Förenade målen T‑3/00 och T‑337/04

Athanasios Pitsiorlas

mot

Europeiska unionens råd och Europeiska centralbanken (ECB)

”Tillgång till handlingar − Basel/Nyborg-avtalet – Talan om ogiltigförklaring − Rättsakter mot vilka talan kan väckas − Motivering − Invändning om rättsstridighet – Beslut 93/731/EG − Europeiska centralbankens arbetsordning – Skadeståndstalan − Gemenskapens utomobligatoriska skadeståndsansvar för otillåtet handlande av dess organ − Skada − Orsakssamband”

Sammanfattning av domen

1.      Talan om ogiltigförklaring – Rättsakter mot vilka talan kan väckas – Begrepp – Rättsakter som har bindande rättsverkningar

(Artikel 230 EG)

2.      Rådet – Allmänhetens rätt till tillgång till rådets handlingar – Beslut 93/731

(Rådets beslut 93/731)

3.      Gemenskapsrätt – Principer – Grundläggande rättigheter – Allmänhetens rätt till tillgång till handlingar

(Artiklarna 110 EG och 255 EG)

4.      Institutionernas rättsakter – Motivering – Skyldighet – Omfattning

(Artikel 253 EG)

5.      Skadeståndstalan – Självständig i förhållande till talan om ogiltigförklaring

1.      Det är inte tillräckligt att en skrivelse har sänts av en gemenskapsinstitution till en adressat som svar på en begäran som denne har framställt för att en sådan skrivelse skall anses utgöra ett beslut, i den mening som avses i artikel 230 EG, och därmed kunna bli föremål för talan om ogiltigförklaring. De enda åtgärder som utgör rättsakter eller beslut som kan bli föremål för talan om ogiltigförklaring, i den mening som avses i artikel 230 EG, är sådana åtgärder som har tvingande rättsverkningar som kan påverka sökandens intressen genom att väsentligt förändra dennes rättsliga ställning.

När ECB-rådets beslut om avslag på sökandens ansökan om tillgång till handlingar, som grundar sig på artikel 23.3 i Europeiska centralbankens arbetsordning, fick materiell form i förhållande till denne först i och med att det delgavs, skall sökandens yrkanden tolkas så, att de avser ogiltigförklaring av det nämnda beslutet, såsom det kom till sökandens kännedom genom den nämnda skrivelsen.

(se punkterna 58, 63 och 65)

2.      Det framgår av lydelsen i artikel 1 i beslut 93/731 om tillgång till handlingar att, för att rådet skall kunna bifalla en ansökan om tillgång till handlingar, krävs det inte endast att de handlingar som ansökan avser existerar, utan det krävs även att handlingarna förvaras hos den institutionen.

Enligt den presumtion om lagenlighet som gäller för gemenskapsrättsakter antas att en handling, vilken har begärts ut, inte existerar när den berörda institutionen har påstått att det förhåller sig på detta sätt. Det är emellertid endast fråga om en presumtion som sökanden kan bryta genom att åberopa relevanta och samstämmiga uppgifter.

(se punkterna 131 och 140)

3.      De grundläggande rättigheterna kan inte anses vara absoluta rättigheter och det är berättigat att beträffande sådana rättigheter ställa upp vissa begränsningar som är motiverade genom målen för det allmänintresse som eftersträvas av gemenskapen, förutsatt att dessa rättigheters väsen inte skadas.

Om det antas att rätten till tillgång till handlingar hos gemenskapsmyndigheterna, inbegripet ECB, skulle anses vara en grundläggande rättighet, vilken skyddas i gemenskapens rättsordning såsom en allmän rättsprincip, är det motiverat att begränsa denna rätt till skydd för allmänintresset eller till skydd för ett enskilt intresse.

Begränsningar i tillgången till de handlingar som förvaras hos ECB finns bland annat i artikel 23.3 i ECB:s arbetsordning, i vilken det bland annat föreskrivs att de handlingar som förvaras i arkivet för Centralbankschefernas kommitté skall vara konfidentiella under 30 år. Dessa begränsningar hänger samman med de uppgifter som ECB har enligt EG‑fördraget. Det är uppenbart att EG‑fördragets upphovsmän hade för avsikt att garantera att ECB är i stånd att fullgöra sina uppgifter enligt fördraget på ett oberoende sätt. Denna tolkning bekräftas av artikel 110 EG jämförd med artikel 255 EG, av vilka det framgår att ECB inte omfattas av den sistnämnda bestämmelsen, och att ECB sålunda är föremål för en särskild behandling i fråga om tillgång till handlingar jämfört med Europaparlamentet, rådet och kommissionen.

Skyddet för gemenskapens monetära politik är ett allmänintresse som utgör ett legitimt skäl att begränsa rätten till tillgång till handlingar som innehas av gemenskapsmyndigheterna, när denna rätt anses vara en grundläggande rättighet.

(se punkterna 221–223, 228, 229, 231 och 232)

4.      Den motivering som krävs enligt artikel 253 EG skall vara anpassad till rättsaktens beskaffenhet. Av motiveringen skall klart och tydligt framgå hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och så att domstolen ges möjlighet att utöva sin kontroll. Det fordras inte att motiveringen av en rättsakt anger samtliga relevanta sakförhållanden och rättsliga överväganden, eftersom frågan huruvida motiveringen av en rättsakt uppfyller kraven i artikel 253 EG inte enbart skall bedömas mot bakgrund av motiveringens lydelse, utan även mot bakgrund av det sammanhang i vilket motiveringen ingår samt alla rättsregler som reglerar det ifrågavarande området.

Den institution hos vilken det görs en ansökan om tillgång till handlingar är skyldig att i sin motivering visa att den har gjort en konkret bedömning av handlingarna i fråga. Ett beslut i vilket det inte åberopas något särskilt skyddsbehov eller skäl med avseende på de aktuella handlingarna och i vilket det, a fortiori, inte lämnas ens en kortfattad förklaring som motiverar beslutet att inte lämna ut innehållet i handlingarna, vilken gör det möjligt att förstå och kontrollera huruvida det faktiskt förelåg ett skyddsbehov, uppfyller inte dessa krav och skall ogiltigförklaras. Enbart den omständigheten att det anges vad för slags handlingar som ansökan om tillgång till handlingar avser kan inte likställas med en bedömning av de upplysningar som nämnda handlingar innehåller.

Ett besluts motivering skall framgå av själva beslutet. Detta innebär att om ett beslut innehåller den inledande delen av en motivering kan inte denna utvecklas och tillkännages för första gången i efterhand inför gemenskapsdomstolarna, såvida inte exceptionella omständigheter föreligger. Sådana omständigheter är inte för handen i ett fall där det inte förelåg något behov av att fatta ett skyndsamt beslut och den aktuella myndigheten endast hade en enda rättsakt att anta.

(se punkterna 261, 263, 267, 269, 278 och 279)

5.      Skadeståndstalan är en självständig form av talan, som har en särskild funktion i rättsmedelssystemet och är underkastad villkor som utformats med hänsyn till dess särskilda syfte. Talan om ogiltigförklaring och passivitetstalan syftar till att vidta åtgärder i det fall då en rättsligt bindande rättsakt är rättsstridig eller i det fall då det inte föreligger någon sådan rättsakt. Föremålet för en skadeståndstalan är däremot ett yrkande om ersättning för en skada som följer av en rättsakt eller av ett otillåtet handlande som en institution eller ett gemenskapsorgan är ansvarigt för.

När en sökande låter en talan om ogiltigförklaring följas av en skadeståndstalan, av vilken det tydligt framgår att det rättsstridiga handlande som läggs svarandeinstitutionerna till last består i antagandet av de beslut som sökanden har yrkat skall ogiltigförklaras och när sökanden, i syfte att styrka svarandeinstitutionernas rättsstridiga handlande, har utvecklat en argumentation som delvis är likalydande med den argumentation som har anförts till stöd för yrkandena om ogiltigförklaring av de aktuella rättsakterna innebär principen att rättsmedlen är oberoende av varandra att det inte är tillåtet att göra en enda bedömning av samtliga de grunder om rättsstridighet som har påståtts i en talan om ogiltigförklaring och i en skadeståndstalan, eftersom följderna av en bifallande dom i ett mål om talan om ogiltigförklaring och följderna av en bifallande dom i ett mål om skadeståndstalan är olika. Ett bifall till en talan om ogiltigförklaring leder till att den angripna rättsakten avlägsnas från gemenskapens rättsordning. Ett bifall till en skadeståndstalan innebär emellertid endast att det utgår ersättning för den skada som den angripna rättsakten har orsakat, utan att den därigenom utan vidare åtgärd avskaffas.

Ett beslut att förena mål vad gäller det muntliga förfarandet och domen påverkar inte den ovannämnda slutsatsen. Ett beslut att förena mål påverkar inte den självständiga och oberoende karaktären av de båda målen, eftersom det alltid är möjligt att fatta ett beslut om att skilja dem.

(se punkterna 280, 281 och 283–285)