HOTĂRÂREA TRIBUNALULUI (Camera a zecea)
24 mai 2023(*)
„Ajutoare de stat – Piața italiană a transportului aerian – Schemă de compensare a companiilor aeriene titulare ale unei licențe emise de autoritățile italiene – Decizie de a nu ridica obiecții – Ajutor destinat reparării pagubelor provocate de un eveniment extraordinar – Obligația de motivare”
În cauza T‑268/21,
Ryanair DAC, cu sediul în Swords (Irlanda), reprezentată de E. Vahida, F.‑C. Laprévote, V. Blanc, S. Rating, I.‑G. Metaxas‑Maranghidis și D. Pérez de Lamo, avocați,
reclamantă,
împotriva
Comisiei Europene, reprezentată de L. Flynn, C. Georgieva și F. Tomat, în calitate de agenți,
pârâtă,
susținută de
Neos SpA, cu sediul în Somma Lombardo (Italia),
Blue panorama airlines SpA, cu sediul în Somma Lombardo,
Air Dolomiti SpA – Linee aeree regionali Europee, cu sediul în Villafranca di Verona (Italia),
reprezentate de M. Merola și A. Cogoni, avocați,
interveniente,
TRIBUNALUL (Camera a zecea),
compus, la deliberări, din domnii A. Kornezov, președinte, E. Buttigieg și G. Hesse (raportor), judecători,
grefier: doamna S. Spyropoulos, administratoare,
având în vedere faza scrisă a procedurii,
în urma ședinței din 24 noiembrie 2022,
pronunță prezenta
Hotărâre(1)
1 Prin acțiunea întemeiată pe articolul 263 TFUE, reclamanta, Ryanair DAC, solicită anularea Deciziei C(2020) 9625 final a Comisiei din 22 decembrie 2020 privind ajutorul de stat SA.59029 (2020/N) – Italia – COVID‑19: Schemă de compensare a companiilor aeriene titulare ale unei licențe emise de autoritățile italiene (denumită în continuare „decizia atacată”).
Istoricul litigiului
2 Prin decreto‑legge n. 34 – Misure urgenti in materia di salute, sostegno al lavoro e all’economia, nonche’di politiche sociali connesse all’emergenza epidemiologica da COVID‑19 (Decretul‑lege nr. 34 privind măsuri urgente în domeniul sănătății, al sprijinului pentru muncă și al economiei, precum și al politicilor sociale legate de urgența epidemiologică a COVID‑19) din 19 mai 2020 (supliment ordinar la GURI nr. 128 din 19 mai 2020, p. 1), astfel cum a fost modificat și transformat în lege prin Legea nr. 77 din 17 iulie 2020 (supliment ordinar la GURI nr. 180 din 18 iulie 2020, p. 1) (denumit în continuare „Decretul‑lege nr. 34”), autoritățile italiene au creat printre altele un fond de compensare a prejudiciilor suferite de sectorul aerian în contextul pandemiei de COVID‑19 în cuantum de 130 de milioane de euro.
3 La 14 august 2020, autoritățile italiene au adoptat decreto‑legge n. 104 – Misure urgenti per il sostegno e il rilancio dell’economia (Decretul‑lege nr. 104 privind măsuri urgente de sprijinire și relansare a economiei) (supliment ordinar la GURI nr. 203 din 14 august 2020, p. 1). Acest decret‑lege autoriza, în așteptarea finalizării procedurii prevăzute la articolul 108 alineatul (3) TFUE, ministrul infrastructurii și transporturilor din Republica Italiană să acorde în avans subvenții finanțate din fondul creat prin Decretul‑lege nr. 34 în valoare totală de maximum 50 de milioane de euro companiilor aeriene care îndeplineau condițiile de eligibilitate prevăzute la articolul 198 din Decretul‑lege nr. 34.
4 La 15 octombrie 2020, în conformitate cu articolul 108 alineatul (3) TFUE, Republica Italiană a notificat Comisiei Europene o măsură de ajutor constând în subvenții plătite prin intermediul fondului creat prin Decretul‑lege nr. 34 (denumită în continuare „măsura în cauză”). Această măsură, al cărei temei juridic este articolul 198 din Decretul‑lege nr. 34, vizează remedierea pagubelor suferite de companiile aeriene eligibile ca urmare a restricțiilor de călătorie și a altor măsuri de izolare luate pentru a limita răspândirea pandemiei de COVID‑19.
5 Condițiile de eligibilitate, astfel cum rezultă din articolul 198 din Decretul‑lege nr. 34, sunt următoarele. În primul rând, compania aeriană nu trebuie să fie beneficiarul unui fond creat printr‑un alt decret‑lege care prevedea o compensare a pagubelor provocate de pandemia de COVID‑19 pentru companiile aeriene titulare ale unei licențe emise de autoritățile italiene și însărcinate cu executarea unor obligații de serviciu public la data intrării în vigoare a decretului‑lege menționat. În al doilea rând, compania aeriană trebuie să dețină un certificat de operator aerian valabil și să fie titulara unei licențe italiene. În al treilea rând, capacitatea aeronavelor companiei aeriene trebuie să depășească 19 locuri. În al patrulea rând, compania aeriană trebuie să acorde angajaților săi a căror bază de repartizare este în Italia, precum și angajaților unor întreprinderi terțe care participă la activitatea sa, o remunerație care nu poate fi inferioară remunerației minime stabilite prin convenția colectivă națională aplicabilă sectorului transportului aerian, încheiată de organizațiile patronale și sindicale considerate ca fiind cele mai reprezentative la nivel național (denumită în continuare „cerința remunerației minime”).
6 La 22 decembrie 2020, prin decizia atacată, Comisia a decis să nu ridice obiecții cu privire la măsura în cauză, pentru motivul că această măsură, inclusiv condițiile de eligibilitate, era compatibilă cu piața internă.
Concluziile părților
7 Reclamanta solicită Tribunalului:
– anularea deciziei atacate;
– obligarea Comisiei și a intervenientelor, Neos SpA, Blue panorama airlines SpA și Air Dolomiti SpA – Linee aeree regionali Europee, la plata cheltuielilor de judecată.
8 Comisia solicită Tribunalului:
– respingerea acțiunii ca nefondată;
– obligarea reclamantei la plata cheltuielilor de judecată.
9 Intervenientele solicită Tribunalului:
– respingerea acțiunii ca inadmisibilă și, în orice caz, ca nefondată;
– obligarea reclamantei la plata cheltuielilor de judecată.
În drept
[omissis]
Cu privire la al patrulea motiv, întemeiat pe un viciu de motivare
18 Prin intermediul celui de al patrulea motiv, reclamanta susține în esență că decizia atacată este afectată de mai multe vicii de motivare. În special, reclamanta arată că decizia atacată nu îi permite să înțeleagă motivele pentru care Comisia a examinat compatibilitatea cu dreptul Uniunii a celei de a patra condiții de eligibilitate a ajutorului, și anume cerința unei remunerații minime, numai în raport cu Regulamentul (CE) nr. 593/2008 al Parlamentului European și al Consiliului din 17 iunie 2008 privind legea aplicabilă obligațiilor contractuale (Roma I) (JO 2008, L 177, p. 6, denumit în continuare „Regulamentul Roma I”), iar nu în raport cu principiile nediscriminării și liberei prestări a serviciilor.
19 Comisia, susținută de interveniente, contestă această argumentație.
20 Trebuie amintit că, astfel cum rezultă dintr‑o jurisprudență constantă, motivarea impusă la articolul 296 TFUE trebuie să fie adaptată naturii actului în cauză și trebuie să menționeze în mod clar și neechivoc raționamentul instituției care a emis actul, astfel încât să dea posibilitatea persoanelor interesate să ia cunoștință de temeiurile măsurii luate, iar instanței competente, să își exercite controlul. Cerința motivării trebuie apreciată în funcție de împrejurările cauzei, în special de conținutul actului, de natura motivelor invocate și de interesul de a primi explicații propriu destinatarului actului sau altor persoane vizate în mod direct și individual de acest act. Nu este obligatoriu ca motivarea să specifice toate elementele de fapt și de drept pertinente, în măsura în care problema dacă motivarea unui act respectă condițiile impuse de articolul 296 TFUE trebuie să fie apreciată nu numai prin prisma modului de redactare, ci și în funcție de contextul său, precum și de ansamblul normelor juridice care reglementează materia respectivă (a se vedea Hotărârea din 8 septembrie 2011, Comisia/Țările de Jos, C‑279/08 P, EU:C:2011:551, punctul 125 și jurisprudența citată).
21 În acest context, decizia de a nu deschide procedura oficială de investigare prevăzută la articolul 108 alineatul (2) TFUE trebuie să cuprindă numai motivele pentru care Comisia estimează că nu se află în prezența unor dificultăți serioase de apreciere a compatibilității ajutorului în cauză cu piața internă și chiar o motivare succintă a acestei decizii trebuie considerată suficientă în raport cu cerința motivării prevăzută la articolul 296 TFUE dacă menționează în mod clar și neechivoc motivele pentru care Comisia a considerat că nu se află în prezența unor asemenea dificultăți serioase de apreciere, problema temeiniciei acestei motivări neintrând în sfera acestei cerințe (Hotărârea din 27 octombrie 2011, Austria/Scheucher-Fleisch și alții, C‑47/10 P, EU:C:2011:698, punctul 111, și Hotărârea din 12 mai 2016, Hamr – Sport/Comisia, T‑693/14, nepublicată, EU:T:2016:292, punctul 54; a se vedea de asemenea în acest sens Hotărârea din 22 decembrie 2008, Régie Networks, C‑333/07, EU:C:2008:764, punctele 65, 70 și 71).
22 În speță, în ceea ce privește compatibilitatea măsurii în cauză cu piața internă, reiese, mai întâi, din decizia atacată că Comisia a menționat Hotărârea din 22 martie 1977, Iannelli &Volpi (74/76, EU:C:1977:51, punctul 14), și Hotărârea din 15 iunie 1993, Matra/Comisia (C‑225/91, EU:C:1993:239, punctul 41), potrivit cărora modalitățile unui ajutor care ar contraveni unor dispoziții speciale ale Tratatului FUE, altele decât articolele 107 și 108 TFUE, ar putea fi atât de indisolubil legate de obiectul ajutorului încât nu ar fi posibil să fie evaluate izolat, astfel încât efectul lor asupra compatibilității sau a incompatibilității ajutorului în ansamblul său ar trebui, așadar, în mod necesar să fie apreciat în cadrul procedurii prevăzute la articolul 108 TFUE (punctul 92 din decizia atacată). În această privință, decizia atacată precizează că Republica Italiană a stabilit patru condiții de eligibilitate pentru a selecționa beneficiarii potențiali ai măsurii în cauză și că Comisia a considerat că aceste patru condiții erau indisolubil legate de măsura în cauză (punctul 93 din decizia atacată).
23 În continuare, la punctul 95 din decizia atacată, Comisia a arătat că exista un motiv special pentru a examina a patra condiție de eligibilitate care impunea beneficiarilor să plătească o remunerație minimă angajaților lor a căror bază de repartizare se afla în Italia. Comisia a considerat că această cerință nu era inerentă obiectivului măsurii în cauză, dat fiind că scopul său era de a face astfel încât beneficiarii să garanteze protecția unei remunerații minime angajaților lor a căror bază de repartizare era în Italia, în conformitate cu dreptul italian. În consecință, în opinia sa, compatibilitatea acestei cerințe trebuia apreciată în raport cu „alte dispoziții pertinente ale dreptului Uniunii”.
24 În această etapă, trebuie să se constate că decizia atacată nu menționează în mod clar și neechivoc raționamentul care a determinat Comisia să afirme în același timp că cerința remunerației minime era indisociabil legată de măsura în cauză, la punctul 93 din decizia menționată, și că această cerință nu era inerentă obiectivului măsurii menționate, la punctul 95 din această decizie.
25 În plus, la punctele 96-98 din decizia atacată, Comisia a arătat că cerința remunerației minime se aplica numai salariaților a căror bază de repartizare se afla în Italia. Aceasta a apreciat, așadar, respectiva cerință în raport cu articolul 8 din Regulamentul Roma I, care prevede norme speciale privind conflictul de legi referitoare la contractul individual de muncă. Ea a constatat că, în conformitate cu această dispoziție, toți operatorii care aveau angajați cu reședința pe teritoriul italian erau obligați să respecte protecția minimă acordată de dreptul italian, indiferent de naționalitatea operatorului sau de legea aplicabilă contractului individual de muncă. Pe acest temei, ea a concluzionat, la punctul 99 din decizia atacată, că cerința remunerației minime respecta la prima vedere protecția pe care Regulamentul Roma I o acorda salariaților și nu constituia o încălcare a „altor dispoziții ale dreptului Uniunii”.
26 Raționând astfel, Comisia nu a prezentat motivele care îi permiteau să considere că singura dispoziție pertinentă, alta decât articolele 107 și 108 TFUE, în raport cu care trebuia să examineze compatibilitatea cu dreptul Uniunii a cerinței remunerației minime era articolul 8 din Regulamentul Roma I.
27 În această privință, trebuie să se constate că concluzia la care a ajuns Comisia la punctul 99 din decizia atacată, potrivit căreia cerința remunerației minime nu era contrară „altor dispoziții ale dreptului Uniunii”, nu este motivată. Astfel, pe lângă articolul 8 din Regulamentul Roma I, Comisia nu a menționat nicio altă dispoziție de drept al Uniunii în raport cu care ar fi examinat această cerință. Prin urmare, Comisia nu a prezentat în mod clar și transparent motivele pentru care a considerat că cerința menționată nu constituia o încălcare a „altor dispoziții ale dreptului Uniunii”.
28 Această nemotivare este, în plus, ilustrată de faptul, prezentat la punctele 94 și 95 din decizia atacată, că, la examinarea cerinței remunerației minime, Comisia a ținut seama de „context”, și anume plângerea Asociației italiene a companiilor low‑cost (Aicalf), care privea articolul 203 din Decretul‑lege nr. 34, al cărui mod de redactare era asemănător articolului 198 din decretul‑lege menționat, și anume temeiul juridic al măsurii în cauză. Conținutul acestei plângeri a fost prezentat în anexa la cererea introductivă.
29 Potrivit acestei plângeri, reglementarea italiană în cauză era nelegală în măsura în care prevedea că operatorii de transport aerian trebuiau să acorde salariaților lor a căror bază de repartizare se afla în Italia o remunerație care nu putea fi inferioară remunerației minime prevăzute de convenția colectivă națională pertinentă pentru sectorul transportului aerian, încheiată de organizațiile sindicale și de angajatorii cei mai reprezentativi la nivel național. Aicalf susținea că convenția colectivă națională vizată de această reglementare fusese negociată de o asociație profesională care nu era reprezentativă, în măsura în care membrii săi reprezentau doar 11,3 % din traficul aerian italian total. Potrivit Aicalf, această reglementare constituia o restricție indirect discriminatorie privind libera prestare a serviciilor în sensul articolului 56 TFUE.
30 Plângerea se întemeia printre altele pe jurisprudența Curții, în special Hotărârea din 11 decembrie 2007, International Transport Workers’ Federation și Finnish Seamen’s Union (C‑438/05, EU:C:2007:772), Hotărârea din 18 decembrie 2007, Laval un Partneri (C‑341/05, EU:C:2007:809), Hotărârea din 3 aprilie 2008, Rüffert (C‑346/06, EU:C:2008:189), și Hotărârea din 18 septembrie 2014, Bundesdruckerei (C‑549/13, EU:C:2014:2235). În această privință, Aicalf susținea că Curtea examinase deja măsuri naționale care impuneau operatorilor străini să respecte condițiile salariale stabilite în convențiile colective naționale și le declarase incompatibile cu dreptul Uniunii.
31 Înainte de adoptarea deciziei atacate, s‑a atras, așadar, atenția Comisiei asupra articolului 203 din Decretul‑lege nr. 34, al cărui mod de redactare era similar cu cerința remunerației minime prevăzute de măsura în cauză și asupra compatibilității măsurii în cauză cu piața internă, în special în raport cu articolul 56 TFUE. În plus, Comisia dispunea de informații relevante în această privință.
32 Ținând seama de acest context, Comisia se afla a fortiori într‑o situație în care trebuia să se pronunțe cu privire la pertinența articolului 56 TFUE, în calitate de „alt[ă] dispoziți[e] [a] dreptului Uniunii” în raport cu care trebuia eventual să examineze compatibilitatea măsurii în cauză cu piața internă.
33 Astfel, reclamanta arată în mod întemeiat că decizia atacată nu îi permite să înțeleagă motivele pentru care Comisia a examinat compatibilitatea cu dreptul Uniunii a cerinței remunerației minime numai în raport cu articolul 8 din Regulamentul Roma I, iar nu în raport printre altele cu principiul liberei prestări a serviciilor, consacrat la articolul 56 TFUE.
34 Rezultă din tot ceea ce precedă că Comisia nu a explicat motivul pentru care, în opinia sa, singura dispoziție pertinentă, alta decât articolele 107 și 108 TFUE, în raport cu care trebuia să examineze compatibilitatea cu dreptul Uniunii a cerinței remunerației minime era articolul 8 din Regulamentul Roma I, cu excluderea „altor dispoziții ale dreptului Uniunii” și în special a articolului 56 TFUE, care consacră libera prestare a serviciilor. În aceste împrejurări, Tribunalul nu este în măsură să controleze dacă cerința remunerației minime era compatibilă cu „alte dispoziții ale dreptului Uniunii” și, astfel, dacă măsura în cauză în ansamblul său era compatibilă cu piața internă.
35 Această concluzie nu este repusă în discuție de faptul, arătat la punctul 94 din decizia atacată, că, la data adoptării deciziei atacate, nu fusese inițiată nicio procedură de constatare a neîndeplinirii obligațiilor în temeiul articolului 258 TFUE împotriva Republicii Italiene ca urmare a reglementării vizate de plângere. Într‑adevăr, rezultă din economia articolului 258 TFUE că Comisia nu este obligată să inițieze o asemenea procedură. Ea dispune în această privință de o putere discreționară (Hotărârea din 14 octombrie 2010, Deutsche Telekom/Comisia, C‑280/08 P, EU:C:2010:603, punctul 47). Prin urmare, faptul că Comisia nu a inițiat o procedură de constatare a neîndeplinirii obligațiilor nu înseamnă că reglementarea italiană în cauză este compatibilă cu dreptul Uniunii. În consecință, această precizare nu are incidență asupra caracterului insuficient al motivării deciziei atacate.
36 În ceea ce privește afirmația care figurează la punctul 99 din decizia atacată, potrivit căreia „[v]a reveni autorităților italiene competente și, dacă este cazul, instanțelor italiene sarcina de a se asigura că [cerința remunerației minime] este pusă în aplicare și îndeplinită într‑un mod compatibil cu dreptul Uniunii”, trebuie amintit că aprecierea compatibilității unui ajutor cu piața internă este de competența exclusivă a Comisiei, sub controlul instanței Uniunii (a se vedea în acest sens Hotărârea din 19 decembrie 2012, Mitteldeutsche Flughafen și Flughafen Leipzig‑Halle/Comisia, C‑288/11 P, EU:C:2012:821, punctul 79). Prin urmare, faptul că autoritățile sau instanțele italiene pot asigura ca această cerință să fie pusă în aplicare și îndeplinită în conformitate cu dreptul Uniunii nu exonerează Comisia de obligația sa de a aprecia compatibilitatea unui ajutor cu piața internă, inclusiv, dacă este cazul, în lumina altor dispoziții ale dreptului Uniunii decât articolele 107 și 108 TFUE. În consecință, afirmația care figurează la punctul 99 din decizia atacată este de asemenea fără incidență asupra caracterului insuficient al motivării deciziei atacate.
37 În sfârșit, potrivit unei jurisprudențe constante, motivarea nu poate fi formulată pentru prima dată și a posteriori în fața instanței, cu excepția unor circumstanțe excepționale (a se vedea Hotărârea din 20 septembrie 2011, Evropaïki Dynamiki/BEI, T‑461/08, EU:T:2011:494, punctul 109 și jurisprudența citată). Prin urmare, explicațiile prezentate de Comisie în memoriul în apărare și în ședință, potrivit cărora măsura în cauză nu încalcă principiul liberei prestări a serviciilor, iar examinarea „altor dispoziții ale dreptului Uniunii” nu era necesară, nu pot completa motivarea deciziei atacate pe parcursul procesului.
38 În consecință, se impune anularea deciziei atacate în măsura în care Comisia a încălcat obligația de motivare pe care i‑o impune articolul 296 TFUE.
[omissis]
Pentru aceste motive,
TRIBUNALUL (Camera a zecea)
declară:
1) Anulează Decizia C(2020) 9625 final a Comisiei din 22 decembrie 2020 privind ajutorul de stat SA.59029 (2020/N) – Italia – COVID‑19: Schemă de compensare a companiilor aeriene titulare ale unei licențe emise de autoritățile italiene.
2) Obligă Comisia să suporte propriile cheltuieli de judecată, precum și pe cele efectuate de Ryanair DAC.
3) Neos SpA, Blue panorama airlines SpA și Air Dolomiti SpA – Linee aeree regionali Europee suportă propriile cheltuieli de judecată.
Pronunțată astfel în ședință publică la Luxemburg, la 24 mai 2023.
Semnături