DOMSTOLENS BESLUT (sjunde avdelningen)
den 11 januari 2024 (*)
”Begäran om förhandsavgörande – Artikel 99 i domstolens rättegångsregler – Statligt stöd – Stöd till förnybar energi – Skyldighet att leverera el som producerats från förnybara energikällor – Stöd som är förenligt med den inre marknaden – Förhandsanmälan av stödet – Artikel 108.3 FEUF – Möjligheten att ålägga en sanktionsavgift när leveransskyldigheten har åsidosatts före denna anmälan”
I mål C‑220/23,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Sąd Apelacyjny w Warszawie Wydział Gospodarczy i Własności Intelektualnej (Appellationsdomstolen i Warszawa, avdelningen för handels- och immaterialrättsliga mål, Polen) genom beslut av den 22 mars 2022, som inkom till domstolen den 5 april 2023, i målet
R. sp. z o.o.
mot
Prezes Urzędu Regulacji Energetyki,
meddelar
DOMSTOLEN (sjunde avdelningen)
sammansatt av ordföranden på andra avdelningen A. Prechal (referent), tillika tillförordnad ordförande på sjunde avdelningen, samt domarna N. Wahl och M.L. Arastey Sahún,
generaladvokat: M. Campos Sánchez-Bordona,
justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet enligt artikel 99 i domstolens rättegångsregler genom ett särskilt uppsatt beslut som är motiverat
följande
Beslut
1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 108.3 sista meningen FEUF, jämförd med artikel 4.3 FEU.
2 Begäran har framställts i ett mål mellan R. sp. z o.o och Prezes Urzędu Regulacji Energetyki (direktören för energitillsynsmyndigheten, Polen) (nedan kallad URE:s direktör). Målet rör en sanktionsavgift som R. ålagts på grund av underlåtenhet att uppfylla de skyldigheter avseende skaffande och ingivande av ursprungsbevis som R. omfattas av enligt en stödordning för producenter som producerar el från förnybara energikällor belägna i Polen.
Polsk rätt
3 I artikel 9a i ustawa – Prawo energetyczne (energilagen) av den 10 april 1997, i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet (nedan kallad energilagen), föreskrevs följande:
”1. Företag inom energisektorn, slutanvändare och företag som förmedlar råvaror eller mäklarföretag som avses i punkt 1a ska, i den utsträckning som anges i de bestämmelser som antagits på grundval av punkt 9,
1) skaffa och, för avräkning, till URE:s direktör ge in ett ursprungsbevis … som utfärdats för el som producerats från [förnybara] energikällor belägna i Republiken Polen, eller
2) inom den frist som fastställs i punkt 5, erlägga kompensationsbetalning beräknad enligt punkt 2.
1a. Följande personer ska fullgöra den skyldighet som avses i punkterna 1 och 8:
1) det företag inom energisektorn som producerar eller bedriver handel med el och som säljer el till slutanvändare,
…
5. De kompensationsbetalningar som avses i punkt 1 led 2 ska utgöra intäkter för den nationella fonden för miljöskydd och vattenförvaltning och ska sättas in på fondens bankkonto före den 31 mars varje år för det föregående kalenderåret.
…
9. Ekonomiministern fastställer genom beslut det detaljerade tillämpningsområdet för de skyldigheter som avses [i punkt 1] …
…”
4 I artikel 56.1 led 1a i energilagen föreskrevs följande:
”Den som underlåter att uppfylla skyldigheten att skaffa och, för avräkning, till URE:s direktör ge in ett ursprungsbevis för biogas eller att fullgöra kompensationsbetalning ska åläggas en sanktionsavgift.”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan
5 År 2005 införde Polen en ordning med ursprungsbevis för att stödja producenter av el som producerats från förnybara energikällor (nedan kallad grön el). Sådana bevis ställs därmed kostnadsfritt till dessa producenters förfogande i förhållande till deras produktion av grön el, medan andra företag inom energisektorn, däribland de som säljer el till slutanvändare, är skyldiga att köpa bevisen från dessa producenter och att, för avräkning, ge in dem till URE:s direktör i det antal som motsvarar en procentandel av deras saluförda elvolymer.
6 Företaget R., som bedriver handel med el och omfattas av skyldigheten enligt artikel 9a.1 led 1 i energilagen att skaffa och ge in ursprungsbevis avseende de elvolymer som det saluför, sålde, år 2013, el till bolaget H. SA, som producerar ferrolegeringar, samt till andra kunder.
7 För att uppfylla denna skyldighet med avseende på de elvolymer som R. hade sålt till slutanvändare år 2013, gav R. in ursprungsbevis för dessa volymer till URE:s direktör, dock utan att dessa bevis omfattade den elvolym som hade levererats till H.
8 R. ansåg nämligen att den el som hade levererats till H. inte var avsedd för H:s egen förbrukning, vilket innebar att H. inte var en slutanvändare beträffande denna elvolym. Den volym som hade levererats till detta bolag omfattades således inte av den skyldighet som föreskrivs i artikel 9a.1 led 1 i energilagen.
9 URE:s direktör ansåg, genom beslut av den 20 december 2018, att den elvolym som hade sålts till H. verkligen var avsedd för dess egen förbrukning och således omfattades av denna skyldighet. Direktören konstaterade, för det första, att R. varken hade uppfyllt denna skyldighet eller fullgjort kompensationsbetalningen och fastställde, för det andra, att R., enligt artikel 56.1.1a i denna lag, skulle åläggas en sanktionsavgift på 19 898 182,35 polska zloty (PLN) (cirka 4 476 096,12 euro) för denna underlåtenhet.
10 Sąd Okręgowy w Warszawie – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Regionala domstolen i Warszawa – domstol för konkurrens- och konsumentskydd, Polen) biföll delvis R:s överklagande och upphävde beslutet i den del det innebar åläggande av en sanktionsavgift.
11 I detta syfte fann nämnda domstol att även om URE:s direktör, i förhållande till artikel 56.1 led 1a i energilagen, i princip hade rätt att ålägga R. en sanktionsavgift för underlåtenhet att uppfylla skyldigheten att ge in ursprungsbevis avseende den elvolym som hade levererats till H., utgjorde artikel 108.3 FEUF emellertid hinder för detta.
12 Enligt nämnda domstol framgick det nämligen av kommissionens beslut C(2016) 4944 final av den 2 augusti 2016 om statligt stöd SA. 37345 (2015/NN) – Polen – Polsk ordning med ursprungsintyg för att stödja förnybar energi och minska kostnaderna i samband med skyldigheten att utfärda bevis för förnybar energi för energiintensiva användare (EUT C 471, 2016, s. 1) (nedan kallat det slutgiltiga beslutet av den 2 augusti 2016) att den polska ordningen med ursprungsintyg utgör statligt stöd. Även om Europeiska kommissionen genom detta beslut hade förklarat att stödordningen var förenlig med den inre marknaden, strider genomförandet av ordningen med avseende på en period före nämnda beslut inte desto mindre mot artikel 108.3 FEUF.
13 URE:s direktör överklagade detta avgörande till Sąd Apelacyjny w Warszawie Wydział Gospodarczy i Własności Intelektualnej (Appellationsdomstolen i Warszawa, avdelningen för handels- och immaterialrättsliga mål, Polen) och gjorde bland annat gällande att artikel 108.3 FEUF hade åsidosatts.
14 Den hänskjutande domstolen har på grundval av det slutgiltiga beslutet av den 2 augusti 2016 konstaterat att bestämmelserna om införande av skyldigheten avseende ursprungsintyg har införts i det polska rättssystemet i strid med artikel 108.3 FEUF.
15 Nämnda domstol anser emellertid att frågan huruvida det är möjligt att ålägga ett företag en sanktionsavgift på grundval av nationella bestämmelser om en stödordning som genomförts i strid med artikel 108.3 FEUF ännu inte har avgjorts i EU-domstolens praxis, bland annat i det fall där stödordningen senare har förklarats vara förenlig med den inre marknaden.
16 Den hänskjutande domstolen anser i detta hänseende att det är tänkbart att ett företag som omfattas av de skyldigheter som följer av en sådan stödordning och som är övertygat om att ordningen inte har anmälts måste kunna förlita sig på att inte åläggas sanktioner för ett åsidosättande av dessa skyldigheter, precis som mottagaren av ett stöd som inte har anmälts måste ta hänsyn till att det är nödvändigt att återbetala stödet.
17 Effektiviteten av förbudet i artikel 108.3 FEUF talar för samma synsätt liksom den omständigheten att de medel som härrör från den kompensationsbetalning som avses i artikel 9a.1 led 2 och 9a.1 led 5 i energilagen och de medel som härrör från sanktioner för utebliven kompensationsbetalning är avsedda att finansiera stödet, varvid kompensationsbetalningen – i motsats till vad URE:s direktör har påstått – för övrigt utgör en integrerad del av stödet.
18 Mot denna bakgrund beslutade Sąd Apelacyjny w Warszawie Wydział Gospodarczy i Własności Intelektualnej (Appellationsdomstolen i Warszawa, avdelningen för handels- och immaterialrättsliga mål) att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till EU-domstolen:
”Ska artikel 108.3 [FEUF], jämförd med artikel 4.3 [FEU], tolkas så, att den omständigheten att ett statligt stöd inte har anmälts till [kommissionen], trots att kommissionen i ett senare beslut förklarar att stödet är förenligt med den inre marknaden, utesluter möjligheten att ålägga ett företag en sanktionsavgift, om företaget under perioden före kommissionens beslut har underlåtit att uppfylla en skyldighet som följer av en nationell bestämmelse genom vilken [nämnda stöd] införts?”
Prövning av tolkningsfrågan
19 Av artikel 99 i domstolens rättegångsregler följer bland annat att om svaret på en fråga i en begäran om förhandsavgörande klart kan utläsas av rättspraxis, får domstolen på förslag av referenten och efter att ha hört generaladvokaten när som helst avgöra målet genom ett motiverat beslut.
20 Denna bestämmelse ska tillämpas i förevarande mål.
21 Den hänskjutande domstolen har ställt sin enda fråga för att få klarhet i huruvida artikel 108.3 sista meningen FEUF, jämförd med artikel 4.3 FEU, ska tolkas så, att den utgör hinder för att ett företag åläggs en sanktionsavgift för åsidosättande av en skyldighet som utgör en del av en statlig stödåtgärd som genomförts innan kommissionen antog det slutgiltiga beslut genom vilket stödet förklaras vara förenligt med den inre marknaden, när det aktuella åsidosättandet ägde rum under perioden före antagandet av beslutet.
22 Det framgår av beslutet om hänskjutande att denna fråga uppkommer i förhållande till en polsk ordning med ursprungsintyg som infördes år 2005 och som är avsedd att stödja producenter av el som producerats från förnybara energikällor i Polen. Även om denna ordning, enligt kommissionen, utgör en statlig stödordning som omfattas av artikel 108.3 FEUF, var det först år 2013 som de polska myndigheterna anmälde den till kommissionen, eftersom de ursprungligen antog att en sådan ordning inte kunde kvalificeras som statligt stöd. I sitt slutgiltiga beslut av den 2 augusti 2016 förklarade kommissionen att stödordningen var förenlig med den inre marknaden, samtidigt som den kritiserade det förhållandet att ordningen hade genomförts för tidigt.
23 I detta sammanhang avser tolkningsfrågan, såsom den motiverats av den hänskjutande domstolen, huruvida en sanktionsavgift, som ett företag ålagts på grund av att det inte uppfyllt sin skyldighet att bland annat skaffa och ge in ursprungsintyg för hela sin elförsäljning, är förenlig med unionsrätten. Det framgår av det slutgiltiga beslutet av den 2 augusti 2016 att denna skyldighet utgör en del av samma ordning för statligt stöd.
24 Efter detta klargörande ska det, för det första, erinras om att det genom artikel 108.3 FEUF införs en förebyggande kontroll av planer på nytt stöd. Målet med den förebyggande åtgärd som organiserats på detta sätt är att endast stöd som är förenliga med den inre marknaden ska genomföras. För att uppnå detta mål skjuts genomförandet av ett planerat stöd upp till dess att det genom kommissionens slutgiltiga beslut inte längre råder några tvivel om huruvida stödet är förenligt med den inre marknaden (dom av den 5 mars 2019, Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, punkt 84 och där angiven rättspraxis).
25 I detta hänseende utgör anmälningsskyldigheten en grundläggande del av det kontrollsystem som har inrättats på området för statligt stöd genom EUF-fördraget. Medlemsstaterna är enligt detta system skyldiga dels att till kommissionen anmäla alla planer på att vidta eller ändra en stödåtgärd, i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF, dels att i enlighet med artikel 108.3 FEUF låta bli att genomföra en sådan åtgärd till dess att nämnda unionsinstitution har antagit ett slutgiltigt beslut om åtgärden (dom av den 24 november 2020, Viasat Broadcasting UK, C‑445/19, EU:C:2020:952, punkt 19 och där angiven rättspraxis).
26 Förbudet i artikel 108.3 syftar till att säkerställa att ett stöd inte får verkningar förrän kommissionen har fått en rimlig tid på sig för att i detalj granska den aktuella planen och, i förekommande fall, inleda det förfarande som föreskrivs i artikel 108.2 FEUF (dom av den 24 november 2020, Viasat Broadcasting UK, C‑445/19, EU:C:2020:952, punkt 20 och där angiven rättspraxis).
27 Inom ramen för detta system för kontroll av statligt stöd har de nationella domstolarna, å ena sidan, och kommissionen, å andra sidan, kompletterande men olika roller. De nationella domstolarna ska i synnerhet – fram till kommissionens slutgiltiga beslut – säkerställa skyddet för enskildas rättigheter vid nationella myndigheters eventuella åsidosättande av förbudet i artikel 108.3 FEUF (dom av den 15 september 2016, PGE, C‑574/14, EU:C:2016:686, punkterna 30 och 31).
28 Tillämpningen av dessa regler grundar sig på en skyldighet till lojalt samarbete, enligt vilken de nationella domstolarna bland annat ska vidta alla lämpliga åtgärder, både allmänna och särskilda, för att säkerställa att de skyldigheter fullgörs som följer av unionsrätten, och avstå från varje åtgärd som kan äventyra att fördragets mål uppnås, såsom följer av artikel 4.3 FEU (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 november 2013, Deutsche Lufthansa, C‑284/12, EU:C:2013:755, punkt 41).
29 För det andra följer det av fast rättspraxis att en stödåtgärd som genomförs i strid med de skyldigheter som följer av artikel 108.3 FEUF är olaglig (dom av den 8 december 2011, Residex Capital IV, C‑275/10, EU:C:2011:814, punkt 28 och där angiven rättspraxis).
30 Det är vidare så, att i en situation där kommissionen, beträffande ett stöd som genomförts i strid med artikel 108.3 FEUF, såsom i förevarande fall, har antagit ett slutgiltigt beslut om att stödet är förenligt med den inre marknaden enligt artikel 107 FEUF, medför inte detta beslut att de genomföranderättsakter som var ogiltiga på grund av att de antagits i strid med genomförandeförbudet i artikel 108.3 sista meningen blir giltiga i efterhand. En annan tolkning skulle leda till att den berörda medlemsstatens gynnades genom att åsidosätta denna bestämmelse och medföra att bestämmelsen förlorade sin ändamålsenliga verkan (dom av den 24 november 2020, Viasat Broadcasting UK, C‑445/19, EU:C:2020:952, punkt 21).
31 Av detta följer att ett stöd som genomförts före antagandet av det slutgiltiga beslut genom vilket stödet förklaras vara förenligt med den inre marknaden ska anses vara olagligt enligt artikel 108.3 FEUF under perioden före antagandet av detta beslut (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 december 2022, Veejaam och Espo, C‑470/20, EU:C:2022:981, punkt 54).
32 För det tredje har domstolen dessutom slagit fast, utan att begränsa detta konstaterande till ett särskilt område av unionsrätten, att en sanktionsordning i vilken det föreskrivs böter eller andra tvångsåtgärder för att säkerställa genomförandet av nationella bestämmelser som befunnits strida mot unionsrätten redan på den grunden ska anses strida mot denna rätt (dom av den 11 september 2003, Safalero, C‑13/01, EU:C:2003:447, punkt 45 och där angiven rättspraxis).
33 Sanktioner för att beivra en underlåtenhet att uppfylla en skyldighet som strider mot artikel 108.3 sista meningen FEUF – eftersom skyldigheten, i enlighet med vad som angetts i punkt 31 ovan, utgör en del av en statlig stödordning som genomförts före antagandet av det slutgiltiga beslut genom vilket denna ordning förklaras vara förenlig med den inre marknaden – strider följaktligen i sig mot denna bestämmelse, när de åläggs för ett åsidosättande av denna skyldighet som begåtts under perioden före antagandet av beslutet.
34 I förevarande fall framgår det av den hänskjutande domstolens konstateranden först och främst att skyldigheten, enligt artikel 9a.1 led 1 i energilagen, att skaffa ursprungsintyg och att, för avräkning, ge in dem till URE:s direktör, utgör en del av en statlig stödordning som har införts i den polska rättsordningen i strid med artikel 108.3 sista meningen FEUF, eftersom denna ordning genomfördes innan kommissionen antog det slutgiltiga beslut genom vilket ordningen förklaras vara förenlig med den inre marknaden, därefter att en sådan skyldighet, under perioden före antagandet av beslutet, därmed stred mot denna artikel 108.3 sista meningen, och slutligen att R. ålades en sanktion för ett åsidosättande som begåtts under denna period av rättsstridighet.
35 Under dessa omständigheter, vilka det i förekommande fall ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera, ska en sådan sanktion som den som R. ålagts, med beaktande av den rättspraxis som det erinrats om i punkterna 24–32 ovan, anses strida mot artikel 108.3 sista meningen FEUF.
36 Av det ovan anförda följer att den fråga som ställts ska besvaras enligt följande. Artikel 108.3 sista meningen FEUF, jämförd med artikel 4.3 FEU, ska tolkas så, att den utgör hinder för att ett företag åläggs en sanktionsavgift för åsidosättande av en skyldighet som utgör en del av en statlig stödåtgärd som genomförts innan kommissionen antog det slutgiltiga beslut genom vilket stödet förklaras vara förenligt med den inre marknaden, när det aktuella åsidosättandet ägde rum under perioden före antagandet av beslutet.
Rättegångskostnader
37 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (sjunde avdelningen) följande:
Artikel 108.3 sista meningen FEUF, jämförd med artikel 4.3 FEU,
ska tolkas så,
att den utgör hinder för att ett företag åläggs en sanktionsavgift för åsidosättande av en skyldighet som utgör en del av en statlig stödåtgärd som genomförts innan Europeiska kommissionen antog det slutgiltiga beslut genom vilket stödet förklaras vara förenligt med den inre marknaden, när det aktuella åsidosättandet ägde rum under perioden före antagandet av beslutet.
Underskrifter