Preliminär utgåva
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
JULIANE KOKOTT
föredraget den 11 januari 2024(1)
Målen C‑725/20 P, C‑198/21 P och C‑391/21 P
Maria Teresa Coppo Gavazzi
m.fl. (C‑725/20 P),
Giacomo Santini
m.fl. (C‑198/21 P)
och
Enrico Falqui (C‑391/21 P)
mot
Europaparlamentet
”Överklagande – Institutionell rätt – Enhetlig stadga för Europaparlamentets ledamöter – Ledamöter i Europaparlamentet valda i Italien – Beslut nr 14/2018 om pensioner antaget av Ufficio di Presidenza della Camera dei deputati (deputeradekammarens presidium, Italien) – Ändring av nationella italienska ledamöters pensionsbelopp – Europaparlamentets motsvarande ändring av pensionsbeloppen för vissa före detta parlamentsledamöter som valts i Italien – Europaparlamentets omtvistade beslut ersatt under förfarandet i domstolen – Saken i målet har förfallit och klagandenas berättigade intresse av att få saken prövad föreligger inte längre”
I. Inledning
1. Före inrättandet av ett enhetligt pensionssystem för Europaparlamentets ledamöter kunde dessa, för det fall det i deras nationella system inte föreskrevs någon pension eller för det fall nivån på och/eller villkoren för den föreskrivna pensionen inte var identiska med dem som gällde för ledamöter i det nationella parlamentet i deras medlemsstat, erhålla en ålderspension från unionens budget. Nivån på och villkoren för den ålderspensionen var identiska med vad som gällde för ålderspensioner till parlamentsledamöter i deras medlemsstater.
2. De aktuella överklagandena avser situationen för före detta i Italien valda ledamöter av Europaparlamentet, respektive deras efterlevande, vilkas ålderspensioner respektive efterlevandepensioner (nedan kallad pensioner) enligt denna reglering, som av tribunalen betecknas som ”den identiska pensionsregeln”, är knutna till den nivå och de villkor som gäller i fråga om pensioner för före detta ledamöter av det italienska parlamentet.
3. De aktuella överklagandena handlar om frågan huruvida Europaparlamentet, genom att tillämpa ”den identiska pensionsregeln”, hade rätt att sätta ned pensionerna för klagandena, som redan uppbar dessa pensioner, efter det att presidiet för den italienska deputeradekammaren i sin tur hade förordnat om att sätta ned pensionerna för före detta italienska ledamöter.
4. Förutom frågan om huruvida tribunalen med rätta har ogillat klagandenas talan avseende motsvarande parlamentsbeslut, uppkommer frågan om dels huruvida saken i målet kvarstår i de aktuella målen, dels huruvida klagandenas berättigade intresse av att få saken prövad kvarstår. Europaparlamentets omtvistade beslut har nämligen under tiden, på grundval av ännu en ändring i rättsläget i italiensk rätt, ersatts med nya beslut.
5. En prövning av de aktuella överklagandena kommer att visa att båda frågorna inte går att separera från varandra. Den felaktiga rättstillämpningen, som klagandena har gjort gällande, visar sig vara av avgörande betydelse såväl för bedömningen av de överklagade domarnas och de omtvistade beslutens laglighet som för svaret på frågan om huruvida saken i de aktuella processerna har förfallit.
II. Tillämpliga bestämmelser
A. Unionsrätt
6. I bilaga III till bestämmelserna för kostnadsersättningar och andra ersättningar till Europaparlamentets ledamöter (nedan kallade bestämmelserna för kostnadsersättning), i den lydelse som var tillämplig fram till den 14 juli 2009(2), föreskrevs bland annat följande:
”Artikel 1
1. Alla ledamöter av Europaparlamentet har rätt till ålderspension.
2. I avvaktan på att det införs ett slutgiltigt pensionssystem för Europaparlamentets ledamöter inom gemenskapen, och för det fall det nationella systemet inte föreskriver någon pension, eller för det fall nivån på och/eller villkoren för den föreskrivna pensionen inte är identiska med dem som gäller för ledamöter i det nationella parlamentet i den medlemsstat för vilken den berörda ledamoten har valts, kan en tillfällig pension, på berörd ledamots begäran, utbetalas från Europeiska unionens budget – parlamentsavsnittet.
Artikel 2
1. Nivån på och villkoren för den tillfälliga pensionen är identiska med vad som gäller för pensioner till parlamentsledamöter i det land där ledamoten valts.
2. Alla ledamöter som åtnjuter de förmåner som avses i artikel 1.2 är, när de ansluter sig till detta system, skyldiga att till unionens budget betala en avgift som beräknas på ett sådant sätt att de betalar samma allmänna avgift som en ledamot av vederbörande nationella parlament betalar enligt de bestämmelser som där råder.
Artikel 3
1. Ansökan om anslutning till detta tillfälliga pensionssystem måste göras senast 12 månader efter det att en ledamots mandat börjar.
Efter det att denna tidsfrist har löpt ut ska en ledamot anses vara medlem av pensionssystemet från och med första dagen i den månad som ansökan inkom.
2. Ansökan om utbetalning av pensionen måste göras senast sex månader från och med den dag då ledamotens rätt till pension börjar.
Efter det att denna frist har löpt ut ska pensionen betalas ut från och med första dagen i den månad ansökan inkom. …”
7. Europaparlamentets ledamotsstadga antogs genom parlamentets beslut 2005/684/EG, Euratom av den 28 september 2005 om antagande av Europaparlamentets ledamotsstadga (nedan kallad ledamotsstadgan)(3) och trädde i kraft den 14 juli 2009, den första dagen under parlamentets sjunde valperiod.
8. Genom beslut av den 19 maj och den 9 juli 2008 antog Europaparlamentets presidium tillämpningsföreskrifterna för Europaparlamentets ledamotsstadga.(4) Enligt artikel 73 i tillämpningsföreskrifterna trädde dessa i kraft samma dag som ledamotsstadgan, det vill säga den 14 juli 2009.
9. I artikel 74 i tillämpningsföreskrifterna för ledamotsstadgan anges att med förbehåll för övergångsbestämmelserna i avdelning IV, och då särskilt med förbehåll för artikel 75 i tillämpningsföreskrifterna, upphör bestämmelserna för kostnadsersättning att gälla den dag då ledamotsstadgan träder i kraft.
10. I artikel 75 i tillämpningsföreskrifterna för ledamotsstadgan, som bland annat avser pensioner, i dess genom beslutet av Europaparlamentets presidium av den 13 december 2010 om ändring av tillämpningsföreskrifterna för Europaparlamentets ledamotsstadga(5) ändrade lydelse, föreskrivs följande:
”1. Efterlevandepensionen, invaliditetspensionen, den tillkommande invaliditetspensionen för underhållsberättigade barn och den ålderspension som tilldelas i enlighet med bilagorna I, II och III till bestämmelserna för kostnadsersättning ska fortsätta att betalas ut enligt dessa bilagor till de personer som mottagit dessa förmåner innan ledamotsstadgan träder i kraft.
Om en före detta ledamot som mottar ovannämnda invaliditetspension avlider efter den 14 juli 2009 ska efterlevandepension betalas ut till hans eller hennes make, erkända partner eller underhållsberättigade barn, med förbehåll för de villkor som anges i bilaga I till bestämmelserna för kostnadsersättning.
2. De rättigheter till ålderspension som förvärvats fram till den dag då ledamotsstadgan träder i kraft genom tillämpning av ovannämnda bilaga III ska kvarstå. De personer som förvärvat rättigheter inom det pensionssystemet har rätt till en pension beräknad med utgångspunkt från de rättigheter de förvärvat genom tillämpning av ovannämnda bilaga III så snart de uppfyller villkoren för detta i enlighet med den berörda medlemsstatens lagstiftning och de lämnat in en ansökan enligt artikel 3.2 i ovannämnda bilaga III.”
11. Enligt skäl 7 i tillämpningsföreskrifterna för ledamotsstadgan måste övergångsbestämmelserna ”säkerställa att de personer som åtnjuter vissa förmåner i enlighet med bestämmelserna för kostnadsersättning kan fortsätta att åtnjuta dessa efter det att bestämmelserna för kostnadsersättning upphävts, i enlighet med principen om [skyddet för] berättigade förväntningar. Pensionsrättigheter som förvärvats enligt bestämmelserna för kostnadsersättning före ledamotsstadgans ikraftträdande måste också garanteras …”.
B. Italiensk rätt
12. Den 12 juli 2018 antog Ufficio di Presidenza della Camera dei deputati (deputeradekammarens presidium, Italien) beslut nr 14/2018 om ett nytt fastställande av beloppet för livstidsersättning och för andelen livstidsersättning för proportionella pensionsutbetalningar samt efterlevandeförmåner med avseende på de mandatår som fullgjordes till och med den 31 december 2011 (nedan kallat beslut nr 14/2018).
13. I artikel 1 i beslut 14/2018 föreskrivs följande:
”1. Från och med den 1 januari 2019 ska beloppen för livstidsersättning, direkt och till efterlevande, och för andelen livstidsersättning för proportionella pensionsutbetalningar, direkt eller till efterlevande, vars rätt har förvärvats med stöd av de bestämmelser som är i kraft den 31 december 2011, beräknas enligt de nya villkor som föreskrivs i förevarande beslut.
2. Den nya beräkning som avses i föregående punkt ska göras genom att beloppet för den individuella avgiften multipliceras med den omvandlingskoefficient som avser ledamotens ålder vid den tidpunkt då ledamoten fick rätt till livstidsersättning eller den proportionella pensionsutbetalningen.
3. De omvandlingskoefficienter som anges i tabell 1, som bifogats till detta beslut, ska tillämpas.
4. Beloppet för livstidsersättning, direkt och till efterlevande, och för andelen livstidsersättning för proportionella pensionsutbetalningar, direkt och till efterlevande, omräknade i enlighet med förevarande beslut, får inte i något fall överstiga beloppet för livstidsersättning, direkt eller till efterlevande, eller för andelen livstidsersättning för proportionella pensionsutbetalningar, direkt och till efterlevande, vilket föreskrivs för varje ledamot i den förordning som var i kraft vid den tidpunkt då parlamentsmandatet börjar.
5. Beloppet för livstidsersättning, direkt och till efterlevande, och för andelen livstidsersättning för proportionella pensionsutbetalningar, direkt och till efterlevande, omräknade i enlighet med detta beslut, får inte i något fall vara lägre än det belopp som har beräknats genom att den individuella avgift som betalas av en ledamot som innehaft ett parlamentsmandat under endast den XVII‑valperioden, omräknat i enlighet med artikel 2 ovan, multipliceras med den omvandlingskoefficient som motsvarar 65 års ålder och som var i kraft den 31 december 2018.
6. Om det nya beloppet för livstidsersättning, direkt och till efterlevande, och för andelen livstidsersättning för proportionella pensionsutbetalningar, direkt och till efterlevande, till följd av en ny beräkning enligt detta beslut, sätts ned mer än 50 procent, i förhållande till beloppet för livstidsersättning, direkt och till efterlevande, eller för andelen livstidsersättning för proportionella pensionsutbetalningar, direkt och till efterlevande, som föreskrivs för varje ledamot i den förordning som är i kraft vid den tidpunkt då parlamentsmandatet börjar, ska det lägsta belopp som fastställas i enlighet med punkt 5 öka med hälften.
7. På förslag av kvestorsledamöternas kollegium får presidiet, med högst 50 procent, höja beloppet för livstidsersättning, direkt och till efterlevande, och för andelen livstidsersättning för proportionella pensionsutbetalningar, direkt och till efterlevande, vilka omräknas i enlighet med förevarande beslut, till förmån för personer som begär det och för vilka följande villkor är uppfyllda:
a) De uppbär inga andra årsinkomster som överstiger det årliga beloppet för socialt bistånd, med undantag för sådana inkomster som, oavsett titel, eventuellt härrör från den fastighet som är avsedd att användas som huvudsaklig bostad.
b) De lider av allvarliga sjukdomar som kräver livsbefrämjande behandling, vilket styrks av lämpliga handlingar från offentliga vårdinrättningar, eller lider av en sjukdom som medför 100 procents invaliditet som erkänns av de behöriga myndigheterna.
8. Den dokumentation som styrker att villkoren i punkt 7 är uppfyllda ska inges av sökanden vid tidpunkten för ansökan och därefter senast den 31 december varje år.”
III. Bakgrund till tvisten
A. Europaparlamentets nya beräkning av klagandenas ålderspensioner respektive efterlevandepensioner
14. Samtliga klagande är före detta medlemmar av Europaparlamentet, valda i Italien, eller deras efterlevande, som uppbär pensioner på grundval av artiklarna 1 och 2 i bilaga III till bestämmelserna för kostnadsersättning jämförda med artikel 75 i tillämpningsföreskrifterna för ledamotsstadgan.
15. Pensionsbeloppen beräknas, i enlighet med artikel 2.1 i bilaga III till bestämmelserna för kostnadsersättning, med utgångspunkt i reglerna för beräkning av pensioner för före detta italienska ledamöter. I denna bestämmelse föreskrivs att ”nivån på och villkoren för den tillfälliga pensionen är identiska med vad som gäller för pensioner till parlamentsledamöter i det land där ledamoten valts”.
16. Enligt de uppgifter som Europaparlamentet lämnade i förfarandet vid tribunalen beräknades nivån på de italienska parlamentsledamöternas pensioner fram till år 2012 på grundval av hur länge avgifterna hade inbetalats och inte på grundval av hur mycket som hade inbetalats. Detta system ändrades från och med den 1 januari 2012 till förmån för en beräkning som baseras på avgifternas storlek. Eftersom denna ändring emellertid endast tillämpades på pensionsrättigheter som förvärvats efter den 1 januari 2012, påverkade den inte situationen för före detta italienska parlamentsledamöter. Bestämmelserna för kostnadsersättning upphävdes till följd av att ledamotsstadgan trädde i kraft den 14 juli 2009, varför pensionsrättigheter därefter inte längre kunde förvärvas på grundval av bilaga III till dessa bestämmelser.
17. Parlamentet anförde vidare i förfarandet vid tribunalen att den italienska deputeradekammarens presidium emellertid hade beslutat, genom att anta beslut nr 14/2018, att även räkna om pensionsbeloppen för före detta italienska parlamentsledamöter för perioden före den 31 december 2011 på grundval av ett system baserat på avgifternas storlek. På grundval av detta satte det behöriga italienska organet ned pensionerna avsevärt för ett stort antal före detta italienska parlamentsledamöter från och med den 1 januari 2019.
18. Den 16 oktober 2018 antog Ufficio di Presidenza del Senato (senatens presidium, Italien) en ny snarlik reglering genom beslut nr 6/2018.
19. Många av de berörda bestred därefter beslut nr 14/2018 hos Consiglio di giurisdizione della Camera dei deputati (det dömande rådet för deputeradekammaren) och beslut nr 6/2018 hos det behöriga organet vid den italienska senaten.
20. Klagandena i målen C‑198/21 P och C‑391/21 P samt några av klagandena i mål C‑725/20 P uppbar sina pensioner redan innan ledamotsstadgan trädde i kraft den 14 juli 2009. Ytterligare några klagande i mål C‑725/20 P uppbar sina pensioner först från och med en tidpunkt efter det att ledamotsstadgan trätt i kraft. Samtliga pensioner som de aktuella överklagandena avser hade emellertid redan uppburits av förmånstagarna vid den tidpunkt då den italienska deputeradekammarens presidium antog beslut nr 14/2018.
21. Genom att lägga till en kommentar i pensionsbeskeden för januari 2019 underrättade parlamentet klagandena om att deras pensionsbelopp var under omprövning enligt de nyss fattade besluten från italienska deputeradekammarens och senatens presidier samt att den nya beräkningen eventuellt skulle kunna leda till att felaktigt utbetalda belopp krävdes tillbaka.
22. Genom ett odaterat meddelande från chefen för enheten ”Ledamöternas löner och sociala rättigheter” vid parlamentets generaldirektorat (GD) Finanser, som hade bifogats till klagandenas pensionsbesked för februari 2019, underrättade parlamentet klagandena om att dess rättstjänst hade bekräftat att beslut nr 14/2018 var tillämpligt på deras situation per automatik. I detta meddelande tillades att så snart parlamentet hade erhållit de nödvändiga uppgifterna från Camera dei deputati (deputeradekammaren, Italien), skulle det underrätta sökandena om det nya fastställandet av deras pensionsbelopp och återkräva den eventuella skillnaden under de följande tolv månaderna. Slutligen informerades klagandena om att det slutgiltiga fastställandet av deras pensioner skulle ske genom en formell rättsakt mot vilken det skulle vara möjligt att anföra klagomål med stöd av artikel 72 i tillämpningsföreskrifterna eller att väcka talan om ogiltigförklaring med stöd av artikel 263 FEUF.
23. Genom meddelanden i april 2019 informerade chefen för enheten ”Ledamöternas löner och sociala rättigheter” vid parlamentets GD Finanser klagandena om att deras pensionsbelopp, med tillämpning av artikel 2.1 i bilaga III i bestämmelserna för kostnadsersättning jämförd med artikel 75 i tillämpningsföreskrifterna för ledamotsstadgan, skulle, såsom hade angetts i meddelandet från februari 2019, anpassas i enlighet med beslut 14/2018. I dessa meddelanden preciserades även att klagandenas pensionsbelopp skulle anpassas redan från och med april 2019 (med retroaktiv verkan från och med den 1 januari 2019), med tillämpning av de förslag till fastställande av nya pensionsbelopp som hade överlämnats i bilaga till skrivelserna (nedan kallad första omräkningen). I meddelandena gavs slutligen klagandena en frist på 30 dagar från mottagandet för att inkomma med synpunkter. Utan sådana synpunkter skulle verkningarna av dessa meddelanden anses vara slutgiltiga och bland annat medföra återkrav av de belopp som felaktigt uppburits för månaderna januari–mars 2019.
24. Den 23 maj 2019 skickade Enrico Falqui, klaganden i mål C‑391/21, sina synpunkter till parlamentet. Genom skrivelse av den 8 juli 2019 meddelade chefen för enheten ”Ledamöternas löner och sociala rättigheter” vid parlamentets GD Finanser Enrico Falqui att dennes synpunkter inte föranledde någon ändring av parlamentets ståndpunkt och att den nya beräkningen av Enrico Falquis pension i enlighet med meddelandet i april 2019 således blev slutgiltig.
B. Förfarandet vid tribunalen
25. Klagandena väckte talan vid tribunalen och yrkade bland annat att tribunalen ska förklara att de meddelanden som nämns i punkt 23 i detta förslag till avgörande eller, vad gäller Enrico Falqui, den skrivelse från parlamentet som nämns i punkt 24 i detta förslag till avgörande (nedan kallad ”de omtvistade besluten”) är nulliteter, alternativt ogiltigförklara dem.
26. Parlamentet yrkade bland annat att tribunalen ska ogilla talan, eftersom den i vissa delar inte kan tas upp till sakprövning och i övriga delar är ogrundad.
27. Parlamentet yrkade även att tribunalen ska vilandeförklara målen i väntan på att det dömande rådet för deputeradekammaren hade fattat beslut om lagenligheten av beslut nr 14/2018.
28. Tribunalen avslog detta yrkande och ogillade talan genom dom av den 15 oktober 2020, Coppo Gavazzi m.fl./parlamentet (T‑389/19–T‑394/19, T‑397/19, T‑398/19, T‑403/19, T‑404/19, T‑406/19, T‑407/19, T‑409/19–T‑414/19, T‑416/19–T‑418/19, T‑420/19–T‑422/19, T‑425/19–T‑427/19, T‑429/19–T‑432/19, T‑435/19, T‑436/19, T‑438/19–T‑442/19, T‑444/19–T‑446/19, T‑448/19, T‑450/19–T‑454/19, T‑463/19 och T‑465/19, EU:T:2020:494) (nedan kallad domen Coppo Gavazzi), dom av den 10 februari 2021, Santini m.fl./parlamentet (T‑345/19, T‑346/19, T‑364/19–T‑366/19, T‑372/19–T‑375/19 och T‑385/19, EU:T:2021:78) (nedan kallad domen Santini), och dom av den 5 maj 2021, Falqui/parlamentet (T‑695/19, EU:T:2021:242) (nedan kallad domen Falqui) (sammanfattningsvis nedan kallade de överklagade domarna) och förpliktade sökandena i första instans att ersätta rättegångskostnaderna.
IV. Förfarandet vid EU-domstolen, parternas yrkanden och den fortsatta utvecklingen efter det att det skriftliga förfarandet avslutats
29. Klagandena har överklagat tribunalens domar genom skrivelser av den 28 december 2020 (mål C‑725/20 P), den 29 mars 2021 (mål C‑198/21 P) och den 24 juni 2021 (mål C‑391/21 P).
30. De 34 klagandena i mål C‑725/20 P, vilkas namn anges i bilagan till detta förslag till avgörande(6), har överklagat domen Coppo Gavazzi i de delar som avser dem. Den domen meddelades i 49 förenade mål. Den är, såvitt avser de 15 mål som inte anges i bilagan, inte föremål för förevarande mål om överklagande.
31. Klagandena i mål C‑725/20 P har yrkat att domstolen ska
– upphäva domen Coppo Gavazzi,
– återförvisa mål T‑453/19, Panusa/parlamentet, till tribunalen för avgörande,
– ogiltigförklara de omtvistade besluten vad avser övriga klagande, och
– förplikta parlamentet att ersätta rättegångskostnaderna i båda instanserna.
32. Klagandena i mål C‑198/21 P har yrkat att domstolen ska
– upphäva domen Santini,
– följaktligen ogiltigförklara samtliga omtvistade rättsakter, meddelanden och/eller beslut samt bifalla yrkandena i första instans, och
– förplikta parlamentet att ersätta rättegångskostnaderna i båda instanserna.
33. Klagandena i mål C‑391/21 P har yrkat att domstolen ska
upphäva domen Falqui och följaktligen förklara att det överklagade grundbeslutet (och, om det behövs, utkastet till beslut och det yttrande från rättstjänsten på vilket beslutet är grundat) är en nullitet, varav följer att parlamentet ska förpliktas att återbetala de belopp av klagandenas pension som obehörigen innehållits och att ersätta rättegångskostnaderna i båda instanserna.
34. Parlamentet har i alla tre målen yrkat att överklagandena ska ogillas och att klagandena ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
35. Efter det att det skriftliga förfarandet hade avslutats i de aktuella målen om överklagande gav parterna in handlingar till domstolen avseende det fortsatta förfarandet – på italiensk nivå och på parlamentets nivå – för en ny beräkning av pensionsbeloppen för före detta ledamöter av Europaparlamentet eller deras efterlevande.
36. För det första handlar det om de beslut som den italienska deputeradekammarens och den italienska senatens organ, dit besluten nr 14/2018 och nr 6/2018 överklagades, har fattat (se ovan punkt 19), närmare bestämt beslut nr 4/2021 som deputeradekammarens dömande råd fattade den 23 december 2021 och beslut nr 253/2021 som Consiglio di Garanzia del Senato (senatens garantiråd, Italien) fattade den 12 januari 2022.
37. Deputeradekammarens dömande råd har i sitt icke slutgiltiga beslut nr 4/2021 av den 23 december 2021 förklarat att beslut nr 14/2018 delvis strider mot gällande rätt. Denna partiella förklaring om rättsstridighet hänförde sig till vissa villkor för den nya beräkningen av de berörda personernas pensioner. Vad däremot gäller andra rättsfrågor som klagandena hade väckt togs i det beslutet ännu inte ställning.
38. Parterna har vidare informerat domstolen om beslut nr 150/2022 av den 3 mars 2022, fattat av den italienska deputeradekammarens presidium, genom vilket pensionerna för de före detta italienska parlamentsledamöter som berördes av beslut nr 14/2018 till följd av beslut nr 4/2021 av deputeradekammarens dömande råd räknades om på nytt med retroaktiv verkan från den 1 januari 2019.
39. Slutligen har parterna informerat domstolen om att parlamentet, till följd av beslut nr 150/2022 av den italienska deputeradekammarens presidium, på nytt och även med retroaktiv verkan har räknat om klagandenas pensioner från och med den 1 januari 2019, enligt beslut fattade under september till och med november månad 2022 (nedan kallad andra omräkningen).
40. Resultatet av denna andra omräkning blev att pensionerna för några av klagandena återställdes helt till de ursprungliga belopp som gällde för tiden före den första omräkningen. För andra klagande stannade beloppen däremot alltjämt på en lägre nivå än före den första omräkningen.
41. Några av klagandena väckte talan hos tribunalen mot parlamentets beslut om den andra omräkningen av deras pensioner till följd av beslut nr 150/2022 av presidiet för den italienska deputeradekammaren.(7) Dessa mål är för närvarande vilande i avvaktan på utgången av förevarande mål.
42. Domstolen förklarade förevarande mål vilande fram till parlamentets andra omräkning av klagandenas pensioner i enlighet med beslut nr 150/2022 som fattats av den italienska deputeradekammarens presidium. Därefter återupptogs förfarandena.
43. Domstolen har även frågat parterna i målen om saken i de aktuella målen om överklagande kan anses ha förfallit med hänsyn till att de omtvistade besluten har ersatts av parlamentets beslut om den andra omräkningen av klagandenas pensioner som det hänvisas till i punkterna 39–42 ovan. Enligt samtliga parter i de förevarande målen om överklagande är så inte fallet.
44. Domstolen har i enlighet med artikel 76.2 i domstolens rättegångsregler beslutat att inte hålla muntlig förhandling.
V. Bedömning
45. Som jag inledningsvis har redogjort för väcks i de förevarande målen om överklagande frågan om huruvida tribunalen gjorde en riktig bedömning när den fastställde att parlamentet hade gjort rätt som med tillämpning av ”den identiska pensionsregeln” enligt artiklarna 1 och 2 i bilaga III till bestämmelserna för kostnadsersättning, jämförda med artikel 75 i tillämpningsföreskrifterna för ledamotsstadgan, från och med den 1 januari 2019 sänkte klagandenas pensioner, vilka de redan uppbar, efter det att den italienska deputeradekammarens presidium i sin tur, genom beslut nr 14/2018, hade förordnat att de före detta italienska ledamöternas pensioner skulle sänkas från och med den 1 januari 2019.
46. Som jag inledningsvis också har redogjort för uppkommer det ytterligare en fråga, nämligen huruvida saken i de aktuella målen och klagandenas berättigade intresse av att få saken prövad alltjämt kvarstår, trots att de omtvistade besluten under tiden som gått har ersatts av parlamentets beslut, vilka redovisas ovan i punkterna 39–42, om den andra omräkningen av klagandenas förmåner.
47. Det förhållandet att de omtvistade besluten har ersatts innebär inte per automatik att saken i förevarande mål och klagandenas berättigade intresse av att få saken prövad har förfallit.
48. Huruvida saken i målen och klagandenas berättigade intresse av att få saken prövad kvarstår beror snarare på om det är möjligt att, inom ramen för förevarande mål, slutgiltigt klarlägga om ändringar i det nationella rättsläget enligt artikel 2.1 i bilaga III i bestämmelserna för kostnadsersättning jämförd med artikel 75 i tillämpningsföreskrifterna för ledamotsstadgan per automatik medför en ändring av pensionerna för de före detta parlamentsledamöterna som berörs av dessa regler (A).
49. För att klargöra detta är det lämpligt att i ett första led pröva riktigheten av de överklagade domarna enligt de grunder som åberopats till stöd för överklagandena. Det kommer att framgå att tribunalens rättstillämpning i flera avseenden har varit felaktig, i synnerhet när den fastställde att nedsättningen av klagandenas pensioner var förenlig med unionsrättsliga normer och principer av högre rang (B).
50. Vid prövningen av talan i de aktuella vilandeförklarade målen i första instans som kommer att återupptas efter domstolens prövning ska det sedan utredas om det är möjligt att pröva denna förenlighet oberoende av innehållet i respektive nationella beslut som parlamentet ska genomföra med tillämpning av ”den identiska pensionsregeln”. Om så inte är fallet borde de vid tribunalen anhängiga målen avvisas på grund av att de omtvistade besluten har blivit ersatta (C).
A. Huruvida saken i målen och klagandenas berättigade intresse av att få saken prövad består trots att de omtvistade besluten har ersatts
51. Både klagandena och parlamentet anser att saken i de mål som har föranletts av förevarande överklagandena och klagandenas berättigade intresse av att få saken prövad kvarstår trots att de omtvistade besluten har blivit ersatta. Parlamentets nya beslut jämförda med de omtvistade besluten innebar nämligen endast att klagandenas pensionsbelopp har ändrats. Dessa beslut grundar sig emellertid i allt väsentligt på samma rättsuppfattning, enligt vilken parlamentet rätteligen har gjort en ny beräkning av klagandenas pensioner, först på grundval av presidiets för den italienska deputeradekammaren beslut nr 14/2018 och därefter på grundval av beslut nr 150/2022 (se ovan punkt 38). Klagandena har således ett intresse av att domstolen, inom ramen för det aktuella målet, klargör huruvida denna dynamiska tillämpning av ”den identiska pensionsregeln” är laglig.
52. Såväl det berättigade intresset av att få saken prövad som själva saken i ett mål ska inte bara finnas vid tidpunkten för talans väckande utan även bestå fram till domstolsavgörandet, eftersom det annars inte längre finns anledning att döma i sak. Det förutsätter att ett bifall till överklagandet kan medföra en fördel för klaganden.(8)
53. Domstolen har i olika mål slagit fast att en klagandes berättigade intresse av att få sin sak prövad inte nödvändigtvis bortfaller av det skälet att rättsverkningarna av den rättsakt som klaganden för talan mot upphör under förfarandet.(9) Ett berättigat intresse av att få talan prövad kan i synnerhet bestå för att förhindra att de rättsstridigheter som den angripna rättsakten påstås vara behäftad med upprepas.(10) Huruvida ett sådant berättigat intresse av att få sin talan prövad består måste bedömas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet.(11) Framför allt vad gäller risken för upprepning måste det härvidlag på ett tydligt och konkret sätt vara visat att det föreligger en risk för en upprepning av den åberopade rättsstridigheten.(12)
54. Vid en första anblick förhåller det sig visserligen så i förevarande mål. Parlamentet anser nämligen att det är bundet till ändringar i det italienska regelverket för pensionsförmåner och kommer därför antagligen även att genomföra framtida ändringar i det regelverket och därmed upprepa den påstådda rättsstridigheten. Som jag har redogjort för i punkt 37 har beslut nr 4/2021, som deputeradekammarens dömande råd har fattat och genom vilket beslut nr 14/2018 delvis har förklarats vara olagligt, ännu inte fått laga kraft. Det är således fullt möjligt att rättsläget i italiensk rätt återigen kommer att ändras, och att parlamentet i sin tur kommer att genomföra en sådan ändring, vilket kommer att resultera i en upprepning.
55. Den aktuella situationen kännetecknas dessutom av att parlamentet – jämfört med de ursprungliga omtvistade besluten – redan har gjort en andra omräkning av klagandenas pensioner genom att genomföra presidiets för den italienska deputeradekammaren beslut nr 150/2022 (se punkt 38 ovan), vilket innebär att den rättsstridighet som klagandena har åberopat redan har upprepats en gång. Som jag har redogjort för i punkt 41 har några av klagandena väckt talan mot dessa nya parlamentsbeslut hos tribunalen, och tribunalen har vilandeförklarat de aktuella målen i avvaktan på utgången i förevarande mål.
56. Mot denna bakgrund skulle det också vara förenligt med principen om processekonomi att inom ramen för det aktuella målet så långt som möjligt klarlägga den grundläggande frågan om huruvida parlamentet hade rätt att räkna om klagandenas pensioner med tillämpning av både beslut nr 14/2018 och det därpå följande beslutet nr 150/2022. På så sätt kan tribunalen beakta domstolens lösning när den prövar talan riktade mot de besluten, genom vilka de omtvistade besluten har blivit ersatta.
57. Detta förutsätter emellertid att det är möjligt att klarlägga denna principiella fråga inom ramen för förevarande mål om överklagande. Huruvida detta är möjligt beror på om frågan om huruvida hänvisningen till italiensk rätt är dynamisk kan klarläggas i det enskilda fallet, oberoende av det specifika innehållet i respektive italienska bestämmelser och Europaparlamentets beslut. Den följande prövningen kommer att visa att så inte är fallet.
58. Trots detta kommer denna prövning att visa hur tribunalen, vid prövningen av talan av de i dagsläget anhängiga målen mot de beslut som ersätter de omtvistade besluten, och hur parlamentet, vid en förnyad prövning av nationella besluts tillämplighet med anledning av ”den identiska pensionsregeln”, ska gå tillväga för att agera i enlighet med unionsrätten.
B. Överklagandena
59. Enligt klagandena har tribunalen gjort sig skyldig till flera fall av felaktig rättstillämpning när den genom de överklagade domarna fastställde att de omtvistade besluten var lagenliga.
60. För det första har klagandena gjort gällande att tribunalen har förbisett att bestämmelserna för kostnadsersättning från och med ikraftträdandet av ledamotsstadgan inte längre kunde utgöra en rättslig grund för att anta nya beslut.(13) Tribunalen påstås genom en felaktig rättstillämpning ha gjort en åtskillnad mellan å ena sidan den grundläggande rätten till pension och å andra sidan rätten till pensionsförmåner(14) (1). Vidare har klagandena hävdat att tribunalen felaktigt har fastställt att sänkningen av klagandenas pensioner genom de omtvistade besluten inte strider mot unionsrättsliga principer av högre rang(15) (2). Slutligen har de anfört att tribunalen gjort en felaktig rättstillämpning genom att besluta att de omtvistade besluten hade antagits av ett behörigt organ vid parlamentet (3) och att dessa varit tillräckligt motiverade(16) (4). I mål C‑725/20 P har klagandena dessutom gjort gällande att tribunalen gjort en felaktig rättstillämpning genom att besluta att Ida Panusas överklagande ska avvisas(17) (5).
1. Den rättsliga grunden för de omtvistade besluten och skillnaden mellan den grundläggande rätten till pension och rätten till pensionsförmåner upp till en viss nivå
61. Klagandena har gjort gällande att tribunalen har förbisett att bestämmelserna för kostnadsersättning från och med ikraftträdandet av ledamotsstadgan inte längre kunde utgöra en rättslig grund för att anta nya beslut. Med andra ord skulle hänvisningen till italiensk rätt från och med denna tidpunkt inte längre ha varit dynamisk. Vidare anser klagandena att tribunalen har gjort fel när den gjorde en åtskillnad mellan å ena sidan förvärvet av den grundläggande rätten till pension och å andra sidan förvärvet av rätten till pensionsförmåner upp till en viss nivå.
62. Dessa invändningar kan inte godtas.
63. Tribunalen har nämligen rätteligen konstaterat att bestämmelserna för kostnadsersättning enligt artikel 74 i tillämpningsbestämmelserna för ledamotsstadgan visserligen upphörde att gälla den dag då ledamotsstadgan trädde i kraft, den 14 juli 2009, men att den i bilaga III till bestämmelserna för kostnadsersättning föreskrivna ”identiska pensionsregeln” enligt artikel 74 jämförd med artikel 75 i tillämpningsbestämmelserna för ledamotsstadgan kvarstod under en övergångsperiod.
64. Vidare har tribunalen rätteligen kommit fram till att både artikel 75.1 och artikel 75.2 i tillämpningsbestämmelserna för ledamotsstadgan garanterar att pensionerna ska fortsätta att betalas ut till de personer som mottagit dessa förmåner innan ledamotsstadgan trädde i kraft, respektive att motsvarande rätt till pension består för de personer som uppburit pension först från och med en tidpunkt efter ikraftträdande av ledamotsstadgan ”enligt bilaga III till bestämmelserna för kostnadsersättning”. Enligt artikel 2.1 i denna bilaga är, som redan anförts, ”nivån på och villkoren för den tillfälliga pensionen … identiska med vad som gäller för pensioner till parlamentsledamöter i det land där ledamoten valts.”
65. Mot denna bakgrund beslutade tribunalen rätteligen att nivån och villkoren av de berörda personernas pensioner, även efter det att ledamotsstadgan trätt i kraft, i princip förblir knutna till pensionsnivån och pensionsvillkoren för parlamentsledamöter i den medlemsstat där ledamoten valts.(18)
66. Hänvisningen till den nationella ordningen i artikel 2.1 i bilaga III till bestämmelserna för kostnadsersättning jämförd med artikel 75 i tillämpningsföreskrifterna till ledamotsstadgan är således i princip dynamisk, eftersom dessa bestämmelser ger de berörda parlamentsledamöterna endast en rätt till en pension som motsvarar den nivå som före detta nationella parlamentsledamöter erhåller. Detta regelverk garanterar däremot inte en rätt till pension i sig eller en rätt till en pension på en viss nivå eller på den nivå som de berörda personerna erhållit vid en viss tidpunkt, till exempel vid den tidpunkt då de förvärvade sina rättigheter, såsom klagandena har gjort gällande i andra hand.
67. Det framstår således till en början som logiskt att utgå från att ändringar av den nationella ordningen eventuellt även återspeglas i en ändring av de förmåner som uppbärs av före detta ledamöter i Europaparlamentet. Tribunalen har med hänvisning till en tvingande formulering i artikel 2 i bilaga III till bestämmelserna för kostnadsersättning rätteligen slagit fast att parlamentet nämligen i princip saknar utrymme för att enligt en egen metod beräkna de berörda personernas pensioner.
2. Förenligheten av parlamentets genomförande av beslut nr 14/2018 med unionsrättsliga normer och principer av högre rang
68. Som tribunalen själv har konstaterat gäller detta dock endast med förbehåll för att bestämmelser av högre rang i unionsrätten, inbegripet allmänna rättsprinciper och stadgan om de grundläggande rättigheterna i Europeiska unionen, iakttas. Precis som tribunalen har klarlagt är parlamentet, i egenskap av unionsinstitution, enligt artikel 51.1 i stadgan om de grundläggande rättigheterna skyldig att följa stadgans bestämmelser vid genomförandet av artikel 2.1 i bilaga III till bestämmelserna för kostnadsersättning jämförd med artikel 75 i tillämpningsbestämmelserna för ledamotsstadgan.(19) Vidare har ordningen för före detta ledamöter av italienska parlamentet införlivats med unionsrätten genom hänvisningen i denna bilaga i syfte att tillämpas på före detta parlamentsledamöter av Europaparlamentet och måste därför vara förenlig med unionsrättens normer av högre rang. Detta införlivande får till följd att Europaparlamentet inte bara automatiskt kan tillämpa en nationell bestämmelse som kan medföra en kränkning av förvärvade rättigheter. Parlamentet ska i stället i det enskilda fallet pröva om det får genomföra en sänkning av pensionerna, vilket kan utgöra ett ingrepp i förvärvade rättigheter, eller om en sådan sänkning strider mot normer av högre rang eller grundläggande principer i unionsrätten.
69. Klagandena har emellertid gjort gällande att parlamentet har underlåtit att göra en sådan prövning innan beslut nr 14/2018 genomfördes och att parlamentet, genom att per automatik tillämpa detta beslut, har gjort ett oproportionerligt ingrepp i klagandenas förvärvade rättigheter och därigenom åsidosatt rättssäkerhetsprincipen, principen om skydd för berättigade förväntningar och principen om äganderätt (a) samt proportionalitetsprincipen (b). Tribunalen har förbisett detta och i och med det tillämpat rätten på ett felaktigt sätt.
a) Rättssäkerhetsprincipen, principen om skydd för berättigade förväntningar och principen om skydd för äganderätten
70. Principen är att författningar som innebär att andra författningsbestämmelser ändras, om inte annat föreskrivs, ska tillämpas på framtida verkningar av situationer som har uppkommit då den föregående författningen var i kraft. Det förhåller sig endast annorlunda i situationer som har inletts och blivit slutgiltiga medan den tidigare gällande regeln var i kraft, varvid förvärvade rättigheter har uppstått.(20)
71. En förvärvad rättighet anses ha uppkommit om orsaken till rättigheten inträffade före lagändringen. Däremot ska en rättighet inte anses vara en förvärvad rättighet utan endast en framtida rättighet, om rättigheten har sin grund i en orsak som inte inträffade under den tid då den ändrade lagstiftningen fortfarande gällde.(21)
72. De i förevarande mål aktuella pensionerna, vilka klagandena uppbär, och som har satts ned, utgör således inte längre framtida rättigheter, utan är förvärvade rättigheter. De omständigheter som har föranlett att klagandena har förvärvat rättigheter avseende dessa pensioner, närmare bestämt att förutsättningarna för klagandenas rätt till ålderspension och utbetalning av pensionen är uppfyllda, hade redan inträffat när beslut nr 14/2018 antogs, eftersom klagandena vid den tidpunkten redan hade tagit ut sin pension (se ovan punkt 20).(22)
73. Som tribunalen redan har fastställt finns det visserligen ingen unionsrättslig princip enligt vilken förvärvade rättigheter inte i något fall skulle kunna ändras eller inskränkas. Det är emellertid endast möjligt att ändra sådana rättigheter under vissa förutsättningar, nämligen om de olika intressen som står på spel vägs mot varandra tillräckligt grundligt,(23) det vill säga med iakttagande av proportionalitetsprincipen.(24)
74. Även om rätten till egendom, som inbegriper lagstadgade sociala förmåner, inte garanterar en rätt till pension på en viss nivå, kan den ändå endast inskränkas om det är motiverat och nödvändigt för att tillgodose ett allmänintresse.(25)
b) Proportionalitet
75. Klagandena har emellertid gjort gällande att tribunalen i förevarande fall felaktigt har fastställt att de omtvistade besluten var förenliga med proportionalitetsprincipen, vilket klagandena redan hade ifrågasatt i första instans. De hävdar att de omfattande inskränkningarna av deras rättigheter är alltför långtgående i förhållande till de eftersträvade målen, och att den italienska åtgärden är inkonsekvent, eftersom den specifikt avser före detta nationella ledamöter och ålägger dem oproportionerliga uppoffringar jämfört med andra pensionstagare.
76. Genom beslut nr 14/2018 införs nämligen inte någon procentuell minskning av de berörda pensionerna eller solidaritetsavgiften. Däremot föreskrivs genom beslutet en helt ny retroaktiv beräkning av dessa pensioner på grundval av en fullständigt ny beräkningsmetod och nya villkor. Pensionerna beräknades inte längre utifrån de arvoden som erhållits under mandatperioden utan utifrån inbetalda avgifter, men inte heller dessa beaktades i tillräcklig utsträckning.
77. Klagandena hävdar att denna omräkning innebär en oproportionerlig börda för före detta parlamentsledamöter jämfört med andra pensionsmottagare. Ett system med avgiftsbaserade pensioner hade införts i Italien för första gången år 1995 och det endast pro rata. Först från och med år 2012 hade det tillämpats på majoriteten av de anställda. Genom beslut nr 14/2018 har detta system däremot tillämpats retroaktivt i fråga om före detta ledamöter och det avseende perioder långt tillbaka i tiden (vad gäller de före detta parlamentsledamöterna från och med år 1979). I detta sammanhang hade klagandena uttryckligen anfört i första instans att beslut nr 14/2018 var en rent symbolisk, politiskt motiverad åtgärd som endast riktades mot tidigare parlamentsledamöter och som syftade till att ”straffa” dem, men de av åtgärden föranledda potentiella besparingarna var försumbara jämfört med det italienska budgetunderskottet.
78. Enligt klagandena borde parlamentet ha prövat dessa omständigheter innan det tillämpade beslut nr 14/2018 på dem. Utan en sådan prövning är det omöjligt att bedöma huruvida tillämpningen av detta beslut är förenlig med unionsrättsliga principer av högre rang, särskilt proportionalitetsprincipen, och huruvida de genomförda nedsättningarna av pensionsbeloppen påverkar det väsentliga innehållet i klagandenas förvärvade rättigheter.
79. Parlamentet har underlåtit att göra en sådan bedömning och har nöjt sig med att fastställa att beslut 14/2018 tillämpas ”per automatik” på klagandena (se ovan under punkt 22). Genom att godta denna bedömning har tribunalen gjort en felaktig rättstillämpning.
80. Klaganden i mål C‑391/21 P har dessutom gjort gällande att det inte finns ett tillräckligt samband mellan å ena sidan nedsättningen av klagandenas förmåner, vilka utbetalas från unionsbudgeten, och å andra sidan det eftersträvade ändamålet att genomföra besparingsåtgärder till förmån för den italienska budgeten.
81. Det sistnämnda argumentet i sig kan inte godtas. I artiklarna 1 och 2 i bilaga III till bestämmelserna för kostnadsersättning jämförda med artikel 75 i tillämpningsföreskrifterna till ledamotsstadgan föreskrivs, vilket utvecklats i punkterna 66 och 67 ovan, att förmånerna för de före detta parlamentsledamöter som omfattas av denna ordning ska anpassas till förmånerna för före detta nationella ledamöter. I princip ska därför ett ändamål som är legitimt med hänsyn till nationell rätt även med hänsyn till ”den identiska pensionsregeln” kunna betraktas som ett legitimt mål.
82. I likhet med vad domstolen redan har påpekat i ett annat sammanhang, ska emellertid frågan om huruvida en medlemsstats besparingsåtgärd är förenlig med unionsrätten och, i synnerhet, huruvida den är proportionerlig, besvaras inom ramen för en omfattande prövning av åtgärdens specifika innehåll, dess systematik och dess sammanhang.
83. I sin dom av den 27 februari 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, konstaterade domstolen således att de i denna dom aktuella nationella åtgärderna om nedsättning av i det målet aktuella förmåner, innebar en begränsad sänkning av förmånerna med en procentsats som varierade beroende på förmånens storlek. Dessa åtgärder berörde dessutom inte endast klagandena i målet vid den nationella domstolen, utan även en rad ämbetsmän och personer som utövade funktioner inom den offentliga sektorn, däribland företrädare för den lagstiftande, den verkställande och den dömande makten. Av den anledningen drog domstolen slutsatsen att dessa åtgärder inte särskilt vidtogs mot klagandena i målet vid den nationella domstolen, utan snarare framstod som generella åtgärder genom vilka hela den nationella offentliga förvaltningen skulle bidra till de åtstramningar som föranletts av tvingande krav för att minska medlemsstatens alltför stora budgetunderskott. Slutligen konstaterade domstolen att de aktuella sänkningarna hade en tillfällig karaktär.(26)
84. En prövning som håller dessa mått har i förevarande fall inte genomförts hitintills, vare sig av parlamentet eller av tribunalen.
85. Tribunalen gjorde således en riktig bedömning när den inledningsvis konstaterade att den inte är behörig att överpröva huruvida beslut nr 14/2018 är förenligt med italiensk rätt, men att den är behörig att pröva huruvida parlamentet genom att tillämpa bestämmelserna i detta beslut har åsidosatt unionsrätten.(27) Det innebär att det ska prövas särskilt huruvida den aktuella inskränkningen är förenlig med det väsentliga innehållet i klagandenas rätt till egendom, om den svarar mot mål av allmänt samhällsintresse och om den är nödvändig för detta ändamål.(28)
86. Därefter fann tribunalen emellertid att den omständigheten att parlamentet inte hade gjort denna prövning saknade betydelse för de aktuella målen. En sådan prövning utgör nämligen inte en obligatorisk processuell formalitet som parlamentet var skyldigt att följa innan det antog de omtvistade besluten. Det är endast av betydelse att de konkreta följderna av dessa beslut inte kränker det väsentliga innehållet i klagandenas rätt till egendom.(29)
87. Så är emellertid inte fallet, eftersom det genom nedsättningarna eftersträvas att uppnå det legitima målet att minska de offentliga uppgifterna i den italienska budgeten, och eftersom beslut nr 14/2018 innehåller två klausuler avseende fall där det föreligger orimliga svårigheter, varav en har tillämpats på flera av klagandena och även på grund av att de nya pensionsbeloppen och deras beräkningsmetod står i relation till klagandenas individuella avgifter och mandatperioder.(30) Tribunalen hänvisade till denna genomförda prövning av rätten till egendom även inom ramen för sin prövning av huruvida de omtvistade besluten är proportionerliga(31) respektive genomförde prövningen här.(32)
88. Klagandena har med rätta gjort gällande att tribunalens argumentation är behäftad med flera fall av felaktig rättstillämpning.
89. För det första är tribunalens uppfattning felaktig vad gäller att det skulle sakna betydelse att parlamentet inte hade prövat huruvida tillämpningen av beslut nr 14/2018 avseende klagandena strider mot unionsrättsliga principer av högre rang. Detta skulle endast vara relevant för den slutliga bedömningen, och då skulle tribunalen helt enkelt kunna genomföra den prövningen själv. Denna uppfattning tar inte hänsyn till att lagstiftaren har ålagt parlamentet en skyldighet att genomföra en självständig prövning genom att hänvisa till nationell rätt i artikel 2.1 i bilaga III till bestämmelserna för kostnadsersättning, vilket har redogjorts för i punkt 68. Inom ramen för detta regelverk måste parlamentet följaktligen, innan det tillämpar en nationell bestämmelse som kan utgöra ett ingrepp i förvärvade rättigheter, pröva om detta ingrepp är förenligt med unionsrättsliga normer och principer av högre rang.
90. Tribunalens påstående att parlamentet inte har företagit en sådan prövning är faktiskt felaktig, eftersom parlamentets rättstjänst gjorde en summarisk prövning av huruvida beslut nr 14/2018 har varit proportionerligt. Det framgår av punkt 13 i rättstjänstens yttrande, vilket klagandena har ingett till tribunalen.
91. Parlamentet kommunicerade emellertid inte detta yttrande med klagandena, och tribunalen har därför felaktigt grundat de omtvistade besluten även på yttrandets innehåll (se i detta avseende de efterföljande punkterna 107–109 nedan). Av det skälet kan parlamentet inte genom detta yttrande visa att en prövning av huruvida beslut nr 14/2018 är förenligt med unionsrätten har skett. Dessutom är rättstjänstens bedömning av huruvida detta beslut är proportionerligt under alla omständigheter otillräcklig. Parlamentets rättstjänst nöjde sig nämligen med att i en punkt ange att det i beslutet föreskrivs ett minimibelopp för pensionerna och två klausuler avseende fall där det föreligger orimliga svårigheter. En sådan summarisk prövning är inte tillräcklig för att bedöma huruvida genomförandet av den nationella regleringen är förenligt med unionsrätten, vilket framgår av det i punkt 83 anförda exemplet. Däremot ska för detta ändamål en grundlig prövning genomföras av huruvida den nationella regleringen inte är godtycklig, begriplig och sammanhängande.
92. Framför allt är det dock så att tribunalen missuppfattat behörighetsfrågan. Unionsdomstolen kan nämligen inte i något fall ersätta den motivering som upphovsmannen till den överklagade rättsakten lämnat med en egen motivering.(33)
93. Tribunalens tillvägagångssätt i förevarande fall innebär emellertid precis det, nämligen att tribunalen har ersatt den ursprungliga motiveringen. Tribunalen har nämligen, när den i första instans ogillade klagandenas grunder, stött sig på en bedömning som inte återfinns i motiveringen till de omtvistade besluten. Därmed täppte tribunalen till en lucka i den ursprungliga motiveringen och överträdde därigenom gränserna för sina kontrollbefogenheter.(34)
94. Slutligen håller den prövning av huruvida de omtvistade besluten är förenliga med unionsrätten, särskilt med avseende på proportionaliteten hos den nationella åtgärd som ska genomföras genom dessa beslut, och som tribunalen har gjort på ett självständigt sätt utan att hänvisa till en motsvarande motivering från parlamentet, i vart fall inte måttet i förhållande till de krav som anges i punkt 83 ovan. Som det ovan anförda exemplet visar och som jag har redogjort för i punkt 91 ovan, kräver en sådan prövning en exakt och omfattande bedömning av den nationella åtgärd som ska genomföras med hänsyn till dess sammanhang och dess konkreta verkningar för att kunna bedöma om åtgärden är godtycklig eller inte samt om den är begriplig och sammanhängande. Endast den allmänna bedömningen att åtgärden tjänar målet att hålla en stram budget och att den innehåller klausuler avseende fall där det föreligger orimliga svårigheter når inte upp till denna standard.
95. Av det ovanstående följer att tribunalen gjorde sig skyldig till flera fall av felaktig rättstillämpning när den slog fast att de omtvistade besluten var förenliga med unionsrättens normer och principer av högre rang. Klagandenas grunder i denna del ska således godtas.
96. Med hänsyn till den centrala betydelse som frågan om huruvida de omtvistade besluten är förenliga med unionsrätten har, medför redan den omständigheten i sig att det finns fog för dessa överklagandegrunder att de omtvistade domarna ska upphävas. Trots detta är det ändamålsenligt, särskilt med hänsyn till de hos tribunalen anhängiggjorda målen avseende de beslut med vilka de omtvistade besluten ersattes (se ovan punkt 41), att i andra hand även pröva övriga av klagandena åberopade grunder.
3. Beslutsfattarens behörighet att fatta de omtvistade besluten
97. Enligt klagandena i mål C‑725/20 P och C‑198/21 P har tribunalen gjort sig skyldig till ytterligare ett fall av felaktig rättstillämpning, när den fastställde att chefen för enheten ”Ledamöternas löner och sociala rättigheter” vid parlamentets GD Finanser var behörig att anta de omtvistade besluten. Klagandena hade i första instans gjort gällande att dessa beslut i stället borde ha antagits av parlamentets presidium.
98. Tribunalen underkände denna invändning och anförde följande skäl:
”Som svar på en skriftlig fråga från tribunalen har parlamentet emellertid, som bevis för detta, angett att chefen för enheten ’Ledamöternas löner och sociala rättigheter’, vid GD Finanser vid denna institution, hade utsetts till vidaredelegerad utanordnare för budgetrubrik 1030, som avser de ålderspensioner som avses i bilaga III till bestämmelserna för kostnadsersättning, genom beslut FINS/2019–01 av parlamentets generaldirektör för finanser av den 23 november 2018. I enlighet med artikel 73.3 i förordning nr 2018/1046 anges det dessutom uttryckligen i beslut FINS/2019–01 att enligt denna vidaredelegering av befogenhet får chefen för enheten ’Ledamöternas löner och sociala rättigheter’ vid parlamentets GD Finanser bland annat göra rättsliga och budgetära åtaganden, kontrollera och godkänna utgifter, men även fastställa beräknade och utestående fordringar och upprätta betalningskrav.”(35)
99. Det var mot bakgrund av dessa överväganden som tribunalen konstaterade följande:
”I motsats till vad sökandena har hävdat hade chefen för enheten ’Ledamöternas löner och sociala rättigheter’ vid parlamentets GD Finanser således befogenhet att anta de omtvistade besluten.”(36)
100. Det framgår emellertid inte av tribunalens motivering, som återgetts i punkt 98, och i vilken endast innehållet i beslutet FINS/2019–01 upprepas, varför enhetschefen enligt tribunalens uppfattning var behörig att fatta de omtvistade besluten. Av denna motivering följer i synnerhet inte varför tribunalen anser att delegation av beslutanderätt enligt beslut FINS/2019–01 omfattar en behörighet att pröva huruvida genomförandet av en nationell åtgärd att sänka pensioner, som utgör ett ingrepp i före detta parlamentsledamöters förvärvade rättigheter, är förenligt med unionsrätten. Svaret på denna fråga framgår inte heller vid en enkel genomläsning av beslutet FINS/2019–01. Tribunalens motivering möjliggör således inte för domstolen att pröva huruvida det var riktigt av tribunalen att fastställa den berörda enhetschefens behörighet att fatta de omtvistade besluten. Av motiveringen framgår nämligen inte på vilka grunder tribunalen stödde denna bedömning.
101. Av detta följer att den överklagade domen är bristfälligt motiverad. En sådan bristande motivering ska prövas ex officio.(37) Klagandenas argument är således välgrundade i den mån de med rätta gör gällande att tribunalen har gjort en felaktig rättstillämpning när den inte godtog deras argument avseende behörigheten för den som har fattat de omtvistade besluten.(38)
102. Men domstolen skulle endast kunna grunda ett upphävande av de överklagade domarna på denna bristfälliga motivering som ex officio konstaterats föreligga om parterna dessförinnan hade fått yttra sig över det.(39) Eftersom de överklagade domarna emellertid redan ska upphävas på andra grunder, som jag har utvecklat i punkt 96, är ett sådant yttrande inte nödvändigt i förevarande fall.
4. Motiveringen av de omtvistade besluten
103. Klagandena i målen C‑725/20 P och C‑198/21 P har vidare gjort gällande att tribunalen felaktigt har kommit fram till att de omtvistade besluten var tillräckligt motiverade. Tvärtom anser de att dessa beslut är bristfälligt motiverade, eftersom parlamentet inte har dokumenterat någon prövning av huruvida genomförandet av beslut nr 14/2018 är förenligt med unionsrätten.
104. Tribunalen grundade sin bedömning att de omtvistade besluten är tillräckligt motiverade i huvudsak på att det i dessa beslut redogjordes för dess rättsliga grund och för parlamentets uppfattning, enligt vilken beslut nr 14/2018 skulle tillämpas avseende klagandena med stöd av artikel 2.1 i bilaga III till bestämmelserna för kostnadsersättning jämförd med artikel 75 i tillämpningsföreskrifterna för Europaparlamentets ledamotsstadga.(40)
105. Tribunalens analys bygger på antagandet att parlamentet inte var skyldigt att genomföra ytterligare en prövning av huruvida tillämpningen av beslut nr 14/2018 avseende klagandena har varit förenligt med unionsrätten. Som jag har redovisat i punkt 89 är detta antagande emellertid felaktigt.
106. Parlamentet borde i stället, innan det fattade de omtvistade besluten, ha prövat och motiverat varför dessa beslut enligt dess uppfattning var förenliga med unionsrätt av högre rang, särskilt proportionalitetsprincipen. I avsaknad av relevant information som skulle ha kunnat göra det möjligt för tribunalen att kontrollera lagligheten i detta avseende utan att ersätta parlamentets bedömning med en egen bedömning (se punkt 93 ovan), var de omtvistade beslutens motivering otillräcklig.
107. Detta gäller i än högre grad som klagandena med rätta har gjort gällande att tribunalen felaktigt tog med yttrandet från parlamentets rättstjänst, som behandlade proportionaliteten i beslut nr 14/2018, om än bristfälligt så dock åtminstone summariskt (se punkterna 90 och 91 ovan), i sin bedömning av grunderna för de omtvistade besluten.(41) Detta yttrande hade nämligen varken bifogats till besluten eller av parlamentet kommunicerats med klagandena. Det nämndes endast indirekt för dem. I det meddelande som bifogats som bilaga till klagandenas pensionsbesked för februari 2019 (se punkt 22 ovan), och i vilket det hänvisades till de omtvistade besluten, angavs endast att parlamentets rättstjänst hade fastställt att beslut nr 14/2018 per automatik var tillämpligt avseende klagandena. Detta meddelande innehöll emellertid varken någon direkt hänvisning till rättstjänstens yttrande eller någon hänvisning till var klagandena kunde ta del av den.(42)
108. Det är visserligen rätt att motiveringen av en rättsakt inte enbart ska bedömas mot bakgrund av motiveringens lydelse, utan även mot bakgrund av det sammanhang i vilket motiveringen ingår.(43) En handling vars existens mottagarna av ett beslut måste ”gissa sig fram till” och som de själva måste införskaffa kan emellertid inte anses ingå i det kända sammanhanget för detta beslut. Detta måste gälla även om mottagarna av beslutet ger in den aktuella handlingen i ett förfarande vid unionens domstolar. Även om denna omständighet visar att klagandena har införskaffat handlingen i efterhand, kan den inte utgöra ett bevis för att det ursprungliga beslutet var tillräckligt motiverat vid den tidpunkt då mottagarna tagit del av det, vilket är den relevanta tidpunkten för när fristen för att väcka talan börjar löpa.
109. Vid prövningen av ett besluts laglighet kan en unionsdomstol endast beakta närmare förklaringar som av beslutsfattaren lämnats i efterhand om dessa kompletterar en motivering som i sig är tillräcklig.(44) I förevarande fall var den ursprungliga motiveringen, såsom nyss har angetts, emellertid inte tillräcklig.
110. Sammantaget gjorde tribunalen således en felaktig rättstillämpning när den slog fast att de omtvistade besluten inte var bristfälligt motiverade.
5. Talan i första instans väckt av Ida Panusa
111. Slutligen gör klagandena i mål C‑725/20 P gällande att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning när den avvisade Ida Panusas talan i första instans i mål T‑453/19 på grund av bristande intresse av att få saken prövad, eftersom det omtvistade beslutet inte hade medfört en nedsättning av Ida Panusas efterlevandepension.(45)
112. Enligt klagandena har Ida Panusa emellertid ett intresse av att få klarhet i den fråga som ställdes vid den muntliga förhandlingen vid tribunalen om huruvida hennes efterlevandepension numera ska beräknas på grundval av bilaga I till bestämmelserna för kostnadsersättning i stället för enligt bilaga III till bestämmelserna för kostnadsersättning, vilket hitintills varit fallet. Om det förstnämnda gällde skulle hennes efterlevandepension nämligen kunna beräknas till ett högre belopp.
113. Som parlamentet med rätta har genmält finns det inget i domen Coppo Gavazzi som tyder på att Ida Panusa i första instans gjorde gällande att hennes efterlevandepension ska beräknas på grundval av bilaga I till bestämmelserna för kostnadsersättning. Såvitt framgår finns det inte heller någon motsvarande rättslig grund angiven i Ida Panusas ansökan i första instans. Vad gäller hennes hänvisning till vad som anförts vid den muntliga förhandlingen vid tribunalen ska det erinras om att nya grunder som åberopas under rättegången enligt artikel 84 i tribunalens rättegångsregler ska avvisas såtillvida de inte föranleds av rättsliga eller faktiska omständigheter som framkommit först under rättegången. Ida Panusa har emellertid inte åberopat sådana omständigheter.
114. Mot denna bakgrund ska Ida Panusas aktuella yrkanden i detta mål om överklagande avvisas, eftersom åberopandet av nya grunder som inte varit föremål för en prövning i första instans inte kan tas upp till sakprövning i samband med ett mål om överklagande.(46)
6. Slutsats i denna del
115. Av det ovan anförda följer att samtliga överklagade domar i samtliga förenade mål som har varit föremål för dessa domar och de förevarande överklagandena har varit behäftade med felaktig rättstillämpning. Därför ska dessa upphävas med undantag för domen Coppo Gavazzi i den del som avser mål T‑453/19, Panusa/parlamentet.
C. Om talan vid domstolen
116. Enligt artikel 61 första stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol kan domstolen, om den upphäver tribunalens avgörande, själv slutligt avgöra målet, om detta är färdigt för avgörande.
117. Så är fallet här.
118. Att så är fallet här följer bland annat av prövningen av den grund avseende vilken tribunalen felaktigt fastställde att nedsättningen av klagandenas pensioner genom de omtvistade besluten inte strider mot unionsrättsliga principer av högre rang och i synnerhet att de inte strider mot proportionalitetsprincipen (se punkterna 75–95 ovan).
119. Som framgår av denna grunds prövning beslutade tribunalen felaktigt att det saknade betydelse att parlamentet inte hade prövat huruvida tillämpningen av beslut nr 14/2018 var förenlig med unionsrätten (punkt 89 ovan). Det följer däremot av domstolens praxis att frågan huruvida en medlemsstats besparingsåtgärd är förenlig med unionsrätten ska besvaras inom ramen för en omfattande prövning av åtgärdens specifika innehåll, dess systematik och dess sammanhang (punkterna 82 och 83 ovan).
120. Av denna praxis följer emellertid också nödvändigtvis att en sådan prövning ska genomföras i varje enskilt fall med avseende på den specifika aktuella åtgärden.
121. Som jag redan har redogjort för har emellertid beslut nr 14/2018, som genomfördes genom de omtvistade besluten, sedan dess ändrats på nationell nivå, och de omtvistade besluten har ersatts av nya parlamentsbeslut (punkterna 35–41 ovan). Prövningen av huruvida de omtvistade besluten är förenliga med unionsrätten kan därför inte längre ge klagandena någon fördel. Det finns således inte längre anledning att döma i sak avseende de mål i första instans som gäller dessa beslut.
122. Tribunalen kommer däremot att, inom ramen för den talan som väckts mot parlamentets nya beslut (se punkt 41 ovan), behöva pröva om parlamentet, innan det antog dessa beslut, gjorde en tillräcklig prövning av huruvida de nya italienska bestämmelser som genomfördes genom dessa beslut är förenliga med unionsrätten. Om så inte skulle vara fallet bör tribunalen ogiltigförklara de aktuella parlamentsbesluten. Parlamentet kan därefter göra den nödvändiga prövningen och, om det fastställer att genomförandet av de nationella bestämmelserna är förenligt med unionsrätten, anta nya beslut om genomförande av dessa bestämmelser med avseende på de berörda före detta parlamentsledamöterna. Dessa beslut kan i sin tur återigen bli föremål för tribunalens prövning.
123. Som jag redan har utvecklat i punkt 41 har endast några av klagandena väckt talan mot de nya parlamentsbesluten avseende den andra omräkningen av deras förmåner. Om prövningen av deras talan resulterar i att dessa beslut ogiltigförklaras bör parlamentet emellertid inte endast pröva frågan om huruvida den andra omräkningen är förenlig med unionsrätten avseende de före detta ledamöter som har väckt talan mot den andra omräkningen, utan parlamentet bör i enlighet med artikel 266 FEUF även pröva frågan om genomförandet av de nya italienska reglerna är förenlig med unionsrätten avseende alla berörda ledamöter och eventuellt ändra samtliga beslut som är hänförliga till dessa på motsvarande sätt. Det skulle nämligen vara rättsstridigt om parlamentet – i vart fall avseende framtiden – fortsatte att betala ut nedsatta förmåner till före detta ledamöter av Europaparlamentet, trots att en unionsdomstol har fastställt, om än med avseende på andra före detta ledamöter, att motsvarande nedsättningar är rättsstridiga.
D. Slutsats i denna del
124. Av det föregående följer att det saknas anledning att döma i de mål som klagandena har anhängiggjort vid tribunalen, med undantag för mål T‑453/19.
VI. Rättegångskostnader
A. Rättegångskostnaderna i målen om överklagande
125. Enligt artikel 184.2 i domstolens rättegångsregler beslutar domstolen om rättegångskostnaderna när överklagandet avvisas eller ogillas, eller när överklagandet bifalls och domstolen själv slutligt avgör saken. Enligt artikel 138.1, som med stöd av artikel 184.1 ska tillämpas i mål om överklagande, ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
126. Eftersom parlamentet har tappat målet mot klagandena, med undantag för Ida Panusa, ska parlamentet i enlighet med klagandenas yrkanden förpliktas att bära sina egna rättegångskostnader och att ersätta klagandenas rättegångskostnader, med undantag för Ida Panusas rättegångskostnader. Ida Panusa ska däremot förpliktas att bära sin egen rättegångskostnad och att ersätta parlamentets rättegångskostnad i målet om överklagande.
B. Rättegångskostnaderna i första instans
127. Eftersom de överklagade domarna ska upphävas, ska domstolen även besluta om fördelningen av rättegångskostnaderna i första instans, med undantag för rättegången i mål T‑453/19, Panusa/parlamentet, för vilket beslutet om rättegångskostnader i första instans fortfarande gäller.
128. I artikel 149 i domstolens rättegångsregler, som enligt artikel 190.1 i rättegångsreglerna ska tillämpas i mål om överklagande, föreskrivs att domstolen beslutar om rättegångskostnaderna om den finner att ändamålet med talan har förfallit och att det inte finns anledning att döma i saken. Enligt artikel 142 i rättegångsreglerna, som enligt artikel 184.1 ska tillämpas i mål om överklagande, beslutar domstolen om rättegångskostnaderna enligt vad den finner skäligt om domstolen anser att det saknas anledning att döma i saken.
129. Även om den aktuella prövningen har resulterat i att det inte längre finns anledning att döma i sak i målen i första instans, har den även visat att tribunalen felaktigt fastställde lagligheten av de omtvistade besluten, trots att parlamentet inte hade genomfört en prövning av om dessa beslut var förenliga med unionsrätten. Mot bakgrund av ovanstående är det lämpligt att, vad avser förfarandet i första instans, förplikta parlamentet att bära sina egna rättegångskostnader och att ersätta klagandenas rättegångskostnader, med undantag för Ida Panusas rättegångskostnader.
VII. Förslag till avgörande
130. Mot bakgrund av ovanstående föreslår jag att domstolen beslutar enligt följande i mål C‑725/20 P:
1) Punkterna 2 och 3 i domslutet i domen av den 15 oktober 2020 från Europeiska unionens tribunal, Coppo Gavazzi m.fl./parlamentet (T‑389/19 m.fl., EU:T:2020:494), upphävs avseende samtliga klagande som anges i bilagan till detta förslag till avgörande, med undantag för Ida Panusa.
2) Det saknas anledning att döma i sak vad gäller de hos tribunalen anhängiggjorda målen i första instans som räknas upp i bilagan till detta förslag till avgörande, med undantag för mål T‑453/19.
3) Överklagandet i mål C‑725/20 P avvisas i den del det gäller Ida Panusa.
4) Parlamentet ska bära sina rättegångskostnader och ersätta klagandenas rättegångskostnader i båda instanser, med undantag för Ida Panusas rättegångskostnader samt de kostnader som har uppstått för parlamentet och som är hänförliga till Ida Panusas överklagande.
5) Ida Panusa ska bära sina rättegångskostnader i målet om överklagande och de rättegångskostnader som har uppstått för parlamentet och som är hänförliga till Ida Panusas talan i målet om överklagande.
131. Vidare föreslår jag att domstolen ska besluta följande i mål C‑198/21 P:
1) Domen av den 10 februari 2021 från Europeiska unionens tribunal, Santini m.fl./parlamentet (T‑345/19, T‑346/19, T‑364/19–T‑366/19, T‑372/19–T‑375/19 och T‑385/19, EU:T:2021:78), upphävs.
2) Det saknas anledning att döma i sak vad gäller de vid tribunalen i första instans anhängiggjorda målen T‑345/19, T‑346/19, T‑364/19–T‑366/19, T‑372/19–T‑375/19 och T‑385/19.
3) Parlamentet ska bära sina rättegångskostnader och ersätta klagandenas rättegångskostnader i båda instanser.
132. Slutligen föreslår jag att domstolen beslutar följande i mål C‑391/21 P:
1) Domen av den 5 maj 2021 från Europeiska unionens tribunal, Falqui/parlamentet (T‑695/19, EU:T:2021:242), upphävs.
2) Det saknas anledning att döma i sak vad gäller det vid tribunalen i första instans anhängiggjorda målet T‑695/19.
3) Parlamentet ska bära sina rättegångskostnader och ersätta klagandenas rättegångskostnader i båda instanser.