WYROK TRYBUNAŁU (piąta izba)
z dnia 21 grudnia 2023 r.(*)
Odesłanie prejudycjalne – Swoboda przedsiębiorczości – Swoboda świadczenia usług – Dyrektywa 2006/123/WE – Artykuł 2 ust. 2 lit. b) – Zakres stosowania – Wyłączenie usług finansowych – Długoterminowy wynajem samochodów – Artykuł 9 ust. 1 i art. 10 ust. 1 i 2 – Usługi podlegające wymogowi uzyskania uprzedniego zezwolenia
W sprawie C‑278/22
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Upravni sud u Zagrebu (sąd administracyjny w Zagrzebiu, Chorwacja) postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2022 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 22 kwietnia 2022 r., w postępowaniu:
AUTOTECHNICA FLEET SERVICES d.o.o., dawniej ANTERRA d.o.o.,
przeciwko
Hrvatska agencija za nadzor financijskih usluga,
TRYBUNAŁ (piąta izba),
w składzie: E. Regan, prezes izby, L. Bay Larsen, wiceprezes Trybunału, pełniący obowiązki sędziego piątej izby, M. Ilešič, I. Jarukaitis i D. Gratsias (sprawozdawca), sędziowie,
rzecznik generalny: M. Szpunar,
sekretarz: M. Longar, administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 1 marca 2023 r.,
rozważywszy uwagi, które przedstawili:
– w imieniu AUTOTECHNICA FLEET SERVICES d.o.o. – G. Božić, odvjetnik, A. Komninos, dikigoros, D. Simeunović, odvjetnica, i J. Tomas, odvjetnik,
– w imieniu Hrvatska agencija za nadzor financijskih usluga – K. Brkljačić i I. Budiša,
– w imieniu rządu chorwackiego – G. Vidović Mesarek, w charakterze pełnomocnika,
– w imieniu rządu niderlandzkiego – M.K. Bulterman i J. Langer, w charakterze pełnomocników,
– w imieniu Komisji Europejskiej – C. Auvret, M. Mataija, R. Mrljić, A. Nijenhuis i D. Triantafyllou, w charakterze pełnomocników,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 11 maja 2023 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1 Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 49 TFUE, art. 2 ust. 2 dyrektywy 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej usług na rynku wewnętrznym (Dz.U. 2006, L 376, s. 36), a także art. 4 ust. 1 pkt 26 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 575/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wymogów ostrożnościowych dla instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych, zmieniającego rozporządzenie (UE) nr 648/2012 (Dz.U. 2013, L 176, s. 1).
2 Wniosek ten został złożony w ramach sporu między AUTOTECHNICA FLEET SERVICES d.o.o., dawniej ANTERRA d.o.o. (zwaną dalej „Autotechnica”), a Hrvatska agencija za nadzor financijskih usluga Republike Hrvatske (chorwacką agencją nadzoru nad usługami finansowymi Republiki Chorwackiej, zwaną dalej „agencją”) w przedmiocie decyzji zakazującej Autotechnica wykonywania działalności leasingowej bez uzyskania uprzednio zezwolenia ze strony agencji.
Ramy prawne
Prawo Unii
Dyrektywa 2006/123
3 Motywy 18, 33 i 54 dyrektywy 2006/123 mają następujące brzmienie:
„(18) Usługi finansowe powinny być wyłączone z zakresu zastosowania niniejszej dyrektywy, ponieważ te rodzaje działalności są przedmiotem szczególnych przepisów wspólnotowych mających na celu, podobnie jak niniejsza dyrektywa, rzeczywiste wprowadzenie rynku wewnętrznego usług. W związku z powyższym wyłączenie to powinno dotyczyć wszystkich usług finansowych, takich jak usługi bankowe, kredytowe, ubezpieczeniowe, w tym reasekuracyjne, usługi w zakresie emerytur pracowniczych lub indywidualnych, papierów wartościowych, inwestycji, funduszy, płatności i doradztwa inwestycyjnego, włącznie z usługami wymienionymi w załączniku I do dyrektywy 2006/48/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie podejmowania i prowadzenia działalności przez instytucje kredytowe [(Dz.U. 2006, L 177, s. 1)].
[…]
(33) Niniejszą dyrektywą są objęte różne usługi w ramach stale zmieniających się rodzajów działalności […]. Objęte dyrektywą są również usługi świadczone zarówno na rzecz przedsiębiorców, jak i konsumentów, na przykład […] wynajem samochodów […].
[…]
(54) Możliwość podjęcia działalności usługowej powinna być uzależniona od uzyskania zezwolenia wydanego przez właściwe organy tylko wtedy, gdy decyzja ta spełnia kryterium niedyskryminacji, konieczności i proporcjonalności. Oznacza to w szczególności, że systemy zezwoleń są dopuszczalne wyłącznie w przypadku gdy kontrola następcza nie byłaby skuteczna, ponieważ niemożliwe jest ustalenie w sposób następczy wad danych usług, biorąc pod uwagę ryzyko i niebezpieczeństwo, które mogłyby powstać przy braku uprzedniej kontroli. […]”.
4 Zgodnie z jej art. 1 ust. 1 dyrektywa ta ustanawia ogólne przepisy ułatwiające korzystanie ze swobody przedsiębiorczości przez usługodawców oraz swobodnego przepływu usług, zapewniając przy tym wysoki poziom jakości usług.
5 Artykuł 2 ust. 1 i 2 wskazanej dyrektywy przewiduje:
„1. Niniejsza dyrektywa ma zastosowanie do usług świadczonych przez usługodawców prowadzących przedsiębiorstwo w państwie członkowskim.
2. Niniejsza dyrektywa nie ma zastosowania do następujących rodzajów działalności:
[…]
b) usług finansowych, takich jak usługi w zakresie bankowości, działalności kredytowej, ubezpieczeń i reasekuracji, usług w zakresie emerytur pracowniczych lub indywidualnych, papierów wartościowych, funduszy inwestycyjnych, płatności oraz doradztwa inwestycyjnego – w tym usług wymienionych w załączniku I do dyrektywy [2006/48];
[…]”.
6 Artykuł 4 dyrektywy 2006/123, zatytułowany „Definicje”, ma następujące brzmienie:
„Na użytek niniejszej dyrektywy stosuje się następujące definicje:
1) »usługa« oznacza wszelką działalność gospodarczą prowadzoną na własny rachunek, zwykle świadczoną za wynagrodzeniem, zgodnie z art. [57 TFUE];
[…]
6) »system zezwoleń« oznacza każdą procedurę, zgodnie z którą od usługodawcy lub usługobiorcy faktycznie wymaga się podjęcia kroków w celu uzyskania od właściwego organu formalnej lub dorozumianej decyzji dotyczącej podjęcia lub prowadzenia działalności usługowej;
[…]
8) »nadrzędny interes publiczny« oznacza względy określone jako takie w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości i obejmuje: porządek publiczny, bezpieczeństwo publiczne, ochronę publiczną, zdrowie publiczne, utrzymanie równowagi finansowej systemu zabezpieczenia społecznego, ochronę konsumentów, usługobiorców i pracowników, uczciwość w transakcjach handlowych, zwalczanie nadużyć, ochronę środowiska naturalnego i środowiska miejskiego, zdrowie zwierząt, własność intelektualną, ochronę narodowego dziedzictwa historycznego i artystycznego, cele polityki społecznej i kulturalnej;
[…]”.
7 Artykuł 9 dyrektywy 2006/123, zatytułowany „System zezwoleń”, stanowi, co następuje:
„1. Państwa członkowskie nie uzależniają możliwości podejmowania lub prowadzenia działalności usługowej od jakiegokolwiek systemu zezwoleń, chyba że spełnione są następujące warunki:
a) system zezwoleń nie dyskryminuje danego usługodawcy;
b) potrzeba wprowadzenia systemu zezwoleń jest uzasadniona nadrzędnym interesem publicznym;
c) wyznaczonego celu nie można osiągnąć za pomocą mniej restrykcyjnych środków, w szczególności z uwagi na fakt, iż kontrola następcza miałaby miejsce zbyt późno, by odnieść rzeczywisty skutek.
[…]
3. Przepisy niniejszej sekcji nie mają zastosowania do tych aspektów systemów zezwoleń, które są bezpośrednio lub pośrednio regulowane przez inne wspólnotowe akty prawne”.
8 Artykuł 10 tej dyrektywy, zatytułowany „Warunki udzielenia zezwolenia”, przewiduje w ust. 1 i 2:
„1. Systemy zezwoleń opierają się na kryteriach, które wykluczają możliwość korzystania przez właściwe organy z przyznanego im uznania w sposób arbitralny.
2. Kryteria określone w ust. 1 muszą być:
a) niedyskryminacyjne;
b) uzasadnione nadrzędnym interesem publicznym;
c) proporcjonalne do danego celu związanego z interesem publicznym;
d) jasne i jednoznaczne;
e) obiektywne;
f) podane z wyprzedzeniem do publicznej wiadomości;
g) przejrzyste i łatwo dostępne”.
9 Artykuły 11–13 rzeczonej dyrektywy dotyczą odpowiednio okresu ważności zezwolenia, wyboru spośród kilku kandydatów i procedur udzielania zezwoleń.
Dyrektywa 2013/36/UE
10 Zgodnie z art. 163 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/36/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie warunków dopuszczenia instytucji kredytowych do działalności oraz nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi i firmami inwestycyjnymi, zmieniającej dyrektywę 2002/87/WE i uchylającej dyrektywy 2006/48/WE oraz 2006/49/WE (Dz.U. 2013, L 176, s. 338), dyrektywa 2006/48 została uchylona. Z owego art. 163 w związku z załącznikiem II do dyrektywy 2013/36 wynika, że odniesienia do załącznika I do dyrektywy 2006/48 odczytuje się jako odniesienia do załącznika I do dyrektywy 2013/36. Ten ostatni załącznik I, zatytułowany „Wykaz rodzajów działalności podlegających wzajemnemu uznawaniu”, w pkt 3 wymienia „[l]easing finansowy”.
Rozporządzenie nr 575/2013
11 Artykuł 1 rozporządzenia nr 575/2013 odnosi się do jednolitego zbioru przepisów dotyczących ogólnych wymogów ostrożnościowych, które muszą być spełnione przez wszystkie instytucje objęte nadzorem na podstawie dyrektywy 2013/36.
12 Wyrażenie „instytucja finansowa” w rozumieniu tego rozporządzenia zostało zdefiniowane w jego art. 4 ust. 1 pkt 26.
Prawo chorwackie
Ustawa o chorwackiej agencji nadzoru nad usługami finansowymi
13 Artykuł 15 ust. 1 Zakon o Hrvatskoj agenciji za nadzor financijskih usluga (ustawy o chorwackiej agencji nadzoru nad usługami finansowymi) (Narodne novine, nr 140/05, nr 154/11 i nr 12/12), stanowi, że agencja jest upoważniona do wydawania przepisów wykonawczych, to znaczy przepisów dotyczących w szczególności usług finansowych. Zgodnie z tym art. 15 ust. 2 agencja jest upoważniona do sprawowania nadzoru nad działalnością podlegających nadzorowi podmiotów określonych w owym art. 15 ust. 1 oraz do podejmowania środków zmierzających do usunięcia stwierdzonych niezgodności z prawem i nieprawidłowości.
Ustawa o leasingu
14 Zgodnie z art. 2 ust. 4 Zakon o leasingu (ustawy o leasingu) (Narodne novine, nr 141/13) „spółka leasingowa” państwa członkowskiego jest osobą prawną z siedzibą w państwie członkowskim, która zgodnie z ustawodawstwem tego państwa członkowskiego jest upoważniona do prowadzenia działalności leasingowej.
15 Artykuł 3 ust. 1 tej ustawy stanowi, że „spółka leasingowa” jest spółką handlową z siedzibą w Chorwacji wpisaną do rejestru sądowego na podstawie zezwolenia na wykonywanie działalności leasingowej, które wydaje agencja na warunkach określonych w tej ustawie.
16 Artykuł 4 ust. 1 rzeczonej ustawy stanowi, że leasing jest czynnością prawną, w drodze której leasingodawca nabywa przedmiot leasingu w taki sposób, że kupuje go od dostawcy i nabywa prawo własności przedmiotu leasingu, i zezwala leasingobiorcy na użytkowanie przedmiotu leasingu przez określony czas, za które to użytkowanie leasingobiorca zobowiązuje się uiszczać opłatę.
17 Artykuł 5 ust. 1 ustawy o leasingu przewiduje, że w zależności od treści i specyfiki leasingu może być to „leasing finansowy (financijski leasing”) lub „leasing operacyjny (operativni leasing”).
18 „Leasing finansowy” został zdefiniowany w owym art. 5 ust. 2 jako czynność prawna, w drodze której leasingobiorca w okresie użytkowania przedmiotu leasingu uiszcza na rzecz leasingodawcy opłatę uwzględniającą całkowitą wartość przedmiotu leasingu, ponosi koszty amortyzacji tego przedmiotu leasingu, a dzięki opcji wykupu może zyskać prawo własności przedmiotu leasingu za ustaloną cenę, która w momencie skorzystania z tej opcji jest niższa niż rzeczywista wartość przedmiotu leasingu w tym momencie, przy czym ryzyko i korzyści związane z własnością przedmiotu leasingu są w dużej mierze przeniesione na leasingobiorcę.
19 Rzeczony art. 5 ust. 3 stanowi, że „leasing operacyjny” jest czynnością prawną, w drodze której leasingobiorca w okresie użytkowania przedmiotu leasingu uiszcza na rzecz leasingodawcy określoną opłatę, która nie musi uwzględniać całkowitej wartości przedmiotu leasingu, leasingodawca ponosi koszty amortyzacji przedmiotu leasingu, a leasingobiorca nie ma określonej w umowie opcji wykupu, zaś ryzyko i korzyści związane z własnością przedmiotu leasingu w dużej mierze pozostają po stronie leasingodawcy, czyli nie zostają przeniesione na leasingobiorcę.
20 Artykuł 6 ust. 1 ustawy o leasingu przewiduje, że działalność leasingową może prowadzić spółka leasingowa, o której mowa w art. 3 tej ustawy, spółka leasingowa państwa członkowskiego, o której mowa w art. 46 tej ustawy, oraz oddział spółki leasingowej z państwa trzeciego, o którym mowa w art. 48 tej ustawy.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
21 Autotechnica jest spółką zarejestrowaną w Chorwacji w celu prowadzenia działalności w zakresie „leasingu pojazdów silnikowych”, „wynajmu i leasingu samochodów osobowych i ciężarowych (z kierowcą lub bez kierowcy)” oraz „wynajmu i leasingu rowerów, skuterów itp.”. Jest ona spółką zależną spółki dominującej z siedzibą w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, świadczącej w nim usługi tego samego rodzaju.
22 W ramach kontroli Autotechnica agencja ustaliła, że spółka ta zawarła trzy umowy wynajmu długoterminowego w sumie czterech pojazdów, a następnie, na wyraźne życzenie klientów, nabyła te samochody poprzez zakupienie ich od dostawcy, nabywając w ten sposób ich własność, i oddała je klientom do użytkowania.
23 Z uwagi na te okoliczności agencja uznała, że Autotechnica prowadziła działalność leasingową w rozumieniu ustawy o leasingu bez uprzedniego zezwolenia. Decyzją z dnia 14 lutego 2019 r. zakazała ona Autotechnica prowadzenia takiej działalności.
24 Autotechnica wniosła do Upravni sud u Zagrebu (sądu administracyjnego w Zagrzebiu, Chorwacja) skargę o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Powołała się ona na naruszenie praw przysługujących jej w oparciu o prawo Unii, podnosząc, iż Republika Chorwacka nie mogła zrównać leasingu operacyjnego z usługą finansową, co oznacza, iż świadczenie takich usług nie powinno być nadzorowane przed agencję.
25 Sąd odsyłający zauważa, że załącznik I do dyrektywy 2013/36 w chorwackiej wersji językowej wymienia wyłącznie „financijski lizing (leasing finansowy)” i nie obejmuje „operativni lizing (leasingu operacyjnego)”, do którego należałoby zatem zastosować, rozumując a contrario, przepisy dyrektywy 2006/123. Z motywu 33 i art. 2 tej dyrektywy wynika, że obejmuje ona szeroki wachlarz usług, w tym wynajem samochodów, który można uznać za usługę leasingu operacyjnego.
26 Sąd odsyłający dodaje, że uregulowania chorwackie będące przedmiotem postępowania głównego mogą uniemożliwić spółce Autotechnica i osobom z innych państw członkowskich pragnącym podjąć w Chorwacji działalność w zakresie komercyjnego wynajmu lub leasingu operacyjnego lub zniechęcić je do tego, w związku z czym mogą być sprzeczne z wymogami wynikającymi z art. 49 TFUE.
27 W tych okolicznościach Upravni sud u Zagrebu (sąd administracyjny w Zagrzebiu) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) a) Czy usługi leasingu operacyjnego i/lub wynajmu długoterminowego samochodów wchodzą w zakres stosowania [dyrektywy 2006/123], jak wskazano w Podręczniku wdrażania [dyrektywy 2006/123] z dnia 13 marca 2008 r. wydanym przez Dyrekcję Generalną ds. Rynku Wewnętrznego i Usług [Komisji Europejskiej]?
b) Czy podmiot prowadzący działalność w zakresie leasingu operacyjnego (lecz nie leasingu finansowego) i/lub wynajmu długoterminowego samochodów należy uznać za instytucję finansową w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 26 [rozporządzenia nr 575/2013]?
2) Jeśli odpowiedź na [część pierwszą pytania pierwszego] jest twierdząca, a na [jego część drugą] – przecząca, to czy przyznanie [agencji] upoważnienia do sprawowania nadzoru nad świadczeniem usług leasingu operacyjnego i/lub usług wynajmu długoterminowego samochodów, na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy o leasingu, oraz do nakładania na przedsiębiorców prowadzących taką działalność dodatkowych wymagań i ograniczeń jest zgodne z art. 49 [TFUE] w związku z art. 9–13 [dyrektywy 2006/123]?
3) Czy art. 49 [TFUE] i art. 9–13 [dyrektywy 2006/123], w okolicznościach takich jak te rozpatrywane w niniejszym sporze, w których spółka dominująca z jednego państwa członkowskiego zamierza za pośrednictwem spółki zależnej świadczyć w innym państwie członkowskim usługi tego samego rodzaju co te, które świadczy w pierwotnym państwie członkowskim, należy interpretować w ten sposób, że zezwalają one na to, by ustawa krajowa (ustawa o leasingu) nakładała dodatkowe wymagania i ograniczenia na spółkę zależną i przez to utrudniała lub czyniła mniej atrakcyjnym prowadzenie danej działalności?”.
W przedmiocie dopuszczalności wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym
28 W swych uwagach agencja i rząd chorwacki wyraziły wątpliwości dotyczące dopuszczalności wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym z uwagi na to, że ich zdaniem wszystkie elementy sprawy w postępowaniu głównym nie wykraczają poza jedno państwo członkowskie, w tym przypadku Republikę Chorwacji.
29 W pierwszej kolejności, co się tyczy art. 49 TFUE, z orzecznictwa Trybunału wynika, że swoboda przedsiębiorczości ustanowiona w tym artykule obejmuje, zgodnie z art. 54 TFUE, przysługujące spółkom utworzonym zgodnie z przepisami państwa członkowskiego i mającym statutową siedzibę, zarząd lub główny zakład na terytorium Unii prawo wykonywania działalności w innych państwach członkowskich za pośrednictwem w szczególności spółki zależnej (zob. podobnie wyrok z dnia 20 stycznia 2021 r., Lexel, C‑484/19, EU:C:2021:34, pkt 33 i przytoczone tam orzecznictwo).
30 Otóż w niniejszej sprawie wiadome jest, że Autotechnica jest spółką zależną spółki utworzonej w państwie członkowskim innym niż Republika Chorwacka. W rezultacie nie można twierdzić, że wszystkie elementy sprawy w postępowaniu głównym nie wykraczają poza jedno państwo członkowskie ani że pytania drugie i trzecie w zakresie, w jakim dotyczą art. 49 TFUE, mają charakter hipotetyczny. W rezultacie odesłanie prejudycjalne jest dopuszczalne w zakresie, w jakim dotyczy art. 49 TFUE.
31 W drugiej kolejności nie można uznać, że wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest niedopuszczalny w zakresie, w jakim dotyczy dyrektywy 2006/123. Artykuły 9–13 tej dyrektywy, o których mowa w drugim i trzecim pytaniu prejudycjalnym, znajdują bowiem w każdym razie również zastosowanie do sytuacji, której wszystkie elementy nie wykraczają poza jedno państwo członkowskie (zob. podobnie wyrok z dnia 4 lipca 2019 r., Kirschtein, C‑393/17, EU:C:2019:563, pkt 24 i przytoczone tam orzecznictwo).
32 W trzeciej kolejności należy przypomnieć, że z art. 94 lit. c) regulaminu postępowania przed Trybunałem wynika, że w celu umożliwienia Trybunałowi dokonania interpretacji prawa Unii użytecznej dla sądu krajowego wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym musi zawierać omówienie powodów, dla których sąd odsyłający rozpatruje kwestię wykładni lub ważności określonych przepisów prawa Unii, jak również związku, jaki dostrzega on między tymi przepisami a uregulowaniami krajowymi, które znajdują zastosowanie w postępowaniu głównym [wyrok z dnia 26 stycznia 2023 r., Ministerstvo na vatreshnite raboti (Rejestracja danych biometrycznych i genetycznych przez policję), C‑205/21, EU:C:2023:49, pkt 55 i przytoczone tam orzecznictwo)].
33 Otóż w niniejszym przypadku sąd odsyłający nie wypełnił tego obowiązku w odniesieniu do wykładni art. 4 ust. 1 pkt 26 rozporządzenia nr 575/2013, o którym mowa w części drugiej pytania pierwszego. Sąd ten nie wyjaśnił bowiem w żaden sposób związku, jaki dostrzega między tym przepisem a uregulowaniami krajowymi, które znajdują zastosowanie w postępowaniu głównym.
34 Należy przypomnieć w tym względzie, że pojęcie „instytucji finansowej” jest zdefiniowane w art. 4 ust. 1 pkt 26 rozporządzenia nr 575/2013 do celów stosowania tego rozporządzenia, które jak stanowi jego art. 1, określa ogólne wymogi ostrożnościowe, które muszą być spełnione przez wszystkie instytucje objęte nadzorem na podstawie dyrektywy 2013/36. Tymczasem z postanowienia odsyłającego nie wynika, że sprawa w postępowaniu głównym dotyczy zachowania tych wymogów.
35 Z powyższego wynika, że część druga pytania pierwszego jest niedopuszczalna.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie części pierwszej pytania pierwszego
36 Na wstępie w zakresie, w jakim brzmienie części pierwszej pytania pierwszego odnosi się do „usług leasingu operacyjnego i/lub wynajmu długoterminowego samochodów”, należy zauważyć, że jak wynika z postanowienia odsyłającego, prawo krajowe dokonuje rozróżnienia między leasingiem operacyjnym a leasingiem finansowym. W odróżnieniu od tego ostatniego leasing operacyjny stanowi szczególną formę wynajmu samochodów, która charakteryzuje się tym, że leasingodawca nabywa na życzenie leasingobiorcy przedmiot leasingu w celu oddania mu go w najem w zamian za miesięczną opłatę, która nie uwzględnia całkowitej wartości tego przedmiotu leasingu, przy czym koszty amortyzacji nie są ponoszone przez leasingobiorcę, który również nie może skorzystać z opcji wykupu po zakończeniu okresu leasingu.
37 W części pierwszej pytania pierwszego sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 2 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2006/123 należy interpretować w ten sposób, że usługi świadczone z tytułu umowy długoterminowego wynajmu samochodów nabytych przez leasingodawcę na wniosek leasingobiorcy w celu oddania mu ich w najem w zamian za opłatę stanowią „usługi finansowe” w rozumieniu tego przepisu.
38 Z art. 2 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2006/123 wynika, że nie ma ona zastosowania do usług finansowych, takich jak w szczególności usługi w zakresie działalności kredytowej, w tym usług wymienionych w załączniku I do dyrektywy 2006/48.
39 Co się tyczy pojęcia „usług finansowych”, należy zauważyć, że nie jest ono zdefiniowane ani w tej dyrektywie, ani w sposób pośredni poprzez odesłanie do prawa krajowego państw członkowskich. Należy zatem uznać to pojęcie za autonomiczne pojęcie prawa Unii, które należy interpretować w sposób jednolity na jej terytorium, biorąc pod uwagę nie tylko brzmienie art. 2 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2006/123, lecz także kontekst, w jaki się on wpisuje, oraz cele regulacji, której część on stanowi (zob. podobnie wyrok z dnia 22 grudnia 2022 r., EUROAPTIEKA, C‑530/20, EU:C:2022:1014, pkt 31 i przytoczone tam orzecznictwo).
40 Po pierwsze, w zakresie, w jakim rzeczony przepis wskazuje wśród wymienionych w nim przykładów usługi w zakresie działalności kredytowej, należy stwierdzić, że dyrektywa 2006/123 nie zawiera definicji „działalności kredytowej”. Niemniej w potocznym języku prawniczym wyrażenie to oznacza udostępnienie przez kredytodawcę kredytobiorcy kwoty pieniędzy, czy też przyznanie odroczenia płatności lub innej pomocy w finansowaniu w celu sfinansowania projektu lub dokonania odroczonej płatności, w związku z czym umowę o kredyt należy postrzegać jako umowę, na mocy której kredytodawca udziela kredytu konsumenckiego lub daje przyrzeczenie udzielenia kredytu konsumenckiego w formie odroczonej płatności, pożyczki lub innego podobnego świadczenia finansowego (wyrok z dnia 21 grudnia 2023 r., BMW i in., C‑38/21, C‑47/21 i C‑232/21, pkt 144).
41 Wynika stąd, że umowę o świadczenie usług finansowych w zakresie działalności kredytowej charakteryzuje okoliczność, że wpisuje się ona w logikę odroczonego finasowania lub odroczonej płatności za pomocą środków finansowych, terminów płatności lub innej pomocy w finansowaniu udostępnionych w tym celu konsumentowi przez przedsiębiorcę (wyrok z dnia 21 grudnia 2023 r., BMW i in., C‑38/21, C‑47/21 i C‑232/21, pkt 145).
42 W celu ustalenia, czy umowa długoterminowego wynajmu samochodu ma charakter kredytowy i w rezultacie dotyczy świadczenia usług finansowych w rozumieniu art. 2 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2006/123, należy zidentyfikować jej główny cel, aby stwierdzić, czy element dotyczący kredytu przeważa nad elementem dotyczącym najmu, czy też odwrotnie (zob. analogicznie wyrok z dnia 21 grudnia 2023 r., BMW i in., C‑38/21, C‑47/21 i C‑232/21, pkt 147).
43 Nie można zatem uznać za „umowę o usługi finansowe” umowy długoterminowego wynajmu samochodu, na mocy której konsument musi uiszczać opłatę w zamian za prawo do użytkowania pojazdu, o ile nie przewiduje ona obowiązku zakupu pojazdu po zakończeniu okresu leasingu, na konsumencie nie spoczywa pełna amortyzacja kosztów poniesionych przez dostawcę pojazdu z tytułu jego nabycia i nie ponosi on ryzyka związanego z wartością końcową pojazdu w momencie upływu okresu obowiązywania umowy. Nałożony na konsumenta obowiązek wyrównania utraty wartości pojazdu w sytuacji, gdy podczas jego zwrotu zostanie stwierdzone, że jego stan nie odpowiada jego wiekowi lub że uzgodniony maksymalny przebieg został przekroczony, także nie pozwala na rozróżnienie tych typów umów (zob. podobnie wyrok z dnia 21 grudnia 2023 r., BMW i in., C‑38/21, C‑47/21 i C‑232/21, pkt 148, 149).
44 Po drugie, należy również uwzględnić załącznik I do dyrektywy 2013/36, do którego odsyła art. 2 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2006/123. Ów załącznik I w pkt 3 wśród usług finansowych wymienia „[l]easing finansowy”.
45 Należy stwierdzić w tym względzie, że dyrektywa 2013/36 nie definiuje pojęcia „leasingu finansowego” ani nie odsyła do prawa państw członkowskich w celu ustalenia znaczenia lub zakresu tego pojęcia. W rezultacie zgodnie z orzecznictwem cytowanym w pkt 39 niniejszego wyroku wspomniane pojęcie należy uznać za autonomiczne pojęcie prawa Unii, które należy interpretować w sposób jednolity na jej terytorium. Wynika stąd, że sam fakt, iż umowa długoterminowego wynajmu samochodu nie jest objęta zakresem pojęcia „leasingu finansowego”, w rozumieniu uregulowań krajowych będących przedmiotem postępowania głównego, nie wyklucza sam w sobie, że umowa ta stanowi umowę leasingu finansowego w rozumieniu pkt 3 załącznika I do dyrektywy 2013/36 i dotyczy zatem świadczenia usług finansowych w rozumieniu art. 2 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2006/123.
46 Pojęcie „leasingu finanoswego”, zawarte w pkt 3 załącznika I do dyrektywy 2013/36 należy zatem interpretować z uwzględnieniem znaczenia tego wyrażenia w potocznym języku prawniczym, zgodnie z którym pojęcie „umowy leasingu finansowego” obejmuje umowę, na mocy której jedna ze stron przyznaje drugiej stronie kredyt w celu sfinansowania użytkowania przez nią rzeczy jako najemca towaru, którego ta pierwsza strona pozostaje właścicielem, a który druga strona może, na koniec obowiązywania umowy, zwrócić lub kupić, przy czym większość korzyści i ryzyk właściwych prawu własności jest przeniesionych na tę drugą stronę przez cały okres obowiązywania umowy (wyrok z dnia 21 grudnia 2023 r., BMW i in., C‑38/21, C‑47/21 i C‑232/21, pkt 134 i przytoczone tam orzecznictwo).
47 Po trzecie, co się tyczy kontekstu art. 2 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2006/123, należy wskazać na jej motyw 33, z którego wynika, że wynajem samochodu stanowi usługę objętą zakresem stosowania wspomnianej dyrektywy i nie może być zatem uznany za „usługę finansową” w rozumieniu art. 2 ust. 2 lit. b) tejże dyrektywy.
48 Co się tyczy, po czwarte, celu, jaki przyświeca wyłączeniu usług finansowych z zakresu stosowania dyrektywy 2006/123 na mocy jej art. 2 ust. 2 lit. b), z motywu 18 tej dyrektywy wynika, że wyłączenie to wynika z faktu, iż te rodzaje działalności są przedmiotem szczególnych przepisów unijnych. Jak wynika zatem z dyrektywy 2013/36 i rozporządzenia nr 575/2013, które są częścią tych szczególnych przepisów, te ostatnie wprowadzają nadzór w odniesieniu do świadczenia usług finansowych przez niektóre rodzaje instytucji oraz określają wymogi ostrożnościowe, jakie instytucje te muszą spełniać.
49 W niniejszej sprawie z postanowienia odsyłającego wynika, że leasing operacyjny lub finansowy różni się w prawie krajowym od zwykłej długoterminowej umowy najmu tym, że leasingodawca nie jest pierwotnym właścicielem rzeczy będącej przedmiotem leasingu, lecz nabywa ją na życzenie leasingobiorcy, aby oddać mu ją w leasing.
50 Wprawdzie w ramach transakcji leasingu finansowego leasingodawca nabywa własność rzeczy, a następnie oddaje ją w leasing leasingobiorcy, a opłaty należne ma mocy umowy leasingu finansowego służą spłacie środków finansowych udostępnionych przez leasingodawcę.
51 Jednakże nie można zakładać, że każda umowa długoterminowego wynajmu samochodu, który leasingodawca nabył na życzenie leasingobiorcy w celu oddania go w najem leasingobiorcy, stanowi koniecznie umowę leasingu finansowego, której przedmiotem jest świadczenie „usługi finansowej” w rozumieniu art. 2 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2006/123. Nabycie pojazdu przez leasingodawcę na konkretne życzenie klienta nie ma bowiem samo w sobie znaczenia dla kwestii, czy usługi świadczone z tytułu tej umowy spełniają któreś z istotnych kryteriów wymienionych w pkt 43 niniejszego wyroku, w celu uznania ich za „usługi finansowe”.
52 Ponadto, uwzględniając uwagi zawarte w pkt 43 niniejszego wyroku, należy podkreślić, że brak opcji wykupu w umowie długoterminowego wynajmu pojazdu nie może być sam w sobie uznany za wystarczający do uznania, że usługi świadczone w ramach tej umowy nie mają charakteru finansowego.
53 Z uwagi bowiem na charakter rzeczy oddanej w najem i stopnia jej zużycia jest możliwe, iż po zakończeniu długoterminowego najmu rzecz ta straci prawie całą swą wartość, tak że leasingobiorca nie będzie miał żadnego interesu w nabyciu jej własności.
54 W świetle ogółu powyższych uwag na część pierwszą pytania pierwszego należy odpowiedzieć, że art. 2 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2006/123 należy interpretować w ten sposób, że usługi świadczone z tytułu umowy długoterminowego wynajmu samochodów nabytych przez leasingodawcę na życzenie leasingobiorcy w celu oddania mu ich w najem w zamian za opłatę nie stanowią „usług finansowych” w rozumieniu tego przepisu, chyba że:
– umowa najmu zawiera obowiązek zakupu pojazdu po zakończeniu okresu leasingu,
– opłaty uiszczane na mocy tej umowy przez leasingobiorcę mają umożliwić leasingodawcy pełną amortyzację kosztów, jakie poniósł on w związku z nabyciem pojazdu, lub
– rzeczona umowa przenosi również ryzyko związane z wartością końcową pojazdu w momencie upływu okresu obowiązywania tej umowy.
W przedmiocie pytania drugiego
55 Z orzecznictwa Trybunału wynika, po pierwsze, że każdy przepis krajowy w dziedzinie, która była przedmiotem pełnej harmonizacji na szczeblu unijnym, należy oceniać nie w świetle przepisów prawa pierwotnego, lecz w świetle owych przepisów harmonizujących, a po drugie, że art. 9–13 dyrektywy 2006/123 dokonują wyczerpującej harmonizacji dotyczącej usług objętych ich zakresem stosowania (wyrok z dnia 14 lipca 2016 r., Promoimpresa i in., C‑458/14 i C‑67/15, EU:C:2016:558, pkt 59, 61). W tych okolicznościach, jak zauważył w istocie rzecznik generalny w pkt 64 opinii, należy zbadać drugie pytanie prejudycjalne w świetle tej dyrektywy, bez konieczności odnoszenia się do art. 49 TFUE, dotyczącego swobody przedsiębiorczości.
56 Należy zatem uznać, że w swym pytaniu drugim sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 1 i 2 dyrektywy 2006/123 należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie przepisowi prawa krajowego, który wprowadza system zezwoleń w rozumieniu art. 4 ust. 6 tej dyrektywy w celu świadczenia usług długoterminowego wynajmu samochodów i upoważnia organ krajowy odpowiedzialny za zarządzanie tym systemem do nakładania wymogów i ograniczeń na przedsiębiorstwa świadczące takie usługi.
57 Należy na wstępie zaznaczyć, że jak wynika z jego brzmienia, pytanie drugie dotyczy świadczenia usług długoterminowego wynajmu samochodów, a nie usług finansowych świadczonych pod pozorem umowy dotyczącej takiego wynajmu. Te ostatnie usługi są wyłączone z zakresu stosowania dyrektywy 2006/123 zgodnie z jej art. 2 ust. 2 lit. b).
58 Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 9 ust. 1 dyrektywy 2006/123 państwa członkowskie nie mogą uzależniać możliwości podejmowania lub prowadzenia działalności usługowej od systemu zezwoleń, chyba że system ten nie jest dyskryminujący, potrzeba jego wprowadzenia jest uzasadniona nadrzędnym interesem publicznym, a wyznaczonego celu nie można osiągnąć za pomocą mniej restrykcyjnych środków, w szczególności z uwagi na fakt, iż kontrola następcza miałaby miejsce zbyt późno, by odnieść rzeczywisty skutek.
59 W niniejszej sprawie do sądu odsyłającego należy dokonanie oceny, czy spełnione są wskazane przesłanki w odniesieniu do systemu zezwoleń będącego przedmiotem postępowania głównego, pod warunkiem, że dotyczy on świadczenia usług długoterminowego wynajmu pojazdów, które nie stanowią usługi finansowej.
60 W celu udzielenia wskazówek pomocnych w ocenie, jakiej ma dokonać sąd odsyłający, należy zauważyć, po pierwsze, że jak stwierdził rzecznik generalny w pkt 55 opinii, akta sprawy, którymi dysponuje Trybunał, nie zawierają żadnej informacji pozwalającej przyjąć, że system będący przedmiotem postępowania głównego jest dyskryminujący względem Autotechnica. Do sądu odsyłającego należy jednak stosownie do okoliczności dokonanie koniecznych ustaleń.
61 Po drugie, w uwagach przedłożonych Trybunałowi agencja i rząd chorwacki podniosły, że system zezwoleń będący przedmiotem postępowania głównego ma na celu ochronę konsumentów. Jak wynika z art. 4 pkt 8 dyrektywy 2006/123, ochrona konsumentów stanowi nadrzędny interes publiczny, na który można powołać się w celu uzasadnienia systemu zezwoleń, zgodnie z art. 9 ust. 1 tej dyrektywy.
62 Niemniej jednak prawo chorwackie nie uzależnia wykonywania działalności podobnej do długoterminowego wynajmu samochodów, w szczególności krótkoterminowego wynajmu takich samochodów, od systemu zezwoleń. Należy zauważyć w tym względzie, że ani agencja, ani rząd chorwacki nie powołały się w swych uwagach na względy, które mogłyby uzasadniać to szczególne traktowanie wyłącznie w odniesieniu do usług długoterminowego wynajmu samochodów.
63 Należy ponadto stwierdzić, że system zezwoleń będący przedmiotem postępowania głównego jest zarządzany przez agencję, która zgodnie z prawem krajowym jest upoważniona do nadzorowania działalności finansowej. Otóż agencja i rząd chorwacki nie wskazały również w swych uwagach powodów mogących uzasadniać zarządzanie przez taki organ krajowy systemem zezwoleń obejmującym świadczenie usług niebędących usługami finansowymi.
64 W rezultacie do sądu krajowego będzie należało dokonanie kontroli – z uwzględnieniem faktu, że system zezwoleń będący przedmiotem postępowania głównego obejmuje wyłącznie usługi długoterminowego wynajmu samochodów, a także faktu, że system ten jest zarządzany przez organ krajowy sprawujący nadzór nad usługami finansowymi – czy można uznać rzeczony system za uzasadniony celem obejmującym ochronę konsumentów.
65 Po trzecie, zakładając, że ma to miejsce, konieczne będzie również sprawdzenie, czy jak wymaga tego art. 9 ust. 1 lit. c) dyrektywy 2006/123 w związku z jej motywem 54, cel w postaci ochrony konsumentów nie może zostać w niniejszym przypadku zrealizowany za pomocą mniej restrykcyjnego środka, takiego jak regularne okresowe kontrole przedsiębiorstw świadczących usługi długoterminowego wynajmu pojazdów.
66 Po czwarte, jeżeli okaże się, że system zezwoleń będący przedmiotem postępowania głównego spełnia przesłanki przewidziane w art. 9 ust. 1 dyrektywy 2006/123, do sądu odsyłającego należeć będzie również zbadanie, czy jak wymaga tego art. 10 ust. 1 i 2 tej dyrektywy, system ten oparty jest na kryteriach ograniczających uznanie właściwego organu, w niniejszym przypadku agencji, w zakresie zarządzania nim, które są jasne, jednoznaczne, przejrzyste, łatwo dostępne, podane z wyprzedzeniem do publicznej wiadomości, obiektywne, niedyskryminacyjne, uzasadnione nadrzędnym interesem publicznym, takim jak ochrona konsumentów powołana przez agencję i rząd chorwacki, oraz proporcjonalne względem tego celu.
67 Uwzględniając ogół powyższych rozważań, na pytanie drugie należy odpowiedzieć, że art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 1 i 2 dyrektywy 2006/123 należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniom państwa członkowskiego, które po pierwsze, wprowadzają system zezwoleń w rozumieniu art. 4 pkt 6 tej dyrektywy w odniesieniu do świadczenia usług długoterminowego wynajmu samochodów w ramach umowy, która nie dotyczy świadczenia usług finansowych w rozumieniu art. 2 ust. 2 lit. b) wskazanej dyrektywy, a po drugie, upoważniają organ krajowy zarządzający tym systemem do nałożenia wymogów i ograniczeń na przedsiębiorstwa, które świadczą takie usługi, chyba że system ten jest zgodny z wymogami przewidzianymi w art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 1 i 2 tej dyrektywy.
W przedmiocie pytania trzeciego
68 Uwzględniając pkt 55 niniejszego wyroku i odpowiedź udzieloną na pytanie drugie, nie ma konieczności udzielania odpowiedzi na pytanie trzecie, gdyż dotyczy ono sytuacji transgranicznej objętej art. 49 TFUE.
W przedmiocie kosztów
69 Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (piąta izba) orzeka, co następuje:
1) Artykuł 2 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej usług na rynku wewnętrznym
należy interpretować w ten sposób, że:
usługi świadczone z tytułu umowy długoterminowego wynajmu samochodów nabytych przez leasingodawcę na życzenie leasingobiorcy w celu oddania mu ich w najem w zamian za opłatę nie stanowią „usług finansowych” w rozumieniu tego przepisu, chyba że:
– umowa najmu zawiera obowiązek zakupu pojazdu po zakończeniu okresu leasingu,
– opłaty uiszczane na mocy tej umowy przez leasingobiorcę mają umożliwić leasingodawcy pełną amortyzację kosztów, jakie poniósł on w związku z nabyciem pojazdu, lub
– rzeczona umowa przenosi również ryzyko związane z wartością końcową pojazdu w momencie upływu okresu obowiązywania tej umowy.
2) Artykuł 9 ust. 1 i art. 10 ust. 1 i 2 dyrektywy 2006/123
należy interpretować w ten sposób, że:
stoją one na przeszkodzie uregulowaniom państwa członkowskiego, które po pierwsze, wprowadzają system zezwoleń w rozumieniu art. 4 pkt 6 tej dyrektywy w odniesieniu do świadczenia usług długoterminowego wynajmu samochodów w ramach umowy, która nie dotyczy świadczenia usług finansowych w rozumieniu art. 2 ust. 2 lit. b) wskazanej dyrektywy, a po drugie, upoważniają organ krajowy zarządzający tym systemem do nałożenia wymogów i ograniczeń na przedsiębiorstwa, które świadczą takie usługi, chyba że system ten jest zgodny z wymogami przewidzianymi w art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 1 i 2 tej dyrektywy.
Podpisy