ROZSUDOK VŠEOBECNÉHO SÚDU (desiata komora)
z 24. mája 2023 (*)
„Štátna pomoc – Taliansky trh s leteckou dopravou – Systém náhrad pre letecké spoločnosti, ktoré sú držiteľmi licencie vydanej talianskymi orgánmi – Rozhodnutie o nevznesení námietok – Pomoc určená na náhradu škody spôsobenej mimoriadnou udalosťou – Povinnosť odôvodnenia“
Vo veci T‑268/21,
Ryanair DAC, so sídlom vo Swords (Írsko), v zastúpení: E. Vahida, F.‑C. Laprévote, V. Blanc, S. Rating, I.‑G. Metaxas‑Maranghidis a D. Pérez de Lamo, advokáti,
žalobkyňa,
proti
Európskej komisii, v zastúpení: L. Flynn, C. Georgieva a F. Tomat, splnomocnení zástupcovia,
žalovanej,
ktorú v konaní podporujú:
Neos SpA, so sídlom v Somma Lombardo (Taliansko),
Blue panorama airlines SpA, so sídlom v Somma Lombardo,
Air Dolomiti SpA – Linee aeree regionali Europee, so sídlom vo Villafranca de Verona (Taliansko),
v zastúpení: M. Merola a A. Cogoni, advokáti,
vedľajší účastníci konania,
VŠEOBECNÝ SÚD (desiata komora),
na poradách v zložení: predseda desiatej komory A. Kornezov, sudcovia E. Buttigieg a G. Hesse (spravodajca),
tajomník: S. Spyropoulos, referentka,
so zreteľom na písomnú časť konania,
po pojednávaní z 24. novembra 2022,
vyhlásil tento
Rozsudok(1)
1 Svojou žalobou, podanou na základe článku 263 ZFEÚ, sa žalobkyňa, Ryanair DAC, domáha zrušenia rozhodnutia Európskej komisie C(2020) 9625 final z 22. decembra 2020 o štátnej pomoci SA.59029 (2020/N) – Taliansko – COVID‑19: Systém náhrad pre letecké spoločnosti, ktoré sú držiteľmi licencie vydanej talianskymi orgánmi (ďalej len „napadnuté rozhodnutie“).
Okolnosti predchádzajúce sporu
2 Prostredníctvom decreto‑legge n. 34 – Misure urgenti in materia di salute, sostegno al lavoro e all’economia, nonche’ di politiche sociali connesse all’emergenza epidemiologica da COVID‑19 (zákonný dekrét č. 34 o naliehavých opatreniach v oblasti zdravia, podpory práce a hospodárstva, ako aj sociálnych politík súvisiacich s mimoriadnou epidemiologickou situáciou COVID‑19), z 19. mája 2020 (riadna príloha GURI č. 128 z 19. mája 2020, s. 1), zmenený na zákon zákonom č. 77 zo 17. júla 2020 (riadna príloha GURI č. 180 z 18. júla 2020, s. 1) (ďalej len „zákonný dekrét č. 34“), talianske orgány vytvorili najmä fond na náhradu škody spôsobenej odvetviu letectva v súvislosti s pandémiou COVID‑19 vo výške 130 miliónov eur.
3 Dňa 14. augusta 2020 talianske orgány prijali decreto‑legge n. 104. – Misure urgenti per il sostegno e il rilancio dell’economia (zákonný dekrét č. 104 o naliehavých opatreniach na podporu a obnovu hospodárstva) (riadna príloha GURI č. 203 zo 14. augusta 2020, s. 1). Tento zákonný dekrét až do ukončenia konania stanoveného v článku 108 ods. 3 ZFEÚ oprávňoval ministra infraštruktúry a dopravy Talianskej republiky vopred poskytnúť dotácie financované z fondu zriadeného zákonným dekrétom č. 34 v celkovej výške nepresahujúcej 50 miliónov eur leteckým spoločnostiam, ktoré spĺňali podmienky oprávnenosti stanovené v článku 198 zákonného dekrétu č. 34.
4 Dňa 15. októbra 2020 Talianska republika v súlade s článkom 108 ods. 3 ZFEÚ oznámila Európskej komisii opatrenie pomoci spočívajúce v subvenciách vyplatených prostredníctvom fondu zriadeného zákonným dekrétom č. 34 (ďalej len „predmetné opatrenie“). Cieľom tohto opatrenia, ktorého právnym základom je článok 198 zákonného dekrétu č. 34, je odstrániť škody, ktoré utrpeli oprávnené letecké spoločnosti v dôsledku cestovných obmedzení a iných opatrení počas lockdownu prijatých s cieľom obmedziť šírenie pandémie COVID‑19.
5 Podmienky oprávnenosti, ktoré vyplývajú z článku 198 zákonného dekrétu č. 34, sú nasledujúce. Po prvé letecká spoločnosť nesmie byť príjemcom z fondu zriadeného iným zákonným dekrétom, ktorý stanovuje náhradu škôd spôsobených pandémiou COVID‑19 pre letecké spoločnosti, ktoré sú držiteľmi licencie vydanej talianskymi orgánmi a sú poverené plnením záväzkov služieb vo verejnom záujme ku dňu nadobudnutia účinnosti uvedeného zákonného dekrétu. Po druhé letecká spoločnosť musí mať platné osvedčenie leteckého dopravcu a musí byť držiteľom talianskej licencie. Po tretie kapacita lietadiel leteckej spoločnosti musí byť väčšia ako 19 miest. Po štvrté letecká spoločnosť musí uplatňovať na svojich zamestnancov, ktorých domáca základňa je v Taliansku, ako aj na zamestnancov tretích podnikov zapojených do jej činnosti, odmenu, ktorá nemôže byť nižšia ako minimálna mzda stanovená vnútroštátnou kolektívnou zmluvou pre odvetvie leteckej dopravy, ktorú uzavreli organizácie zamestnávateľov a odborové organizácie považované za najreprezentatívnejšie na vnútroštátnej úrovni (ďalej len „požiadavka minimálnej odmeny“).
6 Dňa 22. decembra 2020 Komisia napadnutým rozhodnutím rozhodla o nevznesení námietok voči predmetnému opatreniu z dôvodu, že toto opatrenie, vrátane podmienok oprávnenosti, je zlučiteľné s vnútorným trhom.
Návrhy účastníkov konania
7 Žalobkyňa navrhuje, aby Všeobecný súd:
– zrušil napadnuté rozhodnutie,
– uložil Komisii a vedľajším účastníkom konania, Neos SpA, Blue panorama airlines SpA a Air Dolomiti SpA – Linee aeree regionali Europee, povinnosť nahradiť trovy konania.
8 Komisia navrhuje, aby Všeobecný súd:
– zamietol žalobu ako nedôvodnú,
– uložil žalobkyni povinnosť nahradiť trovy konania.
9 Vedľajší účastníci konania navrhujú, aby Všeobecný súd:
– zamietol žalobu ako neprípustnú a v každom prípade ako nedôvodnú,
– uložil žalobkyni povinnosť nahradiť trovy konania.
Právny stav
[omissis]
O štvrtom žalobnom dôvode založenom na porušení povinnosti odôvodnenia
18 Žalobkyňa v rámci štvrtého žalobného dôvodu v podstate tvrdí, že napadnuté rozhodnutie obsahuje viacero nedostatkov odôvodnenia. Žalobkyňa konkrétne tvrdí, že napadnuté rozhodnutie jej neumožňuje pochopiť dôvody, pre ktoré Komisia preskúmala zlučiteľnosť štvrtej podmienky oprávnenosti pomoci, konkrétne požiadavky minimálnej odmeny, s právom Únie len s prihliadnutím na nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 593/2008 zo 17. júna 2008 o rozhodnom práve pre zmluvné záväzky (Rím I) (Ú. v. EÚ L 177, 2008, s. 6, ďalej len „nariadenie Rím I“), a nie s prihliadnutím na zásady zákazu diskriminácie a slobodného poskytovania služieb.
19 Komisia, podporovaná vedľajšími účastníkmi konania, túto argumentáciu spochybňuje.
20 Je potrebné pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry má byť odôvodnenie, ktoré sa vyžaduje podľa článku 296 ZFEÚ, prispôsobené povahe predmetného aktu, pričom má jasným a jednoznačným spôsobom uvádzať úvahy inštitúcie, ktorá je pôvodcom aktu, aby bolo umožnené dotknutým osobám spoznať odôvodnenia prijatých opatrení a príslušnému súdu vykonávať svoje preskúmanie. Požiadavka odôvodnenia musí byť hodnotená vzhľadom na okolnosti daného prípadu, najmä na obsah aktu, na povahu uvádzaných dôvodov, ako aj na záujem, ktorý môžu mať na získaní takýchto vysvetlení osoby, ktorým je akt určený, alebo ďalšie osoby priamo a individuálne dotknuté takýmto aktom. Nevyžaduje sa, aby odôvodnenie špecifikovalo všetky relevantné skutkové a právne okolnosti, pretože otázka, či odôvodnenie aktu spĺňa požiadavky článku 296 ZFEÚ, má byť posudzovaná nielen s ohľadom na jeho znenie, ale tiež s ohľadom na jeho kontext a súhrn právnych pravidiel upravujúcich predmetnú oblasť (rozsudok z 8. septembra 2011, Komisia/Holandsko, C‑279/08 P, EU:C:2011:551, bod 125 a citovaná judikatúra).
21 V tomto kontexte rozhodnutie o nezačatí konania vo veci formálneho zisťovania podľa článku 108 ods. 2 ZFEÚ musí obsahovať dôvody, pre ktoré sa Komisia domnieva, že nemá vážne ťažkosti s posúdením zlučiteľnosti dotknutej pomoci s vnútorným trhom a že aj stručné odôvodnenie tohto rozhodnutia treba považovať za dostatočné vzhľadom na požiadavku odôvodnenia, ktorú stanovuje článok 296 ZFEÚ, pokiaľ z neho môžu jasne a jednoznačne vyplývať dôvody, pre ktoré sa Komisia domnievala, že neexistujú takéto ťažkosti, pričom otázka dôvodnosti tohto odôvodnenia vôbec nesúvisí s touto požiadavkou (rozsudky z 27. októbra 2011, Rakúsko/Scheucher‑Fleisch a i., C‑47/10 P, EU:C:2011:698, bod 111, a z 12. mája 2016, Hamr – Sport/Komisia, T‑693/14, neuverejnený, EU:T:2016:292, bod 54; pozri tiež v tomto zmysle rozsudok z 22. decembra 2008, Régie Networks, C‑333/07, EU:C:2008:764, body 65, 70 a 71).
22 V prejednávanej veci, pokiaľ ide o zlučiteľnosť dotknutého opatrenia s vnútorným trhom, v prvom rade z napadnutého rozhodnutia vyplýva, že Komisia spomenula rozsudky z 22. marca 1977, Iannelli & Volpi (74/76, EU:C:1977:51, bod 14), a z 15. júna 1993, Matra/Komisia (C‑225/91, EU:C:1993:239, bod 41), podľa ktorých podmienky pomoci, ktoré sú v rozpore s inými osobitnými ustanoveniami Zmluvy o FEÚ, než sú články 107 a 108 ZFEÚ, môžu byť natoľko nerozlučne spojené s predmetom pomoci, že ich nemožno posúdiť samostatne, takže ich vplyv na zlučiteľnosť alebo nezlučiteľnosť pomoci ako celku sa musí nevyhnutne posúdiť v rámci konania podľa článku 108 ZFEÚ (bod 92 napadnutého rozhodnutia). V tejto súvislosti napadnuté rozhodnutie spresňuje, že Talianska republika na výber potenciálnych príjemcov predmetného opatrenia stanovila štyri podmienky oprávnenosti a že Komisia sa domnievala, že tieto štyri podmienky boli neoddeliteľne spojené s dotknutým opatrením (bod 93 napadnutého rozhodnutia).
23 Ďalej v bode 95 napadnutého rozhodnutia Komisia uviedla, že existuje osobitný dôvod na preskúmanie štvrtej podmienky oprávnenosti, ktorá ukladá príjemcom povinnosť vyplácať minimálnu odmenu svojim zamestnancom, ktorých domáca základňa sa nachádza v Taliansku. Komisia sa domnievala, že táto požiadavka nie je vlastná cieľu predmetného opatrenia, keďže jeho cieľ vychádzal z úmyslu zabezpečiť, aby príjemcovia zaručili ochranu minimálnej odmeny svojim zamestnancom, ktorých domáca základňa je v Taliansku, v súlade s talianskym právom. V dôsledku toho sa podľa nej zlučiteľnosť tejto požiadavky musí posúdiť z hľadiska „iných relevantných ustanovení práva Únie“.
24 V tomto štádiu treba konštatovať, že z napadnutého rozhodnutia jasne a jednoznačne nevyplývajú úvahy, ktoré viedli Komisiu k tvrdeniu, že požiadavka minimálnej odmeny v bode 93 uvedeného rozhodnutia bola neoddeliteľne spojená s predmetným opatrením a že táto požiadavka nebola súčasťou cieľa uvedeného opatrenia v bode 95 tohto rozhodnutia.
25 Okrem toho v bodoch 96 až 98 napadnutého rozhodnutia Komisia uviedla, že požiadavka minimálnej odmeny sa uplatňuje len na zamestnancov, ktorých domáca základňa sa nachádza v Taliansku. Túto požiadavku teda posúdil z hľadiska článku 8 nariadenia Rím I, ktorý stanovuje osobitné kolízne normy týkajúce sa individuálnej pracovnej zmluvy. Konštatoval, že v súlade s týmto ustanovením boli všetci dopravcovia so zamestnancami so sídlom na talianskom území povinní dodržiavať minimálnu ochranu poskytovanú talianskym právom bez ohľadu na štátnu príslušnosť dopravcu alebo rozhodné právo pre individuálnu pracovnú zmluvu. Na základe toho dospela v bode 99 napadnutého rozhodnutia k záveru, že požiadavka minimálnej odmeny na prvý pohľad rešpektuje ochranu, ktorú nariadenie Rím I poskytuje zamestnancom, a nepredstavuje porušenie „iných ustanovení práva Únie“.
26 Týmto odôvodnením Komisia neuviedla dôvody, ktoré jej umožnili domnievať sa, že jediným relevantným ustanovením okrem článkov 107 a 108 ZFEÚ, s prihliadnutím na ktoré mala preskúmať zlučiteľnosť požiadavky minimálnej odmeny s právom Únie, bol článok 8 nariadenia Rím I.
27 V tejto súvislosti treba konštatovať, že záver, ku ktorému dospela Komisia v bode 99 napadnutého rozhodnutia, podľa ktorého požiadavka minimálnej odmeny nie je v rozpore s „inými ustanoveniami práva Únie“, nie je odôvodnený. Okrem článku 8 nariadenia Rím I totiž Komisia nespomenula žiadne iné ustanovenie práva Únie, vo vzťahu ku ktorému túto požiadavku preskúmala. Komisia teda jasne a transparentne neuviedla dôvody, pre ktoré sa domnievala, že uvedená požiadavka nepredstavuje porušenie „iných ustanovení práva Únie“.
28 Tento nedostatok odôvodnenia ilustruje aj skutočnosť uvedená v bodoch 94 a 95 napadnutého rozhodnutia, že Komisia pri skúmaní požiadavky minimálnej odmeny zohľadnila „kontext“, teda sťažnosť talianskeho združenia nízkonákladových spoločností (Aicalf), ktorá sa týkala článku 203 zákonného dekrétu č. 34, ktorého znenie bolo podobné článku 198 uvedeného zákonného dekrétu, teda právnemu základu predmetného opatrenia. Obsah tejto sťažnosti tvorí prílohu k žalobe.
29 Podľa tejto sťažnosti bola predmetná talianska právna úprava protiprávna v rozsahu, v akom stanovovala, že leteckí dopravcovia musia svojim zamestnancom, ktorých domáca základňa sa nachádza v Taliansku, priznať odmenu, ktorá nemôže byť nižšia ako minimálna mzda stanovená príslušnou vnútroštátnou kolektívnou zmluvou pre odvetvie leteckej dopravy, ktorú uzavreli najreprezentatívnejšie odborové organizácie a zamestnávatelia na vnútroštátnej úrovni. Aicalf tvrdilo, že vnútroštátna kolektívna zmluva, na ktorú sa vzťahuje táto právna úprava, bola dohodnutá profesijným združením, ktoré nebolo reprezentatívne, keďže jeho členovia predstavovali len 11,3 % celkovej talianskej leteckej dopravy. Podľa združenia Aicalf táto právna úprava predstavuje nepriamo diskriminačné obmedzenie slobodného poskytovania služieb v zmysle článku 56 ZFEÚ.
30 Sťažnosť vychádzala najmä z judikatúry Súdneho dvora, najmä z rozsudkov z 11. decembra 2007, International Transport Workers’ Federation a Finnish Seamen’s Union (C‑438/05, EU:C:2007:772); z 18. decembra 2007, Laval un Partneri (C‑341/05, EU:C:2007:809); z 3. apríla 2008, Rüffert (C‑346/06, EU:C:2008:189), a z 18. septembra 2014, Bundesdruckerei (C‑549/13, EU:C:2014:2235). V tejto súvislosti Aicalf tvrdilo, že Súdny dvor už preskúmal vnútroštátne opatrenia ukladajúce zahraničným prevádzkovateľom povinnosť dodržiavať mzdové podmienky stanovené vo vnútroštátnych kolektívnych zmluvách a vyhlásil ich za nezlučiteľné s právom Únie.
31 Pred prijatím napadnutého rozhodnutia bola teda Komisia upozornená na článok 203 zákonného dekrétu č. 34, ktorého znenie bolo podobné požiadavke minimálnej odmeny stanovenej dotknutým opatrením, a na zlučiteľnosť predmetného opatrenia s vnútorným trhom najmä vzhľadom na článok 56 ZFEÚ. Okrem toho mala v tejto súvislosti k dispozícii relevantné informácie.
32 Vzhľadom na tento kontext bola Komisia a fortiori v situácii, keď mala rozhodnúť o relevantnosti článku 56 ZFEÚ ako „iného ustanovenia práva Únie“, so zreteľom na ktorý mala prípadne preskúmať zlučiteľnosť predmetného opatrenia s vnútorným trhom.
33 Žalobkyňa teda správne tvrdí, že napadnuté rozhodnutie jej neumožňuje pochopiť dôvody, pre ktoré Komisia preskúmala zlučiteľnosť požiadavky minimálnej odmeny s právom Únie len z hľadiska článku 8 nariadenia Rím I, a nie najmä z hľadiska zásady slobodného poskytovania služieb zakotvenej v článku 56 ZFEÚ.
34 Z predchádzajúcich úvah vyplýva, že Komisia nevysvetlila, prečo podľa nej jediným relevantným ustanovením okrem článkov 107 a 108 ZFEÚ, s prihliadnutím na ktoré mala preskúmať zlučiteľnosť požiadavky minimálnej odmeny s právom Únie, bol článok 8 nariadenia Rím I s vylúčením „iných ustanovení práva Únie“ a najmä článku 56 ZFEÚ, ktorý zakotvuje slobodné poskytovanie služieb. Za týchto okolností Všeobecný súd nemôže preskúmať, či požiadavka minimálnej odmeny bola zlučiteľná s „inými ustanoveniami práva Únie“, a teda či bolo predmetné opatrenie ako celok zlučiteľné s vnútorným trhom.
35 Tento záver nie je spochybnený skutočnosťou uvedenou v bode 94 napadnutého rozhodnutia, že ku dňu prijatia napadnutého rozhodnutia nebolo proti Talianskej republike z dôvodu právnej úpravy uvedenej v sťažnosti začaté žiadne konanie o nesplnení povinnosti podľa článku 258 ZFEÚ. Zo štruktúry článku 258 ZFEÚ totiž vyplýva, že Komisia nie je povinná začať také konanie. V tejto súvislosti má diskrečnú právomoc (rozsudok zo 14. októbra 2010, Deutsche Telekom/Komisia, C‑280/08 P, EU:C:2010:603, bod 47). Preto skutočnosť, že Komisia nezačala konanie o nesplnení povinnosti, neznamená, že predmetná talianska právna úprava je zlučiteľná s právom Únie. Toto spresnenie preto nemá vplyv na nedostatočnosť odôvodnenia napadnutého rozhodnutia.
36 Pokiaľ ide o tvrdenie uvedené v bode 99 napadnutého rozhodnutia, podľa ktorého „prináleží príslušným talianskym orgánom a prípadne talianskym súdom, aby zabezpečili, že [požiadavka minimálnej odmeny] bude uplatňovaná a vykonávaná spôsobom zlučiteľným s právom Únie“, treba pripomenúť, že posúdenie zlučiteľnosti pomoci s vnútorným trhom patrí do výlučnej právomoci Komisie pod dohľadom súdu Únie (pozri v tomto zmysle rozsudok z 19. decembra 2012, Mitteldeutsche Flughafen a Flughafen Leipzig‑Halle/Komisia, C‑288/11 P, EU:C:2012:821, bod 79). Preto skutočnosť, že talianske orgány alebo súdy môžu dbať na to, aby sa táto požiadavka uplatnila a vykonala v súlade s právom Únie, nezbavuje Komisiu jej povinnosti posúdiť zlučiteľnosť pomoci s vnútorným trhom, a to prípadne aj z hľadiska iných ustanovení práva Únie, než sú články 107 a 108 ZFEÚ. Ani tvrdenie uvedené v bode 99 napadnutého rozhodnutia teda nemá vplyv na nedostatok odôvodnenia napadnutého rozhodnutia.
37 Napokon podľa ustálenej judikatúry možno odôvodnenie uviesť po prvýkrát a dodatočne pred súdom iba za výnimočných okolností (pozri rozsudok z 20. septembra 2011, Evropaïki Dynamiki/EIB, T‑461/08, EU:T:2011:494, bod 109 a citovanú judikatúru). Preto vysvetlenia, ktoré Komisia uviedla vo vyjadrení k žalobe a na pojednávaní, podľa ktorých predmetné opatrenie nie je v rozpore so zásadou slobodného poskytovania služieb a preskúmanie „ostatných ustanovení práva Únie“ nebolo potrebné, nemôžu dopĺňať odôvodnenie napadnutého rozhodnutia počas konania.
38 Následkom toho je potrebné zrušiť napadnuté rozhodnutie, pretože Komisia porušila povinnosť odôvodnenia, ktorú jej stanovuje článok 296 ZFEÚ.
[omissis]
Z týchto dôvodov
VŠEOBECNÝ SÚD (desiata komora)
rozhodol takto:
1. Rozhodnutie C(2020) 9625 final z 22. decembra 2020 týkajúce sa štátnej pomoci SA.59029 (2020/N) – Taliansko – COVID‑19: Systém náhrad pre letecké spoločnosti, ktoré sú držiteľmi licencie vydanej talianskymi orgánmi, sa zrušuje.
2. Komisia znáša svoje vlastné trovy konania a je povinná nahradiť trovy konania, ktoré vynaložila Ryanair DAC.
3. Neos SpA, Blue panorama airlines SpA a Air Dolomiti SpA – Linee aeree regionali Europee znášajú svoje vlastné trovy konania.
Rozsudok bol vyhlásený na verejnom pojednávaní v Luxemburgu 24. mája 2023.
Podpisy