CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
N. JÄÄSKINEN
van 9 juli 2015 (1)
Zaak C‑157/14
Neptune Distribution
tegen
Ministre de l’Économie et des Finances
[verzoek van de Conseil d’État (Frankrijk) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudicieel verzoek om uitlegging en beoordeling van de geldigheid – Bescherming van consument – Verordening (EG) nr. 1924/2006 – Voedings- en gezondheidsclaims voor levensmiddelen – Natuurlijk mineraalwater – Berekeningsbasis voor de ‚overeenkomstige waarde voor zout’ van het natrium in een levensmiddel – Inaanmerkingneming van enkel de hoeveelheid natriumchloride (tafelzout) of van het totale natriumgehalte – Richtlijnen 2000/13/EG en 2009/54/EG – Etikettering van en reclame voor levensmiddelen – Verkoop van natuurlijk mineraalwater – Verbod van de vermelding van een laag zoutgehalte – Artikel 6 VEU – Artikelen 11 en 16 van het Handvest voor de grondrechten van de Europese Unie – Vrijheid van meningsuiting en informatie – Vrijheid van ondernemerschap”
I – Inleiding
1. Deze zaak vloeit voort uit een in Frankrijk door Neptune Distribution ingesteld beroep tot nietigverklaring van, in de eerste plaats, het administratieve besluit waarbij zij is aangemaand om een aantal claims te verwijderen uit de etikettering van en de reclame voor door haar verhandeld mineraalwater – zijnde claims die de consumenten moeten doen geloven dat dit water een laag zout- of natriumgehalte heeft – en, in de tweede plaats, het ministeriële besluit tot verwerping van het administratieve beroep dat deze vennootschap had ingesteld tegen eerstgenoemd besluit. De Conseil d’État (Frankrijk), waarbij in het kader van dit geding cassatieberoep is ingesteld, wendt zich thans tot het Hof met een op twee verschillende grondslagen gebaseerd verzoek om een prejudiciële beslissing.
2. In de eerste plaats verzoekt de verwijzende rechter om een uitlegging van de bijlage bij verordening (EG) nr. 1924/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 2006 inzake voedings- en gezondheidsclaims voor levensmiddelen.(2) Hierover is het Hof nooit eerder een vraag gesteld.(3)
3. Voornoemde bijlage bevat onder andere bepalingen die inhouden dat de voedingsclaim dat een levensmiddel „natriumarm/zoutarm” is of een „zeer laag natriumgehalte/zoutgehalte” heeft, alleen is toegestaan als het product niet meer dan een bepaalde hoeveelheid natrium of „de overeenkomstige waarde voor zout” ervan bevat. Het Hof krijgt de vraag voorgelegd of laatstgenoemd begrip inhoudt dat voor de berekening van deze overeenkomstige waarde alleen de hoeveelheid natriumchloride, gewoonlijk aangeduid als tafelzout, dan wel het totale gehalte aan natrium(4), in al zijn vormen, van het levensmiddel in aanmerking moet worden genomen.
4. Dienaangaande rijst evenwel vooraf de vraag of deze bepalingen van verordening nr. 1924/2006 eigenlijk wel van toepassing zijn, wanneer het – zoals in het hoofdgeding – bij de betrokken „levensmiddelen” gaat om mineraalwater. Mijns inziens is dit niet het geval wat de eerste van deze voedingsclaims betreft, aangezien het Unierecht een regeling kent die met voorrang van toepassing is op de verhandeling van mineraalwater.
5. In de tweede plaats verzoekt de Conseil d’État het Hof om een uitspraak over de geldigheid van artikel 2, lid 1, van richtlijn 2000/13/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 maart 2000 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgeving van de lidstaten inzake de etikettering en presentatie van levensmiddelen alsmede inzake de daarvoor gemaakte reclame(5), en artikel 9, leden 1 en 2, van richtlijn 2009/54/EG van het Europees Parlement en de Raad van 18 juni 2009 betreffende de exploitatie en het in de handel brengen van natuurlijk mineraalwater(6) alsmede bijlage III hierbij, gelezen in het licht van de bijlage bij de hiervoor genoemde verordening nr. 1924/2006. Ik merk nu reeds op dat ik er sterk aan twijfel of het verzoek in deze bewoordingen kan worden aanvaard.
6. De verwijzende rechter legt dit vraagstuk voor, omdat Neptune Distribution betoogt dat door het feit dat zij de kwaliteiten van haar product niet mag benadrukken aan de hand van – volgens haar – correcte informatie over de samenstelling ervan, voornoemde bepalingen van afgeleid Unierecht in strijd zijn met de vrijheid van meningsuiting en van informatie en de vrijheid van ondernemerschap zoals die worden gewaarborgd door de artikelen 11, lid 1, en 16 van het Handvest voor de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”), juncto artikel 6, lid 1, eerste alinea, VEU, alsmede door artikel 10 van het op 4 november 1950 te Rome ondertekende Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: „EVRM”). Ik ben evenwel van mening dat een dergelijk beroep op voornoemde fundamentele vrijheden op een terrein dat zo technisch en specifiek is als dat waarvoor de bedoelde bepalingen gelden, ongegrond is.
II – Toepasselijke bepalingen
7. Vooraf zij erop gewezen dat verordening (EU) nr. 1169/2011 die, in het bijzonder, strekt tot wijziging van verordening nr. 1924/2006 en intrekking van richtlijn 2000/13(7), met ingang van 13 december 2014, behoudens andersluidende bepalingen, van toepassing is, maar overeenkomstig de artikelen 54 en 55 ervan ratione temporis niet het hoofdgeding beheerst.
A – Verordening nr. 1924/2006
8. Artikel 1, leden 1 en 5, van verordening nr. 1924/2006, getiteld „Doel en toepassingsgebied”, bepaalt, in de eerste plaats, dat dit wetgevingsinstrument strekt tot „de harmonisatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten met betrekking tot voedings- en gezondheidsclaims, teneinde de goede werking van de interne markt te waarborgen en tevens een hoog niveau van consumentenbescherming te verwezenlijken” en, in de tweede plaats, dat deze verordening „van toepassing [is] onverminderd [een aantal] communautaire bepalingen”, waaronder die van richtlijn 80/777 die is vervangen door richtlijn 2009/54.(8)
9. Artikel 2, lid 2, punten 4 en 5, van deze verordening geeft de navolgende omschrijvingen:
„4. ‚voedingsclaim’: een claim die stelt, de indruk wekt of impliceert dat een levensmiddel bepaalde heilzame voedingseigenschappen heeft die zijn toe te schrijven aan:
[...]
b) [en/of] de nutriënten of andere stoffen die het
i) bevat,
ii) in verlaagde of verhoogde hoeveelheid bevat, of
iii) niet bevat;
5. ‚gezondheidsclaim’: een claim die stelt, de indruk wekt of impliceert dat er een verband bestaat tussen een levensmiddelencategorie, een levensmiddel of een bestanddeel daarvan en de gezondheid”.
10. Artikel 8, lid 1, van deze verordening schrijft voor dat „[u]itsluitend de voedingsclaims die in de bijlage staan vermeld en die voldoen aan de voorwaarden van onderhavige verordening, [...] toegestaan [zijn]”.
11. De bijlage bij verordening nr. 1924/2006, „Voedingsclaims en voorwaarden daarvoor”, stelt de grenswaarden vast, waaronder de volgende claims zijn toegestaan:
„NATRIUMARM/ZOUTARM
De claim dat een levensmiddel natriumarm/zoutarm is, en elke andere claim die voor de consument waarschijnlijk dezelfde betekenis zal hebben, is alleen toegestaan als het product maximaal 0,12 g natrium, of de overeenkomstige waarde voor zout, per 100 g of 100 ml bevat. Voor ander water dan natuurlijk mineraalwater dat onder het toepassingsgebied van richtlijn [2009/54] valt, mag deze waarde niet meer dan 2 mg natrium per 100 ml bedragen.
ZEER LAAG NATRIUMGEHALTE/ZOUTGEHALTE
De claim dat een levensmiddel een zeer laag natriumgehalte/zoutgehalte heeft, en elke andere claim die voor de consument waarschijnlijk dezelfde betekenis zal hebben, is alleen toegestaan als het product maximaal 0,04 g natrium, of de overeenkomstige waarde voor zout, per 100 g of 100 ml bevat. Deze claim mag niet worden gebruikt voor natuurlijk mineraalwater en ander water.”
B – Richtlijn 2000/13
12. Artikel 2, leden 1 en 3, van richtlijn 2000/13 inzake de etikettering en presentatie van levensmiddelen alsmede inzake de daarvoor gemaakte reclame luidt:
„1. De etikettering en de wijze waarop deze is uitgevoerd:
a) mogen de koper niet kunnen misleiden, onder meer:
i) ten aanzien van de kenmerken van het levensmiddel en met name van de [...] hoedanigheden, samenstelling, [...],
ii) door aan het levensmiddel effecten of eigenschappen toe te schrijven die het niet bezit,
iii) door hem te suggereren dat het levensmiddel bijzondere kenmerken vertoont, hoewel alle soortgelijke levensmiddelen dezelfde kenmerken bezitten;
b) mogen, onder voorbehoud van de communautaire bepalingen ten aanzien van natuurlijk mineraalwater en voor een bijzondere voeding bestemde levensmiddelen, aan levensmiddelen geen eigenschappen toeschrijven inzake het voorkomen, behandelen of genezen van een ziekte van de mens, of toespelingen maken op dergelijke eigenschappen.
[...]
3. De verbodsbepalingen of de beperkingen, bedoeld in de leden 1 en 2, hebben eveneens betrekking op:
a) de wijze van aanbieding van de levensmiddelen [...]
b) de reclame.”(9)
C – Richtlijn 2009/54
13. Overweging 8 van richtlijn 2009/54 betreffende de exploitatie en het in de handel brengen van natuurlijk mineraalwater zegt dat voor dit water „voor wat betreft de etikettering ervan, de algemene regels van richtlijn [2000/13] [gelden]” en dat het „derhalve [volstaat] in deze richtlijn de aanvullingen en afwijkingen neer te leggen die ten aanzien van deze algemene regels dienen te worden vastgesteld.
14. Artikel 9, leden 1 en 2, van deze richtlijn bepaalt het volgende:
„1. Het is verboden zowel op de verpakkingen of etiketten als in reclame, in welke vorm dan ook, gebruik te maken van aanduidingen, [...] die
a) doen vermoeden dat het betrokken natuurlijk mineraalwater kenmerken bezit die het in werkelijkheid niet heeft, [...];
[...]
2. Het is verboden gebruik te maken van aanduidingen die aan het natuurlijk mineraalwater eigenschappen toeschrijven op het gebied van de preventie, de behandeling of genezing van ziekten van de mens.
De vermeldingen opgenomen in bijlage III mogen evenwel worden gebruikt voor zover wordt voldaan aan de daarin vastgestelde overeenkomstige criteria of, bij ontstentenis daarvan, aan de bij nationale bepalingen vastgestelde criteria en op voorwaarde dat zij zijn opgesteld op basis van fysisch-chemische analyses en, indien nodig, van farmacologische, fysiologische en klinische onderzoeken, verricht volgens wetenschappelijk erkende methoden in overeenstemming met bijlage I, deel I, punt 2.
De lidstaten kunnen [...] andere vermeldingen toestaan voor zover deze niet in strijd zijn met de in de eerste alinea genoemde beginselen en verenigbaar zijn met de in de tweede alinea genoemde beginselen.”
15. In bijlage III van richtlijn 2009/54, „In artikel 9, lid 2, bedoelde vermeldingen en criteria”, wordt de vermelding „Geschikt voor zoutarm dieet” verbonden met het criterium dat „het gehalte aan natrium [...] minder dan 20 mg/l [bedraagt]”.
III – Hoofdgeding, prejudiciële vragen en procesverloop voor het Hof
16. Op 5 februari 2009 heeft de Direction régionale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes d’Auvergne (regionaal directoraat Concurrentie, Consumentenzaken en Fraudebestrijding van de Auvergne, Frankrijk) Neptune Distribution, die de koolzuurhoudende mineraalwateren „Saint-Yorre” en „Vichy Célestins” verkoopt en distribueert, gemaand om de navolgende claims te verwijderen uit de etikettering van en de reclame voor deze wateren:
– „Natrium in St-Yorre bestaat hoofdzakelijk uit natriumbicarbonaat. St-Yorre bevat slechts 0,53 g zout (of natriumchloride) per liter, dus minder dan een liter melk!” en
– „Zout is niet hetzelfde als natrium – het natrium in Vichy Célestins is hoofdzakelijk afkomstig van natriumbicarbonaat, dat zeker niet mag worden verward met tafelzout (natriumchloride). Vichy Célestins bevat slechts 0,39 g zout per liter, dus twee tot drie keer minder dan een liter melk!” alsook,
– meer algemeen, elke claim die de indruk wil wekken dat deze wateren weinig tot heel weinig zout of natrium bevatten.
17. Bij besluit van de Franse minister van Economische Zaken, Industrie en Werkgelegenheid van 25 augustus 2009 is het administratief beroep van Neptune Distribution tegen deze aanmaning verworpen.
18. Bij vonnis van 27 mei 2010 heeft het Tribunal administratif te Clermont-Ferrand het beroep van Neptune Distribution strekkende tot nietigverklaring wegens misbruik van bevoegdheid van zowel de aanmaning van 5 februari 2009 als het daaropvolgende besluit van de minister verworpen. De Cour administrative d’appel te Lyon heeft dit vonnis bij arrest van 9 juni 2011 bevestigd. Vervolgens heeft Neptune Distribution bij de Conseil d’État tegen dit arrest cassatieberoep ingesteld.
19. Aangezien in het kader van dit cassatieberoep middelen zijn aangevoerd die verband houden met het Unierecht heeft de Conseil d’État bij beslissing van 26 maart 2014, ingekomen bij de griffie van het Hof op 4 april 2014, de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:
„1) Bestaat de berekeningsbasis voor de met het natriumgehalte in een bepaald levensmiddel ‚overeenkomstige waarde voor zout’, in de zin van de bijlage bij verordening (EG) nr. 1924/2006, alleen uit de hoeveelheid natrium die – in verbinding met chloride-ionen – natriumchloride of tafelzout vormt, dan wel uit het totale gehalte aan natrium, in al zijn vormen, van het levensmiddel?
2) Indien dit laatste het geval is, leveren artikel 2, lid 1, van richtlijn 2000/13/EG en artikel 9, leden 1 en 2, van richtlijn 2009/54/EG, junctis bijlage III bij deze richtlijn, bezien tegen de achtergrond van de door de bijlage bij verordening (EG) nr. 1924/2006 vastgestelde gelijkwaardigheidsverhouding tussen natrium en zout, dan schending op van artikel 6, lid 1, eerste alinea, [VEU], gelezen in samenhang met artikel 11, lid 1, (vrijheid van meningsuiting en van informatie) en artikel 16 (vrijheid van ondernemerschap) van het [Handvest], alsook van artikel 10 [EVRM], door het een distributeur van natuurlijk mineraalwater te verbieden om op zijn etiketten en in zijn reclameboodschappen op enigerlei wijze een vermelding aan te brengen betreffende het – mogelijkerwijs weliswaar juiste – lage zoutgehalte van zijn product, dat echter wel een hoog bicarbonaatgehalte heeft, omdat deze claim de koper kan misleiden over het totale natriumgehalte van dit water?”
20. Neptune Distribution, de Franse, de Griekse en de Italiaanse regering, alsmede het Europees Parlement, de Raad van de Europese Unie en de Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Ter terechtzitting van 26 februari 2015 was enkel de Italiaanse regering niet vertegenwoordigd.
IV – Analyse
A – Uitlegging van de bijlage bij verordening nr. 1924/2006 (eerste vraag)
21. In het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing gaat het in de eerste plaats om de uitlegging van een begrip, namelijk de „overeenkomstige waarde voor zout” van het natriumgehalte in een bepaald levensmiddel, bedoeld in de bijlage bij verordening nr. 1924/2006 onder de hierboven genoemde voedingsclaims „natriumarm/zoutarm” en „zeer laag natriumgehalte/zoutgehalte”.(10) Het Hof dient zich voor het eerst te buigen over de vraag, of dit begrip aldus moet worden uitgelegd dat de berekeningsbasis voor de „overeenkomstige waarde voor zout”, alleen bestaat uit de hoeveelheid natrium die – in verbinding met chloride-ionen – natriumchloride (tafelzout) vormt, dan wel uit het totale gehalte aan natrium, in al zijn vormen, in het betrokken levensmiddel.
22. Tot staving van de eerste van deze twee benaderingswijzen, welke de voorkeur heeft van Neptune Distribution, merkt de verwijzende rechter op dat „[a]angezien natrium in de natuur vaak alleen in verbinding met andere chemische elementen te vinden is”, de bijlage aldus kan worden uitgelegd dat zij enkel vereist dat rekening wordt gehouden met de hoeveelheid natrium dat natriumchloride vormt.(11) De verwijzende rechter merkt verder op dat wanneer daarentegen het Hof zou kiezen voor de tweede benaderingswijze, zoals door de Franse overheid wordt verdedigd, daaruit volgt dat water dat een hoog gehalte aan natriumbicarbonaat heeft, niet kan worden geacht „natriumarm/zoutarm” te zijn in de zin van de bijlage bij verordening nr. 1924/2006, zelfs indien dit water weinig tot zeer weinig natriumchloride bevat.(12)
23. Ik ben evenwel van mening dat vooraf een andere vraag moet worden beantwoord, namelijk die of in het onderhavige geval verordening nr. 1924/2006 en in het bijzonder de bijlage hierbij eigenlijk wel van toepassing is. Ik deel het standpunt van de Franse en de Griekse regering dat bij richtlijn 2009/54 een bijzondere regeling is ingevoerd voor de vermeldingen in de etikettering van en de reclame voor natuurlijk mineraalwater, waaruit mijns inziens volgt dat het gebruik van de in verordening nr. 1924/2006 bedoelde voedings- of gezondheidsclaims in het algemeen uitgesloten is voor deze specifieke categorie levensmiddelen.(13) Neptune Distribution en de Commissie daarentegen zijn van mening dat verordening nr. 1924/2006 en richtlijn 2009/54 complementair zijn ter zake van de vermeldingen die met betrekking tot natuurlijk mineraalwater kunnen worden gebruikt, maar gelet op de bewoordingen en de onderlinge samenhang van de in casu relevante Unierechtelijke handelingen overtuigt dit standpunt mij niet helemaal.
24. Artikel 1, lid 5, onder b), van verordening nr. 1924/2006, dat betrekking heeft op voedings- en gezondheidsclaims voor levensmiddelen in het algemeen(14) bepaalt namelijk uitdrukkelijk dat deze verordening van toepassing is onverminderd richtlijn 80/777 betreffende de exploitatie en het in de handel brengen van natuurlijk mineraalwater, waarvoor met ingang van 16 juli 2009 richtlijn 2009/54 in de plaats is gekomen.(15)
25. Bovendien beperkt de bijlage bij deze verordening de voedingsclaim dat een levensmiddel „natriumarm/zoutarm” is – welke claim krachtens deze bijlage onder bepaalde voorwaarden is toegestaan – enkel tot „ander water dan natuurlijk mineraalwater dat onder het toepassingsgebied van [richtlijn 2009/54] valt”. Het lijkt mij duidelijk dat de Uniewetgever hier de bedoeling heeft gehad om een uitzondering te maken voor natuurlijk mineraalwater, als een bijzondere categorie levensmiddel ten aanzien waarvan richtlijn 2009/54 met voorrang zo niet uitsluitend op het door deze richtlijn bestreken gebied van toepassing is.(16)
26. De bijlage bij verordening nr. 1924/2006 vermeldt weliswaar een verbod van het gebruik van de claim dat een levensmiddel een „zeer laag natriumgehalte/zoutgehalte” heeft voor zowel natuurlijk mineraalwater als ander water. Mijns inziens gaat het hierbij evenwel om een verduidelijking betreffende een type van vermeldingen dat in het geheel niet onder richtlijn 2009/54 valt. Deze bijzondere bepaling van de bijlage bij deze verordening is dus van toepassing op natuurlijk mineraalwater dat voor het overige binnen de werkingssfeer van richtlijn 2009/54 valt. Zij vormt evenwel een verbod om deze claim voor natuurlijk mineraalwater en ander water te gebruiken dat een absoluut karakter heeft, aangezien, zoals blijkt uit de laatste zin van deze bepaling, het verbod losstaat van het criterium van de „overeenkomstige waarde voor zout” van natrium. Bijgevolg hangt de toepassing ervan in een situatie als in het hoofdgeding niet af van de uitlegging van dit criterium.
27. Wat daarentegen de eerder genoemde voedingsclaim „natriumarm/zoutarm” betreft kon de bijlage bij verordening nr. 1924/2006, die het gebruik ervan toestaat, inhoudelijk botsen met bijlage III bij richtlijn 2009/54 die het gebruik regelt van de vermelding „[g]eschikt voor zoutarm dieet”, welk conflict in het voordeel van deze richtlijn is beslecht.
28. Mijns inziens volgt hieruit dat enkel de vermeldingen in artikel 9, lid 2, van richtlijn 2009/54, juncto bijlage III ervan zijn toegestaan voor de aanduiding van het laag natriumgehalte van een mineraalwater. Het begrip „overeenkomstige waarde voor zout”, waarvan in de eerste prejudiciële vraag om uitlegging wordt verzocht, komt enkel voor in verordening nr. 1924/2006 en niet in voornoemde richtlijn(17) en ook niet in richtlijn 2000/13.(18)
29. Niettemin wijs ik erop dat ik hoe dan ook wat de uitlegging van het begrip „overeenkomstige waarde voor zout”, in de zin van de bijlage bij deze verordening betreft, het standpunt deel van de Franse, de Griekse en de Italiaanse regering, alsmede de Commissie(19), dat alleen het totale gehalte aan natrium in het levensmiddel de berekeningsgrondslag vormt voor de met het natriumgehalte „overeenkomstige waarde voor zout” van dit levensmiddel.
30. In verordening nr. 1924/2006 en de bijlage hierbij wordt namelijk geen onderscheid gemaakt tussen de verschillende oorsprong van natrium in een levensmiddel. Deze verordening en haar bijlage maken in het bijzonder geen onderscheid naargelang de mogelijke verbinding van natrium met bicarbonaat- of chloride-ionen. Met betrekking tot de voedingsclaims waar het hier om gaat, legt de bijlage veeleer een direct verband tussen het maximaal toegestane gehalte aan „natrium”, in welke vorm dan ook, en de „overeenkomstige waarde voor zout” van dit referentiegehalte.(20)
31. Volgens dezelfde logica heeft de Uniewetgever verwarring willen voorkomen tussen het begrip natrium en het begrip zout (of natriumchloride) ter zake van, meer in het bijzonder, de verhandeling van mineraalwater waarop richtlijn 2009/54(21) van toepassing is en de voedselinformatie aan consumenten die thans door verordening nr. 1169/2011(22) wordt gereguleerd.
32. Deze op een grammaticale uitlegging gebaseerde argumenten vinden steun in overwegingen van teleologische aard. Zoals de Franse regering en de Commissie in herinnering brengen heeft verordening nr. 1924/2006 immers tot doel om zowel de betrouwbaarheid van voedings- en gezondheidsclaims als een hoog beschermingsniveau voor de consumenten op dit gebied te waarborgen.(23) Mijns inziens kunnen deze doelstellingen enkel volledig worden verwezenlijkt, wanneer het totale natriumgehalte van een levensmiddel en niet enkel een deel – in de vorm van natriumchloride – in aanmerking wordt genomen wanneer het gaat om voedingsclaims die krachtens de gecombineerde toepassing van artikel 8 van deze verordening en de bijlage hierbij zijn toegestaan.
33. Tot slot benadrukt de Raad terecht dat „de inaanmerkingneming van het totale gehalte aan natrium, van welke oorsprong dan ook, in lijn is met de gevestigde wetenschappelijke benadering van internationale organisaties op het gebied van voeding”.(24) Het Parlement voegt hieraan toe dat „waar het gaat om de doelstelling van een verlaging van het natriumgehalte, in de documenten van de WHO tafelzout (natriumchloride) uitdrukkelijk gelijk wordt gesteld met andere bronnen van natrium, met inbegrip van, onder andere, natriumbicarbonaat”.(25)
34. Ik ben daarom van mening dat het begrip „overeenkomstige waarde voor zout” in de zin van de bijlage bij verordening nr. 1924/2006 aldus moet worden uitgelegd dat hiermee het totale gehalte aan natrium, in al zijn vormen, in een levensmiddel wordt bedoeld en niet alleen de hoeveelheid natrium die – in verbinding met chloride-ionen – natriumchloride (tafelzout) vormt.
B – Beoordeling van de geldigheid van de bedoelde bepalingen van richtlijn 2000/13 en richtlijn 2009/54 (tweede vraag)
1. Inhoud en reikwijdte van de voorgelegde vraag
35. De tweede prejudiciële vraag is subsidiair van aard. Zij wordt gesteld voor het geval dat het Hof in antwoord op de eerste vraag verklaart dat het totale gehalte aan natrium, in al zijn vormen, in een levensmiddel in aanmerking moet worden genomen voor de berekening van de „overeenkomstige waarde voor zout” van het maximaal toegestane natriumgehalte om gebruik te kunnen maken van de in verordening nr. 1924/2006 opgenomen voedingsclaims „natriumarm/zoutarm” en „zeer laag natriumgehalte/zoutgehalte”.
36. Deze vraag komt in wezen neer op de beoordeling van de geldigheid van verschillende bepalingen van afgeleid Unierecht, ten aanzien waarvan de verwijzende rechter zich afvraagt of zij verenigbaar zijn met, in de eerste plaats, artikel 6, lid 1, eerste alinea, VEU, welk artikel bindende kracht heeft verleend aan het Handvest, en, in de tweede plaats, de artikelen 11, lid 1, en 16 van het Handvest, betreffende respectievelijk de vrijheid van meningsuiting en van informatie en de vrijheid van ondernemerschap(26), alsook met artikel 10 EVRM dat eveneens betrekking heeft op de vrijheid van meningsuiting.(27)
37. De verwijzende rechter merkt op dat ingeval bij de berekening van de „overeenstemmende waarde aan zout” rekening moet worden gehouden met alle vormen van natrium in een levensmiddel, artikel 2, lid 1, van richtlijn 2000/13 en artikel 9, leden 1 en 2, van richtlijn 2009/54, juncto bijlage III bij deze richtlijn, „gelezen in het licht van de door de bijlage bij verordening nr. 1924/2006 vastgestelde gelijkwaardigheidsverhouding tussen natrium en zout”(28), een buitensporige beperking van de bovengenoemde vrijheden met zich zouden kunnen brengen.
38. Dienaangaande betoogt enkel Neptune Distribution dat de in de tweede prejudiciële vraag vermelde bepalingen van afgeleid Unierecht in strijd zijn met de fundamentele vrijheden die worden beschermd door de artikelen 11, 16 en 52 van het Handvest en artikel 10 EVRM, aangezien de door de Cour administrative d’appel te Lyon gehanteerde uitlegging van deze bepalingen ertoe leidt dat zij de kwaliteiten van haar product niet mag benadrukken aan de hand van informatie over de samenstelling, welke informatie overigens wel correct zou zijn.(29) De Franse, de Griekse en de Italiaanse regering, alsmede het Parlement, de Raad en de Commissie daarentegen zijn van mening dat de bedoelde bepalingen van de richtlijnen 2000/13 en 2009/54 geen miskenning vormen van artikel 6, lid 1, eerste alinea, VEU, juncto de artikelen 11, lid 1, en 16 van het Handvest en dat, bijgevolg, de geldigheid van deze bepalingen niet in twijfel kan worden getrokken.
39. Ik vraag mij in de allereerste plaats af, of het aldus door de verwijzende rechter geformuleerde verzoek om de beoordeling van de geldigheid kan worden aanvaard. Het lijkt mij namelijk niet redelijk om aan te nemen dat een mogelijke ongeldigheid van deze bepalingen van de richtlijnen 2000/13 en 2009/54, die een herschikking is van richtlijn 80/777, kan voortvloeien uit het feit dat de bepalingen van een andere handeling, namelijk verordening nr. 1924/2006, zoals uitgelegd door het Hof, geen onderscheid maken met betrekking tot, in het onderhavige geval, de vorm van het natrium waarmee rekening moet worden gehouden bij de berekening van het gehalte van dit nutriënt in een bepaald levensmiddel. Het is mijns inziens zeer uitzonderlijk dat de vraag betreffende de geldigheid van een Unierechtelijke handeling wordt opgeworpen, zoals hier het geval is, in een kader, waarin de mogelijke onverenigbaarheid met het Handvest zou voortvloeien uit de gecumuleerde gevolgen van bepalingen van verschillende afzonderlijke wetgevingsbesluiten. Voorts breng ik in herinnering dat bij de beoordeling van de geldigheid van een handeling, waartoe het Hof in het kader van een prejudiciële verwijzing overgaat, normaliter moet worden uitgegaan van de situatie, feitelijk en rechtens, op het tijdstip van de vaststelling van die handeling.(30)
40. Bovendien is, zoals de Franse regering en de Raad opmerken, de tweede prejudiciële vraag – gelet op het voorwerp van het hoofdgeding(31) – niet op de juiste wijze afgebakend. Mijns inziens zou de aan het Hof voorgelegde beoordeling van de geldigheid moeten worden beperkt tot artikel 9, lid 2, tweede alinea, van richtlijn 2009/54 en de bijlage hierbij, aangezien uitsluitend deze bepalingen, in hun samenhang beschouwd, in casu relevant kunnen zijn.(32) Aangezien geen enkele bijzondere eis met betrekking tot de vermeldingen betreffende het natriumgehalte van een levensmiddel is opgenomen in artikel 2, lid 1, van richtlijn 2000/13, die enkel voorschriften van „algemene en horizontale aard”(33) opstelt, kunnen de overwegingen van de verwijzende rechter de geldigheid van deze bepaling niet ter discussie stellen.
41. Daarom moet de tweede prejudiciële vraag mijns inziens anders worden geformuleerd. In elk geval ben ik van mening dat de ongeldigheid van handelingen van afgeleid Unierecht die door Neptune Distribution wordt gebaseerd op een vermeende onverenigbaarheid met bepalingen van het Handvest om de hiernavolgende redenen niet kan worden aanvaard in een context als de onderhavige.(34)
2. Rechtvaardiging en evenredigheid van de betrokken beperkingen
42. Het staat buiten kijf dat de betrokken bepalingen van richtlijn 2009/54 een beperking vormen van de in de artikelen 11 en 16 van het Handvest verankerde fundamentele rechten, aangezien zij een grens stellen aan de mogelijkheid van ondernemingen die natuurlijk mineraalwater verhandelen om vrij te beslissen over de inhoud van de claims die zij gebruiken in hun reclame‑uitingen ter zake van deze producten.
43. Niettemin heeft, volgens vaste rechtspraak, de door artikel 16 van het Handvest gewaarborgde vrijheid van ondernemerschap geen absolute gelding en kan de Uniewetgever de uitoefening ervan dus rechtsgeldig inperken.(35) Dit geldt ook voor de door artikel 11 van het Handvest beschermde vrijheid van meningsuiting en van informatie.(36) Uit artikel 52, lid 1, van het Handvest volgt echter, in de eerste plaats, dat „[b]eperkingen op de uitoefening van de in dit handvest erkende rechten en vrijheden [...] bij wet [moeten] worden gesteld en de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden eerbiedigen” en, in de tweede plaats, dat „[m]et inachtneming van het evenredigheidsbeginsel [...] alleen beperkingen [kunnen] worden gesteld indien zij noodzakelijk zijn en daadwerkelijk aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen beantwoorden”.
44. In de eerste plaats doen, in het onderhavige geval, de wettelijke beperkingen die voortvloeien uit de toepassing van de hier bedoelde bepalingen mijns inziens geen afbreuk aan de kern van de vrijheid van meningsuiting en van informatie en de vrijheid van ondernemerschap, zoals erkend in respectievelijk de artikelen 11 en 16 van het Handvest. Strekken deze bepalingen tot de regulering en de inperking van het gebruik van deze vrijheden, in het bijzonder waar het gaat om vermeldingen betreffende het natriumgehalte in de etikettering van en de reclame voor natuurlijk mineraalwater, dan worden hiermee deze vrijheden niet „in hun kern [...] aangetast”(37), aangezien de personen waarop deze regels van toepassing zijn de vrijheid behouden om de consumenten te informeren, alsook het recht om hun ondernemerschap uit te oefenen binnen de door het Unierecht op passende wijze getrokken grenzen.
45. In de tweede plaats zij eraan herinnerd dat, volgens de rechtspraak van het Hof, het evenredigheidsbeginsel vereist dat de handelingen van de instellingen van de Unie niet verder gaan dan wat geschikt en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de legitieme doelstellingen die met de betrokken regeling worden nagestreefd, met dien verstande dat wanneer een keuze mogelijk is tussen meerdere geschikte maatregelen, die maatregel moet worden gekozen die de minste belasting met zich brengt, en dat de veroorzaakte nadelen niet onevenredig mogen zijn aan de nagestreefde doelstellingen.(38)
46. Wat de doelstellingen van richtlijn 2009/54 betreft wijs ik, met de regeringen en de instellingen die bij het Hof opmerkingen hebben ingediend, erop dat de beperkingen die zij opleggen „in de eerste plaats gericht [...] zijn op de bescherming van de gezondheid van de consument, het voorkomen van misleiding van de consument en het waarborgen van eerlijke handelsvoorwaarden”.(39) De „bescherming van de menselijke gezondheid” en de „consumentenbescherming” op een „hoog niveau” zijn legitieme doelstellingen van openbaar belang, waarvan de verwezenlijking wordt nagestreefd door de Unie, zoals blijkt uit verschillende bepalingen van het VWEU en het Handvest.(40)
47. Wat de bescherming van de gezondheid van consumenten betreft, blijkt de samenhang tussen deze in artikel 35 van het Handvest verankerde doelstelling en de vaststelling van richtlijn 2009/54 duidelijk uit de bewoordingen van deze richtlijn, in het bijzonder uit de hiervoor aangehaalde overweging 5 en artikel 9, lid 2 ervan.
48. Dienaangaande benadrukken de Franse regering en de Commissie dat de vermelding van een laag zoutgehalte (natriumchloride), in de etikettering van en/of de reclame voor natuurlijk mineraalwater door de kopers kan worden opgevat als de aanduiding van een goede eigenschap van dit water, terwijl een dergelijke vermelding geen rekening houdt met het totale natriumgehalte en dit ondanks het feit dat wetenschappers om gezondheidsredenen adviseren de consumptie van natrium te verminderen.(41) Neptune Distribution daarentegen voert met betrekking tot de bedoelde bepalingen van afgeleid recht aan dat deze geen enkel onderscheid maken tussen, enerzijds, natriumchloride, waarvan bekend zou zijn dat het bij overmatig gebruik schadelijk voor de gezondheid is, en anderzijds, natriumbicarbonaat dat in bepaalde mineraalwateren aanwezig is. De verwijzende rechter op zijn beurt is van mening dat „er ernstige twijfels bestaan over de gelijkwaardigheid van de consumptie van water met een hoog gehalte aan natriumbicarbonaat en water met een hoog gehalte aan natriumchloride ten aanzien van het risico voor de gezondheid van personen met een hoge bloeddruk en, meer algemeen, van de Europese consument”, met name gelet op de verschillende adviezen van de Europese Autoriteit voor voedselveiligheid („EFSA”).(42)
49. In de eerste plaats is het mijns inziens bij de huidige stand van de wetenschappelijke kennis niet mogelijk om met zekerheid iets te zeggen over het al dan niet schadelijke karakter, met name wat een verhoogde bloeddruk betreft, van een overmatige inname van natrium in de vorm van bicarbonaat of chloride.(43) Daarom lijkt het mij – gelet op het voorzorgbeginsel(44), waarmee de Uniewetgever rekening moet houden(45) – passend om verkopers van natuurlijk mineraalwater te verbieden gebruik te maken van een vermelding die een laag gehalte aan zout (natriumchloride) claimt, maar zwijgt over het totale gehalte aan natrium dat zijn oorsprong kan vinden in de – mogelijkerwijs verhoogde – aanwezigheid van natriumbicarbonaat in dit water. Evenzo is het volgens mij noodzakelijk deze verkopers te verbieden om in de vermeldingen betreffende hun producten melding te maken, zoals door Neptune Distribution wordt gewenst, van het verschil dat zou bestaan tussen de verschillende vormen van natrium, aangezien een dergelijke claim consumenten kan misleiden ten aanzien van de mogelijke positieve effecten voor hun gezondheid van de consumptie van natrium in andere vormen dan tafelzout.(46)
50. In de tweede plaats volgt uit het arrest Deutsches Weintor(47) dat, ook al kan een claim op zich als juist worden beschouwd, een verbod ervan rechtmatig is op grond dat deze claim onvolledig blijkt te zijn. In die zaak, waarin was verzocht om de beoordeling – met name in het licht van artikel 16 van het Handvest – van de geldigheid van verordening nr. 1924/2006, heeft het Hof geoordeeld dat het bij deze verordening aan wijnproducenten of ‑handelaren zonder uitzondering opgelegde verbod om een gezondheidsclaim als aan de orde was in het hoofdgeding(48) te gebruiken, verenigbaar is met artikel 6, lid 1, eerste alinea, VEU op grond van het onvolledige karakter ervan, ook al kan deze claim op zich als juist worden beschouwd.(49) De Uniewetgever is dus terecht uitgegaan van de noodzaak om het gebruik te voorkomen van op zich wellicht juiste maar niettemin onduidelijke vermeldingen die eraan in de weg staan dat consumenten met betrekking tot hun voeding weloverwogen keuzes kunnen maken wat – in voornoemde zaak – alcoholhoudende dranken en – in de onderhavige zaak – in natuurlijk mineraalwater aanwezige natrium betreft.
51. Wat de informatie aan consumenten over de voornaamste eigenschappen van producten zoals natuurlijk mineraalwater betreft merk ik om te beginnen op dat de naleving van deze doelstelling van algemeen belang nauw verbonden is met de hierboven besproken doelstelling van de bescherming van de volksgezondheid en dat om die reden een aantal van de hiernavolgende overwegingen ook dienaangaande van belang kan zijn. Bovendien zij opgemerkt dat ook inlichtingen van commerciële aard onder de door artikel 11 van het Handvest gewaarborgde vrijheid van meningsuiting vallen, met name wanneer deze een reclamedoel dienen, zoals ook geldt voor artikel 10 EVRM.(50)
52. In de onderhavige zaak kan worden geconstateerd dat de partijen die bij het Hof opmerkingen hebben ingediend, hoewel zij allemaal betogen dat de consumenten door middel van nauwkeurige en juiste informatie moeten worden beschermd, niettemin vanuit dit identieke vertrekpunt antwoorden in overweging geven die lijnrecht tegenover elkaar staan.(51) Gelet op de standpunten van de hierboven genoemde internationale organisaties(52) is het mijns inziens echt noodzakelijk dat de verkopers van natuurlijk mineraalwater informatie over het totale natriumgehalte van dit water verstrekken die zowel duidelijk als volledig is, zodat een consument met volledige kennis van zaken uit de aan hem aangeboden soortgelijke producten kan kiezen(53), hetgeen betekent dat dienaangaande geen enkele ruimte voor onduidelijkheid mag zijn, ook al kan bepaalde informatie als juist worden beschouwd.(54)
53. Met betrekking tot, ten slotte, de geschiktheid van de middelen die de Uniewetgever aanwendt ter verwezenlijking van de twee bovengenoemde doelstellingen, betoogt Neptune Distribution dat de beperkingen van de vrijheid om te informeren en te ondernemen die voortkomen uit de in de tweede prejudiciële vraag bedoelde bepalingen, niet in verhouding staan tot deze doelstellingen.
54. Uit de rechtspraak van het Hof volgt evenwel dat „de gemeenschapswetgever over een ruime discretionaire bevoegdheid [beschikt] op een gebied als het onderhavige, waarop van hem politieke, economische en sociale keuzes worden verlangd en waarop hij ingewikkelde beoordelingen moet maken”, waaruit volgt dat „de rechter slechts in beperkte mate de rechtmatigheid van deze handelingen kan toetsen” en dat „[e]en op dit gebied vastgestelde maatregel [...] slechts onrechtmatig [is], wanneer hij kennelijk ongeschikt is ter bereiking van het door de bevoegde instellingen nagestreefde doel”.(55)
55. In die context kan, volgens vaste rechtspraak, met name met betrekking tot de beoordeling van zeer ingewikkelde wetenschappelijke en technische feiten om de aard en de omvang van de maatregelen die de Uniewetgever vaststelt te bepalen, de rechter van de Unie zijn beoordeling van dergelijke elementen niet in de plaats stellen van die van de instellingen van de Unie, waaraan het Verdrag die taak bij uitsluiting heeft toevertrouwd.(56) Tevens volgt uit de rechtspraak dat „de beoordelingsmarge waarover de bevoegde autoriteiten beschikken om het juiste evenwicht tussen de vrijheid van meningsuiting en de [in artikel 10, lid 2, EVRM] genoemde doelen te bepalen, [varieert] naargelang van het doel op grond waarvan de beperking van dit recht gerechtvaardigd is en van de aard van de activiteiten waar het om gaat” en mijns inziens is de door het Hof toegestane beoordelingsmarge ruimer met betrekking tot, in het bijzonder, het commercieel – dus winstgevend – gebruik van de vrijheid van meningsuiting in met name reclameboodschappen.(57)
56. In het onderhavige geval ben ik van mening dat, gelet op de ruime beoordelingsbevoegdheid die op dit gebied aan de Uniewetgever moet worden gelaten ter zake van de beoordeling van de wetenschappelijke en technische feiten en gelet op het feit dat hij rekening moet houden met het bovengenoemde voorzorgbeginsel(58), hij redelijkerwijs heeft mogen aannemen dat de door richtlijn 2009/54 rechtmatig nagestreefde doelstellingen waar het hier om gaat niet hadden kunnen worden bereikt door maatregelen die minder beperkend zijn voor de vrijheden waarop in casu, in het kader van een commerciële mededeling, Neptune Distribution een beroep doet.
57. Voorts wijs ik er met de Franse regering, het Parlement, de Raad en de Commissie op dat de beperking van deze vrijheden in feite gematigd is, aangezien de verkopers van natuurlijk mineraalwater nog steeds de consumenten kunnen informeren over de samenstelling van hun water – en met name het lage natriumgehalte ervan –, door in de etikettering van en de reclame voor dit water gebruik te maken van vermeldingen die uitdrukkelijk zijn toegestaan door de Uniewetgever, te weten de vermeldingen in bijlage III van richtlijn 2009/54, dan wel de vermeldingen die door de wetgevers in de lidstaten worden toegelaten.(59)
58. Ik ben bijgevolg van mening dat de Uniewetgever met de vaststelling van artikel 9, lid 2, tweede alinea, van richtlijn 2009/54 en bijlage III hierbij het evenredigheidsbeginsel ten aanzien van de artikelen 11, 16 en 52, lid 1, van het Handvest niet heeft geschonden.
V – Conclusie
59. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging om de prejudiciële vragen van de Conseil d’État (Frankrijk) als volgt te beantwoorden:
„1) De bepaling van de bijlage bij verordening (EG) nr. 1924/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 2006 inzake voedings- en gezondheidsclaims voor levensmiddelen, die betrekking heeft op de voorwaarden voor de toelating van de voedingsclaim „natriumarm/zoutarm” is niet van toepassing op natuurlijk mineraalwater. Deze bijlage verbiedt daarentegen uitdrukkelijk het gebruik van de claim „zeer laag natriumgehalte/zoutgehalte” voor natuurlijk mineraalwater.
2) Artikel 9, lid 2, tweede alinea, van richtlijn 2009/54/EG van het Europees Parlement en de Raad van 18 juni 2009 betreffende de exploitatie en het in de handel brengen van natuurlijk mineraalwater alsmede bijlage III bij deze richtlijn, zijn geldig.”