ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (druhého senátu)
21. prosince 2023(*)
„Nesplnění povinnosti státem – Mezinárodní silniční nákladní doprava – Nařízení (ES) č. 1072/2009 – Články 8 a 9 – Nařízení (ES) č. 561/2006 – Doby odpočinku – Vnitrostátní předpisy omezující maximální dobu, po kterou lze parkovat na veřejných odpočívadlech podél dálniční sítě členského státu, na 25 hodin – Překážka svobodě poskytování služeb silniční dopravy – Důkazní břemeno“
Ve věci C‑167/22,
jejímž předmětem je žaloba pro nesplnění povinnosti podaná na základě článku 258 SFEU dne 4. března 2022,
Evropská komise, zástupci: původně L. Grønfeldt a P. Messina, poté L. Grønfeldt, P. Messina a G. Wilms, a nakonec P. Messina, jako zmocněnci,
žalobkyně,
podporovaná:
Polskou republikou, zástupci: B. Majczyna, jako zmocněnec,
vedlejší účastnicí,
proti
Dánskému království, zástupci: původně J. Farver Kronborg, V. Pasternak Jørgensen a M. Søndahl Wolff, poté J. Farver Kronborg a C. Maertens, jakož i M. Jespersen, jako zmocněnci,
žalovanému,
SOUDNÍ DVŮR (druhý senát),
ve složení: A. Prechal, předsedkyně senátu, F. Biltgen, N. Wahl, J. Passer (zpravodaj) a M. L. Arastey Sahún, soudci,
generální advokát: A. Rantos,
za soudní kancelář: C. Strömholm, radová,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 25. května 2023,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 7. září 2023,
vydává tento
Rozsudek
1 Svou žalobou se Evropská komise domáhá toho, aby Soudní dvůr určil, že Dánské království tím, že zavedlo pravidlo omezující maximální dobu, po kterou lze parkovat na veřejných odpočívadlech podél dánské dálniční sítě, na 25 hodin (dále jen „pravidlo 25 hodin“), nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z ustanovení o svobodě poskytování přepravních služeb, stanovené v článcích 1, 8 a 9 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1072/2009 ze dne 21. října 2009 o společných pravidlech pro přístup na trh mezinárodní silniční nákladní dopravy (Úř. věst. 2009, L 300, s. 72).
Právní rámec
Unijní právo
Nařízení č. 1072/2009
2 Body 2, 4, 5 a 13 odůvodnění nařízení č. 1072/2009 uvádějí:
„(2) Zavedení společné dopravní politiky vyžaduje mimo jiné i stanovení společných pravidel pro přístup na trh mezinárodní silniční nákladní dopravy na území Společenství a stanovení podmínek, za nichž může podnikatel v silniční nákladní dopravě – nerezident provozovat přepravní služby uvnitř členského státu. Tato pravidla je nutno stanovit tak, aby přispívala k hladkému fungování vnitřního dopravního trhu.
[…]
(4) Zavedení společné dopravní politiky vyžaduje odstranění všech omezení vůči poskytovatelům přepravních služeb, která se zakládají na státní příslušnosti nebo na skutečnosti, že tato osoba je usazena v jiném členském státě, než ve kterém mají být tyto služby poskytovány.
(5) Za účelem hladkého a bezproblémového dosažení uvedeného cíle by měl být stanoven přechodný režim kabotáže, dokud nebude dokončena harmonizace trhu silniční nákladní dopravy.
[…]
(13) Podnikatelům v silniční nákladní dopravě, kteří jsou držiteli licence Společenství podle tohoto nařízení, a podnikatelům v silniční nákladní dopravě oprávněným k provozování určitých typů mezinárodní nákladní dopravy by mělo být povoleno dočasně a v souladu s tímto nařízením provádět vnitrostátní přepravní služby v rámci členského státu, aniž by v něm měli sídlo nebo byli jinak usazeni. Pokud je taková kabotáž prováděna, měla by podléhat právním předpisům Společenství, například nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 561/2006 ze dne 15. března 2006 o harmonizaci některých předpisů v sociální oblasti týkajících se silniční dopravy[, o změně nařízení Rady (EHS) č. 3821/85 a (ES) č. 2135/98 a o zrušení nařízení Rady (EHS) č. 3820/85 (Úř. věst. 2006, L 102, s. 1)], a vnitrostátním právním předpisům platným pro určité oblasti v hostitelském členském státě.“
3 Článek 1 tohoto nařízení, nadepsaný „Oblast působnosti“, stanoví:
„1. Toto nařízení se vztahuje na mezinárodní silniční nákladní přepravu pro cizí potřebu prováděnou na území Společenství.
[…]
4. Toto nařízení se použije na vnitrostátní silniční nákladní přepravu, kterou dočasně provozuje podnikatel v silniční nákladní dopravě – nerezident podle kapitoly III.
[…]“
4 Článek 2 uvedeného nařízení, nadepsaný „Definice“, zní:
„Pro účely tohoto nařízení se rozumí:
[…]
2) ‚mezinárodní přepravou‘:
a) jízda vozidla s nákladem, při které leží výchozí a cílové místo ve dvou různých členských státech, s průjezdem nebo bez průjezdu jedním či více členskými státy nebo jednou či více třetími zeměmi;
b) jízda vozidla s nákladem, při které výchozí místo leží v jednom členském státě a cílové místo v třetí zemi nebo naopak, s průjezdem nebo bez průjezdu jedním či více členskými státy nebo jednou či více třetími zeměmi;
c) jízda vozidla s nákladem mezi třetími zeměmi s průjezdem po území jednoho nebo více členských států nebo
d) jízda bez nákladu související s přepravami uvedenými v písmenech a), b) a c);
[…]
6) ‚kabotáží‘ vnitrostátní přeprava pro cizí potřebu dočasně provozovaná v hostitelském členském státě v souladu s tímto nařízením;
[…]“
5 Kapitola III téhož nařízení, nadepsaná „Kabotáž“, obsahuje články 8 až 10.
6 Článek 8 nařízení č. 1072/2009, nadepsaný „Obecná zásada“, stanoví:
„1. Každý podnikatel v silniční nákladní dopravě provozující nákladní dopravu pro cizí potřebu, který je držitelem licence Společenství a jehož řidič, pokud je státním příslušníkem třetí země, má osvědčení řidiče, je oprávněn za podmínek stanovených v této kapitole provozovat kabotáž.
2. Podnikatelé v silniční nákladní dopravě uvedení v odstavci 1 jsou oprávněni v návaznosti na mezinárodní přepravu nákladu z jiného členského státu nebo ze třetí země do hostitelského členského státu provést po dodání nákladu s týmž vozidlem, nebo v případě soupravy s týmž motorovým vozidlem, až tři kabotážní přepravy. K poslední vykládce v rámci kabotáže musí v hostitelském členském státě dojít do 7 dnů od poslední vykládky navazující na mezinárodní přepravu.
Podnikatelé v silniční nákladní dopravě mohou ve lhůtě uvedené v prvním pododstavci provést některé nebo všechny kabotážní přepravy povolené podle uvedeného pododstavce v jakémkoli členském státě za podmínky, že budou omezeny na jednu kabotážní přepravu na členský stát ve lhůtě tří dnů ode dne, kdy bez nákladu vstoupí na území tohoto členského státu.
[…]“
7 Článek 9 tohoto nařízení, nadepsaný „Pravidla týkající se kabotáže“, stanoví:
„1. Nestanoví-li právní předpisy Společenství jinak, podléhá provádění kabotáže platným právním a správním předpisům hostitelského členského státu, pokud jde o
a) podmínky, jimiž se řídí smlouvy o přepravě;
b) hmotnosti a rozměry silničních vozidel;
c) požadavky pro přepravu určitých kategorií nákladu, zejména nebezpečných věcí, potravin podléhajících rychlé zkáze a živých zvířat;
d) doby řízení a doby odpočinku;
e) daň z přidané hodnoty (DPH) na dopravní služby.
[…]
2. Právní a správní předpisy uvedené v odstavci 1 se na podnikatele v silniční nákladní dopravě – nerezidenty použijí za stejných podmínek, které jsou uplatňovány na podnikatele v silniční nákladní dopravě usazené v hostitelském členském státě, aby bylo zabráněno jakékoli diskriminaci na základě státní příslušnosti nebo místa usazení.“
Nařízení č. 561/2006
8 Článek 2 odst. 1 nařízení č. 561/2006 stanoví:
„Toto nařízení se vztahuje na přepravu
a) zboží vozidly, jejichž maximální přípustná hmotnost včetně návěsu nebo přívěsu překračuje 3,5 tuny,
[…]“
9 Článek 4 tohoto nařízení zní takto:
„Pro účely tohoto nařízení se rozumí:
[…]
f) ‚dobou odpočinku‘ nepřerušená doba, během níž může řidič volně nakládat se svým časem;
g) ‚denní dobou odpočinku‘ denní doba, během níž může řidič volně nakládat se svým časem a která zahrnuje ‚běžnou denní dobu odpočinku‘ nebo ‚zkrácenou denní dobu odpočinku‘:
– ‚běžnou denní dobou odpočinku‘ se rozumí doba odpočinku v celkovém trvání nejméně 11 hodin. Tuto běžnou dobu odpočinku lze případně rozdělit do dvou časových úseků, z nichž první musí být nepřerušená doba v celkovém trvání nejméně 3 hodin a druhý nepřerušená doba v celkovém trvání nejméně 9 hodin,
– ‚zkrácenou denní dobou odpočinku‘ se rozumí doba odpočinku v celkovém trvání nejméně 9 hodin, ale kratší než 11 hodin;
h) ‚týdenní dobou odpočinku‘ týdenní doba, během níž může řidič voln[ě] nakládat se svým časem a která zahrnuje ‚běžnou týdenní dobu odpočinku‘ a ‚zkrácenou týdenní dobu odpočinku‘:
– ‚běžnou týdenní dobou odpočinku‘ se rozumí doba odpočinku v celkovém trvání nejméně 45 hodin,
– ‚zkrácenou týdenní dobou odpočinku‘ se rozumí doba odpočinku kratší než 45 hodin, která smí být za podmínek stanovených v čl. 8 odst. 6 zkrácena na nejméně 24 po sobě následujících hodin;
[…]“
10 Kapitola II uvedeného nařízení, nadepsaná „Osádka, doba řízení, přestávky v řízení a doby odpočinku“, obsahuje články 5 až 9.
11 Článek 6 nařízení č. 561/2006 stanoví:
„1. Denní doba řízení nesmí přesáhnout 9 hodin.
Nejvýše dvakrát za týden může být prodloužena na 10 hodin.
2. Týdenní doba řízení nesmí přesáhnout 56 hodin a nesmí být překročena maximální týdenní pracovní doba stanovená ve směrnici [Evropského parlamentu a Rady] 2002/15/ES [ze dne 11. března 2002 o úpravě pracovní doby osob vykonávajících mobilní činnosti v silniční dopravě (Úř. věst. 2002, L 80, s. 35; Zvl. vyd. 05/04, s. 224)].
3. Celková doba řízení nesmí přesáhnout 90 hodin za období dvou po sobě následujících týdnů.
[…]“
12 Článek 8 tohoto nařízení stanoví:
„1. Řidič musí dodržovat denní a týdenní doby odpočinku.
2. V průběhu každých 24 hodin po skončení předchozí denní nebo týdenní doby odpočinku musí mít řidič novou denní dobu odpočinku.
Je-li denní doba odpočinku v průběhu těchto 24 hodin alespoň 9 hodin, ale kratší než 11 hodin, považuje se dotyčná denní doba odpočinku za zkrácenou.
[…]
6. Ve kterýchkoli dvou po sobě následujících týdnech musí mít řidič
– dvě běžné týdenní doby odpočinku nebo
– jednu běžnou týdenní dobu odpočinku a jednu zkrácenou dobu odpočinku v celkové délce 24 hodin. Zkrácení však musí být vyrovnáno odpovídající dobou odpočinku vybranou v celku před koncem třetího týdne následujícího po dotyčném týdnu.
Týdenní doba odpočinku musí začít nejpozději po uplynutí šesti 24hodinových časových úseků od skončení předchozí týdenní doby odpočinku.
7. Každá doba odpočinku vybraná náhradou za zkrácení týdenní doby odpočinku musí bezprostředně navazovat na jinou dobu odpočinku trvající nejméně 9 hodin.
8. Pokud se tak řidič rozhodne, smí trávit denní dobu odpočinku nebo zkrácenou týdenní dobu odpočinku mimo místo obvyklého odstavení vozidla v zaparkovaném vozidle, je-li vybaveno lehátkem pro každého řidiče.
[…]“
13 Článek 10 odst. 2 uvedeného nařízení, obsažený v kapitole III tohoto nařízení, nadepsané „Odpovědnost dopravce“, stanoví:
„Dopravce organizuje práci řidičů uvedených v odstavci 1 tak, aby mohli dodržet […] kapitolu II tohoto nařízení. Dopravce řidiče náležitě poučí a provádí pravidelné kontroly, aby zajistil dodržování […] kapitoly II tohoto nařízení.“
Dánské právo
14 Pravidlo 25 hodin není v dánských právních či správních předpisech stanoveno výslovně. Toto pravidlo bylo zavedeno v návaznosti na dohodu mezi dánskou vládou a Dánskou lidovou stranou o finančním zákoně pro rok 2018 a provedeno orgánem silničního provozu podle čl. 92 odst. 1 færdselsloven (zákon o silničním provozu). Toto pravidlo začalo platit od 1. července 2018.
Postup před zahájením soudního řízení
15 Poté, co Komise zaslala Dánskému království žádost o informace týkající se pravidla 25 hodin, rozhodla se zahájit řízení o nesplnění povinnosti zajistit svobodu poskytování přepravních služeb zaručenou nařízením č. 1072/2009. Ve výzvě dopisem zaslané Dánskému království dne 20. července 2018 na základě článku 258 SFEU Komise v podstatě tvrdila, že pravidlo 25 hodin sice přímo nezavádí diskriminaci, představuje však omezení svobody poskytování přepravních služeb, neboť jeho dopad na dánské podnikatele v silniční nákladní dopravě není stejný jako na podnikatele v silniční nákladní dopravě – nerezidenty.
16 Dánské království odpovědělo dopisem ze dne 20. září 2018, v němž zpochybnilo jakékoli protiprávní jednání v tomto ohledu. Dne 19. února 2019 poskytlo doplňující informace, které si Komise v mezidobí vyžádala.
17 Vzhledem k tomu, že Komise měla za to, že argumenty předložené Dánským královstvím v odpovědi na výzvu dopisem, jakož i údaje a vysvětlení poskytnuté tímto členským státem v následné korespondenci nejsou přesvědčivé, zaslala Dánskému království dopisem ze dne 15. května 2020 v souladu s článkem 258 SFEU odůvodněné stanovisko z důvodu nesplnění povinností, které pro něj vyplývají z pravidel týkajících se svobody poskytování přepravních služeb stanovených v článcích 1, 8 a 9 nařízení č. 1072/2009.
18 V tomto odůvodněném stanovisku Komise vysvětlila, že podle ní pravidlo 25 hodin představuje omezení, které brání svobodě poskytování přepravních služeb, neboť má závažnější dopad na podnikatele v silniční nákladní dopravě – nerezidenty než na dánské podnikatele v silniční nákladní dopravě. Podle Komise kromě toho toto omezení nemůže být odůvodněno cíli uváděnými Dánským královstvím, jelikož uvedené pravidlo 25 hodin není způsobilé zajistit dosažení těchto cílů, nebo překračuje meze toho, co je k jejich dosažení nezbytné.
19 Ve své odpovědi ze dne 14. září 2020 reagující na odůvodněné stanovisko Dánské království uvedlo, že pravidlo 25 hodin je v souladu s unijním právem. Toto pravidlo podle jeho názoru totiž nepředstavuje omezení svobody poskytování přepravních služeb, jelikož se vztahuje jak na dánské podnikatele v silniční nákladní dopravě, tak na podnikatele v silniční nákladní dopravě – nerezidenty a naposled uvedení podnikatelé mají v Dánsku jiné možnosti parkování.
20 Pravidlo 25 hodin je podle jeho názoru v každém případě odůvodněno legitimními cíli, a sice zajistit větší skutečnou kapacitu parkování, aby řidiči mohli využívat své přestávky a omezenou dobu odpočinku, ukončit nelegální parkování, které je nebezpečné pro provoz na dálničních odpočívadlech, zajistit řádné fungování odpočívadel bojem proti negativním vlivům dlouhodobého parkování a zajistit řidičům dobré životní prostředí a dobré pracovní podmínky, neboť dánská dálniční odpočívadla nejsou vhodná pro dlouhodobý pobyt.
21 Vzhledem k tomu, že Komise stále nebyla přesvědčena argumenty předloženými dánskou vládou v odpovědi na odůvodněné stanovisko, rozhodla se podat projednávanou žalobu.
22 Rozhodnutím předsedy Soudního dvora ze dne 28. července 2022 bylo Polské republice povoleno vedlejší účastenství na podporu návrhových žádání Komise.
K žalobě
K přípustnosti žaloby
Argumentace účastníků řízení
23 Podle Dánského království je žaloba nepřípustná. Dánské království tvrdí, že tato žaloba nesplňuje požadavky soudržnosti, jasnosti a přesnosti vyžadované podle čl. 120 písm. c) a d) jednacího řádu Soudního dvora z důvodu zcela obecných odkazů na články 1, 8 a 9 nařízení č. 1072/2009, které mají samy o sobě velmi široký rozsah, aniž byla uvedena přesná pravidla obsažená v těchto ustanoveních, která byla v této věci údajně porušena. Dále podle něj existuje rozpor mezi návrhovými žádáními a žalobními důvody uvedenými v žalobě v tom smyslu, že Komise v ní na několika místech odkazuje na články 1, 4, 6 a 8 nařízení č. 561/2006, ačkoli tyto články nejsou zmíněny v uvedených návrhových žádáních.
24 Komise opodstatněnost této argumentace zpochybňuje.
Závěry Soudního dvora
25 Z ustálené judikatury týkající se čl. 120 písm. c) jednacího řádu vyplývá, že každý návrh na zahájení řízení musí uvádět předmět sporu a obsahovat stručný popis dovolávaných žalobních důvodů a tyto údaje musí být natolik jasné a přesné, aby umožnily žalované straně připravit si obranu a Soudnímu dvoru provést přezkum. Z toho vyplývá, že hlavní skutkové a právní okolnosti, na kterých je taková žaloba založena, musí uceleně a srozumitelně vyplývat z textu samotné žaloby a návrhová žádaní žaloby musí být formulována jasně, aby se předešlo tomu, že Soudní dvůr rozhodne nad rámec návrhových žádání nebo opomene rozhodnout o některém z žalobních důvodů [rozsudek ze dne 28. dubna 2022, Komise v. Bulharsko (Aktualizace strategií pro mořské prostředí), C‑510/20, EU:C:2022:324, bod 16 a citovaná judikatura].
26 Soudní dvůr rovněž rozhodl, že v žalobě podané podle článku 258 SFEU musí být žalobní důvody uvedeny uceleně a přesně, aby členský stát a Soudní dvůr mohly přesně pochopit rozsah vytýkaného porušení unijního práva, což je podmínka nezbytná k tomu, aby tento stát mohl užitečně uplatnit důvody na svou obranu a Soudní dvůr ověřit existenci tvrzeného nesplnění povinnosti [rozsudek ze dne 28. dubna 2022, Komise v. Bulharsko (Aktualizace strategií pro mořské prostředí), C‑510/20, EU:C:2022:324, bod 17 a citovaná judikatura].
27 Žaloba Komise musí zejména obsahovat ucelené a podrobné vylíčení důvodů, které ji vedly k přesvědčení, že dotčený členský stát nesplnil některou z povinností, jež pro něj vyplývají ze Smluv [rozsudek ze dne 28. dubna 2022, Komise v. Bulharsko (Aktualizace strategií pro mořské prostředí), C‑510/20, EU:C:2022:324, bod 18 a citovaná judikatura].
28 V projednávaném případě zaprvé z návrhu na zahájení řízení jasně vyplývá, že podle Komise Dánské království zavedením pravidla 25 hodin nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z pravidel týkajících se svobody poskytování přepravních služeb stanovených v článcích 1, 8 a 9 nařízení č. 1072/2009, přičemž tyto články musí být podle tohoto orgánu vykládány ve světle obecné zásady volného pohybu služeb zakotvené v článku 56 SFEU a výše uvedené pravidlo představuje ve smyslu posledně uvedeného ustanovení překážku práva na volný pohyb služeb v nákladní dopravě, které stanovují výše uvedené články tohoto nařízení.
29 Kromě toho, pokud Dánské království vytýká Komisi, že blíže neupřesnila relevantní části uvedených článků, které měly být porušeny, stačí uvést, že taková upřesnění nebyla nezbytná k tomu, aby Dánské království mohlo zaprvé pochopit důvody, které byly právě připomenuty a na základě kterých měla Komise za to, že nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z unijního práva, a zadruhé aby mohlo v této souvislosti užitečně uplatnit své argumenty na svou obranu.
30 Zadruhé ze znění žaloby jednoznačně vyplývá, že Komise netvrdí, že pravidlo 25 hodin je v rozporu s nařízením č. 561/2006, ale má za to, že toto pravidlo zavedlo překážku svobodě poskytování přepravních služeb v Dánsku zejména z toho důvodu, že pro podnikatele v silniční nákladní dopravě usazeného v jiném členském státě je mnohem obtížnější dodržet dobu řízení a dobu odpočinku stanovenou tímto nařízením než pro podnikatele v silniční nákladní dopravě usazeného v Dánsku. Za těchto podmínek není skutečnost, že jsou v žalobě uvedena různá ustanovení nařízení č. 561/2006 na podporu žalobního důvodu vycházejícího z nesplnění pravidel týkajících se svobody poskytování přepravních služeb stanovených v článcích 1, 8 a 9 nařízení č. 1072/2009, aniž jsou tato ustanovení uvedena v návrhovém žádání žaloby, v žádném případě v rozporu s požadavky stanovenými v článku 120 jednacího řádu, jak jej vykládá Soudní dvůr ve své judikatuře.
31 Z předcházejících úvah vyplývá, že projednávaná žaloba je přípustná.
K věci samé
Argumentace účastníků řízení
32 Komise, podporovaná polskou vládou, tvrdí, že pravidlo 25 hodin představuje překážku pro svobodu poskytování služeb v silniční dopravě zakotvenou v nařízení č. 1072/2009, zejména pak v jeho článcích 1, 8 a 9. Komise zaprvé uvádí, že toto pravidlo má vliv na to, jak budou řidiči schopni dodržovat ustanovení týkající se zkrácených a běžných týdenních dob odpočinku, jakož i celkové doby řízení stanovených v článcích 4, 6 a 8 nařízení č. 561/2006. V tomto ohledu je totiž existence parkovišť v členských státech, ať už bezplatných nebo zpoplatněných, veřejných nebo neveřejných, skutečně nezbytná pro výkon práv stanovených nařízením č. 1072/2009.
33 Dále uvádí, že i když se pravidlo 25 hodin vztahuje na podnikatele v silniční nákladní dopravě usazené v Dánsku i na podnikatele v silniční nákladní dopravě – nerezidenty, nemá na ně stejný dopad, protože podnikatelé v silniční nákladní dopravě s provozní centrálou v Dánsku mohou poměrně snadno zajistit, aby jejich řidiči zavezli svá nákladní vozidla do této centrály. Toto pravidlo podle jejího názoru omezilo stávající možnosti parkování do té míry, že pokud jde o povinnost dodržovat výše uvedená ustanovení týkající se doby odpočinku a doby řízení, vede k překážce poskytování přepravních služeb v Dánsku podnikateli v silniční nákladní dopravě – nerezidenty. V tomto ohledu jsou podle ní alternativní parkovací kapacity uváděné Dánským královstvím nedostatečné, neboť nepokrývají celé území Dánska, a jsou navíc příliš soustředěny do blízkosti jeho hranic.
34 Překážka zavedená pravidlem 25 hodin, jehož deklarovaným cílem bylo ostatně zamezit „zejména dlouhodobému parkování zahraničních nákladních vozidel na dánských odpočívadlech“, jak vyplývá z podmínek dohody uvedené v bodě 14 tohoto rozsudku, navíc není odůvodněna žádným z naléhavých důvodů veřejného zájmu, na které se Dánské království odvolává.
35 Tento členský stát zpochybňuje argumenty předložené Komisí.
36 Tvrdí, že vzhledem k tomu, že ani nařízení č. 1072/2009, ani nařízení č. 561/2006 neobsahují ustanovení upravující parkování v jednotlivých členských státech, a k tomu, že pravomoc stanovit pravidla týkající se doby trvání parkování na odpočívadlech členských států tedy náleží členským státům, a nikoli Unii, neexistuje obecný zákaz zavádět taková omezení, jako je omezení parkování, pokud jsou nediskriminační, jak je uvedeno v bodě 4 odůvodnění nařízení č. 1072/2009. Článek 56 SFEU se podle jeho názoru v projednávané věci nepoužije, neboť tento případ spadá do oblasti působnosti článku 58 SFEU týkajícího se volného pohybu služeb v oblasti dopravy.
37 Kromě toho uvádí, že pokud jde o potřebu parkovišť, jejichž nezbytnost pro výkon práv stanovených těmito předpisy Dánské království nezpochybňuje, ta je v Dánsku uspokojena, zejména díky početným neveřejným parkovištím, která jsou k dispozici pro dlouhodobý odpočinek delší než 25 hodin, přičemž taková místa jsou navíc přístupná někdy zdarma, někdy za velmi nízkou cenu, a to ve většině případů bez časového omezení parkování, a jsou rozmístěna především podél silnic nejvíce využívaných nákladní dopravou, jak vyplývá z dokumentace předložené tímto členským státem. Hlavním účelem veřejných dálničních odpočívadel je přitom umožnit účastníkům silničního provozu odpočinek, úlevu a občerstvení, přičemž nebyla koncipována pro delší zastávky, které vyžadují dostatečný přístup k ubytování a zařízením k zajištění hygieny, stravování a trávení volného času.
38 V každém případě tvrdí, že pravidlo 25 hodin je vhodné k dosažení legitimních cílů sledovaných tímto členským státem, zejména pak cíle podpory a zlepšení bezpečnosti silničního provozu a pracovních podmínek řidičů, a nepřekračuje meze toho, co je nezbytné a vhodné k dosažení těchto cílů.
Závěry Soudního dvora
39 Úvodem je třeba připomenout, že na služby, které lze stejně jako služby dotčené v projednávané věci kvalifikovat jako „služby v oblasti dopravy“, se nevztahuje článek 56 SFEU týkající se volného pohybu služeb obecně, nýbrž čl. 58 odst. 1 SFEU, který je zvláštním ustanovením, podle něhož je „[v]olný pohyb služeb v oblasti dopravy upraven ustanoveními hlavy o dopravě“, a to konkrétně hlavy VI obsažené v třetí části Smlouvy o FEU, která zahrnuje články 90 až 100 SFEU (rozsudek ze dne 20. prosince 2017, Asociación Profesional Elite Taxi, C‑434/15, EU:C:2017:981, bod 44 a citovaná judikatura). Služba v oblasti dopravy ve smyslu čl. 58 odst. 1 SFEU je tedy vyloučena z oblasti působnosti článku 56 SFEU (rozsudek ze dne 8. prosince 2020, Pologne v. Parlament a Rada, C‑626/18, EU:C:2020:1000, bod 145, jakož i citovaná judikatura).
40 To zajisté nebrání tomu, aby unijní akt přijatý na základě uvedených ustanovení Smluv týkajících se dopravy mohl v rozsahu, který stanoví, učinit zásadu svobody poskytování služeb zakotvenou v článku 56 SFEU použitelnou pro odvětví dopravy (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 5. října 1994, Komise v. Francie, C‑381/93, EU:C:1994:370, body 12 a 13).
41 V projednávaném případě je třeba uvést, že nařízení č. 1072/2009, které bylo přijato na základě článku 71 ES (nyní článek 91 SFEU), se v souladu se svým čl. 1 odst. 1 a 4 ve spojení se svým čl. 2 bodem 6 použije na mezinárodní silniční nákladní zboží pro cizí potřebu prováděnou na území Unie, jakož i na kabotáž, tj. na vnitrostátní silniční přepravu zboží pro cizí potřebu provozovanou dočasně podnikatelem v silniční nákladní dopravě – nerezidentem. Z bodů 2 a 4 odůvodnění tohoto nařízení vyplývá, že toto nařízení je součástí unijních aktů, jejichž cílem je zavedení společné dopravní politiky a tedy „odstranění všech omezení vůči poskytovatelům přepravních služeb, která se zakládají na státní příslušnosti nebo na skutečnosti, že tato osoba je usazena v jiném členském státě, než ve kterém mají být tyto služby poskytovány“. V souladu s tímto cílem mimo jiné články 8 a 9 nařízení č. 1072/2009 vymezují podmínky, za nichž jsou podnikatelé v silniční nákladní dopravě po dodání zboží přepravovaného v rámci mezinárodní přepravy do hostitelského členského státu oprávněni provádět uvedenou kabotáž.
42 V posledně uvedeném ohledu čl. 9 odst. 2 nařízení č. 1072/2009 zejména upřesňuje, že vnitrostátní předpisy uvedené v odstavci 1 tohoto článku se na podnikatele v silniční nákladní dopravě – nerezidenty použijí za stejných podmínek, které jsou uplatňovány na podnikatele v silniční nákladní dopravě usazené v hostitelském členském státě, aby bylo zabráněno jakékoli diskriminaci na základě státní příslušnosti nebo místa usazení.
43 Pokud jde o argument Dánského království týkající se skutečnosti, že pravomoc stanovit pravidla týkající se doby trvání parkování na veřejných odpočívadlech náleží členským státům, a nikoli Unii, je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury musí členské státy vykonávat své pravomoci v souladu s právem Unie, a tedy v tomto případě zejména s příslušnými ustanoveními nařízení č. 1072/2009 (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 22. listopadu 2018, Vorarlberger Landes- und Hypothekenbank (C‑625/17, EU:C:2018:939, bod 27 a citovaná judikatura).
44 V této souvislosti musí členské státy kromě toho zohlednit pravidla týkající se dob řízení, přestávek v řízení a dob odpočinku, které musí podle nařízení č. 561/2006 dodržovat řidiči zajišťující přepravu zboží vozidly, jejichž maximální přípustná hmotnost přesahuje 3,5 tuny, na něž ostatně výslovně odkazuje bod 13 odůvodnění a čl. 9 odst. 1 písm. d) nařízení č. 1072/2009. To, zda jsou tito řidiči schopni dodržovat pravidla týkající se přestávek v práci a dob odpočinku stanovených tímto nařízením, totiž může záviset mimo jiné na dostupnosti odpočívadel na dálnicích.
45 V projednávaném případě je třeba konstatovat, že pravidlo, které stanoví maximální dobu, po kterou lze parkovat na veřejných odpočívadlech podél dálniční sítě členského státu, na 25 hodin, má ve své podstatě za následek, že tato odpočívadla nejsou k dispozici pro účely běžných týdenních dob odpočinku (v délce nejméně 45 hodin) a zkrácených týdenních dob odpočinku (méně než 45 hodin, které mohou být při dodržení podmínek stanovených v čl. 8 odst. 6 nařízení č. 561/2006 zkráceny na nejméně 24 po sobě jdoucích hodin), s jedinou výjimkou zkrácených týdenních dob odpočinku v délce 24 až 25 hodin.
46 Z toho vyplývá, že takové pravidlo může mít a priori konkrétní dopad na výkon práv přepravy, zejména práv kabotáže, která podnikatelům v silniční nákladní dopravě – nerezidentům svědčí na základě nařízení č. 1072/2009, a ovlivnit je více než podnikatele v silniční nákladní dopravě, kteří mají provozní centrálu v Dánsku, a mohou tedy snáze zajistit, aby tam jejich řidiči zavezli svá nákladní vozidla.
47 V tomto ohledu je však třeba připomenout, že v souladu s ustálenou judikaturou musí Komise v rámci řízení o nesplnění povinnosti prokázat tvrzené nesplnění povinnosti a předložit Soudnímu dvoru skutečnosti nezbytné k tomu, aby Soudní dvůr ověřil existenci tohoto nesplnění povinnosti, aniž by se Komise mohla opírat o jakoukoli domněnku [rozsudek ze dne 24. června 2021, Komise v. Španělsko (Zhoršení stavu přírodní oblasti Doñana), C‑559/19, EU:C:2021:512, bod 46 a citovaná judikatura].
48 V projednávaném případě Dánské království předložilo v rámci postupu před zahájením soudního řízení a v příloze své žalobní odpovědi údaje týkající se počtu parkovacích míst pro vozidla, jejichž maximální přípustná hmotnost přesahuje 3,5 tuny. Následně při jednání tento členský stát poskytl, aniž by mu Komise v tomto bodě odporovala, podrobnosti k těmto údajům, podle nichž kromě 1 400 veřejných parkovacích míst, na něž se vztahuje pravidlo 25 hodin, existuje na dánském území pro tato vozidla nejméně 855 parkovacích míst bez časového omezení poskytovaných soukromým sektorem.
49 Komise přitom ve své žalobě v této souvislosti pouze tvrdila, že na dánské dálniční síti není rozprostřena dostatečná alternativní parkovací kapacita, neboť podle údajů, které měla v této fázi řízení k dispozici, bylo v celé této síti nejvýše 717 parkovacích míst, z nichž 625 se nacházelo na dánských hranicích nebo v jejich blízkosti, přičemž některá z nich jsou navíc zpoplatněna.
50 Kromě toho, pokud jde o údaje předložené Dánským královstvím v příloze jeho žalobní odpovědi, ze kterých ještě předtím, než byly tímto členským státem na jednání opraveny na nižší číslo, vyplývalo, že existovalo alespoň 1 047 parkovacích míst pro dlouhodobé doby odpočinku, Komise ve své replice pouze konstatovala, že tyto údaje nemění její návrhová žádání v projednávané věci.
51 Komise naproti tomu nepředložila žádné objektivní údaje, které by umožnily prokázat, že náhradní parkovací kapacita poskytovaná soukromým sektorem je vzhledem k objemu příslušné dopravy nedostatečná pro umístění vozidel, jejichž maximální přípustná hmotnost přesahuje 3,5 tuny, pro účely odpočinku delšího než 25 hodin. Bez takových objektivních údajů přitom nelze prokázat, ledaže by se vycházelo z domněnek, že pravidlo 25 hodin skutečně brání provozování kabotážní dopravy poskytovateli usazenými v jiných členských státech na úkor těchto poskytovatelů ve srovnání s dopravci usazenými v hostitelském členském státě.
52 Toto posouzení není zpochybněno skutečností, že ze spisu předloženého v projednávané věci vyplývá, že v okamžiku zavedení pravidla 25 hodin existovaly problémy s kapacitou veřejných odpočívadel na dánské dálniční síti a že samo Dánské království ve své odpovědi na výzvu dopisem označilo „současné problémy, se kterými se Dánsko potýká, pokud jde o kapacitu parkovacích míst“, za jeden z hlavních důvodů pro zavedení tohoto pravidla.
53 Takové obecné uznání existence problémů s kapacitou parkovacích míst na veřejných odpočívadlech totiž samo o sobě nevede k závěru, že Dánské království v projednávaném případě přijetím pravidla 25 hodin porušilo nařízení č. 1072/2009. Zejména pouhá skutečnost, že jak bylo uvedeno v bodě 48 tohoto rozsudku, parkovací kapacity poskytované soukromým sektorem jsou nižší než kapacity dostupné na veřejných odpočívadlech, sama o sobě neumožňuje prokázat nedostatečnost parkovacích kapacit poskytovaných soukromým sektorem pro umístění vozidel, jejichž maximální přípustná hmotnost přesahuje 3,5 tuny, pro účely odpočinku delšího než 25 hodin, jelikož v tomto časovém limitu je parkování takových vozidel stále povoleno na veřejných odpočívadlech. V důsledku toho, že v tomto ohledu chybí objektivní údaje, nebylo prokázáno, že parkovací kapacita poskytovaná soukromým sektorem je vzhledem k objemu příslušné dopravy nedostatečná pro čerpání delších dob odpočinku.
54 Pokud jde o skutečnost, na kterou poukazuje Komise, že většina parkovacích míst bez časového omezení se nachází na dánských hranicích nebo v jejich blízkosti, je třeba v projednávaném případě konstatovat, že podle údajů předložených Dánským královstvím v příloze jeho žalobní odpovědi přibližně 230 z 855 parkovacích míst, která jsou k dispozici pro účely doby odpočinku delšího než 25 hodin, se nachází v dánském vnitrozemí, a dále že ostatní parkovací místa jsou rozmístěna v různých příhraničních oblastech jak suchozemských, tak námořních na uvedeném území, které jsou od sebe značně vzdáleny. Vzhledem k tomu, že Komise v tomto ohledu nepředložila žádné objektivní údaje, neprokazuje přitom ani to, že by kapacita těchto míst byla nedostatečná pro účely dodržení těchto dob odpočinku, ani to, že by jejich umístění mohlo významně bránit provozování zejména kabotážní dopravy poskytovateli usazenými v jiných členských státech na úkor těchto poskytovatelů ve srovnání s dopravci usazenými v hostitelském členském státě, kteří jsou ostatně rovněž potenciálně nuceni přesměrovat svá vozidla do míst, kde se nachází jejich provozní centrála.
55 Ve své odpovědi na otázku položenou Soudním dvorem při jednání Komise navíc připustila, že není schopna předložit přesný údaj o počtu použitelných míst ani informovat Soudní dvůr zejména o tom, jak by tato místa měla být geograficky rozmístěna, aby bylo možné mít za to, že již neexistuje žádná překážka pro činnost podnikatelů v silniční nákladní dopravě usazených v jiných členských státech. Dodala, že podle jejího názoru není parkovací kapacita poskytovaná soukromým sektorem, které se dovolává Dánské království, relevantní, neboť tato nezbytná alternativní kapacita by musela dosáhnout velmi vysoké hranice, aby pravidlo 25 hodin již nepředstavovalo pro zahraniční provozovatele dodatečnou zátěž ve srovnání se zátěží, kterou nesou dánští provozovatelé.
56 Komise tak přitom sama uznala, že v projednávané věci vycházela z domněnek.
57 A konečně, pokud jde o skutečnost, že část uvedené alternativní soukromé kapacity existující v Dánsku je zpoplatněná, je třeba zdůraznit, že podle údajů předložených Dánským královstvím se částky placené za užívání zpoplatněných parkovacích míst poskytovaných soukromým sektorem nejeví jako přemrštěné a že takové náklady mohou případně rovněž ovlivnit přepravní služby poskytované tuzemskými dopravci, například s cílem vyhnout se nákladům spojeným s povinností přesměrovat svá vozidla do míst, kde se nachází jejich provozní centrála. Kromě toho vzhledem k tomu, že Komise nepředložila žádné relevantní objektivní v tomto ohledu, nelze vyloučit, že nezpoplatněná parkovací místa poskytovaná soukromým sektorem jsou v každém případě dostatečná k umístění vozidel, jejichž maximální přípustná hmotnost přesahuje 3,5 tuny, pro účely doby odpočinku nad 25 hodin.
58 Ze všech předcházejících úvah vyplývá, že Komise právně dostačujícím způsobem neprokázala svá tvrzení uvedená v bodě 33 tohoto rozsudku, podle kterých pravidlo 25 hodin v projednávaném případě omezilo stávající možnosti parkování do té míry, že s ohledem na povinnost dodržovat výše uvedená ustanovení týkající se dob odpočinku a dob řízení vede k překážce svobodě poskytování přepravních služeb, na něž se vztahuje nařízení č. 1072/2009. Žaloba Komise proto musí být zamítnuta.
K nákladům řízení
59 Podle čl. 138 odst. 1 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Dánské království požadovalo náhradu nákladů řízení ve svém návrhu a Komise byla ve sporu neúspěšná, je namístě uložit jí náhradu nákladů řízení.
60 Na základě čl. 140 odst. 1 uvedeného jednacího řádu, podle kterého členské státy, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci, nesou vlastní náklady řízení, ponese Polská republika vlastní náklady řízení.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (druhý senát) rozhodl takto:
1) Žaloba se zamítá.
2) Evropská komise ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Dánským královstvím.
3) Polská republika ponese vlastní náklady řízení.
Podpisy