BENDROJO TEISMO (dešimtoji kolegija) SPRENDIMAS
2023 m. gegužės 24 d.(*)
„Valstybės pagalba – Italijos oro transporto rinka – Kompensacijų sistema oro transporto bendrovėms, turinčioms Italijos valdžios institucijų išduotą licenciją – Sprendimas neteikti prieštaravimų – Pagalba, skirta ypatingo įvykio padarytai žalai atitaisyti – Pareiga motyvuoti“
Byloje T‑268/21
Ryanair DAC, įsteigta Sordse (Airija), atstovaujama advokatų E. Vahida, F.‑C. Laprévote, V. Blanc, S. Rating, I.‑G. Metaxas-Maranghidis ir D. Pérez de Lamo,
ieškovė,
prieš
Europos Komisiją, atstovaujamą L. Flynn, C. Georgieva ir F. Tomat,
atsakovę,
palaikomą:
Neos SpA, įsteigtos Somma Lombardo (Italija),
Blue panorama airlines SpA, įsteigtos Somma Lombardo,
Air Dolomiti SpA – Linee aeree regionali Europee, įsteigtos Villafranca de Verona (Italija),
atstovaujamų advokatų M. Merola ir A. Cogoni,
įstojusių į bylą šalių,
BENDRASIS TEISMAS (dešimtoji kolegija),
kurį per pasitarimus sudarė kolegijos pirmininkas A. Kornezov, teisėjai E. Buttigieg ir G. Hesse (pranešėjas),
posėdžio sekretorė S. Spyropoulos, administratorė,
atsižvelgęs į rašytinę proceso dalį,
įvykus 2022 m. lapkričio 24 d. posėdžiui,
priima šį
Sprendimą(1)
1 SESV 263 straipsniu grindžiamu ieškiniu ieškovė Ryanair DAC prašo panaikinti 2020 m. gruodžio 22 d. Komisijos sprendimą C(2020) 9625 final dėl valstybės pagalbos SA.59029 (2020/N) – Italija – COVID‑19: Kompensacijų sistema oro transporto bendrovėms, turinčioms Italijos valdžios institucijų išduotą licenciją (toliau – ginčijamas sprendimas).
Ginčo aplinkybės
2 2020 m. gegužės 19 d. Decreto-legge n. 34 – Misure urgenti in materia di salute, sostegno al lavoro e all’economia, nonche’ di politiche sociali connesse all’emergenza epidemiologica da COVID‑19 (Dekretas įstatymas Nr. 34 dėl skubių priemonių sveikatos, darbo ir ekonomikos srityse, taip pat socialinės politikos, susijusios su COVID‑19 sukelta ekstremaliąja epidemiologine situacija) (GURI, Nr. 128, paprastasis priedas, 2020 m. gegužės 19 d., p. 1), iš dalies pakeistu ir pertvarkytu į įstatymą 2020 m. liepos 17 d. Įstatymu Nr. 77 (GURI, Nr. 180, paprastasis priedas, 2020 m. liepos 18 d., p. 1) (toliau – Dekretas įstatymas Nr. 34), Italijos valdžios institucijos, be kita ko, įsteigė 130 mln. EUR dydžio kompensacijos fondą, skirtą oro transporto sektoriaus žalai, patirtai dėl COVID‑19 pandemijos, atlyginti.
3 2020 m. rugpjūčio 14 d. Italijos valdžios institucijos priėmė Decreto-legge n. 104 – Misure urgenti per il sostegno e il rilancio dell’economia (Dekretas įstatymas Nr. 104 dėl skubių priemonių ekonomikai remti ir atgaivinti) (GURI, Nr. 203, paprastasis priedas, 2020 m. rugpjūčio 14 d., p. 1). Šiuo dekretu įstatymu Italijos Respublikos infrastruktūros ir transporto ministrui buvo suteikti įgaliojimai, kol bus baigta SESV 108 straipsnio 3 dalyje numatyta procedūra, iš anksto skirti subsidijas, finansuojamas iš Dekretu įstatymu Nr. 34 įsteigto fondo, kurių bendra suma neviršija 50 mln. EUR, oro transporto bendrovėms, atitinkančioms Dekreto įstatymo Nr. 34 198 straipsnyje nustatytus tinkamumo reikalavimus.
4 2020 m. spalio 15 d. Italijos Respublika, remdamasi SESV 108 straipsnio 3 dalimi, pranešė Europos Komisijai apie pagalbos priemonę, kurią sudaro subsidijos, išmokėtos iš Dekretu įstatymu Nr. 34 įsteigto fondo (toliau – nagrinėjama priemonė). Šia priemone, kurios teisinis pagrindas yra Dekreto įstatymo Nr. 34 198 straipsnis, siekiama atlyginti žalą, kurią reikalavimus atitinkančios oro transporto bendrovės patyrė dėl kelionių apribojimų ir kitų viruso plitimo valdymo priemonių, kurių buvo imtasi siekiant apriboti COVID‑19 pandemijos plitimą.
5 Dekreto įstatymo Nr. 34 198 straipsnyje įtvirtinti toliau nurodyti tinkamumo reikalavimai. Pirma, oro transporto bendrovė negali būti fondo, įsteigto kitu dekretu įstatymu, kuriame numatyta kompensuoti COVID‑19 pandemijos padarytą žalą oro transporto bendrovėms, turinčioms Italijos valdžios institucijų išduotą licenciją ir atsakingoms už su viešąja paslauga susijusių įsipareigojimų vykdymą minėto dekreto įstatymo įsigaliojimo dieną, paramos gavėja. Antra, oro transporto bendrovė turi turėti galiojantį oro vežėjo pažymėjimą ir Italijos licenciją. Trečia, oro transporto bendrovės orlaiviai turi turėti daugiau nei 19 vietų. Ketvirta, oro transporto bendrovė savo darbuotojams, kurių pagrindinė buvimo vieta yra Italijoje, taip pat jos veikloje dalyvaujantiems trečiųjų įmonių darbuotojams turi mokėti darbo užmokestį, kuris negali būti mažesnis už minimalų darbo užmokestį, nustatytą nacionalinėje kolektyvinėje sutartyje, taikomoje oro transporto sektoriui ir sudarytoje darbdavių organizacijų ir profesinių sąjungų, kurios nacionaliniu lygmeniu laikomos reprezentatyviausiomis (toliau – minimalaus darbo užmokesčio reikalavimas).
6 2020 m. gruodžio 22 d. ginčijamu sprendimu Komisija nusprendė nepateikti prieštaravimų dėl nagrinėjamos priemonės, motyvuodama tuo, kad ši priemonė, įskaitant tinkamumo finansuoti sąlygas, yra suderinama su vidaus rinka.
Šalių reikalavimai
7 Ieškovė Bendrojo Teismo prašo:
– panaikinti ginčijamą sprendimą,
– priteisti iš Komisijos ir įstojusių į bylą šalių Neos SpA, Blue panorama airlines SpA ir Air Dolomiti SpA – Linee aeree regionali Europee bylinėjimosi išlaidas.
8 Komisija Bendrojo Teismo prašo:
– atmesti ieškinį kaip nepagrįstą,
– priteisti iš ieškovės bylinėjimosi išlaidas.
9 Įstojusios į bylą šalys Bendrojo Teismo prašo:
– atmesti ieškinį kaip nepriimtiną ir bet kuriuo atveju kaip nepagrįstą,
– priteisti iš ieškovės bylinėjimosi išlaidas.
Dėl teisės
[Praleista]
Dėl ketvirtojo pagrindo, grindžiamo motyvavimo stoka
18 Nurodydama ketvirtąjį pagrindą ieškovė iš esmės tvirtina, kad ginčijamas sprendimas yra nemotyvuotas. Konkrečiai kalbant, ieškovė teigia, kad iš ginčijamo sprendimo ji negali suprasti priežasčių, dėl kurių Komisija išnagrinėjo ketvirtosios tinkamumo pagalbai gauti sąlygos, t. y. minimalaus darbo užmokesčio reikalavimo, suderinamumą su Sąjungos teise atsižvelgdama tik į 2008 m. birželio 17 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentą (EB) Nr. 593/2008 dėl sutartinėms prievolėms taikytinos teisės (Roma I) (OL L 177, 2008, p. 6; toliau – reglamentas „Roma I“), o ne į nediskriminavimo ir laisvės teikti paslaugas principus.
19 Komisija, palaikoma įstojusių į bylą šalių, ginčija šiuos argumentus.
20 Reikia priminti, kad pagal suformuotą jurisprudenciją SESV 296 straipsnyje reikalaujamas motyvavimas turi atitikti ginčijamo akto pobūdį bei aiškiai ir nedviprasmiškai atskleisti institucijos, kuri priėmė ginčijamą teisės aktą, argumentus, kad suinteresuotieji asmenys galėtų sužinoti, dėl kokių priežasčių priemonė priimta, o kompetentingas teismas – vykdyti kontrolę. Reikalavimas motyvuoti turi būti vertinamas atsižvelgiant į bylos aplinkybes, be kita ko, į teisės akto turinį, nurodytų priežasčių pobūdį ir asmenų, kuriems teisės aktas skirtas, ar kitų asmenų, kurie konkrečiai ir tiesiogiai su juo susiję, suinteresuotumą gauti paaiškinimus. Nurodant motyvus nereikalaujama tiksliai atskleisti visų svarbių faktinių ir teisinių aplinkybių, nes vertinimas, ar išdėstyti motyvai atitinka SESV 296 straipsnio reikalavimus, turi būti atliekamas ne tik pagal jo turinį, bet ir pagal kontekstą ir visas atitinkamą sritį reglamentuojančias teisės normas (žr. 2011 m. rugsėjo 8 d. Sprendimo Komisija / Nyderlandai, C‑279/08 P, EU:C:2011:551, 125 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją).
21 Tokiomis aplinkybėmis sprendime nepradėti SESV 108 straipsnio 2 dalyje numatytos oficialios tyrimo procedūros turi būti nurodytos tik priežastys, dėl kurių Komisija mano, kad nėra didelių atitinkamos pagalbos suderinamumo su vidaus rinka vertinimo sunkumų, ir net glaustas to sprendimo motyvavimas turi būti laikomas pakankamu atsižvelgiant į SESV 296 straipsnyje numatytą reikalavimą motyvuoti, jeigu juo aiškiai ir nedviprasmiškai išdėstytos priežastys, dėl kurių Komisija nusprendė, kad tokių sunkumų nėra, o klausimas, ar šis motyvavimas yra pagrįstas, nesusijęs su šiuo reikalavimu (šiuo klausimu žr. 2011 m. spalio 27 d. Sprendimo Austrija / Scheucher-Fleisch ir kt., C‑47/10 P, EU:C:2011:698, 111 punktą ir 2016 m. gegužės 12 d. Sprendimo Hamr – Sport / Komisija, T‑693/14, nepaskelbtas Rink., EU:T:2016:292, 54 punktą; šiuo klausimu taip pat žr. 2008 m. gruodžio 22 d. Sprendimo Régie Networks, C‑333/07, EU:C:2008:764, 65, 70 ir 71 punktus).
22 Šiuo atveju, kiek tai susiję su nagrinėjamos priemonės suderinamumu su vidaus rinka, iš ginčijamo sprendimo visų pirma matyti, kad Komisija paminėjo 1977 m. kovo 22 d. Sprendimą Iannelli & Volpi (74/76, EU:C:1977:51, 14 punktas) ir 1993 m. birželio 15 d. Sprendimą Matra / Komisija (C‑225/91, EU:C:1993:239, 41 punktas); pagal juos pagalbos teikimo būdai, prieštaraujantys konkrečioms SESV nuostatoms, išskyrus SESV 107 ir 108 straipsnius, gali būti taip neatsiejamai susiję su pagalbos dalyku, kad jų neįmanoma vertinti atskirai, todėl jų poveikis visos pagalbos suderinamumui ar nesuderinamumui būtinai turi būti vertinamas pagal SESV 108 straipsnyje numatytą procedūrą (ginčijamo sprendimo 92 punktas). Šiuo klausimu ginčijamame sprendime nurodyta, kad Italijos Respublika nustatė keturias tinkamumo sąlygas galimiems nagrinėjamos priemonės gavėjams atrinkti ir kad Komisija nusprendė, jog šios keturios sąlygos yra neatsiejamai susijusios su nagrinėjama priemone (ginčijamo sprendimo 93 punktas).
23 Paskui ginčijamo sprendimo 95 punkte Komisija nurodė, kad yra ypatinga priežastis nagrinėti ketvirtąją tinkamumo sąlygą, pagal kurią pagalbos gavėjai privalo mokėti minimalų darbo užmokestį savo darbuotojams, kurių pagrindinė buvimo vieta yra Italijoje. Komisija nusprendė, kad šis reikalavimas nėra neatsiejamas nuo nagrinėjamos priemonės tikslo, nes jos tikslas buvo užtikrinti, kad pagalbos gavėjai garantuotų minimalaus darbo užmokesčio apsaugą savo darbuotojams, kurių pagrindinė buvimo vieta yra Italijoje, kaip tai nurodyta Italijos teisėje. Taigi, jos nuomone, šio reikalavimo suderinamumas turėjo būti vertinamas atsižvelgiant į „kitas reikšmingas Sąjungos teisės nuostatas“.
24 Šiame etape reikia konstatuoti, kad ginčijamame sprendime nėra aiškių ir nedviprasmiškų argumentų, kuriais remdamasi Komisija to sprendimo 93 punkte tvirtino, kad reikalavimas mokėti minimalų darbo užmokestį buvo neatsiejamai susijęs su nagrinėjama priemone, o jo 95 punkte nurodė, kad šis reikalavimas nebuvo neatsiejamas nuo minėtos priemonės tikslo.
25 Be to, ginčijamo sprendimo 96–98 punktuose Komisija pažymėjo, kad minimalaus darbo užmokesčio reikalavimas taikomas tik tiems darbuotojams, kurių pagrindinė buvimo vieta yra Italijoje. Paskui ji įvertino šį reikalavimą atsižvelgdama į reglamento „Roma I“ 8 straipsnį, kuriame įtvirtintos specialios kolizinės normos, susijusios su individualiomis darbo sutartimis. Ji konstatavo, kad pagal šią nuostatą visi vežėjai, kurių darbuotojai dirba Italijos teritorijoje, privalo laikytis Italijos teisės aktuose numatytos minimalios apsaugos, neatsižvelgiant į vežėjo pilietybę ar individualiai darbo sutarčiai taikytiną teisę. Tuo remdamasi ginčijamo sprendimo 99 punkte ji padarė išvadą, kad reikalavimas mokėti minimalų darbo užmokestį iš pirmo žvilgsnio nepažeidžia apsaugos, kuri pagal reglamentą „Roma I“ suteikiama darbuotojams, ir tai nėra „kitų Sąjungos teisės nuostatų“ pažeidimas.
26 Taip argumentuodama Komisija nenurodė priežasčių, kurios jai leistų manyti, kad vienintelė reikšminga nuostata, išskyrus SESV 107 ir 108 straipsnius, į kurią atsižvelgdama ji turėjo nagrinėti minimalaus darbo užmokesčio reikalavimo suderinamumą su Sąjungos teise, yra reglamento „Roma I“ 8 straipsnis.
27 Šiuo klausimu reikia konstatuoti, kad ginčijamo sprendimo 99 punkte Komisijos padaryta išvada, jog minimalaus darbo užmokesčio reikalavimas neprieštarauja „kitoms Sąjungos teisės nuostatoms“, yra nemotyvuota. Be reglamento „Roma I“ 8 straipsnio, Komisija nenurodė jokios kitos Sąjungos teisės nuostatos, kuria remdamasi ji būtų nagrinėjusi šį reikalavimą. Taigi Komisija nenurodė aiškių ir skaidrių motyvų, dėl kurių nusprendė, kad minėtas reikalavimas nepažeidžia „kitų Sąjungos teisės nuostatų“.
28 Be to, šią motyvavimo stoką patvirtina ginčijamo sprendimo 94 ir 95 punktuose nurodyta aplinkybė, kad nagrinėdama minimalaus darbo užmokesčio reikalavimą Komisija atsižvelgė į „kontekstą“, t. y. į Italijos pigių skrydžių bendrovių asociacijos (Aicalf) skundą, susijusį su Dekreto įstatymo Nr. 34 203 straipsniu, kurio formuluotė panaši į minėto dekreto įstatymo 198 straipsnį, t. y. į nagrinėjamos priemonės teisinį pagrindą. Šio skundo turinys buvo pridėtas prie ieškinio.
29 Remiantis šiuo skundu, nagrinėjami Italijos teisės aktai yra neteisėti tiek, kiek juose numatyta, kad oro vežėjai savo darbuotojams, kurių pagrindinė buvimo vieta yra Italijoje, turi mokėti darbo užmokestį, kuris negali būti mažesnis nei minimalus darbo užmokestis, numatytas atitinkamoje nacionalinėje kolektyvinėje sutartyje, taikomoje oro transporto sektoriui ir sudarytoje nacionaliniu lygmeniu reprezentatyviausių darbdavių organizacijų ir profesinių sąjungų. Aicalf tvirtino, kad dėl šiuose teisės aktuose nurodytos nacionalinės kolektyvinės sutarties derėjosi profesinė asociacija, kuri nebuvo reprezentatyvi, nes jos nariai atstovavo tik 11,3 % viso Italijos oro eismo. Aicalf teigimu, šie teisės aktai netiesiogiai diskriminaciniu būdu apribojo laisvę teikti paslaugas, kaip tai suprantama pagal SESV 56 straipsnį.
30 Skundas buvo grindžiamas, be kita ko, Teisingumo Teismo jurisprudencija, visų pirma 2007 m. gruodžio 11 d. Sprendimu International Transport Workers’ Federation ir Finnish Seamen’s Union (C‑438/05, EU:C:2007:772), 2007 m. gruodžio 18 d. Sprendimu Laval un Partneri (C‑341/05, EU:C:2007:809), 2008 m. balandžio 3 d. Sprendimu Rüffert (C‑346/06, EU:C:2008:189) ir 2014 m. rugsėjo 18 d. Sprendimu Bundesdruckerei (C‑549/13, EU:C:2014:2235). Šiuo klausimu Aicalf teigė, kad Teisingumo Teismas jau nagrinėjo nacionalines priemones, kuriomis užsienio ūkio subjektai įpareigojami laikytis nacionalinėse kolektyvinėse sutartyse nustatytų darbo užmokesčio sąlygų, ir pripažino jas nesuderinamomis su Sąjungos teise.
31 Taigi prieš priimant ginčijamą sprendimą Komisijos dėmesys buvo atkreiptas į Dekreto įstatymo Nr. 34 203 straipsnį, kurio formuluotė panaši į nagrinėjamoje priemonėje numatytą minimalaus darbo užmokesčio reikalavimą, ir į nagrinėjamos priemonės suderinamumą su vidaus rinka, atsižvelgiant, be kita ko, į SESV 56 straipsnį. Be to, ji turėjo reikšmingos informacijos šiuo klausimu.
32 Atsižvelgiant į šias aplinkybes, Komisija a fortiori atsidūrė tokioje situacijoje, kai turėjo priimti sprendimą dėl SESV 56 straipsnio, kaip „kitos Sąjungos teisės nuostatos“, į kurią atsižvelgdama ji galimai turėjo išanalizuoti nagrinėjamos priemonės suderinamumą su vidaus rinka, svarbos.
33 Vadinasi, ieškovė pagrįstai teigia, kad iš ginčijamo sprendimo ji negali suprasti priežasčių, dėl kurių Komisija minimalaus darbo užmokesčio reikalavimo atitiktį Sąjungos teisei išnagrinėjo atsižvelgdama tik į reglamento „Roma I“ 8 straipsnį, o ne į, be kita ko, SESV 56 straipsnyje įtvirtintą laisvės teikti paslaugas principą.
34 Iš viso to, kas išdėstyta, matyti, kad Komisija nepaaiškino, kodėl, jos nuomone, vienintelė reikšminga nuostata, išskyrus SESV 107 ir 108 straipsnius, į kurią atsižvelgdama ji turėjo nagrinėti minimalaus darbo užmokesčio reikalavimo suderinamumą su Sąjungos teise, buvo reglamento „Roma I“ 8 straipsnis, atmetant „kitas Sąjungos teisės nuostatas“, be kita ko, SESV 56 straipsnį, kuriame įtvirtinta laisvė teikti paslaugas. Tokiomis aplinkybėmis Bendrasis Teismas negali patikrinti, ar minimalaus darbo užmokesčio reikalavimas buvo suderinamas su „kitomis Sąjungos teisės nuostatomis“, taigi ir to, ar visa nagrinėjama priemonė buvo suderinama su vidaus rinka.
35 Šios išvados nepaneigia ginčijamo sprendimo 94 punkte nurodyta aplinkybė, kad ginčijamo sprendimo priėmimo dieną dėl skunde nurodytų teisės aktų prieš Italijos Respubliką nebuvo pradėta jokia procedūra dėl įsipareigojimų neįvykdymo pagal SESV 258 straipsnį. Iš SESV 258 straipsnio struktūros matyti, kad Komisija neprivalo pradėti tokios procedūros. Šiuo klausimu ji turi diskreciją (2010 m. spalio 14 d. Sprendimo Deutsche Telekom / Komisija, C‑280/08 P, EU:C:2010:603, 47 punktas). Todėl tai, kad Komisija nepradėjo procedūros dėl įsipareigojimų neįvykdymo, nereiškia, kad aptariami Italijos teisės aktai yra suderinami su Sąjungos teise. Taigi šis patikslinimas neturi įtakos ginčijamo sprendimo motyvavimo nepakankamumui.
36 Dėl ginčijamo sprendimo 99 punkte pateikto teiginio, kad „[k]ompetentingos Italijos valdžios institucijos ir prireikus Italijos teismai turi užtikrinti, kad [minimalaus darbo užmokesčio reikalavimas] būtų įgyvendintas ir vykdomas laikantis Sąjungos teisės“, reikia priminti, kad pagalbos suderinamumo su vidaus rinka vertinimas yra išimtinė Komisijos kompetencija, kurią kontroliuoja Sąjungos teismas (šiuo klausimu žr. 2012 m. gruodžio 19 d. Sprendimo Mitteldeutsche Flughafen ir Flughafen Leipzig-Halle / Komisija, C‑288/11 P, EU:C:2012:821, 79 punktą). Taigi tai, kad Italijos valdžios institucijos ar teismai gali užtikrinti, jog šis reikalavimas būtų įgyvendintas ir vykdomas laikantis Sąjungos teisės, neatleidžia Komisijos nuo pareigos įvertinti pagalbos suderinamumą su vidaus rinka, prireikus atsižvelgiant į kitas Sąjungos teisės nuostatas nei SESV 107 ir 108 straipsniai. Todėl ginčijamo sprendimo 99 punkte pateiktas teiginys taip pat neturi jokios įtakos ginčijamo sprendimo motyvų nepakankamumui.
37 Galiausiai pagal suformuotą jurisprudenciją, išskyrus išimtines aplinkybes, motyvai negali būti pirmą kartą ir a posteriori nurodyti teisme (žr. 2011 m. rugsėjo 20 d. Sprendimo Evropaïki Dynamiki / EIB, T‑461/08, EU:T:2011:494, 109 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją). Taigi atsiliepime į ieškinį ir per teismo posėdį Komisijos pateikti paaiškinimai, kad nagrinėjama priemonė nepažeidžia laisvės teikti paslaugas principo ir nebuvo būtina nagrinėti „kitų Sąjungos teisės nuostatų“, negali papildyti ginčijamo sprendimo motyvų vykstant procesui.
38 Vadinasi, ginčijamas sprendimas turi būti panaikintas, nes Komisija pažeidė SESV 296 straipsnyje numatytą pareigą motyvuoti.
[Praleista]
Remdamasis šiais motyvais,
BENDRASIS TEISMAS (dešimtoji kolegija)
nusprendžia:
1. Panaikinti 2020 m. gruodžio 22 d. Komisijos sprendimą C(2020) 9625 final dėl valstybės pagalbos SA.59029 (2020/N) – Italija – COVID‑19: Kompensacijų sistema oro transporto bendrovėms, turinčioms Italijos valdžios institucijų išduotą licenciją.
2. Komisija padengia savo ir Ryanair DAC patirtas bylinėjimosi išlaidas.
3. Neos SpA, Blue panorama airlines SpA ir Air Dolomiti SpA – Linee aeree regionali Europee padengia savo bylinėjimosi išlaidas.
Paskelbta 2023 m. gegužės 24 d. viešame teismo posėdyje Liuksemburge.
Parašai.