idet Kommissionen har tilsidesat sin begrundelsespligt i henhold til artikel 296 TEUF.
[udelades]
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Tiende Afdeling):
1) Kommissionens afgørelse C(2020) 9625 final af 22. december 2020 om statsstøtte SA.59029 (2020/N) – Italien – covid-19: Ordning for kompensation til luftfartsselskaber med licens udstedt af de italienske myndigheder annulleres.
2) Europa-Kommissionen bærer sine egne omkostninger og betaler de af Ryanair DAC afholdte omkostninger.
3) Neos SpA, Blue panorama airlines SpA og Air Dolomiti SpA – Linee aeree regionali Europee bærer hver deres egne omkostninger.
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 24. maj 2023.
Underskrifter