SENTENZA DEL TRIBUNALE (Prima Sezione ampliata)
17 settembre 2007 (*)
«Comunità europea dell’energia atomica – Investimenti – Comunicazione alla Commissione dei progetti di investimento – Modalità di esecuzione – Regolamento (Euratom) n. 1352/2003 – Incompetenza della Commissione – Artt. 41 EA‑44 EA – Principio della certezza del diritto»
Nella causa T‑240/04,
Repubblica francese, rappresentata inizialmente dai sigg. F. Alabrune, G. de Bergues, C. Lemaire ed E. Puisais, successivamente dal sig. de Bergues e dalla sig.ra S. Gasri, in qualità di agenti,
ricorrente,
sostenuta da
Repubblica federale di Germania, rappresentata dal sig. C.‑D. Quassowski e dalla sig.ra A. Tiemann, in qualità di agenti,
e da
Regno del Belgio, rappresentato inizialmente dalla sig.ra D. Haven, successivamente dal sig. M. Wimmer e infine dalla sig.ra A. Hubert, in qualità di agenti, assistiti dall’avv. J.‑F. De Bock,
intervenienti
contro
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dalla sig.ra M. Patakia, in qualità di agente,
convenuta,
avente ad oggetto l’annullamento del regolamento (Euratom) della Commissione 23 luglio 2003, n. 1352, recante modifica del regolamento (CE) n. 1209/2000 che definisce le procedure per effettuare le comunicazioni prescritte ai sensi dell’articolo 41 del trattato che istituisce la Comunità europea dell’energia atomica (GU L 192, pag. 15),
IL TRIBUNALE DI PRIMO GRADODELLE COMUNITÀ EUROPEE (Prima Sezione ampliata),
composto dal sig. J. D. Cooke, presidente, dal sig. R. García-Valdecasas, dalla sig.ra I. Labucka, dai sigg. M. Prek e V. Ciucă, giudici,
cancelliere: sig.ra K. Pocheć, amministratore,
vista la fase scritta del procedimento e in seguito alla trattazione orale del 16 maggio 2007,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Contesto normativo
1 L’art. 41 EA enuncia:
«Le persone e imprese appartenenti ai settori industriali enumerati nell’allegato II del presente Trattato hanno l’obbligo di comunicare alla Commissione i progetti d’investimenti concernenti i nuovi impianti nonché le sostituzioni o trasformazioni rispondenti ai criteri relativi alla natura e all’entità definiti dal Consiglio, che delibera su proposta della Commissione.
L’elenco dei settori industriali summenzionato può essere modificato dal Consiglio, che delibera a maggioranza qualificata su proposta della Commissione, la quale domanda preventivamente il parere del Comitato economico e sociale».
2 Ai sensi dell’art. 42 EA:
«I progetti di cui all’articolo 41 devono essere comunicati alla Commissione, e per informazione allo Stato membro interessato, al più tardi tre mesi prima della conclusione dei primi contratti con i fornitori, ovvero tre mesi prima dell’inizio dei lavori, quando questi debbano essere compiuti dall’impresa con mezzi propri.
Il Consiglio, deliberando su proposta della Commissione, può modificare il termine suddetto».
3 L’art. 43 EA dispone:
«La Commissione discute con le persone o imprese tutti gli aspetti dei progetti d’investimenti connessi con gli obiettivi del presente Trattato.
Essa comunica il suo punto di vista allo Stato membro interessato».
4 Ai sensi dell’art. 44 EA:
«Con l’accordo degli Stati membri, delle persone e delle imprese interessate, la Commissione può pubblicare i progetti d’investimenti che le sono comunicati».
5 L’art. 124 EA recita:
«Al fine di assicurare lo sviluppo dell’energia nucleare nella Comunità, la Commissione:
– vigila sull’applicazione delle disposizioni del presente Trattato e delle disposizioni adottate dalle istituzioni in virtù del Trattato stesso,
– formula raccomandazioni o pareri nei settori definiti dal presente Trattato, quando questo esplicitamente lo preveda ovvero quando la Commissione lo ritenga necessario,
– dispone di un proprio potere di decisione, e partecipa alla formazione degli atti del Consiglio e dell’Assemblea, alle condizioni previste dal presente Trattato,
– esercita le competenze che le sono conferite dal Consiglio per l’attuazione delle norme da esso stabilite».
6 Ai sensi dell’art. 161 EA:
«Per l’assolvimento dei loro compiti e alle condizioni contemplate dal presente Trattato, il Consiglio e la Commissione stabiliscono regolamenti e direttive, prendono decisioni e formulano raccomandazioni o pareri.
Il regolamento ha portata generale. Esso è obbligatorio in tutti i suoi elementi e direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri.
(…)».
7 L’art. 203 EA dispone:
«Quando un’azione della Comunità risulti necessaria per il raggiungimento di uno degli scopi della Comunità, senza che il presente Trattato abbia previsto i poteri d’azione a tal uopo richiesti, il Consiglio, deliberando all’unanimità su proposta della Commissione e dopo aver consultato l’Assemblea, prende le disposizioni del caso».
8 Il primo ‘considerando’ del regolamento (Euratom) della Commissione 23 luglio 2003, n. 1352, recante modifica del regolamento (CE) n. 1209/2000 che definisce le procedure per effettuare le comunicazioni prescritte ai sensi dell’articolo 41 del trattato che istituisce la Comunità europea dell’energia atomica (GU L 192, pag. 15; in prosieguo: il «regolamento impugnato»), enuncia che, per accrescere la trasparenza e la certezza del diritto, è necessario rafforzare le regole e formalizzare le prassi applicate dalla Commissione per discutere ed esaminare progetti di investimento che sono connessi agli obiettivi del trattato CEEA. Il regolamento impugnato si riferisce, da un lato, agli artt. 41 EA‑44 EA e, dall’altro, al regolamento (Euratom) del Consiglio 2 dicembre 1999, n. 2587, che definisce i progetti di investimento che devono essere comunicati alla Commissione in base all’articolo 41 EA (GU L 315, pag. 1).
9 L’art. 1, n. 3, del regolamento impugnato ha introdotto nel regolamento (CE) della Commissione 8 giugno 2000, n. 1209, che definisce le procedure per effettuare le comunicazioni prescritte ai sensi dell’articolo 41 del trattato che istituisce la Comunità europea dell’energia atomica (GU L 138, pag. 12), in particolare, gli artt. 3 bis, 3 ter, 3 quater, 3 quinquies e 3 sexies, che dispongono:
«Articolo 3 bis
«1. La Commissione esamina la comunicazione non appena questa le è pervenuta. Essa espone il proprio punto di vista in una raccomandazione.
2. Qualora la Commissione, dopo esame, ritenga che il progetto di investimento comunicato non solleva dubbi relativamente agli obiettivi del trattato [CEEA] e alla conformità del progetto allo stesso, essa ne dà atto ed espone il proprio punto di vista sotto forma di una raccomandazione trasmessa alle persone, alle imprese e allo Stato membro interessati.
3. Qualora la Commissione, dopo esame, ritenga che il progetto di investimento comunicato solleva dubbi relativamente agli obiettivi del trattato [CEEA] e alla conformità del progetto allo stesso, essa avvia un procedimento dettagliato di esame per discutere in modo approfondito tutti gli aspetti del progetto di investimento connessi agli obiettivi di detto trattato.
4. La raccomandazione di cui al paragrafo 2 e l’avvio del procedimento dettagliato di esame di cui al paragrafo 3 devono essere effettuati entro due mesi. Il periodo decorre dal giorno successivo al ricevimento della comunicazione conforme alle disposizioni del presente regolamento e del regolamento (…) n. 2587/1999. La comunicazione si considera completa se entro due mesi dal suo ricevimento, o dal ricevimento di ogni informazione supplementare richiesta, la Commissione non richiede ulteriori informazioni.
5. Se la Commissione non ha formulato la raccomandazione di cui al paragrafo 2, entro il termine di cui al paragrafo 4, il progetto di investimento è ritenuto conforme agli obiettivi ed alle disposizioni del trattato [CEEA].
Articolo 3 ter
1. Qualora la Commissione ritenga che le informazioni fornite dalla persona o dall’impresa interessata in relazione ad un progetto di investimento comunicatole siano incomplete, richiede tutte le informazioni necessarie. Se la persona o l’impresa interessata risponde a tale richiesta, la Commissione la informa del ricevimento della risposta.
2. Se la persona o l’impresa interessata non fornisce le informazioni richieste nel termine stabilito dalla Commissione o fornisce informazioni incomplete, la Commissione invia un sollecito, fissando un congruo termine supplementare entro il quale esse devono essere fornite.
Articolo 3 quater
1. All’avvio del procedimento dettagliato di esame la Commissione riassume le questioni rilevanti in fatto e in diritto e include una sua valutazione preliminare sul progetto di investimento in relazione alle disposizioni e agli obiettivi del trattato [CEEA] e del regolamento (…) n. 2587/1999. La Commissione invita le persone o le imprese interessate a formulare le loro osservazioni e a discutere ulteriormente con essa entro un termine stabilito, di norma non superiore a due mesi.
2. Si raccomanda alle persone e alle imprese interessate di non attuare il progetto di investimento prima che la Commissione abbia adottato una raccomandazione sul relativo progetto o sia giustificato ritenere che esso sia conforme agli obiettivi di cui all’articolo 3 bis, paragrafo 5.
Articolo 3 quinquies
1. Se la Commissione ritiene che a seguito di discussione o modifiche della persona o dell’impresa interessata, il progetto di investimento sia conforme agli obiettivi e alle disposizioni del trattato [CEEA], ufficializza il proprio punto di vista in una raccomandazione comunicata alle persone, alle imprese e allo Stato membro interessati.
2. Se la Commissione ritiene che a seguito di discussione o modifiche della persona o dell’impresa interessata il progetto di investimento non sia conforme agli obiettivi e alle disposizioni del trattato [CEEA], essa ufficializza il proprio punto di vista in una raccomandazione comunicata alle persone, alle imprese e allo Stato membro interessati.
3. I punti di vista a norma dei paragrafi 1 e 2 sono adottati non appena risultino eliminati i dubbi di cui all’articolo 3 bis, paragrafo 3. Per quanto possibile, la Commissione si adopera a formulare una raccomandazione entro sei mesi dall’avvio della procedura dettagliata di esame.
4. Decorso il periodo di cui al paragrafo 3 e se la persona o l’impresa interessata ne fa richiesta, la Commissione entro due mesi adotta una raccomandazione in base alle informazioni in suo possesso.
Articolo 3 sexies
Adottata la raccomandazione sul progetto di investimento, la Commissione controlla e, se necessario, discute con le persone o le imprese interessate le misure concrete adottate o che esse intendono adottare in conformità alla raccomandazione della Commissione».
10 L’art. 1, n. 4, del regolamento impugnato ha introdotto nel regolamento n. 1209/2000 gli artt. 4 bis e 4 ter, che dispongono:
«Articolo 4 bis
La Commissione trasmette alle persone o alle imprese che hanno comunicato un progetto di investimento eventuali commenti o osservazioni di terzi sui progetti, tali da influenzare la raccomandazione che sarà adottata.
Articolo 4 ter
1. La Commissione, con il consenso degli Stati membri, delle persone e delle imprese interessate, pubblica i progetti di investimento che le sono stati inviati, le osservazioni e le raccomandazioni formulate a norma del presente regolamento.
2. La Commissione pubblica una relazione annuale relativa all’applicazione delle raccomandazioni formulate e alle misure concrete adottate dalle persone e imprese interessate a seguito del punto di vista espresso dalla Commissione.
Se necessario, tale relazione rispetta le norme sul segreto professionale, qualora non venga dato il consenso di cui all’articolo 44 del trattato [CEEA]».
Procedimento e conclusioni delle parti
11 Con atto depositato presso la cancelleria della Corte il 24 ottobre 2003, la Repubblica francese ha proposto il presente ricorso. Con ordinanza 8 giugno 2004, la Corte ha rinviato la causa dinanzi al Tribunale.
12 Il 2 gennaio 2004, la Repubblica federale di Germania ha presentato una domanda di intervento a sostegno delle conclusioni della ricorrente. Con ordinanza 24 marzo 2004, il presidente della Corte ha autorizzato tale intervento. L’8 giugno 2004, la Repubblica federale di Germania ha presentato la sua memoria di intervento.
13 Il 9 giugno 2004, il Regno del Belgio ha proposto una domanda di intervento a sostegno delle conclusioni della ricorrente. Con ordinanza 8 novembre 2004, il presidente della Prima Sezione del Tribunale ha ammesso tale intervento e ha autorizzato il Regno del Belgio a presentare osservazioni durante la fase orale, conformemente all’art. 116, n. 6, del regolamento di procedura del Tribunale.
14 Nell’ambito delle misure di organizzazione del procedimento, il Tribunale ha invitato la Commissione a produrre taluni documenti e a rispondere ad alcuni quesiti. La Commissione ha ottemperato a tali domande.
15 Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Prima Sezione ampliata) ha deciso di aprire la fase orale.
16 Le parti hanno esposto le loro difese orali e hanno risposto ai quesiti del Tribunale all’udienza del 16 maggio 2007.
17 La ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
– annullare il regolamento impugnato;
– condannare la Commissione alle spese.
18 La Repubblica federale di Germania, intervenuta a sostegno della ricorrente, chiede che il Tribunale voglia:
– annullare il regolamento impugnato;
– condannare la Commissione alle spese.
19 La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
– dichiarare infondato il ricorso d’annullamento;
– condannare la ricorrente alle spese.
Sul merito
20 A sostegno del suo ricorso, la ricorrente deduce sei motivi, fondati sull’incompetenza della Commissione ad adottare il regolamento impugnato, sulla violazione degli artt. 41 EA‑44 EA, nonché dell’art. 194, n. 1, EA, e, infine, sulla violazione del principio della certezza del diritto.
Sul primo motivo, fondato sull’incompetenza della Commissione ad adottare il regolamento impugnato
Argomenti delle parti
21 La ricorrente sostiene che né gli artt. 41 EA‑44 EA né il regolamento n. 2587/1999 costituiscono un fondamento normativo che consenta alla Commissione di adottare il regolamento impugnato, in quanto non le conferiscono né il potere di esecuzione né l’autorizzazione ad adottare regolamenti. Orbene, in virtù del principio di attribuzione delle competenze, la Commissione avrebbe potuto adottare il regolamento impugnato solo se tale competenza fosse stata espressamente prevista.
22 Il fatto che il regolamento impugnato non sia il primo regolamento adottato dalla Commissione per definire le procedure per effettuare le comunicazioni previste all’art. 41 EA sarebbe irrilevante, in quanto dalla giurisprudenza risulterebbe che l’adozione dei regolamenti in quanto semplice prassi non può prevalere sulle norme del Trattato (sentenza della Corte 9 agosto 1994, causa C‑327/91, Francia/Commissione, Racc. pag. I‑3641).
23 Inoltre la ricorrente, pur non contestando l’esistenza del potere di autoorganizzazione della Commissione ai sensi dell’art. 131, secondo comma, EA, sostiene che l’adozione di un regolamento oltrepassa detto potere di autoorganizzazione, in quanto il regolamento, essendo dotato di portata generale e obbligatoria in tutti i suoi elementi, non può essere utilizzato come strumento per l’organizzazione interna di un’istituzione. Il principio dell’autonomia amministrativa consentirebbe alla Commissione di emanare istruzioni o disposizioni di esecuzione indirizzate ai suoi dipendenti, per disciplinare il funzionamento amministrativo interno dell’istituzione, ma non di rivolgersi a persone e imprese estranee all’apparato amministrativo, il che si verificherebbe invece nel caso del regolamento impugnato.
24 La ricorrente contesta inoltre l’argomento della Commissione secondo cui il regolamento impugnato non sarebbe un regolamento previsto dall’art. 161 EA, bensì un regolamento sui generis, in quanto imporrebbe obblighi solo alla Commissione e non a soggetti terzi rispetto a tale istituzione, in quanto tale categoria di regolamento, diversa da quella dei regolamenti previsti dall’art. 161 EA, non sarebbe affatto prevista dal Trattato CEEA. In ogni caso, la ricorrente ritiene che le disposizioni finali del regolamento impugnato, disponendo espressamente che quest’ultimo è obbligatorio in tutti i suoi elementi e direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri, enuncino le stesse caratteristiche del regolamento definito dall’art. 161 EA.
25 Infine, andrebbe respinto l’argomento della Commissione secondo cui uno strumento giuridicamente vincolante, quale un regolamento, sarebbe atto a garantire la certezza del diritto e la trasparenza necessarie per i terzi per quanto riguarda il rispetto degli obblighi procedurali che essa si impone. Infatti, se la Commissione avesse ritenuto che siffatto regolamento fosse necessario, avrebbe dovuto sottoporre una proposta in tal senso al Consiglio, dato che, anche se non esisteva un fondamento normativo specifico nel Trattato CEEA, era ancora possibile fare ricorso all’art. 203 EA. Inoltre, l’adozione di orientamenti sarebbe stata sufficiente per consentire alla Commissione di conseguire tale obiettivo di certezza del diritto, in quanto essa non poteva, conformemente alla giurisprudenza, discostarsi dalle norme che si era imposta.
26 La Repubblica federale di Germania e il Regno del Belgio sostengono l’argomento della ricorrente e la Repubblica federale di Germania osserva inoltre, da un lato, che il regolamento impugnato viola il principio secondo cui la responsabilità della sicurezza degli impianti nucleari incombe agli Stati membri e, dall’altro, che la competenza della Commissione ad adottare il regolamento impugnato non poteva fondarsi sul principio dell’autonomia amministrativa che non consente alla Commissione di adottare disposizioni di esecuzione indirizzate a persone e imprese estranee al suo apparato amministrativo.
27 La Commissione replica di avere agito nel quadro dei compiti e delle competenze che le sono stati assegnati dal Trattato CEEA. Infatti, gli artt. 41 EA ‑ 44 EA comporterebbero norme procedurali intese a garantire la comunicazione, l’esame e la discussione dei progetti di investimento e conferirebbe quindi alla Commissione la competenza a dialogare direttamente con le imprese. Secondo quest’ultima, se pure il Trattato CEEA non specifica le procedure precise da seguire, nondimeno le lascia tutto il potere discrezionale necessario per assumere iniziative in tale settore. Di conseguenza, adottando il regolamento impugnato, la Commissione non avrebbe oltrepassato la competenza conferitale dal Trattato CEEA. Rientrerebbe nel suo dovere di autoorganizzazione adottare le misure di organizzazione della procedura di esame dei progetti di investimento contenuti nel regolamento impugnato. La forma regolamentare adottata consentirebbe, attribuendo particolare forza giuridica agli obblighi che la Commissione si impone, di garantire un livello elevato di certezza giuridica per i terzi.
28 D’altro canto, poiché il regolamento impugnato impone obblighi solo alla Commissione e non a terzi, non sarebbe un regolamento ai sensi dell’art. 161 EA, bensì un regolamento sui generis. Infatti, conformemente alla sentenza della Corte 13 dicembre 1989, causa C‑322/88, Grimaldi (Racc. pag. 4407), non sarebbe il titolo o la forma del regolamento impugnato a definire la natura di quest’ultimo, bensì il contenuto delle sue disposizioni. Orbene, se pure assume la forma di un regolamento allo scopo di rafforzare gli obblighi che la Commissione si impone, stabilendo le procedure che consentano di applicare più efficacemente le disposizioni degli artt. 41 EA‑44 EA e del regolamento n. 2587/1999, il regolamento impugnato non imporrebbe obblighi ai terzi e quindi non sarebbe un regolamento ai sensi dell’art. 161 EA. Di conseguenza, la Commissione ritiene che il fatto che le disposizioni figuranti nei «visto» del regolamento impugnato non prevedano l’adozione da parte sua di regolamenti ai sensi dell’art. 161 EA sia irrilevante rispetto alla sua competenza ad adottare il regolamento impugnato.
29 Inoltre, la scelta della forma regolamentare per adottare le disposizioni contenute nel regolamento impugnato s’imporrebbe al fine di rispettare il parallelismo delle forme, in quanto il regolamento impugnato modifica un regolamento precedente, il regolamento n. 1209/2000.
Giudizio del Tribunale
30 In via preliminare, va ricordato che, ai sensi dell’art. 146 EA, il giudice comunitario esercita un controllo di legittimità sugli atti del Consiglio e della Commissione che non siano raccomandazioni o pareri. Tale disposizione è simile all’art. 230 CE e va interpretata in modo analogo (conclusioni dell’avvocato generale Jacobs nella causa C‑29/99, Commissione/Consiglio, decisa con sentenza della Corte 10 dicembre 2002, Racc. pag. I‑11221, I‑11225; v. anche, in tal senso, ordinanza del presidente del Tribunale 22 dicembre 1995, causa T‑219/95 R, Danielsson e a./Commissione, Racc. pag. II‑3051, punti 61‑76, e, per analogia, sentenza del Tribunale 25 febbraio 1997, cause riunite T‑149/94 e T‑181/94, Kernkraftwerke Lippe‑Ems/Commissione, Racc. pag. II‑161, punti 46 e 47). Per quanto riguarda il controllo di legittimità su un regolamento nel quadro del Trattato CECA, occorre quindi applicare la giurisprudenza elaborata nel contesto del Trattato CE, a meno che in tale settore esistano disposizioni speciali o la cui economia risulti diversa dall’economia generale e dallo spirito del Trattato CE.
31 Ai sensi dell’art. 3 EA, conformemente al principio di attribuzione delle competenze, ciascuna istituzione agisce nei limiti delle attribuzioni che le sono conferite dal Trattato CEEA. Infatti, il rispetto del principio della certezza del diritto fa sì che qualsiasi atto che miri a produrre effetti giuridici debba trarre la propria forza vincolante da una disposizione del diritto comunitario che dev’essere espressamente indicata come base giuridica e che prescrive la forma giuridica di cui l’atto dev’essere rivestito (v., per quanto riguarda il campo di applicazione del Trattato CE, sentenza della Corte 16 giugno 1993, causa C‑325/91, Francia/Commissione, Racc. pag. I‑3283, punto 26). La determinazione delle condizioni nelle quali può verificarsi l’adozione di un atto richiede che sia debitamente tenuto conto della ripartizione delle competenze e dell’equilibrio istituzionale stabiliti dai Trattati (v., in tal senso, sentenza della Corte 23 marzo 2004, causa C‑233/02, Francia/Commissione, Racc. pag. I‑2759, punto 40).
32 Orbene, si deve constatare che non risulta né dalle disposizioni degli artt. 41 EA‑44 EA né da quelle del regolamento n. 2587/1999, le quali costituiscono i fondamenti normativi indicati dal regolamento impugnato, che la Commissione disponesse della competenza esplicita ad adottare siffatto regolamento.
33 Infatti, gli artt. 41 EA‑44 EA non prevedono una competenza regolamentare della Commissione per quanto riguarda la procedura di esame dei progetti di investimento. Inoltre, il regolamento n. 2587/1999, qualificato dalla Commissione «regolamento di base» del regolamento impugnato, non contiene alcuna disposizione che autorizzi espressamente la Commissione ad adottare regolamenti in vista della sua esecuzione. D’altro canto, la stessa Commissione non contesta che nessuno dei fondamenti normativi menzionati nel regolamento impugnato l’autorizzi espressamente ad adottare siffatto regolamento.
34 Come sottolinea giustamente la ricorrente, in mancanza di una disposizione specifica che autorizzi la Commissione ad adottare un regolamento, quest’ultima avrebbe dovuto, se l’adozione di tale atto risultava necessaria, seguire la procedura prevista dall’art. 203 EA, vale a dire sottoporre una proposta al Consiglio, il quale avrebbe potuto adottare tale regolamento, all’unanimità, previa consultazione del Parlamento europeo.
35 Affermando di non avere oltrepassato, con l’adozione del regolamento impugnato, le competenze conferitele dagli artt. 41 EA‑44 EA, la Commissione sostiene che tali disposizioni le attribuivano in realtà la competenza ad adottare le misure controverse. A tale riguardo, poiché non risulta da nessuno dei fondamenti normativi menzionati nel regolamento impugnato che la Commissione fosse espressamente autorizzata ad adottare siffatto regolamento, occorre esaminare se essa disponesse della competenza implicita ad adottare detto regolamento e quindi se quest’ultimo fosse effettivamente necessario per attribuire un effetto utile agli artt. 41 EA‑44 EA e al regolamento n. 2587/1999.
36 Infatti, la Corte ha ammesso che poteri non espressamente previsti dalle disposizioni dei Trattati potevano essere esercitati se erano necessari per conseguire gli obiettivi stabiliti da questi ultimi (v., in tal senso, sentenza della Corte 31 marzo 1971, causa 22/70, Commissione/Consiglio, Racc. pag. 263, punto 28). Quando un articolo del Trattato CEEA affida alla Commissione un compito specifico e preciso, si deve ammettere, se non si vuole privare di qualsiasi efficacia tale disposizione del Trattato CEEA, che esso le attribuisce necessariamente, per ciò stesso, i poteri indispensabili per svolgere detta missione (v., per analogia, sentenza della Corte 9 luglio 1987, cause riunite 281/85, da 283/85 a 285/85 e 287/85, Germania e a./Commissione, Racc. pag. 3203, punto 28). Si deve quindi ammettere che le regole stabilite da un Trattato implicano che possano essere adottate le norme senza le quali tali regole non possono essere applicate utilmente o ragionevolmente. Pertanto, occorre interpretare le disposizioni del Trattato CEEA relative ai poteri normativi delle istituzioni alla luce dell’economia generale di quest’ultimo (v., per quanto riguarda il campo di applicazione del Trattato CECA, sentenza della Corte 15 luglio 1960, causa 25/59, Paesi Bassi/Alta Autorità Racc. pagg. 723, 757‑760).
37 Tuttavia, l’esistenza di un potere regolamentare implicito, che costituisce una deroga al principio di attribuzione sancito dall’art. 3, n. 1, EA, dev’essere valutata restrittivamente. Solo eccezionalmente tali poteri impliciti vengono riconosciuti dalla giurisprudenza e, perché ciò accada, essi devono essere necessari per garantire l’effetto utile delle disposizioni del Trattato o del regolamento di base di cui trattasi (v., in tal senso, sentenze Commissione/Consiglio, cit., punto 28; Germania e a./Commissione, cit., punto 28, e sentenza della Corte 17 ottobre 1995, causa C‑478/93, Regno dei Paesi Bassi/Commissione, Racc. pag. I‑3081, punto 32).
38 Tale condizione di necessità deve sussistere non solo per quanto riguarda le disposizioni sostanziali del regolamento, ma anche per quanto riguarda la sua forma e il suo valore vincolante.
39 Per poter ritenere che la Commissione fosse implicitamente autorizzata ad adottare il regolamento impugnato, occorre non solo che l’effettiva applicazione degli artt. 41 EA‑44 EA e del regolamento n. 2587/1999 implichi che la Commissione possa adottare misure che definiscono le modalità procedurali dell’esame dei progetti di investimento che le vengono comunicati, quali quelle previste dal regolamento impugnato, ma anche che debba procedere all’adozione di tali misure in forma di regolamento, obbligatorio in tutti i suoi elementi e direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri.
40 Orbene, gli argomenti dedotti dalla Commissione relativamente alla necessità di prendere le misure adottate, per quanto riguarda sia la loro sostanza che la loro forma, non sono convincenti.
41 Infatti, per quanto concerne la loro sostanza, il regolamento n. 2587/1999 si limita a definire i progetti di investimento da comunicare alla Commissione conformemente all’art. 41 EA e non attiene affatto al successivo processo di ulteriore dialogo con quest’ultima su tali progetti. Detto regolamento non può quindi attribuire alla Commissione la competenza implicita ad adottare il regolamento impugnato. Inoltre, le disposizioni del regolamento impugnato non possono essere considerate necessarie per attribuire un effetto utile alle disposizioni degli artt. 41 EA‑44 EA. È pur vero che la Commissione deve, come sostiene, organizzare la procedura di comunicazione, di esame e di discussione dei progetti di investimento prevista dagli artt. 41 EA‑44 EA. Tuttavia, il Tribunale considera che non era necessario, per attribuire un effetto utile a tali disposizioni del Trattato CEEA, conferire alla Commissione il potere di raccomandare la sospensione dei progetti di investimento prima che essa ne avesse completato l’esame, come prevede l’art. 3 quater, n. 2, del regolamento n. 1209/2000, introdotto dal regolamento impugnato, dato che tale sospensione non è assolutamente prevista dal Trattato CEEA. Inoltre, il fatto che la Commissione si imponga di effettuare, conformemente all’art. 4 ter del regolamento n. 1209/2000, previsto dal regolamento impugnato, la pubblicazione dei progetti di investimento che le vengono comunicati non può essere considerato necessario per l’effettiva applicazione dell’art. 44 EA, che prevede già di per sé siffatta possibilità di pubblicazione, senza che quest’ultima sia obbligatoria.
42 Inoltre, e soprattutto, si deve considerare che l’adozione di disposizioni che prevedono le modalità procedurali dell’esame da parte della Commissione dei progetti di investimento, quali quelle del regolamento impugnato, non richiedeva che si facesse ricorso alla forma regolamentare. Infatti, semplici misure di organizzazione interne sarebbero state sufficienti per conseguire gli scopi che la Commissione, secondo quanto da essa stessa affermato, intendeva raggiungere. Va quindi respinto l’argomento della Commissione secondo cui la forma regolamentare consente di garantire maggiore trasparenza e sicurezza giuridica per i terzi, per quanto riguarda il rispetto, da parte sua, delle norme che essa si impone. Infatti, come ammette la stessa Commissione, essa è tenuta a conformarsi alle regole che s’impone (sentenza del Tribunale 9 luglio 2003, causa T‑224/00, Archer Daniels Midland e Archer Daniels Midland Ingredients/Commissione, Racc. pag. II‑2597, punto 182). Pertanto, semplici orientamenti o una mera comunicazione, il cui rispetto da parte dell’istituzione che ne è autrice può essere controllato dai giudici comunitari, avrebbe potuto essere sufficiente per garantire la trasparenza e la certezza del diritto necessarie per quanto concerne il rispetto, da parte della Commissione, degli obblighi che essa intendeva imporsi.
43 Il regolamento impugnato non può essere considerato una specie di regolamento interno o di regolamento sui generis, che riguarda solo l’organizzazione interna dei lavori della Commissione. Tali atti non possono produrre effetti giuridici nei confronti dei terzi. Rientrano in tale categoria gli atti della Commissione che non producono effetti giuridici, oppure producono effetti giuridici soltanto all’interno della Commissione per quanto attiene all’organizzazione dei suoi lavori e sono soggetti a procedimenti di verifica stabiliti dal suo regolamento interno (v., in tal senso, ordinanza del presidente del Tribunale 15 gennaio 2001, causa T‑236/00 R, Stauner e a./Parlamento e Commissione, Racc. pag. II‑15, punto 43).
44 Orbene, si deve constatare che, in ogni caso, il regolamento impugnato introduce disposizioni che non riguardano solo l’autoorganizzazione della Commissione, ma hanno anche un effetto sui terzi (v., in particolare, l’art. 3 quater, n. 2, od qnche l’art. 4 ter del regolamento n. 1209/2000, introdotti dal regolamento impugnato). Orbene, come ammette la stessa Commissione, tali disposizioni non sono volte a creare obblighi per i terzi. D’altro canto, sostenendo che il regolamento impugnato non è un regolamento ai sensi dell’art. 161 EA, bensì un regolamento sui generis, diretto a creare obblighi solo nei suoi confronti, la stessa Commissione ammette che la forma di un regolamento così come previsto dall’art. 161 EA non era necessaria per adottare le disposizioni del regolamento impugnato. Pertanto, l’adozione di tali disposizioni sotto forma di regolamento non può essere considerata necessaria per l’effettiva applicazione delle disposizioni degli artt. 41 EA‑44 EA e del regolamento n. 2587/1999.
45 Infine, il Tribunale considera che occorre respingere l’argomento della Commissione secondo cui, in virtù del principio del parallelismo delle forme, la scelta della forma regolamentare si impone per modificare un regolamento esistente nello stesso settore. Infatti, conformemente a una giurisprudenza costante, una mera prassi non può prevalere sulle norme del Trattato e non può modificare la ripartizione delle competenze tra le istituzioni (sentenze della Corte 23 febbraio 1988, causa 68/86, Regno Unito/Consiglio, Racc. pag. 855, punto 24, e 9 agosto 1994, Francia/Commissione, cit., punto 36).
46 Infatti, non risulta dal contenuto delle disposizioni impugnate che la loro adozione sotto forma di un regolamento ai sensi dell’art. 161 EA fosse necessaria per garantire l’effettiva applicazione degli artt. 41 EA‑44 EA e del regolamento n. 2587/1999.
47 Orbene, le norme relative al principio di attribuzione delle competenze devono essere applicate restrittivamente (v., in tal senso, sentenza della Corte 7 luglio 1992, causa C‑295/90, Parlamento/Consiglio, Racc. pag. I‑4193, punti 11‑20, e sentenza 9 agosto 1994, Francia/Commissione, cit., punti 34‑42). La Commissione, scegliendo un regolamento, quando nessuna disposizione del diritto comunitario le conferiva esplicitamente tale competenza, per adottare misure di organizzazione della procedura di esame dei progetti di investimento nucleari che non richiedevano l’utilizzo di uno strumento normativo avente portata obbligatoria in tutti i suoi elementi e direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri, ha violato le norme di competenza scaturite dal Trattato CEEA, creando un rischio di confusione lesivo della certezza del diritto quanto alla portata giuridica di tale atto per i terzi.
48 Inoltre, il principio della certezza del diritto costituisce un principio fondamentale del diritto comunitario, il quale esige in particolare che una normativa sia chiara e precisa, affinché gli amministrati possano conoscere con certezza i propri diritti ed obblighi e regolarsi di conseguenza (sentenze della Corte 9 luglio 1981, causa 169/80, Gondrand Frères e Garancini, Racc. pag. 1931, e 13 febbraio 1996, causa C‑143/93, Van Es Douane Agenten, Racc. pag. I‑431, punto 27).
49 Infatti, quando a una norma giuridica sia inerente un determinato grado di incertezza quanto al suo senso e alla sua portata, occorre esaminare se l’atto giuridico di cui trattasi sia viziato da un’ambiguità tale da costituire un ostacolo a che lo Stato membro ricorrente o gli investitori possano eliminare, con sufficiente certezza, eventuali dubbi circa la portata o il senso dell’atto impugnato (v., in tal senso, sentenza della Corte 14 aprile 2005, causa C‑110/03, Belgio/Commissione, Racc. pag. I‑2801, punto 31).
50 Nel caso di specie, la forma regolamentare, quando la Commissione afferma di non volere imporre obblighi ai terzi, è certamente fonte di equivoci circa la portata delle disposizioni in questione. Orbene, il principio della certezza del diritto presuppone che si possa valutare con sufficiente certezza la portata di un atto comunitario e, come la Corte ha dichiarato a più riprese, la legislazione comunitaria dev’essere chiara e la sua applicazione dev’essere prevedibile per tutti gli interessati (sentenza della Corte 16 giugno 1993, Francia/Commissione, cit., punto 26). Nel caso di specie, la forma regolamentare lascia supporre la presenza di effetti obbligatori per i terzi ed è contrario al principio della certezza del diritto che gli operatori debbano effettuare un’analisi approfondita dei termini delle disposizioni di cui trattasi per poterne stabilire la reale portata.
51 Un atto comunitario deve rispettare non solo le procedure necessarie previste per la sua adozione, ma anche i requisiti sostanziali di forma, nella misura in cui miri a produrre effetti giuridici (v., in tal senso, conclusioni dell’avvocato generale Tesauro nella causa C‑57/95, Francia/Commissione, decisa con sentenza della Corte 20 marzo 1997, Racc. pag. I‑1627, I‑1629, paragrafi 15 e 22).
52 Alla luce di tutto quanto precede, si deve concludere che la Commissione non disponeva della competenza, né esplicita né implicita, ad adottare il regolamento impugnato.
53 Va quindi accolto il primo motivo, fondato sull’incompetenza della Commissione ad adottare il regolamento impugnato.
54 Di conseguenza, senza che sia necessario esaminare gli altri motivi dedotti dalla ricorrente, occorre annullare il regolamento impugnato.
Sulle spese
55 Ai sensi dell’art. 87, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese, se ne è stata fatta domanda. La Commissione, rimasta soccombente, dev’essere condannata alle spese, conformemente alla domanda della ricorrente.
56 Ai sensi dell’art. 87, n. 4, del regolamento di procedura, la Repubblica federale di Germania e il Regno del Belgio, intervenuti a sostegno delle conclusioni della ricorrente, sopporteranno le proprie spese.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Prima Sezione ampliata)
dichiara e statuisce:
1) Il regolamento (Euratom) della Commissione 23 luglio 2003, n. 1352, recante modifica del regolamento (CE) n. 1209/2000 che definisce le procedure per effettuare le comunicazioni prescritte ai sensi dell’articolo 41 del trattato che istituisce la Comunità europea dell’energia atomica, è annullato.
2) La Commissione è condannata a sopportare le spese della Repubblica francese.
3) La Repubblica federale di Germania e il Regno del Belgio sopportano le proprie spese.
Cooke | García-Valdecasas | Labucka |
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 17 settembre 2007.
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