UNIONIN YLEISEN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (kymmenes jaosto)
24 päivänä toukokuuta 2023 (*)
Valtiontuet – Italian lentoliikenteen markkinat – Korvausjärjestelmä lentoyhtiöille, joilla on Italian viranomaisten myöntämä toimilupa – Vastustamatta jättämistä koskeva päätös – Tuki poikkeuksellisen tapahtuman aiheuttaman vahingon korvaamiseksi – Perusteluvelvollisuus
Asiassa T‑268/21,
Ryanair DAC, kotipaikka Swords (Irlanti), edustajinaan asianajajat E. Vahida, F.‑C. Laprévote, V. Blanc, S. Rating, I.-G. Metaxas-Maranghidis ja D. Pérez de Lamo,
kantajana,
vastaan
Euroopan komissio, asiamiehinään L. Flynn, C. Georgieva ja F. Tomat,
vastaajana,
jota tukevat
Neos SpA, kotipaikka Somma Lombardo (Italia),
Blue panorama airlines SpA, kotipaikka Somma Lombardo,
Air Dolomiti SpA – Linee aeree regionali Europee, kotipaikka Villafranca de Verona (Italia),
edustajinaan asianajajat M. Merola ja A. Cogoni,
väliintulijoina,
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (kymmenes jaosto),
toimien päätösneuvotteluissa kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja A. Kornezov sekä tuomarit E. Buttigieg ja G. Hesse (esittelevä tuomari),
kirjaaja: hallintovirkamies S. Spyropoulos,
ottaen huomioon asian käsittelyn kirjallisessa vaiheessa esitetyn,
ottaen huomioon 24.11.2022 pidetyssä istunnossa esitetyn,
on antanut seuraavan
tuomion (1)
1 Kantaja, Ryanair DAC, vaatii SEUT 263 artiklaan perustuvassa kanteessaan valtiontuesta SA.59029 (2020/N) – Italia – Covid-19: Korvausjärjestelmä lentoyhtiöille, joilla on Italian viranomaisten myöntämä toimilupa, 22.12.2020 annetun komission päätöksen C(2020) 9625 final (jäljempänä riidanalainen päätös) kumoamista.
Asian tausta
2 Covid-19:n epidemiologiseen hätätilaan liittyvistä kiireellisistä terveys-, työ- ja talouspoliittisista toimenpiteistä sekä sosiaalipolitiikasta 19.5.2020 annetulla asetuksella nro 34 (decreto-legge n. 34 – Misure urgenti in materia di salute, sostegno al lavoro e all’economia, nonche’ di politiche sociali connesse all’emergenza epidemiologica da COVID-19) (GURI, Supplemento ordinario nro 128, 19.5.2020, s. 1), sellaisena kuin se on muutettuna ja muunnettuna laiksi 17.7.2020 annetulla lailla nro 77 (GURI, Supplemento ordinario nro 180, 18.7.2020, s. 1) (jäljempänä asetus nro 34), Italian viranomaiset perustivat muun muassa130 miljoonan euron suuruisen rahaston ilmailualalle covid-19-pandemian yhteydessä aiheutuneiden vahinkojen korvaamiseksi.
3 Italian viranomaiset antoivat 14.8.2020 kiireellisistä toimenpiteistä talouden tukemiseksi ja elvyttämiseksi annetun asetuksen nro 104 (decreto-legge n. 104 – Misure urgenti per il sostegno e il rilancio dell’economia) (GURI, Supplemento ordinario nro 203, 14.8.2020, s. 1). Kyseisellä asetuksella Italian tasavallan infrastruktuuri- ja liikenneministeri valtuutettiin, kunnes SEUT-sopimuksen 108 artiklan 3 kohdassa tarkoitettu menettely on saatettu päätökseen, myöntämään ennakkona asetuksella nro 34 perustetusta rahastosta rahoitettavia tukia, joiden kokonaismäärä oli enintään 50 miljoonaa euroa, lentoyhtiöille, jotka täyttivät asetuksen nro 34 198 §:ssä säädetyt tukikelpoisuuden edellytykset.
4 Italian tasavalta ilmoitti 15.10.2020 SEUT 108 artiklan 3 kohdan mukaisesti Euroopan komissiolle tukitoimenpiteestä, joka koostui asetuksella nro 34 perustetusta rahastosta maksettavista tuista (jäljempänä kyseessä oleva toimenpide). Kyseisellä toimenpiteellä, jonka oikeusperusta on asetuksen nro 34 198 §, pyritään korvaamaan vahingot, joita tukikelpoisille lentoyhtiöille on aiheutunut covid-19-pandemian leviämisen rajoittamiseksi toteutetuista matkustusrajoituksista ja muista sulkutoimenpiteistä.
5 Tukikelpoisuuden edellytykset, sellaisina kuin ne ilmenevät asetuksen nro 34 198 §:stä, ovat seuraavat. Lentoyhtiö ei ensinnäkään saa olla sellaisen rahaston edunsaaja, joka on perustettu toisella asetuksella, jossa säädettiin covid-19-pandemian aiheuttamien vahinkojen korvaamisesta lentoyhtiöille, joilla on Italian viranomaisten myöntämä toimilupa ja jotka vastasivat julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä mainitun asetuksen voimaantulopäivänä. Toiseksi lentoyhtiöllä on oltava voimassa oleva lentoliikennelupa ja italialainen toimilupa. Kolmanneksi lentoyhtiön lentokoneiden kapasiteetin on oltava yli 19 paikkaa. Neljänneksi lentoyhtiön on maksettava työntekijöilleen, joiden asemapaikka on Italiassa, sekä sen toimintaan osallistuville kolmansien yritysten työntekijöille palkkaa, joka ei voi olla alhaisempi kuin vähimmäispalkka, joka on vahvistettu kansallisella tasolla edustavimpina pidettyjen työnantaja- ja ammattijärjestöjen tekemässä lentoliikennealan kansallisessa työehtosopimuksessa (jäljempänä vähimmäispalkkavaatimus).
6 Komissio päätti 22.12.2020 riidanalaisella päätöksellä olla vastustamatta kyseessä olevaa toimenpidettä sillä perusteella, että kyseinen toimenpide, tukikelpoisuuden edellytykset mukaan lukien, soveltui sisämarkkinoille.
Asianosaisten vaatimukset
7 Kantaja vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
– kumoaa riidanalaisen päätöksen
– velvoittaa komission ja väliintulijat, Neos SpA:n, Blue panorama airlines SpA:n ja Air Dolomiti SpA – Linee aeree regionali Europeen, korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
8 Komissio vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
– hylkää kanteen perusteettomana
– velvoittaa kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
9 Väliintulijat vaativat, että unionin yleinen tuomioistuin
– jättää kanteen tutkimatta tai ainakin hylkää sen perusteettomana
– velvoittaa kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Oikeudellinen arviointi
[‐ ‐]
Neljäs kanneperuste, joka koskee perustelujen puutteellisuutta
18 Neljännessä kanneperusteessaan kantaja väittää lähinnä, että riidanalaisen päätöksen perustelut ovat useilta osin puutteelliset. Kantaja väittää erityisesti, ettei se voi riidanalaisen päätöksen perusteella ymmärtää syitä, joiden vuoksi komissio tutki, onko tukikelpoisuuden neljäs edellytys eli vähimmäispalkkaa koskeva vaatimus unionin oikeuden mukainen, yksinomaan sopimusvelvoitteisiin sovellettavasta laista (Rooma I) 17.6.2008 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 593/2008 (EUVL 2008, L 177, s. 6; jäljempänä Rooma I ‑asetus) kannalta eikä syrjintäkiellon ja palvelujen tarjoamisen vapauden periaatteiden kannalta.
19 Komissio, jota väliintulijat tukevat, kiistää kyseisen väitteen.
20 On muistutettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 296 artiklan mukainen perusteluvelvollisuus määräytyy kyseisen säädöksen, päätöksen tai muun toimen luonteen mukaan, ja perusteluista on selkeästi ja yksiselitteisesti ilmettävä toimen antaneen toimielimen päättely siten, että niille, joita toimi koskee, selviävät sen syyt ja että toimivaltainen tuomioistuin voi tutkia toimen laillisuuden. Perusteluvelvollisuuden täyttymistä on arvioitava asiaan liittyvien olosuhteiden perusteella, joita ovat muun muassa toimen sisältö, esitettyjen perustelujen luonne ja se tarve, joka niillä, joille toimi on osoitettu tai joita se koskee suoraan ja erikseen, voi olla saada selvennystä tilanteeseen. Perusteluissa ei tarvitse esittää kaikkia asiaan liittyviä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja koskevia yksityiskohtia, sillä tutkittaessa sitä, täyttävätkö toimen perustelut SEUT 296 artiklan vaatimukset, on otettava huomioon sen sanamuodon lisäksi asiayhteys ja kaikki asiaa koskevat oikeussäännöt (ks. tuomio 8.9.2011, komissio v. Alankomaat, C‑279/08 P, EU:C:2011:551, 125 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
21 Tässä yhteydessä päätöksen olla aloittamatta SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua muodollista tutkintamenettelyä on sisällettävä ainoastaan ne syyt, joiden vuoksi komissio katsoo, ettei riidanalaisen tuen sisämarkkinoille soveltuvuuden arviointiin liity vakavia vaikeuksia, ja tällaisen päätöksen lyhyitäkin perusteluja on pidettävä riittävinä SEUT 296 artiklassa määrättyyn perusteluvelvollisuuteen nähden, kunhan niistä kuitenkin ilmenee selkeästi ja yksiselitteisesti syyt, joiden vuoksi komissio on katsonut, ettei tällaisia vaikeuksia ole ollut, koska kyseisten perustelujen hyväksyttävyys ei kuulu perusteluvelvollisuuden piiriin (tuomio 27.10.2011, Itävalta v. Scheucher-Fleisch ym., C‑47/10 P, EU:C:2011:698, 111 kohta ja tuomio 12.5.2016, Hamr – Sport v. komissio, T‑693/14, ei julkaistu, EU:T:2016:292, 54 kohta; ks. vastaavasti myös tuomio 22.12.2008, Régie Networks, C‑333/07, EU:C:2008:764, 65, 70 ja 71 kohta).
22 Siltä osin kuin käsiteltävässä asiassa on kyse kyseessä olevan toimenpiteen soveltuvuudesta sisämarkkinoille, riidanalaisesta päätöksestä ilmenee ensinnäkin, että komissio on maininnut 22.3.1977 annetun tuomion Iannelli & Volpi (74/76, EU:C:1977:51, 14 kohta) ja 15.6.1993 annetun tuomion Matra v. komissio (C‑225/91, EU:C:1993:239, 41 kohta), joiden mukaan tukea koskevat yksityiskohtaiset säännöt, jotka ovat vastoin perustamissopimuksen muita kuin SEUT 107 ja SEUT 108 artiklan sisältämiä erityisiä määräyksiä, voivat olla niin kiinteästi sidoksissa tuen kohteeseen, ettei niitä voida arvioida erikseen (riidanalaisen päätöksen 92 kohta). Riidanalaisessa päätöksessä täsmennetään tältä osin, että Italian tasavalta asetti neljä tukikelpoisuuden edellytystä, joiden perusteella kyseessä olevan toimenpiteen mahdolliset edunsaajat valittiin, ja että komissio katsoi, että kyseiset neljä edellytystä olivat kiinteästi sidoksissa kyseessä olevaan toimenpiteeseen (riidanalaisen päätöksen 93 perustelukappale).
23 Tämän jälkeen komissio totesi riidanalaisen päätöksen 95 kohdassa, että oli olemassa erityinen syy tutkia neljättä tukikelpoisuuden edellytystä, jonka mukaan edunsaajien on maksettava vähimmäispalkkaa työntekijöilleen, joiden asemapaikka sijaitsee Italiassa. Komissio katsoi, ettei tämä vaatimus ollut erottamaton osa kyseessä olevan toimenpiteen tavoitetta, koska sen tarkoituksena oli varmistaa, että edunsaajat takaavat työntekijöilleen, joiden asemapaikka oli Italiassa, vähimmäispalkan suojan Italian oikeuden mukaisesti. Komission mukaan kyseisen vaatimuksen yhteensopivuutta unionin oikeuden kanssa oli näin ollen arvioitava ”unionin oikeuden muiden merkityksellisten säännösten perusteella”.
24 Tässä vaiheessa on todettava, että riidanalaisesta päätöksestä ei ilmene selkeästi ja yksiselitteisesti päättelyä, jonka perusteella komissio totesi kyseisen päätöksen 93 kohdassa, että vähimmäispalkkaa koskeva vaatimus liittyi erottamattomasti kyseessä olevaan toimenpiteeseen, ja kyseisen päätöksen 95 kohdassa, kyseinen vaatimus ei ollut erottamaton osa kyseisen toimenpiteen tavoitetta.
25 Lisäksi komissio korosti riidanalaisen päätöksen 96–98 perustelukappaleessa, että vähimmäispalkkaa koskevaa vaatimusta sovellettiin ainoastaan työntekijöihin, joiden asemapaikka sijaitsi Italiassa. Se arvioi näin ollen kyseistä vaatimusta Rooma I ‑asetuksen 8 artiklan kannalta, jossa säädetään työsopimuksia koskevista erityisistä lainvalintasäännöistä. Se totesi, että kyseisen säännöksen mukaan kaikkien liikenteenharjoittajien, joilla on työntekijöitä Italian alueella, oli noudatettava Italian oikeudessa myönnettyä vähimmäissuojaa riippumatta liikenteenharjoittajan kansallisuudesta tai yksittäiseen työsopimukseen sovellettavasta laista. Tällä perusteella se totesi riidanalaisen päätöksen 99 kohdassa, että vähimmäispalkkaa koskeva vaatimus oli ensi näkemältä Rooma I ‑asetuksessa työntekijöille annetun suojan mukainen eikä sillä rikottu ”unionin oikeuden muita säännöksiä”.
26 Näin päätellessään komissio ei esittänyt syitä, joiden perusteella se saattoi katsoa, että Rooma I ‑asetuksen 8 artikla oli ainoa merkityksellinen määräys, joka on muu kuin SEUT 107 ja SEUT 108 artikla ja jonka kannalta sen oli tutkittava vähimmäispalkkaa koskevan vaatimuksen yhteensopivuus unionin oikeuden kanssa.
27 Tältä osin on todettava, että komission riidanalaisen päätöksen 99 kohdassa esittämää päätelmää, jonka mukaan vähimmäispalkkaa koskeva vaatimus ei ollut ristiriidassa ”unionin oikeuden muiden säännösten” kanssa, ei ole perusteltu. Rooma I ‑asetuksen 8 artiklan lisäksi komissio ei nimittäin maininnut mitään muuta unionin oikeuden säännöstä, johon nähden se olisi tutkinut kyseistä vaatimusta. Näin ollen komissio ei ole esittänyt selkeästi ja avoimesti syitä, joiden vuoksi se oli katsonut, ettei mainittu vaatimus merkinnyt ”unionin oikeuden muiden säännösten” rikkomista.
28 Perustelujen puuttumista havainnollistaa lisäksi se riidanalaisen päätöksen 94 ja 95 kohdassa esitetty seikka, että komissio otti vähimmäispalkkaa koskevaa vaatimusta tutkiessaan huomioon ”asiayhteyden” eli Italian halpalentoyhtiöiden yhdistyksen (AICALF) kantelun, joka koski asetuksen nro 34 203 §:ää, jonka sanamuoto oli samankaltainen kuin mainitun asetuksen 198 § eli kyseessä olevan toimenpiteen oikeusperusta. Kyseisen kantelun sisältö on toimitettu kannekirjelmän liitteenä.
29 Kyseisen kantelun mukaan kyseessä oleva Italian lainsäädäntö oli lainvastainen siltä osin kuin siinä säädettiin, että lentoliikenteen harjoittajien oli maksettava työntekijöilleen, joiden asemapaikka oli Italiassa, palkkaa, joka ei voinut olla alhaisempi kuin vähimmäispalkka, joka on vahvistettu kansallisella tasolla edustavimpien työnantaja- ja ammattijärjestöjen tekemässä lentoliikennealan kansallisessa työehtosopimuksessa. AICALF väitti, että kyseisessä lainsäädännössä tarkoitetun kansallisen työehtosopimuksen oli neuvotellut ammattijärjestö, joka ei ollut edustava, koska sen jäsenten osuus Italian kokonaislentoliikenteestä oli vain 11,3 prosenttia. AICALFin mukaan kyseinen lainsäädäntö merkitsi SEUT 56 artiklassa tarkoitettua palvelujen tarjoamisen vapauden välillisesti syrjivää rajoitusta.
30 Kantelussa tukeuduttiin muun muassa unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön, erityisesti 11.12.2007 annettuun tuomioon International Transport Workers’ Federation ja Suomen Merimies-Unioni (C‑438/05, EU:C:2007:772), 18.12.2007 annettuun tuomioon Laval un Partneri (C‑341/05, EU:C:2007:809), 3.4.2008 annettuun tuomioon Rüffert (C‑346/06, EU:C:2008:189) ja 18.9.2014 annettuun tuomioon Bundesdruckerei (C‑549/13, EU:C:2014:2235). AICALF väitti tältä osin, että unionin tuomioistuin oli jo tutkinut kansallisia toimenpiteitä, joilla ulkomaiset toimijat velvoitettiin noudattamaan kansallisissa työehtosopimuksissa vahvistettuja palkkaehtoja, ja todennut ne unionin oikeuden vastaisiksi.
31 Ennen riidanalaisen päätöksen antamista komissio oli siis kiinnittänyt huomiota asetuksen nro 34 203 §:ään, jonka sanamuoto oli samankaltainen kuin kyseessä olevassa toimenpiteessä säädetty vähimmäispalkkaa koskeva vaatimus, ja kyseessä olevan toimenpiteen soveltuvuuteen sisämarkkinoille erityisesti SEUT 56 artiklan kannalta. Sillä oli lisäksi hallussaan tältä osin merkityksellisiä tietoja.
32 Kun otetaan huomioon tämä asiayhteys, komissio oli sitäkin suuremmalla syyllä tilanteessa, jossa sen oli lausuttava SEUT 56 artiklan merkityksellisyydestä ”unionin oikeuden muuna säännöksenä”, jonka kannalta sen oli mahdollisesti tutkittava kyseessä olevan toimenpiteen soveltuvuutta sisämarkkinoille.
33 Kantaja väittää näin ollen perustellusti, ettei se voi riidanalaisen päätöksen perusteella ymmärtää syitä, joiden vuoksi komissio tutki vähimmäispalkkaa koskevan vaatimuksen yhteensopivuutta unionin oikeuden kanssa yksinomaan Rooma I ‑asetuksen 8 artiklan kannalta eikä muun muassa SEUT 56 artiklassa vahvistetun palvelujen tarjoamisen vapauden periaatteen kannalta.
34 Kaikesta edellä esitetystä seuraa, että komissio ei ole selittänyt, miksi sen mukaan ainoa merkityksellinen määräys, joka on muu kuin SEUT 107 ja SEUT 108 artikla ja jonka kannalta sen oli tutkittava vähimmäispalkkaa koskevan vaatimuksen yhteensopivuutta unionin oikeuden kanssa, oli Rooma I ‑asetuksen 8 artikla, eivätkä ”unionin oikeuden muut säännökset” ja erityisesti palvelujen tarjoamisen vapautta koskeva SEUT 56 artikla. Näissä olosuhteissa unionin yleinen tuomioistuin ei voi valvoa, oliko vähimmäispalkkaa koskeva vaatimus yhteensopiva ”unionin oikeuden muiden säännösten” kanssa ja oliko kyseessä oleva toimenpide kokonaisuudessaan sisämarkkinoille soveltuva.
35 Tätä päätelmää ei kyseenalaista se riidanalaisen päätöksen 94 kohdassa mainittu seikka, että riidanalaisen päätöksen antamisajankohtana Italian tasavaltaa vastaan ei ollut aloitettu SEUT 258 artiklan mukaista jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaa menettelyä kantelussa tarkoitetun lainsäädännön vuoksi. SEUT 258 artiklan rakenteesta nimittäin seuraa, ettei komissiolla ole velvollisuutta aloittaa tällaista menettelyä. Sillä on tältä osin harkintavaltaa (tuomio 14.10.2010, Deutsche Telekom v. komissio, C‑280/08 P, EU:C:2010:603, 47 kohta). Tämän vuoksi se, ettei komissio ole aloittanut jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaa menettelyä, ei merkitse sitä, että kyseessä oleva Italian lainsäädäntö olisi unionin oikeuden mukainen. Näin ollen kyseinen täsmennys ei vaikuta riidanalaisen päätöksen perustelujen puutteellisuuteen.
36 Riidanalaisen päätöksen 99 perustelukappaleessa olevasta väitteestä, jonka mukaan ”Italian toimivaltaisten viranomaisten ja tarvittaessa Italian tuomioistuinten tehtävänä on valvoa, että [vähimmäispalkkaa koskeva vaatimus] pannaan täytäntöön ja toteutetaan unionin oikeuden mukaisella tavalla”, on todettava, että sen arvioiminen, soveltuuko tuki sisämarkkinoille, kuuluu komission yksinomaiseen toimivaltaan, jonka käyttämistä unionin tuomioistuimet valvovat (ks. vastaavasti tuomio 19.12.2012, Mitteldeutsche Flughafen ja Flughafen Leipzig-Halle v. komissio, C‑288/11 P, EU:C:2012:821, 79 kohta). Näin ollen se, että Italian viranomaiset tai tuomioistuimet voivat valvoa, että kyseinen vaatimus pannaan täytäntöön ja toteutetaan unionin oikeuden mukaisesti, ei vapauta komissiota velvollisuudestaan arvioida tuen soveltuvuutta sisämarkkinoille, tarvittaessa myös muiden unionin oikeuden määräysten kuin SEUT 107 ja SEUT 108 artiklan valossa. Näin ollen myöskään riidanalaisen päätöksen 99 perustelukappaleessa oleva väite ei vaikuta riidanalaisen päätöksen perustelujen puutteellisuuteen.
37 Lopuksi on todettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan perusteluja ei voida täsmentää ensimmäisen kerran ja taannehtivasti vasta unionin tuomioistuimessa, jollei kyse ole poikkeusolosuhteista (ks. tuomio 20.9.2011, Evropaïki Dynamiki v. EIP, T‑461/08, EU:T:2011:494, 109 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Näin ollen komission vastineessaan ja istunnossa esittämillä selityksillä, joiden mukaan kyseessä olevalla toimenpiteellä ei loukata palvelujen tarjoamisen vapauden periaatetta eikä ”unionin oikeuden muiden säännösten” tutkiminen ollut tarpeen, ei voida täydentää riidanalaisen päätöksen perusteluja oikeudenkäynnin aikana.
38 Näin ollen riidanalainen päätös on kumottava, koska komissio on laiminlyönyt sille SEUT 296 artiklan mukaan kuuluvaa perusteluvelvollisuutta.
[‐ ‐]
Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (kymmenes jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Valtiontuesta SA.59029 (2020/N) – Italia – Covid-19: Korvausjärjestelmä lentoyhtiöille, joilla on Italian viranomaisten myöntämä toimilupa, 22.12.2020 annettu komission päätös C(2020) 9625 final kumotaan.
2) Komissio vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja se velvoitetaan korvaamaan Ryanair DAC:n oikeudenkäyntikulut.
3) Neos SpA, Blue panorama airlines SpA ja Air Dolomiti SpA – Linee aeree regionali Europee vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Julistettiin Luxemburgissa 24 päivänä toukokuuta 2023.
Allekirjoitukset