WYROK SĄDU (dziesiąta izba)
z dnia 24 maja 2023 r. (*)
Pomoc państwa – Włoski rynek transportu lotniczego – System odszkodowań dla przedsiębiorstw lotniczych posiadających koncesję wydaną przez władze włoskie – Decyzja o niewnoszeniu zastrzeżeń – Pomoc przeznaczona na naprawę szkód spowodowanych zdarzeniem nadzwyczajnym – Obowiązek uzasadnienia
W sprawie T‑268/21
Ryanair DAC, z siedzibą w Swords (Irlandia), którą reprezentowali E. Vahida, F.-C. Laprévote, V. Blanc, S. Rating, I.-G. Metaxas-Maranghidis i D. Pérez de Lamo, adwokaci,
strona skarżąca,
przeciwko
Komisji Europejskiej, którą reprezentowali L. Flynn, C. Georgieva i F. Tomat, w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
popieranej przez
Neos SpA, z siedzibą w Somma Lombardo (Włochy),
Blue panorama airlines SpA, z siedzibą w Somma Lombardo,
Air Dolomiti SpA – Linee aeree regionali Europee, z siedzibą w Villafranca de Verona (Włochy),
które reprezentowali M. Merola i A. Cogoni, adwokaci,
interwenienci,
SĄD (dziesiąta izba),
w składzie podczas narady: A. Kornezov, prezes, E. Buttigieg i G. Hesse (sprawozdawca), sędziowie,
sekretarz: S. Spyropoulos, administratorka,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 24 listopada 2022 r.,
wydaje następujący
Wyrok(1)
1 W opartej na art. 263 TFUE skardze skarżąca Ryanair DAC wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji C(2020) 9625 final z dnia 22 grudnia 2020 r. w sprawie pomocy państwa SA.59029 (2020/N) – Włochy – COVID-19: System odszkodowań dla przedsiębiorstw lotniczych posiadających koncesję wydaną przez władze włoskie (zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”).
Okoliczności powstania sporu
2 W drodze decreto-legge n. 34 – Misure urgenti in materia di salute, sostegno al lavoro e all’economia, nonche’ di politiche sociali connesse all’emergenza epidemiologica da COVID-19 (dekretu z mocą ustawy nr 34 w sprawie pilnych środków w dziedzinie ochrony zdrowia, wsparcia rynku pracy i gospodarki oraz polityki społecznej związanych z sytuacją epidemiologiczną wywołaną COVID-19) z dnia 19 maja 2020 r. (dodatek zwyczajny do GURI nr 128 z dnia 19 maja 2020 r., s. 1), zmienionego i przekształconego w ustawę w drodze ustawy nr 77 z dnia 17 lipca 2020 r. (dodatek zwyczajny do GURI nr 180 z dnia 18 lipca 2020 r., s. 1) (zwanego dalej „dekretem z mocą ustawy nr 34”), władze włoskie utworzyły między innymi fundusz odszkodowań za szkody poniesione przez sektor lotniczy w kontekście pandemii COVID-19 w wysokości 130 mln EUR.
3 W dniu 14 sierpnia 2020 r. władze włoskie przyjęły decreto-legge n. 104 – Misure urgenti per il sostegno e il rilancio dell’economia (dekret z mocą ustawy nr 104 w sprawie pilnych środków mających na celu wsparcie i ożywienie gospodarki) (dodatek zwyczajny do GURI nr 203 z dnia 14 sierpnia 2020 r., s. 1). W oczekiwaniu na zakończenie postępowania przewidzianego w art. 108 ust. 3 TFUE ów dekret z mocą ustawy upoważniał ministra infrastruktury i transportu Republiki Włoskiej do przyznania tytułem zaliczkowym subwencji finansowanych z funduszu utworzonego na mocy dekretu z mocą ustawy nr 34 w łącznej kwocie nieprzekraczającej 50 mln EUR tym przedsiębiorstwom lotniczym, które spełniały warunki kwalifikowalności określone w art. 198 dekretu z mocą ustawy nr 34.
4 W dniu 15 października 2020 r., zgodnie z art. 108 ust. 3 TFUE, Republika Włoska zgłosiła Komisji Europejskiej środek pomocowy polegający na wypłacie dotacji z funduszu utworzonego na mocy dekretu z mocą ustawy nr 34 (zwany dalej „rozpatrywanym środkiem”). Środek ten, którego podstawą prawną jest art. 198 dekretu z mocą ustawy nr 34, ma na celu naprawienie szkód poniesionych przez kwalifikujące się do objęcia pomocą przedsiębiorstwa lotnicze w wyniku ograniczeń w przemieszczaniu się i innych środków izolacji przyjętych w celu ograniczenia rozprzestrzeniania się pandemii COVID-19.
5 Warunki kwalifikowalności, które zostały ustanowione w art. 198 dekretu z mocą ustawy nr 34, są następujące: Po pierwsze, przedsiębiorstwo lotnicze nie może być beneficjentem funduszu utworzonego na mocy innego dekretu z mocą ustawy, który przewidywałby odszkodowanie za szkody wyrządzone przez pandemię COVID-19 posiadającym koncesję wydaną przez władze włoskie przedsiębiorstwom lotniczym, którym, na dzień wejścia w życie tego dekretu z mocą ustawy, powierzono wykonywanie zobowiązań z zakresu usług publicznych. Po drugie, to przedsiębiorstwo lotnicze musi posiadać ważny certyfikat przewoźnika lotniczego i włoską koncesję. Po trzecie, zdolność przewozowa statków powietrznych tego przewoźnika lotniczego musi być większa niż 19 miejsc. Po czwarte, ten przewoźnik lotniczy musi stosować wobec swoich pracowników, których port macierzysty znajduje się we Włoszech, oraz do pracowników przedsiębiorstw trzecich biorących udział w prowadzeniu przezeń działalności, wynagrodzenie, które nie może być niższe od wynagrodzenia minimalnego określonego w krajowym układzie zbiorowym mającym zastosowanie do sektora transportu lotniczego, zawartym przez organizacje pracodawców i związki zawodowe uznane za najbardziej reprezentatywne na szczeblu krajowym (wymóg zwany dalej „wymogiem minimalnego wynagrodzenia”).
6 W dniu 22 grudnia 2020 r. Komisja wydała zaskarżoną decyzję, w której postanowiła nie wnosić zastrzeżeń wobec rozpatrywanego środka ze względu na to, że jest on, jak również przewidziane w nim warunki kwalifikowalności, zgodny z rynkiem wewnętrznym.
Żądania stron
7 Skarżąca wnosi do Sądu o:
– stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;
– obciążenie Komisji i interwenientów, Neos SpA, Blue panorama airlines SpA i Air Dolomiti SpA – Linee aeree regionali Europee, kosztami postępowania.
8 Komisja wnosi do Sądu o:
– oddalenie skargi jako bezzasadnej;
– obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
9 Interwenienci wnoszą do Sądu o:
– odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej lub, w każdym razie, oddalenie jej jako bezzasadnej;
– obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
Co do prawa
[…]
W przedmiocie zarzutu czwartego, dotyczącego braku uzasadnienia
18 W ramach zarzutu czwartego skarżąca podnosi w istocie, że zaskarżona decyzja jest dotknięta szeregiem braków w uzasadnieniu. W szczególności skarżąca podnosi, że zaskarżona decyzja nie pozwala jej zrozumieć powodów, dla których Komisja zbadała zgodność z prawem Unii czwartej przesłanki kwalifikowalności do pomocy, a mianowicie wymogu wynagrodzenia minimalnego, wyłącznie w świetle rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 593/2008 z dnia 17 czerwca 2008 r. o prawie właściwym dla zobowiązań umownych (Rzym I) (Dz.U. 2008, L 177, s. 6, zwanego dalej „rozporządzeniem Rzym I”), nie zaś – w świetle zasad niedyskryminacji i swobody świadczenia usług.
19 Komisja, popierana przez interwenientów, kwestionuje tę argumentację.
20 Należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem uzasadnienie, jakiego wymaga art. 296 TFUE, powinno być dostosowane do charakteru aktu i powinno przedstawiać w sposób jasny i jednoznaczny rozumowanie instytucji, która wydała akt, pozwalając zainteresowanym poznać podstawy podjętej decyzji, a właściwemu sądowi dokonać jej kontroli. Ten wymóg uzasadnienia należy więc oceniać w odniesieniu do konkretnej sytuacji, w szczególności do treści aktu, charakteru przywołanych argumentów, a także interesu, jaki w uzyskaniu wyjaśnień mogą mieć adresaci aktu lub inne osoby, których dotyczy on bezpośrednio i indywidualnie. Nie ma wymogu, by uzasadnienie wyszczególniało wszystkie istotne elementy faktyczne i prawne, ponieważ ocena, czy uzasadnienie aktu spełnia wymogi przewidziane w art. 296 TFUE, winna opierać się nie tylko na jego brzmieniu, ale także uwzględniać okoliczności jego wydania, jak również całość przepisów prawa regulującego daną dziedzinę (zob. wyrok z dnia 8 września 2011 r., Komisja/Niderlandy, C‑279/08 P, EU:C:2011:551, pkt 125 i przytoczone tam orzecznictwo).
21 W tym kontekście decyzja o niewszczynaniu formalnego postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 108 ust. 2 TFUE powinna zawierać jedynie te powody, dla których Komisja uważa, że nie stoi w obliczu poważnych trudności w zakresie oceny zgodności danej pomocy z rynkiem wewnętrznym, i nawet zwięzłe uzasadnienie tej decyzji należy uznać za wystarczające w świetle wymogu uzasadnienia przewidzianego w art. 296 TFUE, jeżeli w sposób jasny i jednoznaczny ukazuje ono powody, dla których instytucja ta uznała, że takie trudności nie występują, przy czym kwestia zasadności tego uzasadnienia jest zagadnieniem odrębnym niemającym związku z owym wymogiem (wyroki z dnia 27 października 2011 r., Austria/Scheucher-Fleisch i in., C‑47/10 P, EU:C:2011:698, pkt 111; z dnia 12 maja 2016 r., Hamr – Sport/Komisja, T‑693/14, niepublikowany, EU:T:2016:292, pkt 54; zob. także podobnie wyrok z dnia 22 grudnia 2008 r., Régie Networks, C‑333/07, EU:C:2008:764, pkt 65, 70, 71).
22 W niniejszej sprawie, jeśli chodzi o zgodność rozpatrywanego środka z rynkiem wewnętrznym, z zaskarżonej decyzji wynika przede wszystkim, że Komisja powołała się na wyroki: z dnia 22 marca 1977 r., Iannelli & Volpi (74/76, EU:C:1977:51, pkt 14); z dnia 15 czerwca 1993 r., Matra/Komisja (C‑225/91, EU:C:1993:239, pkt 41), zgodnie z którymi warunki wdrażania pomocy naruszające poszczególne postanowienia traktatu FUE, inne niż art. 107 i 108 TFUE, mogą być do tego stopnia nierozerwalnie związane z przedmiotem pomocy, że nie jest możliwe dokonanie ich odrębnej oceny, w związku z czym ich wpływ na zgodność czy też niezgodność całokształtu pomocy należy zatem oceniać w ramach postępowania przewidzianego w art. 108 TFUE (pkt 92 zaskarżonej decyzji). W tym względzie w zaskarżonej decyzji wyjaśniono, że Republika Włoska ustanowiła cztery warunki kwalifikowalności po to, aby dokonać wyboru potencjalnych beneficjentów rozpatrywanego środka, i że Komisja uznała, iż te cztery warunki są nierozerwalnie związane z rozpatrywanym środkiem (pkt 93 zaskarżonej decyzji).
23 Następnie w pkt 95 zaskarżonej decyzji Komisja wskazała, że istnieje szczególny powód przemawiający za tym, aby zbadać czwarty z warunków kwalifikowalności, zgodnie z którym beneficjenci są zobowiązani do wypłaty minimalnego wynagrodzenia tym swoim pracownikom, których baza macierzysta znajduje się we Włoszech. Komisja uznała, że wymóg ten nie jest ściśle związany z celem rozpatrywanego środka, ponieważ jego celem jest zapewnienie, aby beneficjenci zagwarantowali ochronę minimalnego wynagrodzenia swoim pracownikom, których port macierzysty znajduje się we Włoszech, zgodnie z przepisami włoskiego prawa. Tak więc zdaniem tej instytucji zgodność tego wymogu należy oceniać w świetle „innych właściwych przepisów prawa Unii”.
24 Na tym etapie należy stwierdzić, że Komisja w zaskarżonej decyzji nie przedstawiła w sposób jasny i jednoznaczny rozumowania, które jednocześnie doprowadziło ją do stwierdzenia w pkt 93 tej decyzji, że wymóg minimalnego wynagrodzenia był nierozerwalnie związany z rozpatrywanym środkiem oraz, w pkt 95 tej decyzji, że wymóg ten nie był ściśle związany z celem tego środka.
25 Ponadto w pkt 96–98 zaskarżonej decyzji Komisja wskazała, że wymóg minimalnego wynagrodzenia ma zastosowanie wyłącznie do pracowników, których port macierzysty znajduje się we Włoszech. Dokonała ona zatem oceny tego wymogu w świetle art. 8 rozporządzenia Rzym I, w którym ustanowione zostały szczególne normy kolizyjne odnoszące się do indywidualnej umowy o pracę. Instytucja ta stwierdziła, że zgodnie z tym przepisem wszyscy przewoźnicy zatrudniający pracowników na terytorium Włoch są zobowiązani do przestrzegania zasad minimalnej ochrony przyznawanej przez przepisy prawa włoskiego, bez względu na przynależność państwową przewoźnika lub prawo właściwe dla indywidualnej umowy o pracę. Na tej podstawie Komisja stwierdziła w pkt 99 zaskarżonej decyzji, że wymóg minimalnego wynagrodzenia prima facie gwarantuje ochronę przyznaną pracownikom w rozporządzeniu Rzym I i nie stanowi naruszenia „innych przepisów prawa Unii”.
26 Rozumując w ten sposób, Komisja nie przedstawiła powodów, które pozwoliły jej dojść do wniosku, że jedynym właściwym przepisem, innym niż art. 107 i 108 TFUE, w świetle którego powinna zbadać zgodność wymogu minimalnego wynagrodzenia z prawem Unii, był art. 8 rozporządzenia Rzym I.
27 W tym względzie należy stwierdzić, że wniosek, do którego doszła Komisja w pkt 99 zaskarżonej decyzji, i zgodnie z którym wymóg minimalnego wynagrodzenia nie jest sprzeczny z „innymi przepisami prawa Unii”, nie jest uzasadniony. Poza art. 8 rozporządzenia Rzym I Komisja nie wspomniała bowiem o żadnym innym przepisie prawa Unii, w świetle którego miałaby ona zbadać ten wymóg. W związku z tym Komisja nie przedstawiła w sposób jasny i przejrzysty powodów, dla których uznała, że wymóg ten nie stanowi naruszenia „innych przepisów prawa Unii”.
28 O tym braku uzasadnienia świadczy ponadto przedstawiona w ust. 94 i 95 zaskarżonej decyzji okoliczność polegająca na tym, że przy badaniu wymogu minimalnego wynagrodzenia Komisja wzięła pod uwagę „kontekst”, a mianowicie wniesioną przez włoskie stowarzyszenie przewoźników nisko kosztowych (AICALF) skargę dotyczącą art. 203 dekretu z mocą ustawy nr 34, którego brzmienie było podobne do art. 198 wspomnianego dekretu z mocą ustawy, czyli podstawy prawnej rozpatrywanego środka. Treść tej skargi została przedstawiona w załączniku do skargi.
29 Zgodnie z tą skargą do Komisji sporne przepisy włoskie były niezgodne z prawem w zakresie, w jakim przewidywały, że przewoźnicy lotniczy powinni wypłacać swoim pracownikom, których port macierzysty znajduje się we Włoszech, wynagrodzenie, które nie może być niższe od wynagrodzenia minimalnego przewidzianego w krajowym układzie zbiorowym właściwym dla sektora transportu lotniczego, zawartym przez najbardziej reprezentatywne organizacje związkowe i pracodawców na szczeblu krajowym. AICALF twierdziła, że krajowy układ zbiorowy, o którym mowa w tych przepisach, został wynegocjowany przez stowarzyszenie zawodowe, które nie było reprezentatywne, ponieważ jego członkowie reprezentowali jedynie 11,3 % całokształtu włoskiego ruchu lotniczego. Zdaniem AICALF uregulowanie to ustanawiało pośrednio dyskryminujące ograniczenie swobody świadczenia usług w rozumieniu art. 56 TFUE.
30 Ta wniesiona do Komisji skarga opierała się w szczególności na orzecznictwie Trybunału, a w szczególności na wyrokach: z dnia 11 grudnia 2007 r., International Transport Workers’ Federation i Finnish Seamen’s Union (C‑438/05, EU:C:2007:772); z dnia 18 grudnia 2007 r., Laval un Partneri (C‑341/05, EU:C:2007:809); z dnia 3 kwietnia 2008 r., Rüffert (C‑346/06, EU:C:2008:189); z dnia 18 września 2014 r., Bundesdruckerei (C‑549/13, EU:C:2014:2235). W tym względzie AICALF twierdził, że Trybunał zbadał już przepisy krajowe nakładające na zagraniczne podmioty gospodarcze obowiązek przestrzegania warunków płacowych określonych w krajowych układach zbiorowych i uznał je za niezgodne z prawem Unii.
31 Przed wydaniem zaskarżonej decyzji Komisja zwróciła zatem uwagę na art. 203 dekretu z mocą ustawy nr 34, którego brzmienie było podobne do przewidzianego w rozpatrywanym środku wymogu minimalnego wynagrodzenia, oraz na zgodność rozpatrywanego środka z rynkiem wewnętrznym, w szczególności w świetle art. 56 TFUE. Dysponowała ona ponadto istotnymi w tym względzie informacjami.
32 Biorąc pod uwagę ten kontekst, a fortiori, Komisja znajdowała się w sytuacji, w której musiała zająć stanowisko w przedmiocie znaczenia art. 56 TFUE jako „innego przepisu prawa Unii”, w świetle którego musiała ona ewentualnie zbadać zgodność rozpatrywanego środka z rynkiem wewnętrznym.
33 Tak więc skarżąca słusznie podnosi, że zaskarżona decyzja nie pozwala jej zrozumieć powodów, dla których Komisja zbadała zgodność z prawem Unii wymogu minimalnego wynagrodzenia wyłącznie w świetle art. 8 rozporządzenia Rzym I, nie zaś, w szczególności, w świetle ustanowionej w art. 56 TFUE zasady swobody świadczenia usług.
34 Z całości powyższych rozważań wynika, że Komisja nie wyjaśniła, dlaczego jej zdaniem jedynym właściwym przepisem, poza art. 107 i 108 TFUE, w świetle którego powinna była ona zbadać zgodność wymogu minimalnego wynagrodzenia z prawem Unii, był art. 8 rozporządzenia Rzym I, z wyłączeniem „innych przepisów prawa Unii”, a w szczególności ustanawiającego swobodę świadczenia usług art. 56 TFUE. W tych okolicznościach Sąd nie jest w stanie skontrolować, czy wymóg minimalnego wynagrodzenia był zgodny z „innymi przepisami prawa Unii”, i, tym samym, czy rozpatrywany środek w swym całokształcie był zgodny z rynkiem wewnętrznym.
35 Wniosku tego nie może podważyć podniesiona w pkt 94 zaskarżonej decyzji okoliczność polegająca na tym, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji przeciwko Republice Włoskiej nie zostało wszczęte na podstawie art. 258 TFUE żadne postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego ze względu na przyjęcie uregulowania, którego dotyczyła skarga do Komisji. Z systematyki art. 258 TFUE wynika bowiem, że Komisja nie jest zobowiązana do wszczęcia takiego postępowania. Posiada ona uprawnienia dyskrecjonalne (wyrok z dnia 14 października 2010 r., Deutsche Telekom/Komisja, C‑280/08 P, EU:C:2010:603, pkt 47). W związku z tym okoliczność polegająca na tym, że Komisja nie wszczęła postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, nie oznacza, że rozpatrywane przepisy prawa włoskiego są zgodne z prawem Unii. W związku z tym wyjaśnienie to pozostaje bez wpływu na niewystarczający charakter uzasadnienia zaskarżonej decyzji.
36 W odniesieniu do zawartego w pkt 99 zaskarżonej decyzji twierdzenia, zgodnie z którym „[d]o właściwych władz włoskich, i, w odpowiednim przypadku, do sądów włoskich należy czuwanie nad tym, aby [wymóg minimalnego wynagrodzenia] był wdrażany i wykonywany w sposób zgodny z prawem Unii”, należy przypomnieć, że ocena zgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym należy do wyłącznych kompetencji Komisji, która podlega kontroli sądu Unii (zob. podobnie wyrok z dnia 19 grudnia 2012 r., Mitteldeutsche Flughafen i Flughafen Leipzig-Halle/Komisja, C‑288/11 P, EU:C:2012:821, pkt 79). W związku z tym okoliczność, że włoskie organy lub sądy mogą czuwać nad tym, aby wymóg ten był wdrażany i wykonywany zgodnie z prawem Unii, nie zwalnia Komisji z ciążącego na niej obowiązku dokonania oceny zgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym, w tym ewentualnie w świetle przepisów prawa Unii innych niż art. 107 i 108 TFUE. Tak więc zawarte w pkt 99 zaskarżonej decyzji twierdzenie pozostaje również bez wpływu na to, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji ma niewystarczający charakter.
37 Wreszcie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem uzasadnienie nie może zostać przedstawione po raz pierwszy i a posteriori przed sądem, z wyjątkiem szczególnych okoliczności (zob. wyrok z dnia 20 września 2011 r., Evropaïki Dynamiki/EBI, T‑461/08, EU:T:2011:494, pkt 109 i przytoczone tam orzecznictwo). W związku z tym przedstawione przez Komisję w odpowiedzi na skargę i podczas rozprawy wyjaśnienia, zgodnie z którymi rozpatrywany środek nie narusza zasady swobody świadczenia usług i przeprowadzenie badania „innych przepisów prawa Unii” nie było konieczne, nie mogą uzupełnić uzasadnienia zaskarżonej decyzji w toku postępowania.
38 Należy zatem stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim Komisja naruszyła nałożony na nią w art. 296 TFUE obowiązek uzasadnienia.
[…]
Z powyższych względów
SĄD (dziesiąta izba)
orzeka, co następuje:
1) Stwierdza się nieważność decyzji Komisji C(2020) 9625 final z dnia 22 grudnia 2020 r. w sprawie pomocy państwa SA.59029 (2020/N) – Włochy – COVID-19: System odszkodowań dla przedsiębiorstw lotniczych posiadających koncesję wydaną przez władze włoskie.
2) Komisja pokrywa własne koszty i te poniesione przez Ryanair DAC.
3) Neos SpA, Blue panorama airlines SpA i Air Dolomiti SpA – Linee aeree regionali Europee pokrywają własne koszty.
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 24 maja 2023 r.
Podpisy