Začasna izdaja
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE
JULIANE KOKOTT
predstavljeni 11. januarja 2024(1)
Zadeve C‑725/20 P, C‑198/21 P in C‑391/21 P
Maria Teresa Coppo Gavazzi
in drugi (C‑725/20 P)
Giacomo Santini
in drugi (C‑198/21 P)
in
Enrico Falqui (C‑391/21 P)
proti
Evropskemu parlamentu
„Pritožbe – Pravo institucij – Enotni statut evropskih poslancev – Evropski poslanci, izvoljeni v Italiji – Sklep št. 14/2018, ki ga je Ufficio di Presidenza della Camera dei deputati (urad predsedstva poslanske zbornice, Italija) sprejel na področju pokojnin – Sprememba zneska pokojnin nacionalnih poslancev – Korelacijska sprememba zneska pokojnin nekaterih nekdanjih evropskih poslancev, izvoljenih v Italiji, s strani Evropskega parlamenta – Nadomestitev spornih sklepov Evropskega parlamenta med postopkom pred Sodiščem – Prenehanje obstoja predmeta spora in pravnega interesa pritožnikov“
I. Uvod
1. Pred uvedbo enotnega sistema pokojninskega zavarovanja za poslance Evropskega parlamenta so ti lahko, če njihov državni sistem ni predvideval pokojninske sheme ali višina in/ali pogoji niso bili enaki tistim, ki so veljali za poslance nacionalnega parlamenta v njihovi državi članici, prejeli pokojnino iz proračuna Evropske unije, katere višina in pogoji so bili enaki tistim za pokojnine poslancev spodnjega doma parlamenta v njihovi državi članici.
2. Predmet obravnavanih pritožb je položaj nekdanjih, v Italiji izvoljenih poslancev Parlamenta oziroma njihovih preživelih družinskih članov, katerih starostne pokojnine oziroma družinske pokojnine (v nadaljevanju: pokojnine) so v skladu s to ureditvijo, ki jo Splošno sodišče imenuje „pravilo enake pokojnine“, vezani na višino in pogoje pokojnine nekdanjih italijanskih poslancev.
3. Obravnavani pritožbeni postopki se nanašajo na vprašanje, ali je Parlament ob uporabi tega „pravila enake pokojnine“ upravičeno znižal pokojnine, ki so jih pritožniki že prejemali, potem ko je predsedstvo italijanskega spodnjega doma parlamenta odredilo tudi znižanje pokojnin nekdanjih italijanskih poslancev.
4. Poleg vprašanja, ali je Splošno sodišče tožbe pritožnikov zoper tozadevne sklepe Parlamenta upravičeno zavrnilo, se postavi vprašanje, ali se v obravnavanih postopkih ohrani predmet spora in pritožniki obdržijo pravni interes. Sporni sklepi Parlamenta so bili namreč v vmesnem času, na podlagi nove spremembe italijanskega pravnega položaja, nadomeščeni z novimi sklepi.
5. Presoja obravnavanih pritožb bo pokazala, da sta ti vprašanji med seboj neločljivo povezani. Napačna uporaba prava, ki jo pritožniki zatrjujejo, se pokaže kot odločilna tako za zakonitost izpodbijanih sodb in spornih sklepov kot tudi za vprašanje, ali je predmet spora v obravnavanih postopkih odpadel.
II. Pravni okvir
A. Pravo Unije
6. Pravilnik o povračilu in nadomestilu stroškov poslancem Evropskega parlamenta (v nadaljevanju: Pravilnik PEAM) v različici, ki je veljala do 14. julija 2009(2), je v Prilogi III, med drugim določal:
„Člen 1
1. Vsi poslanci Evropskega parlamenta imajo pravico do starostne pokojnine.
2. Do uvedbe dokončnega sistema pokojninskega zavarovanja Evropskih skupnosti za vse poslance Evropskega parlamenta v primeru, da državni sistem ne predvideva pokojnin, ali v primeru, da višina in/ali pogoji niso enaki tistim, ki veljajo za poslance nacionalnega parlamenta v državi članici, v kateri je bil poslanec izvoljen, bo na prošnjo zadevnega poslanca plačana začasna starostna pokojnina iz proračuna Evropske unije, oddelek Parlament.
Člen 2
1. Višina in pogoji začasne starostne pokojnine so enaki višini in pogojem starostne pokojnine poslancev spodnjega doma parlamenta države članice, v kateri je bil poslanec izvoljen.
2. Poslanec, ki uveljavlja pravico v skladu s členom 1(2), mora plačati v proračun Evropske unije znesek, enak vsoti prispevkov, ki jih v skladu z nacionalnimi predpisi plača poslanec spodnjega doma v državi članici, kjer je bil poslanec izvoljen.
Člen 3
1. Prošnja za vključitev v ta začasni sistem pokojninskega zavarovanja mora biti oddana v dvanajstih mesecih od začetka poslančevega mandata.
Po izteku tega roka bo vključitev v sistem pokojninskega zavarovanja pričela veljati prvi dan v mesecu, v katerem je bila prošnja prejeta.
2. Prošnja za izplačilo pokojnine mora biti vložena v šestih mesecih po nastanku upravičenja.
Po izteku tega roka bo pokojnina izplačana od prvega dne meseca, v katerem je bila prošnja prejeta.
[…]“
7. Statut poslancev Evropskega parlamenta je bil sprejet s Sklepom Parlamenta 2005/684/ES, Euratom z dne 28. septembra 2005 o sprejetju statuta poslancev Parlamenta (UL 2005, L 262, str. 1; v nadaljevanju: Statut poslancev)(3), veljati pa je začel 14. julija 2009, to je prvi dan sedmega parlamentarnega obdobja.
8. Predsedstvo Parlamenta je s sklepom z dne 19. maja in 9. julija 2008 sprejelo izvedbene ukrepe v zvezi s statutom poslancev Evropskega parlamenta(4). Izvedbeni ukrepi v zvezi s Statutom poslancev Evropskega parlamenta so v skladu s členom 73 začeli veljati isti dan kot Statut poslancev, to je 14. julija 2009.
9. Člen 74 izvedbenih ukrepov v zvezi s statutom poslancev Evropskega parlamenta določa, da Pravilnik PEAM ob upoštevanju prehodnih določb iz naslova IV in zlasti člena 75 preneha veljati na dan začetka veljavnosti Statuta poslancev.
10. Člen 75 izvedbenih ukrepov v zvezi s statutom poslancev Evropskega parlamenta, ki se med drugim nanaša na starostne pokojnine, v različici, ki je bila spremenjena s sklepom Predsedstva Evropskega parlamenta z dne 13. decembra 2010 o spremembi izvedbenih ukrepov v zvezi s statutom poslancev Evropskega parlamenta(5), določa:
„(1) Vdovska in invalidska pokojnina, dodatna invalidska pokojnina za nepreskrbljene otroke in starostna pokojnina, dodeljena v skladu s prilogami I, II in III k Pravilniku PEAM, se po določilih teh prilog še naprej izplačuje osebam, ki so bile do nje upravičene pred začetkom veljavnosti statuta.
Kadar nekdanji poslanec, ki prejema invalidsko pokojnino, umre po 14. juliju 2009, se vdovska pokojnina izplačuje njegovemu zakonskemu partnerju, stalnemu zunajzakonskemu partnerju ali nepreskrbljenim otrokom v skladu s pogoji iz Priloge I k Pravilniku PEAM.
(2) Pravice do starostne pokojnine, ki so po določilih prej omenjene Priloge III pridobljene do dneva začetka veljavnosti statuta, se ohranijo. Osebe, ki so pridobile pravice v tem pokojninskem sistemu, bodo prejemale [prejemajo] pokojnino, izračunano na podlagi njihovih pravic, ki izhajajo iz določil prej omenjene Priloge III, če izpolnjujejo pogoje, ki jih v tej zvezi predvideva nacionalna zakonodaja ustrezne države članice, in če so vložile zahtevek v skladu s členom 3(2) prej omenjene Priloge III.“
11. V skladu z uvodno izjavo 7 izvedbenih ukrepov v zvezi s statutom poslancev Evropskega parlamenta je pri tem treba „v prehodnih določbah zagotoviti, da osebe, ki so na podlagi Pravilnika PEAM upravičene do določenih dajatev, te po načelu legitimnih pričakovanj prejemajo tudi po razveljavitvi tega pravilnika. Prav tako je treba zajamčiti spoštovanje pokojninskih pravic, pridobljenih na podlagi Pravilnika PEAM pred začetkom veljavnosti statuta. […]“.
B. Italijansko pravo
12. Ufficio di Presidenza della Camera dei deputati (urad predsedstva poslanske zbornice, Italija) je 12. julija 2018 sprejel sklep št. 14/2018, katerega predmet je bila nova določitev zneska doživljenjskih rent in pro rata deleža doživljenjske rente v pokojninskih dajatvah ter dajatev za preživele družinske člane za leta mandata, dopolnjena do 31. decembra 2011 (v nadaljevanju: sklep št. 14/2018).
13. Člen 1 sklepa št. 14/2018 določa:
„1. Od 1. januarja 2019 se zneski doživljenjskih rent, neposrednih in izplačljivih preživelim družinskim članom, in pro rata deleža doživljenjske rente v pokojninskih dajatvah, neposrednih in izplačljivih preživelim družinskim članom, katerih pravice so bile pridobljene na podlagi ureditve, ki je veljala 31. decembra 2011, izračunajo v skladu z novimi pogoji, določenimi v tem sklepu.
2. Novi izračun iz prejšnjega odstavka se opravi tako, da se znesek individualnega prispevka pomnoži s pretvorbenim količnikom, ki se nanaša na starost poslanca na datum, ko je pridobil pravico do doživljenjske rente ali pokojninske dajatve pro rata.
3. Uporabijo se pretvorbeni količniki iz preglednice 1, priložene temu sklepu.
4. Znesek doživljenjskih rent, neposrednih in izplačljivih preživelim družinskim članom, in pro rata deleža doživljenjske rente v pokojninskih dajatvah, neposrednih in izplačljivih preživelim družinskim članom, preračunanih v skladu s tem sklepom, v nobenem primeru ne sme presegati zneska doživljenjske rente, neposredne ali izplačljive preživelim družinskim članom, ali pro rata deleža doživljenjske rente v pokojninski dajatvi, neposredni ali izplačljivi preživelim družinskim članom, ki je za vsakega poslanca predviden z uredbo, ki je veljala na datum začetka parlamentarnega mandata.
5. Znesek doživljenjskih rent, neposrednih in izplačljivih preživelim družinskim članom, in pro rata deleža doživljenjske rente v pokojninskih dajatvah, neposrednih in izplačljivih preživelim družinskim članom, preračunanih v skladu s tem sklepom, v nobenem primeru ne sme presegati zneska doživljenjske rente, neposredne ali izplačljive preživelim družinskim članom, ali pro rata deleža doživljenjske rente v pokojninski dajatvi, neposredni ali izplačljivi preživelim družinskim članom, ki je za vsakega poslanca predviden z uredbo, ki je veljala na datum začetka parlamentarnega mandata.
6. Če se na podlagi novega izračuna, opravljenega v skladu s tem sklepom, novi znesek doživljenjskih rent, neposrednih in izplačljivih preživelim družinskim članom, in pro rata deleža doživljenjske rente v pokojninskih dajatvah, neposrednih in izplačljivih preživelim družinskim članom, zmanjša za več kot 50 % glede na znesek doživljenjske rente, neposredne ali izplačljive preživelim družinskim članom, ali pro rata deleža doživljenjske rente v pokojninski dajatvi, neposredni ali izplačljivi preživelim družinskim članom, ki sta za vsakega poslanca predvidena z uredbo, ki je veljala na datum začetka parlamentarnega mandata, se najnižji znesek, določen v skladu z odstavkom 5, poveča za polovico.
7. Urad predsedstva lahko na predlog kolegija poslancev kvestorjev za največ 50 % poveča znesek doživljenjskih rent, neposrednih in izplačljivih preživelim družinskim članom, in deleža doživljenjske rente v pokojninskih dajatvah pro rata, neposrednih in izplačljivih preživelim družinskim članom, preračunanih v skladu s tem sklepom, za osebe, ki za to zaprosijo in izpolnjujejo naslednje pogoje:
(a) ne prejemajo drugih letnih dohodkov, katerih znesek bi presegal letni znesek socialne pomoči, razen tistih, ki bi na kateri koli podlagi izhajali iz nepremičnine, namenjene glavnemu prebivališču;
(b) imajo hudo bolezen, ki zahteva nujno zdravljenje, podprto z ustrezno dokumentacijo, ki jo izdajo javni zdravstveni zavodi, ali pa imajo obolenja, ki povzročajo 100‑odstotno invalidnost, priznano s strani pristojnih organov.
8. Dokumentacijo, ki potrjuje izpolnjevanje pogojev iz odstavka 7, prosilec predloži ob vložitvi vloge ali najpozneje 31. decembra vsakega leta.“
III. Dejansko stanje
A. Nov izračun starostnih oziroma družinskih pokojnin pritožnikov s strani Parlamenta
14. Pritožniki so vsi nekdanji, v Italiji izvoljeni člani Parlamenta ali njihovi preživeli družinski člani, ki prejemajo pokojnine na podlagi člena 1 in 2 Priloge III k Pravilniku PEAM v povezavi s členom 75 izvedbenih ukrepov v zvezi s statutom poslancev Evropskega parlamenta.
15. Višina pokojnin se izračuna v skladu s členom 2(1) Priloge III k Pravilniku PEAM, upoštevajoč pravila za izračun pokojnin nekdanjih italijanskih poslancev. Ta ukrep določa, da so „višina in pogoji začasne starostne pokojnine […] enaki višini in pogojem starostne pokojnine poslancev spodnjega doma parlamenta države članice, v kateri je bil poslanec izvoljen“.
16. Po navedbah Parlamenta v postopku pred Splošnim sodiščem se je višina pokojnin italijanskih poslancev do leta 2012 izračunala na podlagi trajanja in ne višine plačanih prispevkov. Ta sistem je bi s 1. januarjem 2012 spremenjen v korist izračuna na podlagi prispevkov. Ker pa se je ta sprememba nanašala le na pravico do pokojnine, pridobljeno po 1. januarju 2012, ni vplivala na položaj nekdanjih italijanskih članov Parlamenta. Ker je z začetkom veljavnosti Statuta poslancev dne 14. julija 2009 prenehal veljati Pravilnik PEAM, po tem datumu ni bilo več mogoče pridobiti pravice do pokojnine na podlagi njegove Priloge III.
17. Kot je Parlament dalje navajal v postopku pred Splošnim sodiščem, pa je predsedstvo italijanskega spodnjega doma parlamenta s sprejetjem sklepa št. 14/2018 sklenilo, da na podlagi prispevnega sistema na novo izračuna tudi višino pokojnin nekdanjih italijanskih poslancev za obdobje pred 31. decembrom 2011. Na tej podlagi je pristojna italijanska služba s 1. januarjem 2019 znatno znižala pokojnine številnim nekdanjim italijanskim poslancem.
18. Ufficio di Presidenza del Senato (urad predsedstva senata, Italija) je 16. oktobra 2018 s sklepom št. 6/2018 sprejel podobno novo ureditev.
19. Posledično so številni poslanci izpodbijali sklep št. 14/2018 pred Consiglio di giurisdizione della Camera dei deputati (svet za pravosodje poslanske zbornice, Italija) in sklep št. 6/2018 pred pristojnim odborom italijanskega Senata.
20. Pritožniki v zadevah C‑198/21 P in C‑391/21 P ter del pritožnikov v zadevi C‑725/20 P so pokojnine prejemali že pred začetkom veljavnosti Statuta poslancev dne 14. julija 2009; nekaj drugih pritožnikov v zadevi C‑725/20 P je pokojnine prejemalo šele od začetka njegove veljavnosti. Vse pokojnine, na katere se obravnavane pritožbe nanašajo, pa so njihovi upravičenci takrat, ko je italijanski spodnji dom parlamenta sprejel sklep št. 14/2018, že prejemali.
21. Z dodajanjem pripombe k pokojninskim odrezkom za mesec januar 2019 je Parlament pritožnikom sporočil, da je bila višina njihove pokojnine v skladu z nedavno sprejetimi sklepi predsedstva italijanskega spodnjega doma parlamenta in Senata preverjena in bo lahko ta novi izračun morebiti privedel do zahtevka za vračilo neupravičeno prejetih zneskov.
22. Parlament je z nedatiranim obvestilom, ki ga je vodja oddelka za plače in socialne pravice poslancev pri generalnem direktoratu (GD) Parlamenta za finance priložil pokojninskim odrezkom pritožnikov za februar 2019, zadnje navedene opozoril, da je parlamentarna pravna služba potrdila samodejno uporabo sklepa št. 14/2018 za njihov položaj. V tem obvestilu je bilo dodano, da bo Parlament, takoj ko bo od Camera dei deputati (poslanska zbornica, Italija) prejel potrebne informacije, pritožnikom sporočil novo določitev zneska njihove pokojnine in morebitno razliko izterjal v naslednjih 12 mesecih. Nazadnje, pritožniki so bili obveščeni, da bo dokončni znesek njihove pokojnine določen s formalnim pravnim aktom, zoper katerega bo mogoče vložiti pritožbo na podlagi člena 72 izvedbenih ukrepov ali ničnostno tožbo na podlagi člena 263 PDEU.
23. Vodja oddelka za plače in socialne pravice poslancev v okviru GD Parlamenta za finance je z obvestili iz aprila 2019 pritožnike obvestil, da bo znesek njihove pokojnine, kot je napovedal v obvestilu iz februarja 2019, na podlagi člena 2(1) Priloge III k Pravilniku PEAM v povezavi s členom 75 izvedenih ukrepov v zvezi s Statutom poslancev, prilagojen v skladu s sklepom št. 14/2018. V teh obvestilih je bilo tudi pojasnjeno, da bo znesek pokojnin pritožnikov prilagojen od aprila 2019 dalje (in z retroaktivnim učinkom od 1. januarja 2019) na podlagi osnutkov določitve novih zneskov pokojnin, poslanih v prilogi k tem dopisom (v nadaljevanju: prvi novi izračun). Nazadnje, v istih obvestilih je bil pritožnikom postavljen 30-dnevni rok za pripombe, ki je začel teči s prejemom obvestil. Če takih pripomb ne bi bilo, bi se učinki teh obvestil šteli za dokončne in bi med drugim vključevali vračilo neupravičeno prejetih zneskov za mesece od januarja do marca 2019.
24. Gospod Falqui, pritožnik v zadevi C‑391/21 P, je 23. maja 2019 Parlamentu posredoval pripombe. V dopisu z dne 8. julija 2019 je vodja oddelka za plače in socialne pravice poslancev v okviru GD Parlamenta za finance gospodu Falquiju sporočil, da njegove pripombe ne bodo privedle do spremembe stališča Parlamenta in nov izračun njegove pokojnine, kot izhaja iz obvestila iz aprila 2019, tako postane dokončen.
B. Postopek pred Splošnim sodiščem
25. Pritožniki so vložili tožbe pred Splošnim sodiščem in predlagali zlasti, naj se ugotovi, da so obvestila, ki so navedena v točki 23 teh sklepnih predlogov oziroma, kar se nanaša na gospoda Falquija, dopis Parlamenta, ki je naveden v točki 24 teh sklepnih predlogov (v nadaljevanju: sporni sklepi), neobstoječi ali nični.
26. Parlament je zlasti predlagal, naj se tožbe zavržejo kot deloma nedopustne in zavrnejo kot deloma neutemeljene.
27. Dalje je Parlament Splošnemu sodišču predlagal, naj prekine postopke o tožbah do odločitve sveta za pravosodje poslanske zbornice o veljavnosti sklepa št. 14/2018.
28. Splošno sodišče temu predlogu ni ugodilo, tožbe je s sodbami z dne 15. oktobra 2020, Coppo Gavazzi in drugi/Parlament (od T‑389/19 do T‑394/19, T‑397/19, T‑398/19, T‑403/19, T‑404/19, T‑406/19, T‑407/19, od T‑409/19 do T‑414/19, od T‑416/19 do T‑418/19, od T‑420/19 do T‑422/19, od T‑425/19 do T‑427/19, od T‑429/19 do T‑432/19, T‑435/19, T‑436/19, od T‑438/19 do T‑442/19, od T‑444/19 do T‑446/19, T‑448/19, od T‑450/19 do T‑454/19, T‑463/19 in T‑465/19, EU:T:2020:494) (v nadaljevanju: sodba Coppo Gavazzi), z dne 10. februarja 2021, Santini in drugi/Parlament (T‑345/19, T‑346/19, od T‑364/19 do T‑366/19, od T‑372/19 do T‑375/19 in T‑385/19, EU:T:2021:78) (v nadaljevanju: sodba Santini), in z dne 5. maja 2021, Falqui/Parlament (T‑695/19, EU:T:2021:242) (v nadaljevanju: sodba Falqui) (v nadaljevanju: skupaj: izpodbijane sodbe), zavrnilo ter tožečim strankam na prvi stopnji naložilo plačilo stroškov.
IV. Postopek pred Sodiščem, predlogi strank in nadaljnji razvoj po zaključku pisnega postopka
29. Z vlogami z dne 28. decembra 2020 (zadeva C‑725/20 P), z dne 29. marca 2021 (zadeva C‑198/21 P) in z dne 24. junija 2021 (zadeva C‑391/21 P) so pritožniki vložili pritožbe zoper izpodbijane sodbe.
30. V zadevi C‑725/20 P 34 pritožnikov, ki so navedeni v prilogi k tem sklepnim predlogom(6), izpodbija sodbo Coppo Gavazzi v delu, ki se nanaša nanje. Ta sodba je bila izdana v 49 združenih zadevah; glede 15 zadev, ki niso navedene v prilogi, ni predmet obravnavanega pritožbenega postopka.
31. Pritožniki v zadevi C‑725/20 P Sodišču predlagajo, naj:
– sodbo Coppo Gavazzi razveljavi;
– zadevo T‑453/19, Panusa/Parlament, vrne v razsojanje Splošnemu sodišču, da meritorno odloči o njej;
– razglasi ničnost spornih sklepov, ki se nanašajo na druge pritožnike;
– stroške postopka na obeh stopnjah naloži Evropskemu parlamentu.
32. Pritožniki v zadevi C‑198/21 P Sodišču predlagajo, naj:
– sodbo Santini razveljavi;
– posledično za nične razglasi vse pravne akte, sporočila in/ali izpodbijane sklepe in se ugodi predlogom na prvi stopnji;
– Parlamentu naloži plačilo stroškov, ki so nastali na obeh stopnjah.
33. Pritožnik v zadevi C‑391/21 P Sodišču predlaga, naj:
– razveljavi sodbo Falqui in posledično razglasi ničnost spornega sklepa (in, če potrebno, osnutka sklepa ter stališča pravne službe, na katerem sklep temelji), Parlamentu pa naloži plačilo nadomestila nezakonito obdržanih prispevkov njegove pokojnine ter plačilo stroškov, ki so nastali na obeh stopnjah.
34. Parlament v vseh treh zadevah predlaga, naj se pritožbe zavrnejo in pritožnikom naloži plačilo stroškov.
35. Po zaključku pisnega postopka v obravnavanih pritožbenih postopkih so stranke Sodišču predložile listine o nadaljnjem poteku postopkov za nov izračun pokojnin nekdanjih poslancev oziroma njihovih preživelih družinskih članov na italijanski ravni ter na ravni Parlamenta.
36. Pri tem gre najprej za odločitve odborov italijanskega spodnjega doma parlamenta in italijanskega Senata, pred katerimi sta bila izpodbijana sklepa št. 14/2018 in 6/2018 (glej zgoraj, točka 19), in sicer sklep št. 4/2021 sveta za pravosodje poslanske zbornice z dne 23. decembra 2021 ter sklep št. 253/2021 Consiglio di Garanzia del Senato (jamstveni svet Senata, Italija) z dne 12. januarja 2022.
37. Svet za pravosodje poslanske zbornice je v svojem nedokončnem sklepu št. 4/2021 z dne 23. decembra 2021 ugotovil, da je sklep št. 14/2018 delno nezakonit. Ta ugotovitev delne nezakonitosti se je nanašala na določene načine novega izračuna pokojnin poslancev. Glede drugih pravnih vprašanj, ki so jih podale tožeče stranke, pa je bila odločitev pridržana.
38. Prav tako so stranke Sodišče obvestile o sklepu predsedstva italijanskega spodnjega doma parlamenta št. 150/2022 z dne 3. marca 2022, s katerim so bile pokojnine nekdanjih italijanskih poslancev, na katere se je nanašal sklep št. 14/2018, na podlagi sklepa sveta za pravosodje poslanske zbornice št. 4/2021 z retroaktivnim učinkom od 1. januarja 2019 dalje ponovno na novo izračunane.
39. Nazadnje so stranke Sodišču sporočile, da je Parlament pokojnine pritožnikov na podlagi sklepa predsedstva italijanskega spodnjega doma parlamenta št. 150/2022 prav tako s sklepi iz obdobja od septembra do novembra 2022 ponovno na novo izračunal z retroaktivnim učinkom od 1. januarja 2019 dalje (v nadaljevanju: drugi novi izračun).
40. Posledica tega drugega novega izračuna je bila, da so se pokojnine nekaterih pritožnikov ponovno zvišale na svojo prvotno višino pred prvim novim izračunom. Za druge pritožnike pa so zneski ostali še vedno nižji kot pred prvim novim izračunom.
41. Del pritožnikov je sklepe Parlamenta o drugem novem izračunu njihovih pokojnin na podlagi sklepa predsedstva italijanskega spodnjega doma parlamenta št. 150/2022 izpodbijal pred Splošnim sodiščem(7). Tozadevni postopki so zdaj prekinjeni do odločitve v obravnavanih pritožbenih postopkih.
42. Sodišče je obravnavane pritožbene postopke prekinilo do drugega novega izračuna pokojnin pritožnikov, ki ga je opravil Parlament na podlagi sklepa predsedstva italijanskega spodnjega doma parlamenta št. 150/2022, in potem nadaljevalo s postopki.
43. Prav tako je stranke vprašalo, ali bi lahko obravnavani pritožbeni postopki glede na to, da so bili sporni sklepi nadomeščeni s sklepi Parlamenta o drugem novem izračunu pokojnin pritožnikov iz prej navedenih točk od 39 do 42, postali brezpredmetni. Po mnenju vseh strank obravnavanih pritožbenih postopkov to ni tako.
44. Sodišče v skladu s členom 76(2) svojega Poslovnika ni izvedlo obravnave.
V. Pravna presoja
45. Kot je bilo uvodoma pojasnjeno, se v obravnavanih pritožbenih postopkih postavi vprašanje, ali je Splošno sodišče pravilno potrdilo, da je Parlament upravičeno ob uporabi „pravila enake pokojnine“ na podlagi člena 1 in 2 Priloge III k Pravilniku PEAM v povezavi s členom 75 izvedbenih ukrepov v zvezi s statutom poslancev Evropskega parlamenta s 1. januarjem 2019 znižalo pokojnine pritožnikov, ki so jih ti že prejemali, potem ko je predsedstvo italijanskega spodnjega doma parlamenta s sklepom št. 14/2018 s 1. januarjem 2019 odredilo znižanje pokojnin nekdanjih italijanskih poslancev.
46. Kot je bilo uvodoma prav tako navedeno, se poleg tega postavi vprašanje, ali obravnavane pritožbe ohranijo predmet spora in pritožniki svoj pravni interes, čeprav so bili sporni sklepi v vmesnem času nadomeščeni z zgoraj v točkah od 39 do 42 navedenimi sklepi Parlamenta o drugem novem izračunu prejemkov pritožnikov.
47. Nadomestitev spornih sklepov sama po sebi ne privede samodejno do tega, da odpadeta predmet spora v obravnavanih postopkih in pravni interes pritožnikov.
48. Vprašanje, ali se ta ohranita, je bolj odvisno od tega, ali je mogoče v okviru obravnavanih pritožb dokončno razjasniti, ali spremembe nacionalnega pravnega položaja v skladu s členom 2(1) Priloge III k Pravilniku PEAM v povezavi s členom 75 izvedbenih ukrepov v zvezi s statutom poslancev Evropskega parlamenta samodejno privedejo do spremembe starostnih pokojnin nekdanjih poslancev Parlamenta, na katere se ta pravila nanašajo (A).
49. Da bi to lahko ugotovili, je primerno, da se najprej na podlagi zatrjevanih pritožbenih razlogov preveri zakonitost izpodbijanih sodb. Pri tem se bo pokazalo, da je Splošno sodišče večkrat napačno uporabilo pravo, zlasti ko je potrdilo skladnost znižanja pokojnin pritožnikov s hierarhično višjimi predpisi in načeli prava Unije (B).
50. Pri nadaljnjem preizkusu prvostopenjskih tožb bo nato treba raziskati, ali je mogoče, tako skladnost preizkusiti neodvisno od vsakokratne vsebine nacionalnega sklepa, ki naj ga Parlament izvede v okviru „pravila enake pokojnine“. Če ne bi bilo tako, bi obravnavane tožbe pred Splošnim sodiščem zaradi nadomestitve spornih sklepov postale brezpredmetne (C).
A. Nadaljnji obstoj predmeta spora in pravnega interesa kljub nadomestitvi spornih sklepov?
51. Tako pritožniki kot tudi Parlament menijo, da obravnavane pritožbe kljub nadomestitvi spornih sklepov ohranijo svoj predmet in pritožniki svoj pravni interes. Novi sklepi Parlamenta bi namreč pokojnine pritožnikov v primerjavi s spornimi sklepi spremenili le po višini. Temeljili pa so na enakem pravnem stališču, na katerem je Parlament upravičeno najprej na podlagi sklepa št. 14/2018 ter potem na podlagi sklepa št. 150/2022 predsedstva italijanskega spodnjega doma parlamenta (zgoraj, točka 38) na novo izračunal pokojnine pritožnikov. Zato bi ti imeli interes, da Sodišče v okviru obravnavanih postopkov razjasni, ali je ta dinamična uporaba „pravila enake pokojnine“ zakonita.
52. Tako pravni interes kot tudi predmet spora nista potrebna le ob vložitvi tožbe, ampak morata obstajati vse do izdaje sodne odločbe, saj spor sicer postane brezpredmeten. To predpostavlja, da ima lahko stranka, ki je vložila tožbo, zaradi izida tožbe koristi(8).
53. Sodišče je v različnih okoliščinah potrdilo, da pravni interes tožeče stranke ne preneha nujno zato, ker pravni akt, ki ga ta stranka izpodbija, med postopkom neha učinkovati(9). Tako lahko pravni interes še naprej obstaja zlasti zato, da bi se tako preprečila nevarnost ponovitve nezakonitosti, ki jo izpodbijani akt domnevno vsebuje(10). Nadaljnji obstoj takega pravnega interesa je treba presojati glede na okoliščine vsakokratnega primera(11). Zlasti glede nevarnosti ponovitve mora biti natančno in konkretno dokazan obstoj nevarnosti ponovitve zatrjevane nezakonitosti(12).
54. V obravnavani zadevi je to na prvi pogled sicer podano. Parlament namreč zastopa stališče, da je vezan na spremembe italijanske pokojninske ureditve in bo zato predvidoma izvedel tudi prihodnje spremembe in s tem zatrjevano nezakonitost ponovil. Kot je prikazano v točki 37, sklep sveta za pravosodje poslanske zbornice št. 4/2021, s katerim je bilo ugotovljeno, da je sklep št. 14/2018 delno nezakonit, še ni dokončen. Tako se vsekakor lahko zgodi, da na italijanski ravni ponovno pride do spremembe pravnega položaja, ki bi jo Parlament potem spet izvedel, s čimer bi se zgodila ponovitev.
55. Poleg tega je za obravnavani položaj značilno, da je Parlament višino pokojnin pritožnikov ob izvajanju sklepa predsedstva italijanskega spodnjega doma parlamenta št. 150/2022 (zgoraj, točka 38) v primerjavi s prvotnimi spornimi sklepi že drugič na novo izračunal in s tem nezakonitost, ki jo pritožniki zatrjujejo, že enkrat ponovil. Kot je prikazano v točki 41, je del pritožnikov na tej stopnji sprejete nove sklepe Parlamenta izpodbijal pred Splošnim sodiščem in to je zadevne postopke prekinilo v pričakovanju odločitev o obravnavanih pritožbah.
56. Tako bi ustrezalo tudi načelu ekonomičnosti postopka, da bi temeljno vprašanje, ali je smel Parlament pokojnine pritožnikov na novo izračunati ob uporabi sklepa št. 14/2018 ter temu sledečega sklepa št. 150/2022, v okviru obravnavanih pritožb, kolikor je mogoče, razjasnili. Potem bi namreč Splošno sodišče v okviru tožb zoper sklepe, s katerimi so bili sporni sklepi nadomeščeni, lahko upoštevalo rešitev Sodišča.
57. To pa seveda predpostavlja, da je mogoče to temeljno vprašanje razjasniti v okviru obravnavanih pritožbenih postopkov. Vprašanje, ali je to možno, je odvisno od tega, ali je mogoče v posamičnem primeru razjasniti vprašanje, ali je sklicevanje na italijansko pravo dinamično, neodvisno od konkretne vsebine vsakokratne italijanske ureditve in sklepov Parlamenta. Preizkus v nadaljevanju bo pokazal, da to ni tako.
58. Ne glede na to bo ta preizkus pokazal, kako morata postopati Splošno sodišče pri preizkusu tožb, ki so v postopku, zoper sklepe, ki so jih nadomestili sporni sklepi, in Parlament ob ponovnem preizkusu uporabnosti nacionalnih sklepov v okviru „pravila enake pokojnine“, da bi ravnala v skladu s pravom Unije.
B. Pritožbe
59. Kot navajajo pritožniki, je Splošno sodišče večkrat napačno uporabilo pravo s tem, ko je v izpodbijanih sodbah potrdilo zakonitost spornih sklepov.
60. Najprej je napačno presodilo, da Pravilnik PEAM od začetka veljavnosti Statuta poslancev ni več predstavljal pravne podlage za sprejetje novih odločitev(13), in je napačno štelo, da gre za razlikovanje med pravico do pokojnine po temelju na eni strani in po višini na drugi strani(14) (1). Tako je potem napačno potrdilo, da znižanje pokojnin pritožnikov s spornimi sklepi ne pomeni kršitve hierarhično višjih načel prava Unije(15) (2). Nazadnje je z odločitvijo, da je sporne sklepe sprejela pristojna služba znotraj Parlamenta (3) in jih zadostno utemeljila(16), napačno uporabilo pravo (4). V zadevi C‑725/20 P pritožniki poleg tega trdijo, da je Splošno sodišče tožbo gospe Panusa napačno štelo za nedopustno(17) (5).
1. Pravna podlaga za sprejetje spornih sklepov in razlikovanje med pravico po temelju in po višini
61. Pritožniki trdijo, da je Splošno sodišče spregledalo, da Pravilnik PEAM od začetka veljavnosti Statuta poslancev ni več nudil pravne podlage za sprejetje novih odločitev. Drugače povedano, sklicevanje na italijansko pravo od takrat dalje ni bilo več dinamično. Poleg tega menijo, da je Splošno sodišče storilo napako, ko je razlikovalo med pridobitvijo pravice do pokojnine po temelju in po višini.
62. Te ugovore je treba zavrniti.
63. Splošno sodišče je namreč pravilno ugotovilo, da je Pravilnik PEAM sicer v skladu s členom 74 izvedbenih ukrepov v zvezi s statutom poslancev Evropskega parlamenta na dan začetka veljavnosti tega statuta, 14. julija 2009, prenehal veljati, a je v Prilogi III k Pravilniku PEAM določeno „pravilo enake pokojnine“ na podlagi člena 74 v povezavi s členom 75 izvedbenih ukrepov v prehodnem obdobju ostalo v veljavi.
64. Prav tako je Splošno sodišče pravilno ugotovilo, da tako člen 75(1) kot tudi člen 75(2) izvedbenih ukrepih v zvezi s statutom poslancev Evropskega parlamenta poslancem zagotavljata nadaljnje izplačevanje pokojnine (za tiste, ki so pokojnino prejemali že pred začetkom veljavnosti Statuta) oziroma obstoj ustreznih pravic (za tiste, ki so pokojnino začeli prejemati šele po začetku veljavnosti Statuta) „v skladu s Prilogo III k Pravilniku PEAM“. V skladu s členom 2(1) te priloge so, kot že omenjeno, „višina in pogoji začasne starostne pokojnine […] enaki višini in pogojem starostne pokojnine poslancev spodnjega doma parlamenta države članice, v kateri je bil poslanec izvoljen.“
65. Izhajajoč iz tega je Splošno sodišče, ne da bi napačno uporabilo pravo, odločilo, da so višina in pogoji pokojnin poslancev tudi po začetku veljavnosti Statuta poslancev načeloma še naprej vezani na višino in pogoje pokojnin poslancev spodnjega doma parlamenta države članice, v kateri so bil poslanci izvoljeni(18).
66. Zato je sklicevanje na nacionalni režim v členu 2(1) Priloge III k Pravilniku PEAM v povezavi s členom 75 izvedbenih ukrepov v zvezi s statutom poslancev Evropskega parlamenta načeloma dinamično v tem, da ta ureditev zadevnim poslancem Parlamenta zagotavlja le pravico do pokojnine v višini, ki jo prejemajo nekdanji nacionalni poslanci. Nasprotno pa ta ureditev sama po sebi ne zagotavlja pokojnine oziroma pravice do pokojnine v določeni višini ali v višini tega, kar so poslanci prejeli v določenem trenutku, na primer v času pridobitve pravic, kot pritožniki podredno zatrjujejo.
67. V tem smislu je najprej pravilno izhajati iz tega, da se spremembe nacionalnega režima morda odražajo tudi v spremembi prejemkov zadevnih nekdanjih poslancev Parlamenta. Kot je Splošno sodišče ob sklicevanju na imperativno formulacijo določbe v členu 2 Priloge III k Pravilniku PEAM pravilno ugotovilo, ta Parlamentu ne pušča nobenega polja proste presoje za avtonomen način izračuna starostnih pokojnin poslancev.
2. Skladnost izvajanja sklepa št. 14/2018 s strani Parlamenta s hierarhično višjimi predpisi in načeli prava Unije
68. Kot je Splošno sodišče samo ugotovilo, pa to velja le s pridržkom spoštovanja hierarhično višjih predpisov prava Unije, vključno s splošnimi pravnimi načeli in Listino Evropske unije o temeljnih pravicah. Kot je namreč Splošno sodišče pojasnilo, je Parlament kot organ Unije pri izvedbi člena 2(1) Priloge III k Pravilniku PEAM v povezavi s členom 75 izvedbenih ukrepov v zvezi s statutom poslancev Evropskega parlamenta v skladu s členom 51(1) Listine o temeljnih pravicah zavezan k spoštovanju njenih določb(19). Poleg tega se režim nekdanjih italijanskih poslancev, s tem ko se z namenom, da se uporabi za nekdanje poslance Parlamenta, v tej prilogi nanj sklicujejo, vključi v pravo Unije, zaradi česar mora biti skladen s temi hierarhično višjimi predpisi. Ta vključitev privede do tega, da Parlament nacionalno pravilo, ki lahko utemeljuje poseg v pridobljene pravice, ne sme preprosto samodejno uporabiti. Nasprotno, v posamičnem primeru mora preizkusiti, ali sme izvesti znižanje, ki lahko pomeni poseg v pridobljene pravice, ali pa tako znižanje pomeni kršitev hierarhično višjih predpisov in načel prava Unije.
69. Pritožniki pa Parlamentu očitajo, da pred izvajanjem sklepa št. 14/2018 takega preizkusa ni opravil in je s samodejno uporabo tega sklepa izvedel nesorazmeren poseg v njihove pridobljene pravice in s tem kršil temeljna načela pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj ter lastninsko pravico (a) in načelo sorazmernosti (b). To je Splošno sodišče ob napačni uporabi prava spregledalo.
a) Načeli pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj ter lastninska pravica
70. Načelo je, da zakoni, s katerimi se spreminja zakonsko določbo, veljajo, razen izjem, za prihodnje učinke položajev, ki so nastali na podlagi prejšnjega zakona. Drugače velja le za položaje, ki so nastali in so bili dokončno utrjeni na podlagi prejšnjega pravila ter ki ustvarjajo pridobljene pravice(20).
71. Pravica velja za pridobljeno, če se je dejstvo, na podlagi katerega nastane, uresničilo pred zakonsko spremembo. Ne gre pa za pridobljeno pravico, temveč le za pričakovanje pri pravici, katere dejstvo, na podlagi katerega nastane, se ni uresničilo na podlagi zakonodaje, ki je bila spremenjena(21).
72. Pri zadevnih pokojninah pritožnikov, ki so bile znižane, potemtakem ne gre več za pričakovanja, temveč za pridobljene pravice. Dejanski stan za utemeljitev pravic pritožnikov do teh prejemkov, in sicer izpolnjenost pogojev za upokojitev in izplačilo pokojnine, je bil pri pritožnikih ob sprejetju sklepa št. 14/2018 že izpolnjen, saj so svoje pokojnine v tem trenutku že prejemali (glej zgoraj, št. 20)(22).
73. Kot je Sodišče že ugotovilo, sicer ne obstaja načelo prava Unije, na podlagi katerega pridobljene pravice pod nobenim pogojem ne bi mogle biti spremenjene ali omejene. Vendar pa je mogoče take pravice spremeniti le pod določenimi pogoji, če se glede tega v zadostni meri medsebojno pretehta ogrožene interese(23), to pomeni, da se upošteva načelo sorazmernosti(24).
74. Tudi lastninska pravica, ki zajema zakonsko zagotovljene socialne dajatve, sicer ne zagotavlja pravice do pokojnine v določeni višini, a jo je prav tako mogoče omejiti le, če je to v splošnem interesu upravičeno in potrebno(25).
b) Sorazmernost
75. Pritožniki pa trdijo, da je Splošno sodišče v obravnavani zadevi napačno potrdilo skladnost spornih sklepov z načelom sorazmernosti, ki so jo že na prvi stopnji izpostavili kot vprašljivo. Obsežne omejitve njihovih pravic so glede na zasledovane cilje pretirane, italijanski ukrep pa inkoherenten, saj se nanaša posebej na nekdanje nacionalne poslance in od te v primerjavi z drugimi prejemniki pokojnin zahteva nesorazmerne žrtve.
76. Sklep št. 14/2018 namreč ne uvaja nobenega odstotnega znižanja zadevnih pokojnin ali solidarnostnih dajatev. Nasprotno, odreja celovit retroaktiven nov način izračuna teh pokojnin na podlagi povsem nove metode izračuna in novih meril. Ti ne temeljijo več le na prejemkih v času trajanja mandata, ampak na plačanih prispevkih, vendar tudi teh ne upoštevajo v ustrezni meri.
77. Ta nov izračun na nesorazmeren način obremenjuje nekdanje poslance v primerjavi z drugimi prejemniki pokojnin. Tako je bil režim, ki je odvisen od prispevkov, v Italiji prvič uveden leta 1995 in tudi tu le pro rata, šele od leta 2012 pa se je uporabljal za večino delavcev. V nasprotju s tem, pa je bil ta sistem s sklepom št. 14/2018 uporabljen retroaktivno za nekdanje poslance za več predhodnih obdobij (v primeru nekdanjih poslancev Parlamenta od leta 1979 dalje). V zvezi s tem so pritožniki na prvi stopnji izrecno navedli, da je sklep št. 14/2018 le povsem simboličen, politično motiviran ukrep, ki je usmerjen le proti nekdanjim poslancem s ciljem, da te „kaznuje“, a so potencialni prihranki na njihov račun v primerjavi z italijanskim proračunskim primanjkljajem nepomembni.
78. Kot navajajo pritožniki, bi moral Parlament te elemente preveriti, preden je zanje uporabil sklep št. 14/2018. Ker tega preizkusa ni opravilo, je nemogoče preizkusiti skladnost uporabe tega sklepa s hierarhično višjimi načeli prava Unije in zlasti načelom sorazmernosti ter preveriti, ali izvedena znižanja posegajo v pridobljene pravice pritožnikov v njihovem bistvu.
79. Parlament pa je tak preizkus opustil in se je zadovoljil s tem, da je potrdil „samodejno“ uporabo sklepa št. 14/2018 za pritožnike (glej zgoraj, točka 22). S tem, ko je to dopustilo, je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo.
80. Pritožnik v zadevi C‑391/21 P poleg tega navaja, da ni zadostne povezave med znižanjem prejemkov pritožnikov, ki so plačani iz proračuna Unije, na eni strani, in zasledovanim ciljem izvajanja varčevalnih ukrepov v korist italijanskega proračuna na drugi strani.
81. Zadnji argument je treba samega po sebi zavrniti. Ureditev v členu 1 in 2 Priloge III k Pravilniku PEAM v povezavi s členom 75 izvedbenih ukrepov v zvezi s statutom poslancev Evropskega parlamenta določa, kot prikazano v točkah 66 in 67, usklajenost prejemkov nekdanjih poslancev Parlamenta, na katere se nanaša ta režim, s tistimi, ki so jih prejemali nekdanji nacionalni poslanci. Zato mora biti podana možnost, da načeloma tudi cilj, ki je glede na nacionalno pravo legitimen, glede na „pravilo enake pokojnine“ velja kot legitimen cilj.
82. Kot je Sodišče že v drugi povezavi pokazalo, pa je treba na vprašanje, ali je ukrep znižanja v državi članici skladen s pravom Unije in zlasti, ali je sorazmeren, odgovoriti v okviru obsežnega preizkusa konkretne vsebine tega ukrepa, njegove sistematike ter njegovega konteksta.
83. Tako je Sodišče v sodbi z dne 27. februarja 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, ugotovilo, da so nacionalni ukrepi o znižanju tam obravnavanih prejemkov predvidevali omejeno zmanjšanje zneska plače v višini odstotka, ki se spreminja glede na raven plače. Poleg tega se ti ukrepi niso nanašali le na tožeče stranke v postopku v glavni stvari, temveč na različne funkcionarje in osebe, ki izvajajo naloge v javnem sektorju, med katerimi so predstavniki zakonodajne, izvršilne in sodne oblasti. Na podlagi tega je Sodišče zaključilo, da ti ukrepi niso bili posebej sprejeti v zvezi s tožečimi strankami v postopku v glavni stvari, marveč gre za splošne ukrepe, katerih namen je, da vsi nacionalni javni uslužbenci prispevajo k varčevanju, ki ga narekujejo zahteve po zmanjšanju čezmernega proračunskega primanjkljaja države članice. In nazadnje je Sodišče ugotovilo, da je pri zadevnih zmanjšanjih šlo za začasne ukrepe(26).
84. Preizkusa, ki bi zadostil temu merilu, v obravnavanih primerih nista opravila niti Parlament niti Splošno sodišče.
85. Tako je Splošno sodišče sicer sprva pravilno ugotovilo, da ni pristojno za preizkus skladnosti sklepa št. 14/2018 z italijanskim pravom, temveč le za to, da ugotovi, ali je Parlament z uporabo določb tega sklepa kršil pravo Unije(27). To pomeni, da bi raziskalo, ali se s to omejitvijo zlasti spoštuje bistvena vsebina lastninske pravice tožečih strank, ali ustreza cilju splošnega interesa in ali je v ta namen nujna(28).
86. Tako pa je Splošno sodišče menilo, da okoliščina, da Parlament ni opravil takega preverjanja, nikakor ne vpliva na obravnavane zadeve. Tako preverjanje namreč ni obvezna postopkovna formalnost, h kateri bi bil Parlament zavezan pred sprejetjem spornih odločb. Bolj pomembno je, da konkretni učinki teh odločb ne posegajo v bistveno vsebino lastninske pravice pritožnikov(29).
87. Temu pa ni tako, saj zmanjšanja zasledujejo legitimni cilj, da se javne izdatke italijanskega proračuna zniža, sklep št. 14/2018 vsebuje klavzuli za izjemne primere, od katerih je bila ena uporabljena za več pritožnikov, in so tudi novi zneski pokojnin ter metoda njihovega izračuna povezani z individualnim prispevkom in mandatom pritožnikov(30). Splošno sodišče se je na ta preizkus, ki je bil opravljen glede lastninske pravice, sklicevalo tudi v okviru svojega preizkusa sorazmernosti spornih sklepov(31) oziroma ga je tu opravilo(32).
88. Pritožniki upravičeno trdijo, da je Splošno sodišče v tej argumentaciji večkrat napačno uporabilo pravo.
89. Tako je najprej napačno stališče Splošnega sodišča, da ni pomembno, da Parlament ni preveril, ali uporaba sklepa št. 14/2018 za pritožnike pomeni kršitev hierarhično višjih načel prava Unije, saj je pomembno le, ali je temu na koncu tako, kar lahko Splošno sodišče preprosto samo preveri. Tako stališče spregleda, da je zakonodajalec Parlamentu, kot je s sklicem na nacionalno pravo v členu 2(1) Priloge III k Pravilniku PEAM prikazano v točki 68, naložil samostojno dolžnost preverjanja. Potemtakem mora Parlament v okviru tega pravilnika pred uporabo nacionalne ureditve, ki lahko predstavlja podlago za poseg v pridobljene pravice, preveriti, ali je ta poseg skladen s hierarhično višjimi predpisi in načeli prava Unije.
90. Izjava Splošnega sodišča, da Parlament takega preizkusa ni opravil, dejansko ni pravilna. Pravna služba Parlamenta je namreč opravila skrajšani preizkus sorazmernosti sklepa št. 14/2018. To izhaja iz točke 13 mnenja te službe, ki so ga pritožniki predložili Splošnemu sodišču.
91. Parlament pa pritožnikom tega mnenja res ni dal na voljo in Splošno sodišče ga je zato napačno vključilo v svojo obrazložitev spornih sklepov (glej glede tega v nadaljevanju, točke od 107 do 109). Zato Parlament tega mnenja ne more uporabiti kot dokaz za preizkus skladnosti uporabe sklepa št. 14/2018 s pravom Unije. Poleg tega je ocena sorazmernosti tega sklepa, ki ga je opravila pravna služba, vsekakor nezadostna. Ta se je namreč zadovoljila s tem, da v opombi opozori na to, da isti sklep določa minimalni znesek pokojnin ter klavzuli za izjemne primere. Tak skrajšani preizkus ne zadošča, da bi lahko ugotovili skladnost izvajanja te nacionalne ureditve s pravom Unije, kot se pokaže v primeru, ki je pojasnjen v točki 83. V ta namen je namreč treba v obsežnem pregledu nacionalne ureditve preveriti, ali ta ni arbitrarna in je razumljiva ter koherentna.
92. Predvsem pa je v obravnavanem stališču Splošnega sodišča spregledana njegova lastna pristojnost. Sodišči Unije torej nikakor ne smeta nadomestiti obrazložitve avtorja izpodbijanega akta s svojo(33).
93. Obravnavano postopanje Splošnega sodišča pa pomeni prav tako nadomestitev obrazložitve. Splošno sodišče se je namreč pri zavrnitvi tožbenih razlogov na prvi stopnji oprlo na oceno, ki v obrazložitvi spornih sklepov ni vsebovana in je tako obstoječo praznino zapolnilo s svojo obrazložitvijo. Splošno sodišče je zato prekoračilo meje svojega nadzora(34).
94. In nazadnje je preizkus skladnosti spornih sklepov s pravom Unije, zlasti glede sorazmernosti nacionalnega ukrepa, ki naj se s tema sklepoma izvede, in ki ga je Splošno sodišče samostojno opravilo, ne da bi se sklicevalo na ustrezno obrazložitev Parlamenta, glede na merila, pojasnjena zgoraj v točki 83, vsekakor nezadosten. Kot prikazuje tam navedeni primer in kot je pojasnjeno že v točki 91, je za takšen preizkus potrebna natančna in obsežna obravnava nacionalnega ukrepa, ki ga je treba izvesti, ob upoštevanju njegovega konteksta in njegovih konkretnih učinkov, da bi lahko ugotovili, ali ta ni arbitraren in je razumljiv ter koherenten. Zgolj splošna ugotovitev, da je ukrep namenjen cilju varčnega izvrševanja proračuna in da predvideva klavzuli za izjemne primere, ne zadošča temu merilu.
95. Iz predhodno navedenega izhaja, da je Splošno sodišče večkrat napačno uporabilo pravo, ko je potrdilo skladnost spornih sklepov s hierarhično višjimi predpisi in načeli prava Unije. Zato so pritožbeni razlogi, ki iz tega izhajajo, utemeljeni.
96. Glede na osrednji pomen skladnosti spornih sklepov s pravom Unije, je utemeljenost teh pritožbenih razlogov že sama po sebi razlog za razveljavitev izpodbijanih sklepov. Kljub temu je, zlasti glede na odprte tožbe zoper sklepe, s katerimi so bili sporni sklepi nadomeščeni (zgoraj, točka 41), smiselno, da se podredno preizkusijo tudi preostali pritožbeni razlogi, ki so jih navedli pritožniki.
3. Pristojnost avtorja spornih sklepov
97. Kot navajajo pritožniki v zadevah C‑725/20 P in C‑198/21 P, je Splošno sodišče prav tako napačno uporabilo pravo s tem, ko je potrdilo pristojnost vodje oddelka za plače in socialne pravice poslancev pri generalnem direktoratu (GD) Parlamenta za finance za sprejetje spornih sklepov. Pritožniki so na prvi stopnji trdili, da bi moralo te sklepa sprejeti predsedstvo Parlamenta.
98. Splošno sodišče je svojo zavrnitev tega očitka obrazložilo tako:
„Parlament pa je v odgovor na pisno vprašanje Splošnega sodišča podal z dokazi podprto navedbo, da je bil vodja oddelka za plače in socialne pravice poslancev v okviru GD te institucije za finance imenovan za odredbodajalca na podlagi nadaljnjega prenosa pooblastil za proračunsko postavko 1030, ki se nanaša na starostne pokojnine iz Priloge III k Pravilniku PEAM, s sklepom št. FINS/2019-01 generalnega direktorja Parlamenta za finance z dne 23. novembra 2018. Poleg tega je v skladu s členom 73(3) Uredbe 2018/1046 v sklepu FINS/2019-01 izrecno navedeno, da ta nadaljnji prenos pristojnosti vodji oddelka za plače in socialne pravice poslancev v okviru GD Parlamenta za finance dovoljuje, da med drugim določa pravne in proračunske obveznosti, potrjuje izdatke in odobrava plačila, pa tudi pripravlja ocene terjatev, ugotavlja dodeljene zneske, ki jih je treba izterjati, in izdaja naloge za izterjavo.“(35)
99. Ob upoštevanju teh preudarkov je Splošno sodišče ugotovilo, da je bil torej „[v] nasprotju s trditvami tožečih strank [je bil torej] vodja oddelka za plače in socialne pravice poslancev v okviru GD Parlamenta za finance pristojen za sprejetje izpodbijanih odločb“(36).
100. Iz točke 98 navedene obrazložitve Splošnega sodišča, ki zgolj ponavlja vsebino sklepa FINS/2019-01, pa ne izhaja, zakaj je bil vodja oddelka po mnenju Splošnega sodišča pristojen za sprejetje spornih sklepov. Zlasti iz tega ne izhaja, zakaj prenos pristojnosti s sklepom FINS/2019-01 po mnenju Splošnega sodišča obsega pristojnost za preverjanje skladnosti izvajanja nacionalnega ukrepa zmanjšanja s pravom Unije, ki utemeljuje poseg v pridobljene pravice nekdanjih poslancev Parlamenta. Odgovor na to vprašanje tudi ne izhaja zgolj iz branja sklepa FINS/2019-01. Obrazložitev Splošnega sodišča zato Sodišču ne omogoča, da bi preizkusilo, ali je Splošno sodišče pristojnost zadevnega vodje oddelka za sprejetje spornih sklepov upravičeno potrdilo. Iz nje namreč ni mogoče razbrati razlogov, na katere je Splošno sodišče oprlo tako mnenje.
101. Iz tega sledi, da je izpodbijana sodba pomanjkljivo obrazložena. Na tako nezadostno obrazložitev je treba paziti po uradni dolžnosti(37). Potemtakem so trditve pritožnikov glede tega utemeljene, ko upravičeno trdijo, da je Splošno sodišče njihove trditve glede pristojnosti avtorja spornih sklepov zavrnilo zaradi napačne uporabe prava(38).
102. Sodišče pa bi lahko razveljavitev izpodbijanih sodb oprlo le na to po uradni dolžnosti ugotovljeno pomanjkljivo obrazložitev, če bi pred tem zaslišalo stranke(39). Ker pa je treba izpodbijane sodbe, kot je ugotovljeno v točki 96, razveljaviti že iz drugih razlogov, tako zaslišanje v obravnavani zadevi ni potrebno.
4. Obrazložitev spornih sklepov
103. Pritožniki v zadevah C‑725/20 P in C‑198/21 P dalje trdijo, da je Splošno sodišče napačno ugotovilo, da sta sporna sklepa v zadostni meri obrazložena. Nasprotno, ta sklepa nista obrazložena, ker Parlament v njiju ni opisal preizkusa skladnosti izvajanja sklepa št. 14/2018 s pravom Unije.
104. Splošno sodišče je svoje mnenje, da sta sporna sklepa zadostno obrazložena, v glavnem oprlo na to, da je iz teh sklepov razvidna njihova pravna podlaga ter stališče Parlamenta, v skladu s katerima je treba sklep št. 14/2018 na podlagi člena 2(1) Priloge III k Pravilniku PEAM v povezavi s členom 75 izvedbenih ukrepov v zvezi s Statutom poslancev Evropskega parlamenta uporabiti za pritožnike(40).
105. Ta analiza Splošnega sodišča temelji na predpostavki, da Parlamentu ni bilo treba opraviti nobenega drugega preizkusa skladnosti uporabe sklepa št. 14/2018 za pritožnike s pravom Unije. Kot je pojasnjeno v točki št. 89, pa ta predpostavka ne drži.
106. Nasprotno, Parlament bi moral pred sprejetjem spornih sklepov preveriti in v njih utemeljiti, zakaj sta ta sklepa v skladu s hierarhično višjim pravom Unije, zlasti z načelom sorazmernosti. Zaradi neobstoja ustreznih podatkov, ki bi Splošnemu sodišču dovoljevali tozadevni preizkus zakonitosti, ne da bi s svojo presojo nadomestil presojo Parlamenta (zgoraj št. 93), je bila obrazložitev spornih sklepov nezadostna.
107. To velja toliko bolj, ko pritožniki upravičeno trdijo, da je Splošno sodišče neutemeljeno upoštevalo mnenje pravne službe Parlamenta, v katerem je bila obravnavana sorazmernost sklepa št. 14/2018, četudi v nezadostni meri, pa vendarle vsaj v skrajšanem preizkusu (zgoraj, točki 90 in 91), ob presojanju utemeljenosti spornih sklepov(41). To mnenje namreč ni bilo priloženo k sklepoma in ga Parlament pritožnikom ni dal na voljo. Omenjeno jim je bilo le posredno. Tako je obvestilo, ki je bilo priloženo njihovim pokojninskim odrezkom za mesec februar 2019 kot priloga (zgoraj, točka 22) in na katerega sta se sklicevala sporna sklepa, le opozorilo, da je pravna služba Parlamenta potrdila samodejno uporabo sklepa št. 14/2018 za pritožnike. To obvestilo pa ni vsebovalo niti neposrednega opozorila na mnenje pravne službe niti opozorila, da je bil možen vpogled in kje je bil ta možen(42).
108. Drži sicer, da je treba obrazložitev pravnega akta presojati ne le na podlagi njegovega besedila, temveč tudi na podlagi njegovega konteksta(43). Za listino, katere obstoj bi morali naslovniki odločbe „uganiti“ in, ki bi jo morali sami pridobiti, pa ni mogoče šteti za del znanega konteksta te odločbe. To mora veljati celo tedaj, ko naslovniki sporno listino predložijo v postopku pred sodiščema Unije. Tudi če ta okoliščina dokazuje, da so jo naknadno pridobili, to ne more veljati za dokaz, da je bila prvotna odločba ob vročitvi naslovnikom, ki je bil upošteven za začetek teka roka za vložitev tožbe, v zadostni meri obrazložena.
109. Sodišče Unije lahko pri sodnem nadzoru zakonitosti odločbe podrobnejše podatke, ki jih naknadno predloži njegov avtor, upošteva le, če ti dopolnjujejo obrazložitev, ki je že sama po sebi zadostna(44). V obravnavanem primeru pa prvotna obrazložitev, kot pravkar pojasnjeno, ni bila zadostna.
110. Sklepno, Splošno sodišče je s tem, ko je zavrnilo razlog pomanjkljive obrazložitve spornih sklepov, napačno uporabilo pravo.
5. Tožba gospe Panusa na prvi stopnji
111. Pritožniki v zadevi C‑725/20 P nazadnje še trdijo, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo s tem, ko je prvostopenjsko tožbo gospe Panusa v zadevi T‑453/19 kot nedopustno zavrglo zaradi pomanjkanja pravnega interesa, ker sporni sklep pri gospe Panusa ni privedel do znižanja višine njene vdovske pokojnine(45).
112. Kot navajajo pritožniki, pa ima gospa Panusa interes, da se na obravnavi pred Splošnim sodiščem razjasni postavljeno vprašanje, ali je treba njeno vdovsko pokojnino namesto, kot doslej na podlagi Priloge III k Pravilniku PEAM, izračunati na podlagi Priloge I k Pravilniku PEAM. Če bi namreč veljalo slednje, bi lahko bila njena vdovska pokojnina višja.
113. Kot Parlament pravilno odgovori, pa iz sodbe Coppo Gavazzi ne izhaja ničesar, kar bi kazalo na to, da je gospa Panusa na prvi stopnji navedla, da bi morala biti njena vdovska pokojnina izračunana na podlagi Priloge I k Pravilniku PEAM. Kolikor je razvidno, tožba gospe Panusa na prvi stopnji tudi ne vsebuje takega tožbenega razloga. V zvezi z opozorilom gospe Panusa na obravnavo pred Splošnim sodiščem, je treba spomniti na to, da v skladu s členom 84 Poslovnika Splošnega sodišča navajanje novih tožbenih razlogov med postopkom ni dopustno, razen če se opirajo na pravne ali dejanske okoliščine, ki so se pojavile šele med postopkom. Gospa Panusa pa takšnih okoliščin ne zatrjuje.
114. Tako je treba trditve gospe Panusa v obravnavanem pritožbenem postopku zavreči kot nedopustne, saj je navajanje novih tožbenih razlogov, ki niso bili predmet prvostopenjskega postopka, v pritožbenem postopku nedopustno(46).
6. Vmesni predlog
115. Iz vsega tega sledi, da so bile vse sodbe v vseh združenih zadevah, ki so predmet teh sodb in obravnavanih pritožbenih postopkov, obremenjene z napačno uporabo prava in jih je zato treba razveljaviti, z izjemo sodbe Coppo Gavazzi v delu, ki se nanaša na zadevo T‑453/19, Panusa/Parlament.
C. Tožbe pred Splošnim sodiščem
116. V skladu s členom 61(1) Statuta Sodišča Evropske unije lahko Sodišče v primeru razveljavitve odločitve Splošnega sodišča samo dokončno odloči o zadevi, če stanje postopka to dovoljuje.
117. Tako je v obravnavanem primeru.
118. Tak zaključek izhaja zlasti iz preizkusa pritožbenega razloga, po katerem je Splošno sodišče napačno potrdilo, da znižanje pokojnin pritožnikov s spornima sklepoma ne pomeni kršitve hierarhično višjih načel prava Unije in zlasti načela sorazmernosti (zgoraj, točke od 75 do 95).
119. Kot je pokazal preizkus pritožbenega razloga, je Splošno sodišče napačno odločilo, da je nepomembno, da Parlament ni opravil preizkusa skladnosti uporabe sklepa št. 14/2018 s pravom Unije (zgoraj, točka 89). Nasprotno, iz sodne prakse Sodišča izhaja, da je treba v okviru temeljite obravnave konkretne vsebine ukrepa ter njegove sistematike in njegovega konteksta preveriti skladnost tega ukrepa zmanjšanja v državi članici s pravom Unije (zgoraj, točki 82 in 83).
120. Iz te sodne prakse pa nujno izhaja tudi, da je treba tak preizkus v vsakem posamičnem primeru opraviti glede konkretnega zadevnega ukrepa.
121. Kot že pojasnjeno, pa je bil sklep št. 14/2018, ki je bil izveden v spornih sklepih, medtem na nacionalni ravni spremenjen in sporni sklepi nadomeščeni z novimi sklepi Parlamenta (zgoraj, točke od 35 do 41). Zato preizkus skladnosti spornih sklepov s pravom Unije pritožnikom ne bi prinesel več nobene koristi. Prvostopenjske tožbe zoper te sklepe so tako postale brezpredmetne.
122. Splošno sodišče pa bo moralo v okviru tožb zoper nove sklepe Parlamenta (zgoraj, točka 41) preveriti, ali je Parlament pred sprejetjem teh sklepov opravil zadosten preizkus skladnosti s temi sklepi izvedenih novih italijanskih pravil s pravom Unije. Če temu ne bi bilo tako, bi moralo ugotoviti ničnost teh sklepov Parlamenta. Parlament bi potem lahko izvedel potreben preizkus in, če bi potrdil skladnost izvajanja nacionalnih pravil s pravom Unije, sprejel nove sklepe za izvajanje teh pravil v razmerju do zadevnih nekdanjih poslancev, kar pa bi potem spet lahko bil predmet sodnega nadzora Splošnega sodišča.
123. Kot je pojasnjeno v točki 41, je le del pritožnikov izpodbijal nove sklepe Parlamenta o drugem novem izračunu svojih prejemkov. Če bi se o preizkusu ustreznih tožb pokazalo, da je treba ugotoviti ničnost teh sklepov, pa bi moral Parlament skladnost drugega novega izračuna s pravom Unije preizkusiti ne le glede tistih nekdanjih poslancev, ki so vložili tožbe zoper ta drugi novi izračun. V tem primeru bi moral Parlament v skladu s členom 266 PDEU preizkusiti skladnost izvajanja novih italijanskih pravil s pravom Unije za vse zadevne poslance in po potrebi ustrezno spremeniti vse sklepe, ki se nanašajo nanje. Nezakonito bi namreč bilo, če bi Parlament nekdanjim poslancev v prihodnje še naprej izplačeval znižane prejemke, čeprav je sodišče Unije ugotovilo nezakonitost zadevnih zmanjšanj, četudi glede drugih nekdanjih poslancev.
D. Vmesni predlog
124. Iz vsega tega izhaja, da so tožbe pritožnikov pred Splošnim sodiščem, z izjemo tožbe v zadevi T‑453/19, postale brezpredmetne.
VI. Stroški
A. Stroški pritožbenih postopkov
125. Sodišče v skladu s členom 184(2) Poslovnika Sodišča odloči o stroških, če pritožba ni utemeljena ali če je utemeljena in Sodišče samo dokončno odloči v sporu. V skladu s členom 138(1), ki se na podlagi člena 184(1) uporabi za pritožbeni postopek, se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki.
126. Ker Parlament v razmerju do pritožnikov, z izjemo gospe Panusa, ni uspel, se mu v skladu z njihovimi predlogi naloži plačilo lastnih stroškov ter stroškov pritožnikov, z izjemo gospe Panusa, v pritožbenem postopku. Gospe Panusa pa se naloži plačilo lastnih stroškov ter stroškov Parlamenta v pritožbenem postopku, ki so temu sorazmerno nastali glede pritožbenega postopka gospe Panusa.
B. Stroški postopka na prvi stopnji
127. Ker je treba izpodbijane sodbe razveljaviti, mora Sodišče odločiti tudi o delitvi stroškov prvostopenjskih postopkov, z izjemo postopka v zadevi T‑453/19, Panusa/Parlament, za katero ostane prvostopenjska odločitev o stroških v veljavi.
128. Člen 149 Poslovnika Sodišča, ki se v skladu s členom 190(1) Poslovnika uporabi za pritožbeni postopek, določa, da o stroških odloči Sodišče, če ugotovi, da je tožba postala brezpredmetna in da je treba postopek ustaviti. Na podlagi člena 142 Poslovnika, ki se v skladu s členom 184(1) uporabi za pritožbeni postopek, odloči Sodišče o stroških po prostem preudarku, če se postopek ustavi.
129. Obravnavani preizkus je sicer pokazal, da je bilo treba prvostopenjske zadeve ustaviti, a tudi, da je Splošno sodišče napačno potrdilo zakonitost spornih sklepov, čeprav Parlament ni opravil preizkusa skladnosti teh sklepov s pravom Unije. Glede na to je primerno, da se Parlamentu naložijo njegovi lastni stroški, ki so nastali v prvostopenjskih postopkih ter stroški pritožnikov, z izjemo gospe Panusa.
VII. Predlog
130. Po vsem tem Sodišču predlagam, naj v zadevi C‑725/20 P odloči:
1. Točki 2 in 3 izreka sklepa Splošnega sodišča Evropske unije z dne 15. oktobra 2020, Coppo Gavazzi in drugi/Parlament (T‑389/19 in druge, EU:T:2020:494), se razveljavita v delu, ki se nanaša na vse v prilogi k tem sklepnim predlogom navedene pritožnike, razen na gospo Panusa.
2. Postopki o tožbah na prvi stopnji v zadevah, navedenih v prilogi k tem sklepnim predlogom, razen zadeve T‑453/19, se ustavijo.
3. Pritožba v zadevi C‑725/20 P se zavrne v delu, ki se nanaša na gospo Panusa.
4. Parlament nosi svoje stroške ter stroške pritožnikov na obeh stopnjah, razen stroškov gospe Panusa in stroškov, ki so mu sorazmerno nastali glede pritožbenega postopka gospe Panusa.
5. Gospa Panusa nosi svoje stroške pritožbenega postopka ter stroške, so Parlamentu sorazmerno nastali s pritožbenim postopkom gospe Panusa.
131. Dalje, Sodišču predlagam, naj v zadevi C‑198/21 P odloči:
1. Sodba Splošnega sodišča Evropske unije z dne 10. februarja 2021, Santini in drugi/Parlament (T‑345/19, T‑346/19, od T‑364/19 do T‑366/19, od T‑372/19 do T‑375/19 in T‑385/19, EU:T:2021:78), se razveljavi.
2. Postopek o tožbah na prvi stopnji v zadevah T‑345/19, T‑346/19, od T‑364/19 do T‑366/19, od T‑372/19 do T‑375/19 in T‑385/19 se ustavi.
3. Parlament nosi svoje stroške ter stroške pritožnikov na obeh stopnjah.
132. In nazadnje Sodišču predlagam, naj v zadevi C‑391/21 P odloči:
1. Sodba Splošnega sodišča Evropske unije z dne 5. maja 2021, Falqui/Parlament (T‑695/19, EU:T:2021:242), se razveljavi.
2. Postopek o tožbi na prvi stopnji v zadevi T‑695/19 se ustavi.
3. Parlament nosi svoje stroške ter stroške pritožnika na obeh stopnjah.