Privremena verzija
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
NICHOLASA EMILIOUA
od 27. lipnja 2024.(1)
Spojeni predmeti C-123/23 i C-202/23 (Khan Yunis i Baadba)(i)
N.A.K.,
E.A.K.,
Y.A.K. (C-123/23)
M.E.O. (C-202/23)
protiv
Savezne Republike Njemačke
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Verwaltungsgericht Minden (Upravni sud u Mindenu, Njemačka))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Područje slobode, sigurnosti i pravde – Azil – Direktiva 2013/32/EU – Zajednički postupci za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite – Zahtjev za međunarodnu zaštitu – Razlozi za nedopuštenost – Članak 33. stavak 2. točka (d) i članak 40. – Naknadni zahtjev za međunarodnu zaštitu – Okolnosti u kojima se naknadni zahtjev može proglasiti nedopuštenim – Mogućnost da se proglasi nedopuštenim naknadni zahtjev koji je podnesen nakon što je druga država članica okončala postupak azila povodom prethodnog zahtjeva osobe o kojoj je riječ”
I. Uvod
1. Zahtjevi za prethodnu odluku odnose se na tumačenje razloga za nedopuštenost iz članka 33. stavka 2. točke (d) Direktive 2013/32(2). Tom se odredbom države članice ovlašćuje da „naknadne zahtjeve” proglase nedopuštenima, pod određenim uvjetima. U skladu s člankom 2. točkom (q) te direktive, „naknadni zahtjevi” su zahtjevi za međunarodnu zaštitu podneseni „nakon donošenja konačne odluke o prethodnom zahtjevu” koji je podnijela ista osoba.
2. Ni u jednoj od te dvije odredbe ne navodi se može li se taj razlog za nedopuštenost primijeniti samo u kontekstu u kojem oba zahtjeva razmatra ista država članica ili i u situaciji koja uključuje više država članica, u kojoj je prethodni postupak azila provodila država članica (država članica A) različita od one u kojoj se podnosi „naknadni zahtjev” (država članica B).
3. U skladu s njemačkim pravom Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Savezni ured za migraciju i izbjeglice, Njemačka, u daljnjem tekstu: Savezni ured) može, ako su ispunjeni određeni kriteriji, proglasiti nedopuštenim zahtjev za međunarodnu zaštitu koji mu je podnesen „nakon neuspješnog okončanja postupka azila”, koji se odnosi na istog podnositelja zahtjeva, u drugoj državi članici. Verwaltungsgericht Minden (Upravni sud u Mindenu, Njemačka) pita je li takva odredba u skladu s člankom 33. stavkom 2. točkom (d) Direktive 2013/32, u vezi s njezinim člankom 2. točkom (q).
4. Od Suda se već zatražilo da odluči o tom pitanju(3). Međutim, u prijašnjim su se predmetima njegova utvrđenja odnosila samo na posebne situacije u kojima je konačnu odluku o prethodnom zahtjevu osobe o kojoj je riječ donijela treća država ili država članica koja, iako provodi Uredbu (EU) br. 604/2013(4), nije obvezna primjenjivati Direktivu 2013/32 ni Direktivu 2011/95/EU(5) (odnosno Norveška i Danska). U ovim predmetima od Suda se traži da razmotri primjenu razloga za nedopuštenost iz članka 33. stavka 2. točke (d) Direktive 2013/32 u slučaju u kojem zahtjeve za međunarodnu zaštitu uzastopno podnosi ista osoba u različitim državama članicama koje u potpunosti sudjeluju u zajedničkom europskom sustavu azila.
II. Pravni okvir
A. Pravo Europske unije
5. Člankom 2. točkom (q) Direktive 2013/32 definira se izraz „naknadni zahtjev” kao „daljnji zahtjev za međunarodnu zaštitu podnesen nakon donošenja konačne odluke o prethodnom zahtjevu, uključujući slučajeve kada je podnositelj zahtjeva izričito odustao od svog zahtjeva te slučajeve kada je tijelo odlučivanja odbacilo zahtjev nakon njegovog izričitog odustanka u skladu s člankom 28. stavkom 1.” te direktive.
6. Člankom 33. Direktive 2013/32, naslovljenim „Nedopušteni zahtjevi”, određuje se:
„1. Osim slučajeva u kojima se zahtjev ne razmatra u skladu s Uredbom [Dublin III], od država članica se ne zahtjeva da razmatraju ispunjava li podnositelj zahtjeva uvjete za međunarodnu zaštitu u skladu s Direktivom [2011/95] ako se zahtjev smatra nedopuštenim u skladu s ovim člankom.
2. Države članice mogu smatrati zahtjev za međunarodnu zaštitu nedopuštenim samo ako:
[…]
(d) je zahtjev naknadni zahtjev, pri čemu ne postoje elementi ili utvrđenja u vezi razmatranja je li podnositelj zahtjeva koji ispunjava uvjete kao ovlaštenik međunarodne zaštite na temelju Direktive [2011/95], naveo ili podnio te nove elemente ili utvrđenja; ili
[…]”
7. U skladu s člankom 40. te direktive, naslovljenim „Naknadni zahtjev”:
„1. Ako osoba koja je podnijela zahtjev za međunarodnu zaštitu u državi članici dostavi naknadne dokaze ili naknadni zahtjev u istoj državi članici, ta država članica razmatra daljnje dokaze ili elemente naknadnog zahtjeva u okviru razmatranja o prethodnom zahtjevu ili u okviru razmatranja odluke u okviru revizije ili žalbenog postupka ako nadležna tijela pri tome poštuju i razmatraju sve elemente naknadnih dokaza ili zahtjeva.
2. U svrhu odlučivanja o dopustivosti zahtjeva za međunarodnu zaštitu u skladu s člankom 33. stavkom 2. točkom (d), naknadni je zahtjev za međunarodnu zaštitu najprije predmet prethodnog razmatranja o tome koji su se novi elementi ili utvrđenja pojavili ili ih je podnositelj zahtjeva podnio a odnose se na razmatranje ispunjava li podnositelj zahtjeva uvjete za ovlaštenika na međunarodnu zaštitu na temelju Direktive [2011/95].
3. Ako se u prethodnom razmatranju iz stavka 2. zaključi da su se pojavili novi elementi ili utvrđenja ili ih je podnio podnositelj zahtjeva, koji značajno povećavaju vjerojatnost da podnositelj zahtjeva ispunjava uvjete za ovlaštenika na međunarodnu zaštitu na temelju Direktive [2011/95], zahtjev se dalje razmatra u skladu s poglavljem II. Države članice također mogu utvrditi druge razloge za naknadni zahtjev koji se imaju dalje razmatrati.
[…]
5. Kada se u skladu s ovim člankom zahtjev dalje ne razmatra, naknadni se zahtjev smatra nedopuštenim u skladu s člankom 33. stavkom 2. točkom (d).
[…]
7. Ako osoba u vezi koje treba izvršiti odluku o premještaju u skladu s [Uredbom Dublin III] podnese daljnje dokaze ili zahtjev u državi članici koja izvršava premještaj, te dokaze ili naknadne zahtjeve razmatra [odgovorna] država članica, kako je definirana tom Uredbom, u skladu s ovom Direktivom.”
B. Njemačko pravo
8. Glavna materijalna i postupovna pravila kojima se uređuju postupci azila utvrđena su u Asylgesetzu (Zakon o azilu) od 26. lipnja 1992. (BGBl. 1992. I, str. 1126.), kako je objavljen 2. rujna 2008. (BGBl. 2008. I, str. 1798.), u verziji koja se primjenjuje na glavne postupke (u daljnjem tekstu: AsylG).
9. Člankom 29. AsylG-a, naslovljenim „Nedopušteni zahtjevi”, određuje se:
„1. Zahtjev je nedopušten ako:
[…]
5. u slučaju naknadnog zahtjeva u skladu s člankom 71. ili ponovnog zahtjeva u skladu s člankom 71.a ne treba provesti daljnji postupak azila.”
10. Člankom 71.a AsylG-a, naslovljenim „Ponovni zahtjev”, određuje se:
„1. Ako stranac nakon neuspješnog okončanja postupka azila u sigurnoj trećoj zemlji (članak 26.a), na koju se primjenjuje zakonodavstvo [Unije] o nadležnosti za provedbu postupaka azila ili koja je sa Saveznom Republikom Njemačkom u tom pogledu sklopila međunarodni sporazum, podnese zahtjev za azil (ponovni zahtjev) na saveznom području, daljnji postupak azila provodi se samo ako je Savezna Republika Njemačka nadležna za provedbu postupka azila i ispunjeni su uvjeti iz članka 51. stavaka 1. do 3. Verwaltungsverfahrensgesetza [(Zakona o upravnom postupku), kao što je objavljen 23. siječnja 2003. (BGBl. 2003. I, str. 102.) (u daljnjem tekstu: VwVfG)]; za provjeru je odgovoran Savezni ured.”
11. VwVfG sadržava nekoliko općih odredbi o upravnim postupcima tijela javne vlasti. U članku 51. stavcima 1. do 2. tog zakona određuje se:
„1. Upravno tijelo treba, na zahtjev dotične osobe, odlučiti o poništenju ili izmjeni upravne mjere koju više nije moguće pobijati ako:
1. se činjenično ili pravno stanje na kojem se temelji mjera naknadno promijenilo u korist pojedinca o kojem je riječ;
2. postoje novi dokazi koji bi doveli do povoljnije odluke za dotičnog pojedinca;
3. postoje razlozi za ponavljanje postupka u skladu s člankom 580. Zivilprozessordnunga [(Zakonik o građanskom postupku)].
2. Zahtjev je dopušten samo ako se osoba o kojoj je riječ u okviru prethodnog postupka nije, unatoč tomu što nije ništa ozbiljno skrivila, mogla pozvati na razlog za ponovno razmatranje, uključujući pobijanjem upravne mjere.”
III. Činjenično stanje, nacionalni postupak i prethodna pitanja
A. Predmet C-123/23
12. Tužitelji iz glavnog postupka, N.A.K., E.A.K. i Y.A.K. osobe su palestinskog podrijetla bez državljanstva, koje su živjele u pojasu Gaze. N.A.K., rođena 1985. majka je djece E.A.K. i Y.A.K.
13. Tužitelji su izjavili da su 11. studenoga 2019. ušli u Saveznu Republiku Njemačku te 15. studenoga 2019. zatražili azil. Savezni ured službeno je evidentirao njihove zahtjeve 22. studenoga 2019.
14. Osoba N.A.K. navela je da su ona i njezina djeca napustili pojas Gaze 2018., slijedom Hamasova progona zbog političkih aktivnosti njezina supruga, te da su doputovali u Njemačku preko, među ostalim, Španjolske i Belgije. U Belgiji su živjeli oko godinu dana i podnijeli zahtjeve za međunarodnu zaštitu.
15. Osoba N.A.K. navela je i da je njezin suprug 2014. ušao u Saveznu Republiku Njemačku, u kojoj je podnio zahtjev za međunarodnu zaštitu. Međutim, njegov zahtjev za međunarodnu zaštitu odbijen je odlukom od 31. ožujka 2017.
16. Savezni ured uputio je španjolskim nadležnim tijelima zahtjev za ponovni prihvat, u skladu s člancima 23., 24. i 25. Uredbe Dublin III. Dopisom od 28. studenoga 2019. ta su tijela odbila taj zahtjev, pri čemu su navela da nisu odgovorna za razmatranje zahtjeva osobe N.A.K. i njezine djece.
17. Savezni ured nije uputio zahtjev za ponovni prihvat belgijskim tijelima. Međutim, tim je tijelima uputio zahtjev za informacije, u skladu s člankom 34. Uredbe Dublin III, čiji je cilj olakšati razmjenu informacija među državama članicama.
18. U odgovoru od 5. ožujka 2021. belgijske vlasti navele su da je osoba N.A.K. 21. kolovoza 2018. podnijela zahtjev za međunarodnu zaštitu u Belgiji. Međutim, njezin je zahtjev odbijen 5. srpnja 2019., nakon ispitivanja merituma. Ta su tijela navela da tijekom prethodnog postupka azila nije uvjerljivo dokazano da osobi N.A.K. u zemlji podrijetla prijeti progon ili teška šteta. Nadalje, utvrdila su da prilikom povratka u pojas Gaze osoba N.A.K. može zatražiti zaštitu ili pomoć od United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East (Agencija Ujedinjenih naroda za pomoć palestinskim izbjeglicama na Bliskom istoku, UNRWA).
19. Belgijska tijela nadalje su navela da osoba N.A.K. protiv te odluke nije podnijela žalbu, stoga je ona postala pravomoćna.
20. Odlukom od 25. svibnja 2021. Savezni ured odbacio je zahtjeve osobe N.A.K. i njezine djece kao nedopuštene i naložio njihovo udaljavanje u pojas Gaze.
21. Konkretno, Savezni ured smatrao je da, u skladu s člankom 71.a stavkom 1. AsylG-a, nije trebalo provesti novi postupak azila koji se odnosi na tužitelje iz glavnog postupka. Naime, belgijska tijela odbila su njihove prethodne zahtjeve za međunarodnu zaštitu i nije bilo razloga za ponavljanje postupka u skladu s člankom 51. stavcima 1. do 3. VwVfG-a. U tom pogledu, Savezni ured istaknuo je da se činjenično i pravno stanje osobe N.A.K. i njezine djece nije promijenilo niti su oni podnijeli nove dokaze.
22. Tužitelji iz glavnog postupka podnijeli su 9. lipnja 2021. protiv te odluke tužbu Verwaltungsgerichtu Minden (Upravni sud u Mindenu), odnosno sudu koji je uputio zahtjev. Osoba N.A.K. tvrdila je da joj prijeti ozbiljna diskriminacija u pojasu Gaze jer je ondje nasilje nad ženama, osobito ako su razvedene ili neudane, društveno prihvatljivo. Nadalje, pristup zdravstvenoj skrbi i zaposlenju ograničen je, a zbog nestabilne situacije u pojasu Gaze ne bi mogla sebi i svoje dvoje djece osigurati osnovna sredstva za život. Osoba N.A.K. dodala je da nema podršku obitelji u pojasu Gaze te da ona i njezina djeca ne mogu očekivati ni dovoljnu pomoć UNRWA-e. Belgijska tijela nisu uzela u obzir te elemente. Tvrdila je i da se ona i njezina djeca zapravo ne mogu vratiti u pojas Gaze i ponovno primati zaštitu UNRWA-e. S obzirom na te elemente, smatrala je da im treba priznati status izbjeglica.
23. Rješenjem od 31. kolovoza 2021. sud koji je uputio zahtjev naložio je da tužba osobe N.A.K. protiv naloga za udaljavanje iz pobijane odluke ima suspenzivni učinak. Zaključio je, uz upućivanje na očitovanja podnesena u predmetu C-8/20, L. R. (Zahtjev za azil koji je Norveška odbila), da postoje dvojbe u pogledu toga je li članak 71.a AsylG-a u skladu s pravom Unije.
24. S obzirom na te okolnosti, Verwaltungsgericht Minden (Upravni sud u Mindenu) odlučio je prekinuti postupak i Sudu uputiti sljedeće prethodno pitanje:
„Treba li članak 33. stavak 2. točku (d) Direktive 2013/32 u vezi s člankom 2. točkom (q) te direktive tumačiti na način da mu se protivi propis države članice u skladu s kojim zahtjev za međunarodnu zaštitu podnesen u toj državi članici treba odbaciti kao nedopušten ako je zahtjev za međunarodnu zaštitu koji je prethodno podnesen u drugoj državi članici ta druga država članica konačnom odlukom odbila kao neosnovan?”
B. Predmet C-202/23
25. Osoba M.E.O., tužitelj iz glavnog postupka, libanonski je državljanin rođen 1989. On je 2. ožujka 2020. doputovao u Saveznu Republiku Njemačku i istog dana zatražio azil. Savezni ured evidentirao je 30. travnja 2020. njezin zahtjev. Nakon što je provjera Saveznog ureda u sustavu Eurodac dala pozitivan rezultat u pogledu kategorije 1 za Poljsku, dopisom od 29. travnja 2020. poljska tijela suglasila su se da ponovno prihvate osobu M.E.O..
26. Odlukom od 25. lipnja 2020. Savezni ured odbacio je zahtjev osobe M.E.O kao nedopušten i odredio njezino udaljavanje u Poljsku. Savezni ured naveo je da je Poljska nadležna za provedbu postupka azila.
27. Osoba M.E.O. podnijela je 6. srpnja 2020. tužbu protiv te odluke i zahtjev za privremenu pravnu zaštitu Verwaltungsgerichtu Düsseldorf (Upravni sud u Düsseldorfu, Njemačka). Taj je sud odbio taj zahtjev.
28. Početkom studenoga 2020. Savezni ured obavijestio je poljska tijela da, iako rok za transfer osobe M.E.O. u Poljsku još nije istekao, taj transfer zapravo nije bio moguć jer je osoba M.E.O. u bijegu.
29. Dopisom od 2. veljače 2021. Savezni ured poništio je odluku od 25. lipnja 2020. uz obrazloženje da je rok za transfer osobe M.E.O. istekao. Na zahtjev za informacije Saveznog ureda, poljska tijela navela su u dopisu od 28. travnja 2021. da je postupak azila u Poljskoj obustavljen 20. travnja 2020. Taj je postupak osoba M.E.O. mogla ponovno pokrenuti do siječnja 2021. (odnosno, u roku od devet mjeseci od datuma odluke o obustavi razmatranja), ali je za to tad bilo prekasno.
30. Savezni ured odbacio je odlukom od 14. srpnja 2021. zahtjev osobe M.E.O. za azil kao nedopušten i naložio njezino udaljavanje u Libanon. Savezni ured obrazložio je da na temelju članka 71.a stavka 1. AsylG-a ne treba provoditi drugi postupak azila u Njemačkoj jer je postupak azila u Poljskoj obustavljen te osobi M.E.O. ondje nije odobrena međunarodna zaštita. U tom pogledu, Savezni ured istaknuo je da se u odnosu na prethodni zahtjev osobe M.E.O., podnesen u Poljskoj, nije promijenilo njegovo činjenično ni pravno stanje niti su podneseni novi dokazi.
31. Osoba M.E.O. podnijela je 27. srpnja 2021. tužbu protiv te odluke Verwaltungsgerichtu Minden (Upravni sud u Mindenu), odnosno sudu koji je uputio zahtjev.
32. Rješenjem od 31. kolovoza 2021. sud koji je uputio zahtjev odlučio je da tužba koju je osoba M.E.O. podnijela protiv naloga za udaljavanje sadržanog u odluci Saveznog ureda ima suspenzivni učinak. Nadalje, naveo je da dvoji u pogledu tumačenja pojma „naknadni zahtjev” i usklađenosti članka 71.a AsylG-a s pravom Unije.
33. S obzirom na te okolnosti, Verwaltungsgericht Minden (Upravni sud u Mindenu) odlučio je prekinuti postupak i Sudu uputiti sljedeća prethodna pitanja:
„1. Treba li članak 33. stavak 2. točku (d) Direktive 2013/32 u vezi s člankom 2. točkom (q) te direktive tumačiti na način da mu se protivi pravilo države članice prema kojem zahtjev za međunarodnu zaštitu podnesen u toj državi članici treba odbaciti kao nedopušten ako je podnositelj zahtjeva već prije u drugoj državi članici podnio zahtjev za međunarodnu zaštitu i druga država članica je obustavila postupak jer je podnositelj zahtjeva odustao od svojeg zahtjeva u toj državi članici?
2. U slučaju niječnog odgovora na prvo pitanje:
Treba li članak 33. stavak 2. točku (d) Direktive 2013/32 u vezi s člankom 2. točkom (q) te direktive tumačiti na način da mu se protivi pravilo države članice prema kojem zahtjev za međunarodnu zaštitu podnesen u toj državi članici treba odbaciti kao nedopušten ako je podnositelj zahtjeva već prije podnio zahtjev za međunarodnu zaštitu u drugoj državi članici i druga država članica je obustavila postupak jer je podnositelj zahtjeva odustao od svojeg zahtjeva, iako postupak azila u drugoj državi članici ta druga država članica može ponovno pokrenuti ako podnositelj zahtjeva to zatraži u toj drugoj državi članici?
3. U slučaju potvrdnog odgovora na drugo pitanje:
Propisuje li pravo Unije koji je datum u slučaju odluke o zahtjevu za međunarodnu zaštitu mjerodavan za to može li se i dalje ponovno pokrenuti postupak azila koji je prije obustavljen u drugoj državi članici ili je to pitanje uređeno samo nacionalnim pravom?
4. Ako na treće pitanje treba odgovoriti na način da pravo Unije sadržava odgovarajuće zahtjeve:
Koji je datum, prema zahtjevima prava Unije u slučaju odluke o zahtjevu za međunarodnu zaštitu, mjerodavan za to može li se postupak azila koji je prije obustavljen u drugoj državi članici i dalje ponovno pokrenuti?”
IV. Postupak pred Sudom
34. Zahtjeve za prethodnu odluku od 28. listopada 2022. zaprimilo je tajništvo Suda 1. ožujka 2023. u predmetu C-123/23 i 28. ožujka 2023. u predmetu C-202/23.
35. Odlukom predsjednika Suda od 10. svibnja 2023. predmeti C-123/23 i C-202/23 spojeni su za potrebe pisanog i usmenog postupka kao i donošenja presude.
36. Savezna Republika Njemačka, francuska vlada i Europska komisija podnijele su pisana očitovanja. Savezna Republika Njemačka i Komisija zastupane su na raspravi održanoj 29. veljače 2024.
V. Analiza
37. Lako je zamisliti da bi podnositelj zahtjeva za azil, kako bi povećao mogućnosti za odobravanje međunarodne zaštite, htio podnijeti zahtjev za međunarodnu zaštitu u više od jedne države članice. Budući da je zakonodavac Unije svjestan koliko je važno izbjeći blokade sustava koje su posljedica obveze tijela država članica da razmatraju višestruke zahtjeve istog podnositelja te kako bi se izbjegla praksa biranja države s najpovoljnijim pravom (forum shopping)(6), uključio je u Uredbu Dublin III posebne odredbe kojima se razmatranje zahtjeva koje je podnijela ista osoba ograničava na jednu državu članicu(7), čime se ograničavaju i „sekundarna kretanja”(8). U biti, uspostavio je mehanizam „sve na jednom mjestu”, čija je svrha odvratiti podnositelje zahtjeva za azil od istodobnog ili uzastopnog pokretanja više postupaka azila u različitim državama članicama (država članica A, B itd.), pokretanjem postupka azila u državi članici B, C itd. nakon što je postupak azila zatvoren ili obustavljen u državi članici A.
38. Prvo ću opisati odredbe Uredbe Dublin III koje je zakonodavac Unije izričito donio kako bi spriječio da se takav scenarij dogodi (dio A). Zatim ću ispitati je li državama članicama moguće dopuniti to rješenje mogućnošću da njihova nadležna tijela i sudovi proglase nedopuštenim, u određenim uvjetima, zahtjev podnesen nakon što je druga država članica provela postupak azila povodom prethodnog zahtjeva iste osobe, u skladu s člankom 33. stavkom 2. točkom (d) Direktive 2013/32, u vezi s njezinim člankom 2. točkom (q) (dio B). Naime, ključno pitanje koje se postavlja u ovim predmetima odnosi se na primjenjivost tih odredbi u situaciji koja uključuje različite države članice, odnosno u kojoj osoba podnosi zahtjev za azil u državi članici B (u ovom slučaju Njemačka), dok je postupak azila povodom prethodnog zahtjeva iste osobe već proveden u državi članici A (u ovom slučaju Belgija odnosno Poljska).
A. „Postupci ponovnog prihvata”: izričito rješenje zakonodavca Unije
39. Radi odvraćanja od toga da ista osoba podnese zahtjev za međunarodnu zaštitu u različitim državama članicama, zakonodavac Unije donio je u Uredbi Dublin III odredbe u skladu s kojima takve zahtjeve razmatra jedna država članica („odgovorna država članica”). Konkretno, u članku 18. stavku 1. točkama (b) do (d) te uredbe navodi se da je odgovorna država članica obvezna „ponovno prihvatiti” podnositelja zahtjeva koji je zahtjev podnio u drugoj državi članici(9).
1. Kratak pregled „postupka ponovnog prihvata”
40. „Postupak ponovnog prihvata” detaljno se opisuje u člancima 23. do 25. Uredbe Dublin III. Taj postupak započinje „zahtjevom za ponovni prihvat” „države članice moliteljice” (odnosno države članice u kojoj se podnositelj zahtjeva nalazi) odgovornoj državi članici. Ako se uspješno provede, dovodi do transfera podnositelja zahtjeva iz države članice moliteljice u tu drugu državu članicu. Modaliteti i rokovi za transfer detaljno se navode u članku 29. te uredbe.
41. Iz tih odredbi zaključujem da država članica moliteljica smije uputiti „zahtjev za ponovni prihvat”, kao prvo, u situaciji u kojoj državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva podnese zahtjev za azil u toj državi članici dok se njegov zahtjev razmatra u odgovornoj državi članici ili nakon što je u toj državi članici povukao svoj zahtjev (članak 18. točke (b) i (c) Uredbe Dublin III) i, kao drugo, u situaciji u kojoj on to učini nakon što je njegov zahtjev odbila odgovorna država članica (članak 18. točka (d) te uredbe). Rekao bih da prva situacija odgovara činjenicama iz glavnog postupka u predmetu C-202/23, s obzirom na to da je postupak azila u Poljskoj povodom prethodnog zahtjeva osobe M.E.O još bio u tijeku kada je ona „podnijela” zahtjev Saveznom uredu. Međutim, taj je postupak nekoliko dana kasnije obustavljen u skladu s člankom 28. stavkom 1. Direktive 2013/32 jer je osoba M.E.O. prešutno povukla svoj prethodni zahtjev podnesen poljskim tijelima. Druga situacija odgovara činjenicama iz glavnog postupka u predmetu C-123/23.
42. Iz toga slijedi da je u oba slučaja Savezni ured imao na raspolaganju „očito” rješenje kojim bi izbjegao razmatranje zahtjeva koje su podnijeli osoba N.A.K. i njezina djeca, s jedne strane, te osoba M.E.O., s druge strane. Naime, mogao je Poljskoj odnosno Belgiji uputiti „zahtjev za ponovni prihvat” i organizirati transfer tih osoba u te države članice. Zapravo, Savezni ured uputio je takav zahtjev u predmetu C-202/23. Stoga se na prvi pogled može činiti nepotrebnim da se državama članicama dopusti da se u takvim okolnostima oslone na drukčije sredstvo (konkretno, razlog za nedopuštenost iz članka 33. stavka 2. točke (d) Direktive 2013/32).
43. Međutim, kao što ću to sada pojasniti (i kao što to proizlazi iz činjenica iz glavnog postupka), mogu postojati prepreke za provedbu „postupaka ponovnog prihvata”. Nadalje, zakonodavac Unije jasno je naveo da države članice nisu obvezne primjenjivati takve postupke.
2. „Postupci ponovnog prihvata” djelomično su rješenje...
44. „Postupci ponovnog prihvata” neće biti uspješni u sljedećim situacijama. Kao prvo, država članica u kojoj je podnositelj zahtjeva podnio „naknadni zahtjev” (država članica B) možda neće poštovati rok za izdavanje „zahtjeva za ponovni prihvat” odgovornoj državi članici (država članica A)(10). Ako je to slučaj, država članica B postaje odgovorna za razmatranje „naknadnog zahtjeva” osobe o kojoj je riječ umjesto države članice A(11). Kao drugo, pod pretpostavkom da je država članica B pravodobno uputila „zahtjev za ponovni prihvat”, zamoljena država članica (država članica A) može odbiti ponovni prihvat osobe o kojoj je riječ, primjerice zbog toga što ona zapravo nije država članica odgovorna za njegovo razmatranje(12). Upravo to se dogodilo u predmetu C-123/23, u kojem je Savezni ured prvo uputio zahtjev za ponovnih prihvat španjolskim nadležnim tijelima, koja su ga odbila jer su smatrala da nisu odgovorna za razmatranje zahtjeva osobe N.A.K. i njezine djece s obzirom na to da su te osobe u međuvremenu podnijele zahtjev za azil u Belgiji te su belgijska tijela razmatrala njihove zahtjeve. Kao treće, čak i ako država članica A pristane na ponovni prihvat podnositelja zahtjeva, svejedno se može dogoditi da ga država članica B ne transferira u državu članicu A, u skladu s rokovima utvrđenima u članku 29. Uredbe Dublin III. U takvoj se situaciji državu članicu A oslobađa obveze da ponovno prihvati osobu o kojoj je riječ, a odgovornost se prenosi na državu članicu B(13). To je bio slučaj u predmetu C-202/23, u kojem Savezni ured nije uspio u primjenjivom roku transferirati osobu M.E.O. u Poljsku (jer je bio u bijegu) i stoga je postao odgovoran za razmatranje njezina zahtjeva.
45. Osim toga, države članice nisu dužne primjenjivati postupke ponovnog prihvata. Naime, u članku 23. stavku 1. Uredbe Dublin III samo se navodi da država članica B „može zahtijevati”(14) od države članice A da ponovno prihvati osobu o kojoj je riječ. Nadalje, „diskrecijska klauzula” iz članka 17. stavka 1. te uredbe omogućuje svakoj državi članici da odluči hoće li razmotriti „zahtjev za međunarodnu zaštitu koji [je] u njoj podnese[n]”. Iz zahtjeva za prethodnu odluku u predmetu C-123/23 proizlazi da se, nakon što je njezin „zahtjev za ponovni prihvat” upućen španjolskim tijelima odbijen, Savezna Republika Njemačka proglasila se na temelju članka 17. stavka 1. Uredbe Dublin III odgovornom za razmatranje zahtjeva osobe N.A.K. i njezine djece koji je u njoj podnesen. Ta je država članica na raspravi pojasnila da je razlog zbog kojeg se pozvala na tu odredbu bio taj što je do tada u svakom slučaju bilo prekasno da belgijskim tijelima pravodobno uputi drugi „zahtjev za ponovni prihvat”.
46. U svim situacijama koje sam upravo opisao, odgovornost za razmatranje zahtjeva može se stoga prebaciti (a u predmetima o kojima je riječ u glavnim postupcima, to je i bio slučaj) s države članice A, u kojoj je ista osoba o kojoj je riječ prethodno podnijela zahtjev za azil (u ovom slučaju, Belgija i Poljska) na državu članicu B, u kojoj je takav zahtjev podnesen (u ovom slučaju, Njemačka).
47. U tom kontekstu treba razmotriti jedino pitanje u predmetu C-123/23 i četiri pitanja u predmetu C-202/23.
B. Predstavlja li članak 33. stavak 2. točka (d) Direktive 2013/32, u vezi s člankom 2. točkom (q) te direktive, dodatno sredstvo?
48. U odjeljcima koji slijede navest ću razloge zbog kojih smatram da članak 33. stavak 2. točku (d) Direktive 2013/32, u vezi s njezinim člankom 2. točkom (q), treba tumačiti na način da im se, u situaciji u kojoj država članica B (u ovom slučaju Njemačka) postane država članica odgovorna za razmatranje zahtjeva koji je u njoj podnesen umjesto države članice A, ne protivi to da tijela države članice B mogu odbaciti kao nedopušten „naknadni zahtjev” koji im je podnesen, iako postupak azila povodom prethodnog zahtjeva iste osobe nisu provela ta tijela, nego tijela države članice A (odjeljak 2.).
49. Međutim, prije toga ću pojasniti zašto smatram da se, neovisno o tome primjenjuju li se te odredbe u takvom kontekstu koji uključuje više država članica, zahtjev kao što je onaj koji je osoba M.E.O. podnijela u predmetu C-202/23 ni u kojem slučaju ne smije odbaciti kao nedopušten u skladu s člankom 33. stavkom 2. točkom (d) Direktive 2013/32. Naime, da bi se mogao primijeniti razlog za nedopuštenost iz te odredbe, prvi je preduvjet da je zahtjev „naknadni zahtjev” u smislu članka 2. točke (q) te direktive, kojim se pretpostavlja da su tijela države članice A donijela „konačnu odluku” o prethodnom zahtjevu osobe o kojoj je riječ. Kao što ću to pojasniti, zahtjev kao što je onaj koji je podnijela osoba M.E.O. ne ispunjava taj zahtjev (odjeljak 1.).
1. Situacija o kojoj je riječ u predmetu C-202/23, u okviru koje se razmatra potreba za „konačnom odlukom” o prethodnom zahtjevu (članak 2. točka (q) Direktive 2013/32)
50. Sud koji je uputio zahtjev navodi da je zahtjev osobe M.E.O. Saveznom uredu podnesen 2. ožujka 2020., a evidentiran je 30. travnja 2020. Navodi i da je postupak azila u Poljskoj, koji se odnosi na prethodni zahtjev osobe M.E,O., obustavljen 20. travnja 2020. u skladu s člankom 28. stavkom 1. Direktive 2013/32(15), uz obrazloženje da je osoba M.E.O. prešutno povukla svoj zahtjev. Taj se postupak, međutim, mogao ponovno pokrenuti do siječnja 2021.
51. U tom pogledu, ističem da se člankom 2. točkom (q) Direktive 2013/32 predviđa da pojam „naknadni zahtjev” obuhvaća situaciju u kojoj je daljnji zahtjev podnesen „nakon donošenja konačne odluke o prethodnom zahtjevu, uključujući slučajeve kada je podnositelj zahtjeva izričito povukao svoj zahtjev te slučajeve kada je tijelo odlučivanja odbacilo zahtjev nakon njegova prešutnog povlačenja u skladu s člankom 28. stavkom 1.” te direktive. Dakle, puka činjenica da je postupak azila povodom prethodnog zahtjeva osobe o kojoj je riječ okončan na temelju tog članka i da je ta osoba prešutno povukla takav zahtjev nije, sama po sebi, prepreka tome da se zahtjev koji ona nakon toga podnese smatra „naknadnim zahtjevom” u smislu te odredbe.
52. Međutim, kao što to pravilno ističe Komisija, u takvom slučaju, da bi zahtjev bio obuhvaćen definicijom pojma „naknadni zahtjev” iz članka 2. točke (q) Direktive 2013/32, odluku o prekidu prethodnog postupka azila treba, kao prvo, već donijeti država članica A do trenutka u kojem dotična osoba podnese zahtjev u državi članici B(16). Kao drugo, ta osoba više ne smije imati mogućnost ponovno pokrenuti taj postupak (u protivnom se odluka ne može smatrati konačnom).
53. Slažem se s Komisijom da zahtjev kao što je onaj koji je osoba M.E.O. podnijela Saveznom uredu ne ispunjava taj prvi zahtjev. Naime, kad je osoba M.E.O. 2. ožujka 2020. podnijela zahtjev Saveznom uredu, odluka poljskih tijela o prekidu postupka azila povodom njezina prethodnog zahtjeva (od 20. travnja 2020.) još nije bila ni donesena.
54. U tom pogledu, sud koji je uputio zahtjev ima dvojbe u pogledu toga je li relevantan datum na koji je osoba M.E.O. podnijela zahtjev u Njemačkoj. Prema mišljenju tog suda, relevantan datum mogao bi biti i datum na koji je zahtjev evidentiran ili datum na koji je Savezni ured postao odgovoran za njegovo razmatranje (oba su datuma kasnija u odnosu na donošenje odluke poljskih tijela o prekidu postupka azila koji se pred njima vodio). Ističem, međutim, da se u članku 2. točki (q) Direktive 2013/32 navodi da se zahtjev može smatrati „naknadnim zahtjevom” samo ako je „podnesen nakon donošenja […] odluke o prethodnom zahtjevu” iste osobe(17). Izraz „podnesen” shvaćam na način da se odnosi na trenutak koji se razlikuje ne samo od onog u kojem se to tijelo proglašava odgovornim za njegovo ispitivanje, nego i od onog u kojem je zahtjev evidentiran i da, u predmetu C-202/23, odgovara 2. ožujka 2020. (datumu navedenom na zahtjevu osobe M.E.O). Naime, čin „podnošenja” zahtjeva za međunarodnu zaštitu ne podrazumijeva nikakve administrativne formalnosti(18). To tumačenje konkretno proizlazi iz članka 6. stavka 1. te direktive u kojem se navodi da „[a]ko osoba podnese zahtjev za međunarodnu zaštitu […], zahtjev se evidentira najkasnije tri radna dana od podnošenja zahtjeva”.
55. Što se tiče drugog zahtjeva, koji sam spomenuo u točki 53. ovog mišljenja, smatram da ga zahtjev osobe M.E.O. Saveznom uredu također ne ispunjava jer je, kad je osoba M.E.O podnijela taj zahtjev, ona i dalje mogla ponovno pokrenuti postupak pred poljskim tijelima do 20. siječnja 2021.
56. U tom pogledu, podsjećam na to da članak 28. stavak 1. Direktive 2013/32 treba tumačiti u vezi s njezinim člankom 28. stavkom 2., kojim se predviđa da države članice osiguravaju da podnositelj zahtjeva u odnosu na kojeg je donesena odluka o prekidu postupka azila ima pravo, u razdoblju od najmanje devet mjeseci, zatražiti ponovno otvaranje svog predmeta ili podnijeti novi zahtjev, i da se na takav zahtjev „neće primjenjivati postupak iz članaka 40. i 41.”(19). Budući da se u člancima 40. i 41. Direktive 2013/32 detaljno navodi postupak koji se primjenjuje na „naknadne zahtjeve”, jasno mi je da se zahtjev podnesen prije isteka tog razdoblja od devet ili više mjeseci (u trenutku u kojem se postupak azila u državi članici A i dalje može ponovno pokrenuti) ni u kojim okolnostima ne smije smatrati „naknadnim zahtjevom” u smislu članka 2. točke (q)(20).
57. S obzirom na te elemente, predlažem Sudu da na četiri pitanja u predmetu C-202/23 odgovori na način da puka činjenica da je postupak azila povodom prethodnog zahtjeva za međunarodnu zaštitu osobe o kojoj je riječ završen odlukom o njegovu prekidu, donesenom na temelju članka 28. stavka 1. Direktive 2013/32, sama po sebi nije prepreka tome da se zahtjev koji nakon toga podnese ista osoba smatra „naknadnim zahtjevom” u smislu članka 2. točke (q) te direktive. Međutim, ne može se smatrati da je takav zahtjev obuhvaćen područjem primjene te odredbe, a razlog za nedopuštenost iz članka 33. stavka 2. točke (d) Direktive 2013/32 ne može se primijeniti ako odluka o prekidu postupka azila povodom prethodnog zahtjeva još nije donesena ili ako osoba o kojoj je riječ i dalje može ponovno pokrenuti taj postupak. U tom pogledu, u članku 28. stavku 2. te direktive navodi se da „države članice mogu utvrditi rok od najmanje devet mjeseci” u kojem se postupak može ponovno pokrenuti. Zadaća je država članica da u svojem nacionalnom pravu odluče o duljini tog roka, pri čemu on ne smije biti kraći od minimalnog roka od devet mjeseci utvrđenog tom odredbom.
58. Radi jasnoće, ako podnositelj zahtjeva za azil podnese zahtjev za međunarodnu zaštitu u državi članici B prije donošenja odluke o prekidu postupka azila u državi članici A ili prije nego što je istekao rok za ponovno pokretanje tog postupka, državi članici B ne preostaje drugo nego da primijeni „postupak ponovnog prihvata” koji se detaljno opisuje u Uredbi Dublin III ili da se proglasi odgovornom za razmatranje zahtjeva koji je u njoj podnesen (u skladu s člankom 17. stavkom 1. te uredbe) i provede cjelovito ispitivanje merituma zahtjeva podnositelja(21).
2. Situacija o kojoj je riječ u predmetu C-123/23, u okviru koje se razmatra primjenjivost razloga za nedopuštenost iz članka 33. stavka 2. točke (d) Direktive 2013/32 u kontekstu koji uključuje više država članica
59. Problem koji sam utvrdio u prethodnom odjeljku ne odnosi se na situaciju o kojoj je riječ u predmetu C-123/23. Sud koji je uputio zahtjev navodi da je, do trenutka kad su osoba N.A.K. i njezina djeca podnijeli zahtjev za azil Saveznom uredu, postupak azila u državi članici A (Belgija) u odnosu na njih bio okončan konačnom, negativnom odlukom. Naime, belgijska su tijela odbila su zahtjeve osobe N.A.K. i njezine djece u odluci protiv koje nije ponesena žalba. Ta su tijela stoga donijela „konačnu odluku” u smislu članka 2. točke (q) Direktive 2013/32, u vezi s člankom 2. točkom (e) te direktive, u kojem se predviđa da „‚konačna odluka’ znači odluka o tome priznaje li se državljaninu treće zemlje ili osobi bez državljanstva status izbjeglice ili status supsidijarne zaštite na temelju Direktive [2011/95] i u pogledu koje se ne može uložiti pravni lijek”.
60. U tom kontekstu, to može li Savezna Republika Njemačka, nakon što se proglasila odgovornom za razmatranje zahtjeva N.A.K. i njezine djece(22), primijeniti razlog za nedopuštenost iz članka 33. stavka 2. točke (d) Direktive 2013/32 i dalje ovisi o toj odredbi, u vezi s člankom 2. točkom (q) te direktive, kojom se zahtijeva da su se prethodni zahtjev i „naknadni zahtjev” trebali podnijeti u istoj državi članici.
61. Kako bih pojasnio zbog čega se, prema mojem mišljenju, tim odredbama ne nalaže takav zahtjev, provest ću tekstualno, kontekstualno i teleološko tumačenje članka 33. stavka 2. točke (d) Direktive 2013/32, u vezi s člankom 2. točkom (q) te direktive.
a) Tekstualno tumačenje
62. Člankom 33. Direktive 2013/32 naslovljenim „Nedopušteni zahtjevi” uvodi se popis iznimaka od općeg pravila u skladu s kojim nadležna tijela država članica trebaju ispitati meritum zahtjevâ za međunarodnu zaštitu(23). U drugom stavku tog članka predviđa se da se zahtjev za međunarodnu zaštitu „može” smatrati nedopuštenim „samo ako” se primjenjuje jedan od razloga koji se navode u tom stavku. Iz te odredbe zaključujem, kao prvo, da države članice nisu obvezne nijedan zahtjev proglasiti nedopuštenim. Kao drugo, države članice ne mogu u svojem zakonodavstvu predvidjeti dodatne razloge za nedopuštenost(24).
63. U tim uvjetima smatram jasnim da se razlog za nedopuštenost iz članka 33. stavka 2. točke (d) te direktive, koji se primjenjuje na „naknadne zahtjeve”, treba shvatiti kao neobavezan, ali i kao iscrpan razlog za proglašavanje takvih zahtjeva nedopuštenima. Primijenjivost tog razloga u kontekstu koji uključuje više država članica koje u potpunosti sudjeluju u zajedničkom europskom sustavu azila stoga ovisi o tome je li tekst članka 33. stavka 2. točke (d) Direktive 2013/32, u vezi s člankom 2. točkom (q) te direktive, dovoljno općenit da obuhvati tu mogućnost.
64. U tom pogledu, ističem da se u članku 33. stavku 2. točki (d) Direktive 2013/32 ne upućuje na to da je postupak azila povodom prethodnog zahtjeva osobe o kojoj je riječ, koji je okončan konačnom odlukom, nužno morala provesti ista država članica kao što je ona u kojoj je ta osoba naknadno podnijela zahtjev za azil. Zapravo, ta odredba sadržava dva izričita uvjeta, od kojih je prvi da je zahtjev „naknadni zahtjev”, a drugi da ne postoje „elementi ili utvrđenja u vezi razmatranja je li podnositelj zahtjeva koji ispunjava uvjete kao ovlaštenik međunarodne zaštite […] naveo ili podnio te nove elemente ili utvrđenja”. U njoj se ne navodi mjesto u kojem je taj postupak azila trebao biti proveden. Članak 2. točka (q) te direktive jednako je dvosmislen u tom pogledu.
65. Kao što sam to već naveo u uvodnom dijelu, Sud je tumačio prvi uvjet utvrđen u članku 33. stavku 2. točki (d) Direktive 2013/32 na način da mu se protivi da se zahtjev smatra „naknadnim zahtjevom” ako je podnesen nakon što je zahtjev iste osobe razmotrila treća država (Norveška) ili država članica (Danska) obvezana Uredbom Dublin III, ali ne tom direktivom ni Direktivom 2011/95. Taj se zaključak temeljio na činjenici da je konačnu odluku o prethodnom zahtjevu osobe o kojoj je riječ trebala donijeti država koju obvezuje potonja direktiva. Međutim, Sud je donio zaključak izričito „bez obzira na zasebno pitanje primjenjuje li se pojam ,naknadni zahtjev’ na novi zahtjev za međunarodnu zaštitu podnesen državi članici nakon što je druga država članica [koju obvezuje ta direktiva] konačnom odlukom odbila prethodni zahtjev”(25). Prema tome, to je pitanje ostavio otvorenim.
66. Dodajem da je Sud, kad je riječ o drugom uvjetu utvrđenom u članku 33. stavku 2. točki (d) Direktive 2013/32, u kontekstu u kojem se od njega tražilo da odluči o značenju pojma „novi elementi ili utvrđenja” u smislu članka 33. stavka 2. točke (d) i članka 40. stavaka 2. i 3. Direktive 2013/32, utvrdio da situacije u kojima se tom direktivom propisuje da se „naknadni zahtjev” smatra dopuštenim treba široko tumačiti(26). U tom je pogledu podsjetio na to da su, osim u slučajevima koji su obuhvaćeni razlozima iz članka 33. stavka 2. tog instrumenta, tijela država članica dužna, kao što sam to već pojasnio u točki 62. ovog mišljenja, ispitati meritum zahtjevâ za međunarodnu zaštitu. Međutim, ta je presuda od ograničenog značaja za problematiku na koju se odnose ovi predmeti. Naime, iz tih se zaključaka Suda ne može zaključiti da bi se preduvjet koji nije expressis verbis predviđen u članku 33. stavku 2. točki (d) Direktive 2013/32 (odnosno, da se zahtjev može proglasiti nedopuštenim kao „naknadni zahtjev” samo ako je podnesen u državi članici koja je donijela konačnu odluku o prethodnom zahtjevu iste osobe) i koji se ne odnosi na drugi, nego na prvi od uvjeta utvrđenih u toj odredbi, doista trebao smatrati sadržanim u njemu.
67. Ovaj odjeljak zaključujem primjedbom da je Sud već naveo, iako u specifičnoj situaciji(27) koja se nije odnosila na članak 33. stavak 2. točku (d) Direktive 2013/32, nego na odgovarajuću odredbu Direktive 2005/85/EZ(28), koja se primjenjivala prije stupanja na snagu Direktive 2013/32, da bi zahtjev u državi članici, nakon što je prethodni istovjetni zahtjev iste osobe odbijen konačnom odlukom u drugoj (prvoj) državi članici, ta druga država članica mogla proglasiti nedopuštenim(29).
68. S obzirom na te elemente, slažem se sa Saveznom Republikom Njemačkom da je tekst članka 33. stavka 2. točke (d) i članka 2. točke (q) Direktive 2013/32 dovoljno širok da obuhvati mogućnost da se razlog za nedopuštenost iz prve od tih odredbi primjenjuje u kontekstu koji uključuje više država članica koje u potpunosti sudjeluju u zajedničkom europskom sustavu azila. S druge strane, ne mogu zaključiti da takva mogućnost postoji samo na temelju teksta tih odredbi, zbog čega ću provesti kontekstualno i teleološko tumačenje upravo tih odredbi.
b) Kontekstualno i teleološko tumačenje
69. Kontekstualno i teleološko tumačenje članka 33. stavka 2. točke (d) i članka 2. točke (q) Direktive 2013/32, prema mojem mišljenju, ide u prilog zaključku da se te odredbe mogu primijeniti kada je konačnu odluku o prethodnom zahtjevu osobe o kojoj je riječ donijela država članica koja u potpunosti sudjeluje u zajedničkom europskom sustavu azila, ali je ta država različita od one u kojoj ta osoba trenutačno traži azil.
70. Kao prvo, te odredbe treba tumačiti u vezi s člankom 40. Direktive 2013/32, u čijim se stavcima 2. do 5. detaljno opisuje postupak koji se općenito primjenjuje na „naknadne zahtjeve”. Nijedan od tih stavaka ne sadržava nikakve naznake o tome da razlog za nedopuštenost iz članka 33. stavka 2. točke (d) te direktive (ili uostalom pojam „naknadni zahtjev” definiran u članku 2. točki (q) te direktive) treba ograničiti na situacije u kojima su uzastopni zahtjevi podneseni samo u istoj državi članici. Najznačajnije je to što se člankom 40. stavkom 5. Direktive 2013/32 samo predviđa da „[k]ada se u skladu s ovim člankom zahtjev dalje ne razmatra, naknadni se zahtjev smatra nedopuštenim u skladu s člankom 33. stavkom 2. točkom (d)” te direktive.
71. Ta se napomena ne dovodi u pitanje činjenicom da članak 40. Direktive 2013/32 sadržava još jedan stavak (stavak 1.) u kojem se konkretno navode „naknadni zahtjevi” koji se podnose „u istoj državi članici”. Naime, taj stavak nije odredba opće primjene, kojom se, kao člankom 40. stavcima 2. do 5., nastoje obuhvatiti sve situacije u kojima se zahtjev može smatrati „naknadnim zahtjevom”. Umjesto toga, on obuhvaća samo dvije posebne situacije. Kao što je Sud nedavno potvrdio, budući da se primjenjuje na „naknadne zahtjeve”, taj se stavak odnosi na vrlo specifičan slučaj u kojem se u nacionalnom pravu iznimno dopušta da se postupak u kojem je prethodni zahtjev konačno odbijen ponovno pokrene zbog postojanja naknadnog zahtjeva(30).
72. To ograničeno područje primjene članka 40. stavka 1. Direktive 2013/32 potvrđuje stavak 7. tog članka. Taj se stavak primjenjuje na situaciju u kojoj osoba u odnosu na koju je potrebno provesti odluku o transferu (donesenu u skladu s člankom 29. Uredbe Dublin III) dostavi naknadne dokaze ili naknadni zahtjev u državi članici koja provodi transfer. Budući da se situacija obuhvaćena člankom 40. stavkom 7. Direktive 2013/32 razlikuje od one obuhvaćene njezinim člankom 40. stavkom 1., to potvrđuje da je odredba samo lex specialis(31).
73. U svakom slučaju, člankom 40. stavkom 7. Direktive 2013/32 pojašnjava(32), prema mojem mišljenju, da se pojam „naknadni zahtjev”, kako je definiran u članku 2. točki (q) te direktive, ne ograničava na zahtjev podnesen u istoj državi članici u kojoj je podnesen prethodni zahtjev iste osobe. Naime, taj se pojam, zapravo, u članku 40. stavku 7. Direktive 2013/32 primjenuje na zahtjev podnesen u drugoj državi članici, odnosno državi članici koja provodi transfer(33).
74. Kao drugo, članak 33. stavak 2. točku (d) Direktive 2013/32 treba tumačiti u vezi s drugim razlozima za nedopuštenost iz članka 33. stavka 2. te direktive, a posebno njezina članka 33. stavka 2. točke (a). Ta odredba omogućuje državama članicama da proglase zahtjev nedopuštenim zbog toga što je „druga država članica [već] priznala međunarodnu zaštitu” osobi o kojoj je riječ. Iako je jasno da se članak 33. stavak 2. točka (a) Direktive 2013/32 odnosi na drukčiji činjenični scenarij od onog iz članka 33. stavka 2. točke (d) te direktive (odnosno, kada je druga država članica na prethodni zahtjev iste osobe odgovorila pozitivno, a ne negativno), čini mi se da „granica” između područjâ primjene tih dviju odredbi nije uvijek jasna.
75. Naime, Sud je članak 33. stavak 2. točku (a) Direktive 2013/32 već primijenio na djelomično negativne odluke. U presudi Ibrahim i dr.(34) Sud je presudio da Savezni ured može primijeniti razlog za nedopuštenost iz te odredbe kako bi proglasio nedopuštenima zahtjeve osoba kojima je prethodno u drugoj državi članici priznata supsidijarna zaštita, ali ne i status izbjeglice. Naveo je da „[članak 33. stavak 2. točka (a)] proširuje mogućnost koja je ranije bila predviđena u članku 25. stavku 2. točki (a) Direktive 2005/85, koja je omogućavala takvo odbacivanje samo ako je podnositelju u drugoj državi članici odobren status izbjeglice”.
76. U toj je presudi Sud naglasio da članak 33. stavak 2. točka (a) Direktive 2013/32 (kojim se, kao što sam upravo objasnio, državama članicama dopušta da kao nedopušten odbace zahtjev koji je podnositelj zahtjeva podnio nakon što mu je druga država članica, u biti, odbila priznati status izbjeglice) predstavlja izraz načela uzajamnog povjerenja među državama članicama(35). S obzirom na to, Komisija ipak tvrdi da, kad bi se dopustila primjena članka 33. stavka 2. točke (d) u situacijama koje uključuju više država članica, to bi predstavljalo više od izraza načela uzajamnog povjerenja jer bi dovodilo do uzajamnog priznavanja negativnih odluka o azilu. Takvo uzajamno priznavanje moglo bi biti moguće samo u situaciji u kojoj ga je zakonodavac Unije izričito predvidio.
77. Ne slažem se s tim stajalištem.
78. Zapravo, slažem se sa Saveznom Republikom Njemačkom da se u Komisijinoj argumentaciji ne uzima u obzir važan element. Prema mojem mišljenju, uzajamno priznavanje negativne odluke o azilu pretpostavljalo bi visok stupanj „automatizacije” te bi zahtijevalo da odluka koju su donijela tijela države članice ima obvezujući učinak na tijela druge države članice, koja bi u načelu, bila dužna priznati je i provoditi kao svoju(36). Slažem se da bi moglo biti teško takve obveze naložiti tijelima država članica bez izričite odredbe u primarnom pravu ili izričite namjere zakonodavca Unije(37).
79. Međutim, kao što sam to pojasnio u točki 62. ovog mišljenja, iz teksta članka 33. stavka 2. točke (d) Direktive 2013/32 jasno proizlazi da države članice nisu obvezne nijedan zahtjev proglasiti nedopuštenim na temelju te odredbe(38). Kad bi se Sud odlučio za rješenje koje mu predlažem, rezultat bi bio taj da bi – kad se suoči s „naknadnim zahtjevom” koji je podnesen nakon što je postupak azila povodom prethodnog zahtjeva iste osobe okončan konačnom odlukom u državi članici A – država članica B i dalje slobodno mogla (pod uvjetom da je riječ o odgovornoj državi članici na temelju kriterija iz Uredbe Dublin III) provesti cjelovito ispitivanje merituma zahtjeva iznesenih u takvom naknadnom zahtjevu, pri čemu ne bi bila obvezana nikakvom odlukom koju je donijela bilo koja država članica o prethodnom zahtjevu iste osobe.
80. U tim uvjetima, smatram da tumačenje članka 33. stavka 2. točke (d) Direktive 2013/32, u vezi s njezinim člankom 2. točkom (q) na način da se, kao i članak 33. stavak 2. točka (a) te direktive, može primijeniti u situacijama koje uključuju više država članica, ne bi dovelo do stvaranja sustava uzajamnog priznavanja u kojem bi države članice bile obvezne priznavati i provoditi odluke drugih država članica. Naprotiv, tim bi se tumačenjem samo potvrdilo da razlog za nedopuštenost iz članka 33. stavka 2. točke (d) Direktive 2013/32 predstavlja i izraz načela uzajamnog povjerenja. Bilo bi u skladu s činjenicom da zakonodavac Unije još nije u potpunosti konkretizirao cilj koji se želi ostvariti člankom 78. stavkom 2. točkom (a) UFEU-a, odnosno ujednačeni status azila za državljane trećih zemalja koji je valjan u čitavoj Uniji, na način da propiše načelo uzajamnog priznavanja (ili odbijanja) odluka o priznavanju statusa izbjeglice među državama članicama i odredi pravila provedbe tog načela(39).
81. Kao treće, smatram da bi tumačenje članka 33. stavka 2. točke (d) Direktive 2013/32, u vezi s njezinim člankom 2. točkom (q), na način koji predlažem pridonijelo cilju ograničavanja „sekundarnih kretanja” među državama članicama. Konkretan se izraz tog cilja, na kojem se temelji zajednički europski sustav azila u cjelini, navodi u uvodnoj izjavi 13. Direktive 2013/32.
82. Kao što su to navele Komisija i francuska vlada, kad se zahtjev smatra „naknadnim zahtjevom”, to ima određene posljedice za osobu koja ga je podnijela. Ne samo da se takav zahtjev može proglasiti nedopuštenim u skladu s člankom 33. stavkom 2. točkom (d) Direktive 2013/32, nego se može (ako se ne odbaci kao nedopušten(40)) razmatrati u ubrzanom postupku(41). Osim toga, države članice mogu predvidjeti odstupanja od prava podnositelja zahtjeva na ostanak na njihovu državnom području(42). Naposljetku, na kraju ubrzanog postupka „naknadni zahtjev” može se odbiti kao „očito neosnovan”, a države članice u takvim se okolnostima mogu suzdržati od određivanja roka za dobrovoljni odlazak i odluci o vraćanju pridodati zabranu ulaska(43).
83. Što se onda događa ako se takve posljedice mogu povezati samo s „naknadnim zahtjevima” podnesenima u istoj državi članici (država članica A), a nikada sa zahtjevima podnesenima u drugoj državi članici (država članica B) nakon što podnositelj zahtjeva pribjegne „sekundarnom kretanju” prelaskom iz države članice A u državu članicu B? Prema podnositelju zahtjeva koji pribjegne takvom „sekundarnom kretanju” zapravo se postupa povoljnije nego prema onom koji „poštuje pravila” i ostane u odgovornoj državi članici. On u biti može početi ispočetka u državi članici B s obzirom na to da je ta država članica obvezna provesti potpuno sadržajno razmatranje njegova zahtjeva. Općenito, podnositelje zahtjeva za azil stoga se može potaknuti na preseljenje iz države članice A u državu članicu B, čim dobiju negativnu odluku u državi članici A. Oni čak mogu odustati od podnošenja žalbe protiv takve odluke u državi članici A i pustiti da postane konačna (jer im to omogućuje pokretanje novog postupka u državi članici B). Kako bi podnositelji zahtjeva za azil u najvećoj mjeri povećali izglede za potpuno ponovno razmatranje njihove situacije, oni mogu biti potaknuti i na to da podnose „nove” zahtjeve u što više drugih država članica(44).
84. U takvim se okolnostima sekundarna kretanja nedvojbeno potiču, umjesto da se ograničavaju. Naprotiv, ako država članica B ima mogućnost proglasiti nedopuštenim „naknadni zahtjev” koji je u njoj podnesen, iako konačnu odluku o prethodnom zahtjevu iste osobe nisu donijela njezina tijela, nego tijela države članice A, iskušenje da ta osoba uopće ode u državu članicu B puno je manje.
85. Kao četvrto, smatram da tumačenje koje predlažem Sudu pridonosi drugom cilju Direktive 2013/32, odnosno, kao što se to predviđa njezinom uvodnom izjavom 36., cilju ublažavanje, u određenim uvjetima, administrativnog opterećenja nametnutog nadležnim tijelima država članica.
86. „Sekundarna kretanja” stvaraju znatna administrativna opterećenja za nadležna nacionalna tijela država članica, osobito onih u kojima se podnosi „naknadni zahtjev” i koje ne mogu transferirati podnositelja zahtjeva u državu članicu koja je provela postupak azila povodom prethodnog zahtjeva dotične osobe.
87. S obzirom na različite scenarije koje sam opisao u točkama 44. do 47., točno je da, u nekim slučajevima, „postupak za ponovni prihvat” koji je uspostavljen Uredbom Dublin III može biti neuspješan, a odgovornost za razmatranje „naknadnog zahtjeva” prebacuje se s države članice A na državu članicu B jer sama država članica B stvara „prepreku” provedbi tog postupka (primjerice, ako pravodobno ne podnese zahtjev za ponovni prihvat) ili se proglasi odgovornom za njegovo razmatranje. Međutim, u drugim slučajevima razlog zbog kojeg je postupak ponovnog prihvata neuspješan može biti izvan kontrole države članice B(45). Jednostavno bi se moglo zaključiti da ne bi bilo razmjerno zahtijevati od države članice B da u svim slučajevima u kojima je u njoj podnesen „naknadni zahtjev” provede novo, cjelovito ispitivanje merituma takvog zahtjeva.
88. Naposljetku, prije nego što zaključim taj odjeljak, ističem da francuska vlada tvrdi da članak 33. stavak 2. točka (d) Direktive 2013/32 treba tumačiti u vezi s njezinom uvodnom izjavom 36., u čijoj se drugoj rečenici povezuje mogućnost da države članice proglase „naknadne zahtjeve” nedopuštenima s načelom pravomoćnosti. Prema mišljenju te vlade, načelo pravomoćnosti primjenjuje se samo na situacije koje su ograničene na jednu državu članicu. Ona tvrdi da se kao takav, razlog za nedopuštenost iz članka 33. stavka 2. točke (d) Direktive 2013/32 može odnositi samo na situaciju u kojoj je konačnu negativnu odluku o prethodnom zahtjevu iste osobe donijela ista država članica kao ona u kojoj je podnesen „naknadni zahtjev”.
89. Ne slažem se s mišljenjem francuske vlade prema kojem takav ishod može proizaći iz puke činjenice da se druga rečenica uvodne izjave 36. Direktive 2013/32 odnosi na načelo pravomoćnosti.
90. U tom pogledu, podsjećam na to da, kao što sam pojasnio u mišljenju u predmetu Bundesrepublik Deutschland (Dopuštenost naknadnog zahtjeva)(46), to načelo nije nužno relevantno u svakoj situaciji u kojoj je podnesen naknadni zahtjev. Naime, da bi načelo pravomoćnosti bilo relevantno, potrebno je postojanje sudske odluke. Čak i u sasvim unutarnjoj situaciji, postupci u pogledu prethodnih zahtjeva često se zaključuju tek upravnom odlukom nadležnih tijela, koja nije pravodobno pobijana pred sudom. Načelo pravomoćnosti nije primjenjivo u takvim slučajevima jer ne postoji sudska odluka na kojoj se temelji njegova primjena(47). Iz toga slijedi da se važnost tog načela, u kontekstu primjene članka 33. stavka 2. točke (d) Direktive 2013/32, ne bi trebala pretjerano isticati jer, čak ni u sasvim unutarnjim situacijama, ono ne obuhvaća sve slučajeve u kojem se „naknadni zahtjev” može proglasiti nedopuštenim.
91. Dodajem da prva rečenica uvodne izjave 36. Direktive 2013/32 već odražava tu ideju. Naime, upotrebom izraza čije je područje primjene šire od onog upotrijebljenog u drugoj rečenici te uvodne izjave, tom se rečenicom predviđa da „[k]ada podnositelj zahtjeva naknadno podnese zahtjev bez podnošenja novih dokaza ili navođenja novih razloga, bilo bi nerazmjerno da država članica bude obvezna provesti cijeli postupak razmatranja”. Stoga za razliku od francuske vlade smatram da upućivanje na načelo pravomoćnosti u drugoj rečenici uvodne izjave 36. Direktive 2013/32 ne ide u prilog zaključku da se razlog za nedopuštenost iz članka 33. stavka 2. točke (d) te direktive primjenjuje samo ako je postupak azila povodom prethodnog zahtjeva osobe o kojoj je riječ proveden u istoj državi članici u kojoj je podnesen „naknadni zahtjev”.
c) Međuzaključak
92. S obzirom na sve elemente koje sam naveo, smatram da članak 33. stavak 2. točku (d) Direktive 2013/32, u vezi s njezinim člankom 2. točkom (q), treba tumačiti na način da se, u situaciji u kojoj država članica B postane država članica odgovorna za razmatranje zahtjeva koji je u njoj podnesen (u skladu s kriterijima utvrđenima u Uredbi Dublin III) umjesto države članice A, ta država članica može pozvati na te odredbe kako bi odbacila kao nedopušten „naknadni zahtjev” koji je u njoj podnesen, iako je postupak azila povodom prethodnog zahtjeva iste osobe okončan konačnom odlukom u državi članici A. Naime, to bi rješenje pridonijelo barem dvama ciljevima te direktive, odnosno, kao prvo, cilju ograničavanja „sekundarnih kretanja” i kao drugo, cilju ublažavanja administrativnog opterećenja nadležnih tijela država članica u određenim situacijama. Nadalje, konkretiziralo bi učinak načela uzajamnog povjerenja, koje je, kao što sam to pojasnio, temelj zajedničkog europskog sustava azila. Ni u tekstu članka 33. stavka 2. točke (d) Direktive 2013/32, u vezi s njezinim člankom 2. točkom (q), ni u drugim odredbama te direktive ne vidim ništa što bi bilo u suprotnosti s tim tumačenjem.
93. Međutim, preostaje mi pojasniti zašto rješenje koje predlažem Sudu ne ugrožava zaštitu prava podnositeljâ zahtjeva ni djelotvornost „postupka ponovnog prihvata”.
d) Važnost zaštite prava podnositeljâ zahtjeva i djelotvornosti „postupka ponovnog prihvata”
94. Francuska vlada upućuje na razmatranja koja sam iznio u točki 81. ovog mišljenja te pritom tvrdi da bi tumačenje koje zagovara Savezna Republika Njemačka moglo spriječiti odgovarajuće i cjelovito razmatranje situacije podnositelja zahtjeva, na čiju je važnost Sud u više navrata podsjetio u svojoj sudskoj praksi(48). Komisija, pak zauzima slično stajalište i napominje da postoje praktične prepreke razmjeni informacija među državama članicama. Prema njezinu mišljenju, državi članici B moglo bi biti teško posjedovati sve relevantne elemente na kojima se temelji konačna, negativna odluka koju je donijela država članica A te stoga ocijeniti postoje li „elementi ili utvrđenja u vezi razmatranja je li podnositelj zahtjeva koji ispunjava uvjete kao ovlaštenik međunarodne zaštite na temelju Direktive [2011/95] naveo ili podnio te nove elemente ili utvrđenja”. Mogućnost pogreške za nadležna tijela država članica stoga može biti veća u situacijama koje uključuju više država članica nego u sasvim unutarnjim situacijama.
95. Slažem se s francuskom vladom i Komisijom da se prava podnositeljâ zahtjeva ne smiju žrtvovati radi ciljeva ograničavanja „sekundarnih kretanja” ili ublažavanja administrativnog opterećenja za nadležna tijela država članica. Kao što sam to naveo u mišljenju u predmetu Bundesrepublik Deutschland (Dopuštenost naknadnog zahtjeva)(49), očito je da je zakonodavac Unije odredbama o „naknadnim zahtjevima” htio ne samo „smanjiti” radno opterećenje tih tijela nego i uvijek osigurati da tražitelji azila (omogućivanjem stvarnog pristupa odgovarajućem razmatranju njihove situacije)(50) uživaju dovoljno visok stupanj zaštite kao i poštovanje načela zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja, prema kojem se niti jedna osoba ne može vratiti natrag na područje na kojem je trpjela progon(51).
96. Međutim, smatram da je rješenje koje predlažem Sudu usklađeno s tim drugim ciljevima, iz nekoliko razloga.
97. U tom pogledu, prvo ću spomenuti članak 34. Uredbe Dublin III. Tom se odredbom nastoji olakšati razmjena informacija među državama članicama, tako da im se nalaže obveza suradnje. U stavku 1. navodi se da „[s]vaka država članica priopćuje bilo kojoj drugoj državi članici, koja to zahtijeva, osobne podatke o podnositelju zahtjeva koji su primjereni, relevantni i nisu pretjerani” za, među ostalim, razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu. U stavku 2. točki (g) tog članka navodi se da podaci iz stavka 1. obuhvaćaju „postignut[u] faz[u] u postupku i donesen[u] odluk[u], ako postoji”.
98. Na raspravi je Savezna Republika Njemačka pojasnila da su u slučaju C-123/23 kao odgovor na „zahtjev za informacije” Saveznog ureda upućen u skladu s člankom 34. Uredbe Dublin III, belgijska tijela dala Saveznom uredu potpuni pristup odluci koju su donijela povodom prethodnih zahtjeva osobe N.A.K. i njezine djece. U tim uvjetima za razliku od Komisije smatram da je u potpunosti moguće da država članica B posjeduje sve elemente na kojima se temelji konačna negativna odluka koju je donijela država članica A.
99. Međutim, slažem se s Komisijom da se visok stupanj zaštite koji treba zajamčiti podnositeljima zahtjeva za azil ne bi mogao postići ako bi nadležna tijela države članice mogla proglasiti nedopuštenim „naknadni zahtjev” čak i u situacijama u kojima nemaju pristup svim elementima na kojima se temeljila konačna negativna odluka donesena povodom prethodnog zahtjeva iste osobe.
100. U tom pogledu, ipak napominjem da je Savezna Republika Njemačka na raspravi pravilno istaknula da će, ako nedostaju podaci o postupku azila koji se provodi u državi članici A, prava podnositeljâ zahtjeva ipak biti zaštićena jer će država članica B morati njihove naknadne zahtjeve de facto proglasiti dopuštenima. Naime, u takvim okolnostima ta država članica neće biti u mogućnosti isključiti da „postoje elementi ili utvrđenja u vezi razmatranja je li podnositelj zahtjeva koji ispunjava uvjete kao ovlaštenik međunarodne zaštite […] naveo ili podnio te nove elemente ili utvrđenja” i da drugi od ta dva izričita uvjeta utvrđena člankom 33. stavkom 2. točkom (d) Direktive 2013/32(52) nije ispunjen.
101. Podsjećam na to da, kao što sam to pojasnio u mišljenju u predmetu Bundesrepublik Deutschland (Dopuštenost naknadnog zahtjeva)(53), članak 33. stavak 2. točku (d) Direktive 2013/32 treba tumačiti na način da, dok države članice imaju pravo odbiti naknadne zahtjeve kao nedopuštene, nadležna nacionalna tijela imaju tu mogućnost samo ako se ne pojave nikakvi „novi elementi ili utvrđenja” ili ih ne podnese podnositelj zahtjeva. Svaku dvojbu o tome je li taj uvjet ispunjen (zbog manjka informacija ili bilo kojeg drugog razloga) treba tumačiti u korist osobe o kojoj je riječ te zbog nje treba proglasiti dopuštenim „naknadni zahtjev”.
102. Stoga za razliku od Komisije smatram, slično kao i Savezna Republika Njemačka, da nedostatak informacija o prethodnom postupku azila koji se provodi u prvoj državi članici (država članica A) ne može negativno utjecati na razmatranje „naknadnog zahtjeva” te osobe u drugoj državi članici (država članica B). To je važno ograničenje koje uvjetuje mogućnost tijela te države članice da taj zahtjev proglase nedopuštenim u skladu s člankom 33. stavkom 2. točkom (d) Direktive 2013/32.
103. Smatram da postoji drugo ograničenje, koje također proizlazi iz uvjeta u skladu s kojim „ne postoje elementi ili utvrđenja u vezi razmatranja je li podnositelj zahtjeva koji ispunjava uvjete kao ovlaštenik međunarodne zaštite […] naveo ili podnio te nove elemente ili utvrđenja”.
104. Kao što sam to već naveo u točki 66. ovog mišljenja, u nedavnoj presudi u predmetu Bundesrepublik Deutschland (Dopuštenost naknadnog zahtjeva)(54), Sud je primijenio široko tumačenje pojma „novi element”. Naime, potvrdio je da taj pojam obuhvaća ne samo činjenične, nego i pravne elemente, uključujući presudu Suda koja se u prethodnoj odluci nije uzela u obzir, neovisno o tome je li takva presuda donesena prije ili nakon donošenja odluke o prethodnom zahtjevu.
105. Prema mojem mišljenju, iz te presude slijedi(55) da će sudovi ili nadležna tijela države članice B u svakom slučaju biti spriječeni da u skladu s člankom 33. stavkom 2. točkom (d) Direktive 2013/32, u vezi s njezinim člankom 2. točkom (q), odbiju kao nedopušten „naknadni zahtjev” koji je u njoj podnesen ako imaju bilo kakve dvojbe u pogledu toga je li se u konačnoj odluci kojom je država članica A odbila prethodni zahtjev iste osobe uzela u obzir presuda Suda koja je relevantna za ocjenu toga ispunjava li podnositelj zahtjeva uvjete za odobravanje međunarodne zaštite. To je još jedno važno ograničenje koje pridonosi osiguravanju visokog stupnja zaštite podnositelja zahtjeva za azil.
106. U tim okolnostima, za razliku od francuske vlade i Komisije, smatram da se rješenjem koje predlažem Sudu postiže odgovarajuća ravnoteža između potrebe da se ograniče „sekundarna kretanja” i smanji administrativno opterećenje za nadležna tijela država članica, s jedne strane, i važnosti osiguranja zaštite prava podnositeljâ zahtjeva, s druge strane.
107. Naposljetku, priznajem da sam suglasan s tim zainteresiranim strankama da članak 33. stavak 2. točku (d) Direktive 2013/32, u vezi s njezinim člankom 2. točkom (q), ne treba tumačiti na način koji predlažem ako bi takvo tumačenje oduzelo svrhu ili korisnost „postupku ponovnog prihvata” (čije sam ključne dijelove opisao u odjeljku A.1. ovog mišljenja).
108. U tom pogledu, ipak, kao prvo, podsjećam na to da rješenje koje predlažem Sudu treba primijeniti samo ako država članica B postane odgovorna država članica umjesto države članice A, odnosno, samo u situacijama u kojima se Uredbom Dublin III stvarno dopušta prebacivanje odgovornosti s države članice A na državu članicu B i kada se „postupak ponovnog prihvata” ne pokrene ili ne bude uspješan. Člankom 33. stavkom 1. Direktive 2013/32 potvrđuje se to ograničenje, s obzirom na to da se u njemu navodi da razlozi za nedopuštenost navedeni u članku 33. stavku 2. točkama (a) do (e) te direktive omogućuju državama članicama da proglase nedopuštenima zahtjeve za međunarodnu zaštitu u određenim slučajevima, koji su dodatni (ali ne zamjenjuju) one „u kojima se zahtjev ne razmatra u skladu s [Uredbom Dublin III]”(56).
109. Kao drugo, smatram da to rješenje ne može utjecati na to da „postupak ponovnog prihvata” detaljno opisan u toj uredbi postane nerelevantan ili beskoristan. U tom pogledu točno je da bi državi članici B, kad se suoči s „naknadnim zahtjevom” koji je podnesen nakon što je u državi članici A donesena konačna odluka o prethodnom zahtjevu iste osobe, moglo biti lakše izbjeći poteškoće povezane s „postupkom ponovnog prihvata” (koji uključuje različite korake i stroge rokove) i umjesto toga pozvati se na diskrecijsku klauzulu iz članka 17. stavka 1. te uredbe. U takvom bi se scenariju država članica B najprije mogla proglasiti „odgovornom” za razmatranje „naknadnog zahtjeva”, a zatim taj zahtjev proglasiti nedopuštenim u skladu s člankom 33. stavkom 2. točkom (d) Direktive 2013/32, u vezi s njezinim člankom 2. točkom (q), a da prethodno ne uputi „zahtjev za ponovni prihvat” te se osloni na „postupak za ponovni prihvat” i mehanizam transfera koji je uspostavljen Uredbom Dublin III(57).
110. Međutim, nisam siguran da će država članica B nužno dati prednost tom scenariju. Naime, prije nego što tijela te države članice mogu u skladu s tim odredbama proglasiti „naknadni zahtjev” nedopuštenim, prvo trebaju poštovati sve korake posebnog postupka koji se primjenjuje na „naknadne zahtjeve”, koji su detaljno opisani u članku 40. Direktive 2013/32.
111. U tom pogledu, iz stavaka 2. i 3. tog članka proizlazi, kako je Sud nedavno potvrdio(58), da nadležna tijela prilikom razmatranja dopuštenosti naknadnog zahtjeva u bitnome moraju slijediti postupak koji čine dva koraka. Ona moraju, kao prvo, prethodno razmotriti naknadni zahtjev (članak 40. stavak 2.). Tijekom tog prethodnog razmatranja moraju utvrditi postoji li jedan ili više „novih elemenata” koji se odnose na razmatranje ispunjava li podnositelj zahtjeva uvjete da bude ovlaštenik međunarodne zaštite. Ako postoje, tada se, kao drugo, nastavlja razmatranje dopuštenosti naknadnog zahtjeva u skladu s člankom 40. stavkom 3. te direktive, koji nalaže tim tijelima da utvrde „povećava li novi element značajno vjerojatnost” da podnositelj zahtjeva ispunjava uvjete za stjecanje statusa izbjeglice ili supsidijarne zaštite. Taj postupak u cjelini i dalje zahtijeva vrijeme i administrativne resurse. Osim toga, on podrazumijeva niz obveza koje država članica ima prema podnositelju zahtjeva te niz prava koja taj podnositelj može ostvariti (uključujući pravo na žalbu protiv odluke o nedopuštenosti)(59).
112. Nadalje, uvijek postoji mogućnost da na kraju postupka detaljno opisanog u članku 40. stavcima 2. i 3. Direktive 2013/32 nadležna tijela država članica zaključe da je „naknadni zahtjev” dopušten. Naime, ako postoji jedan ili više „novih elemenata”, ta tijela nemaju mogućnost proglasiti naknadni zahtjev nedopuštenim. Umjesto toga, trebaju razmotriti njegov meritum i osigurati da je to razmatranje u skladu s osnovnim načelima i jamstvima navedenima u poglavlju II. te direktive(60).
113. S obzirom na te elemente, smatram da rješenje koje predlažem Sudu ne može ugroziti učinkovitost „postupka ponovnog prihvata” utvrđenog Uredbom Dublin III. Naprotiv, smatram da bi to rješenje stvarno moglo pridonijeti osnaživanju tog postupka u situaciji u kojoj se država članica B na njega oslanja.
114. Objasnit ću to primjerom. Ako država članica B nije imala mogućnost proglasiti nedopuštenim, u skladu s člankom 33. stavkom 2. točkom (d) Direktive 2013/32, u vezi s njezinim člankom 2. točkom (q), „naknadni zahtjev” podnositelja zahtjeva koji je prethodno podnio zahtjev za međunarodnu zaštitu u drugoj državi članici, država članica B mogla je ili uspješno pokrenuti „postupak ponovnog prihvata” i provesti transfer podnositelja zahtjeva u državu članicu A ili cjelovito ispitivanje merituma tog zahtjeva. Što bi u takvom scenariju učinio podnositelj zahtjeva? Prema mojem mišljenju, on bi se koliko je moguće pokušao oduprijeti transferu u državu članicu A, kako bi maksimalno povećao mogućnosti za novo, cjelovito razmatranje svoje situacije u državi članici B ako transfer ne bude uspješan. Suprotno tomu, ako je država članica B imala mogućnost proglasiti „naknadni zahtjev” nedopuštenim u skladu s tim odredbama, podnositelj zahtjeva možda neće pružiti takav otpor. Općenito, to bi, u konačnici, moglo povećati izglede za uspjeh „postupka ponovnog prihvata” i mehanizma transfera, koje je zakonodavac Unije uveo Uredbom Dublin III.
115. Kao posljednju napomenu, želim još jednom podsjetiti na to da tumačenje koje predlažem Sudu samo otvara mogućnost državama članicama da donesu odredbe u svrhu proglašenja nedopuštenima „naknadnih zahtjeva” koji su im podneseni nakon što je prethodni zahtjev iste osobe odbijen konačnom odlukom u drugoj državi članici (u skladu s uvjetima iz članka 33. stavka 2. točke (d) i članka 2. točke (q) Direktive 2013/32). Ono ih ne obvezuje da to učine.
VI. Zaključak
116. S obzirom na sva prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na prethodna pitanja koja je uputio Verwaltungsgericht Minden (Upravni sud u Mindenu, Njemačka) odgovori na sljedeći način:
1. Članak 33. stavak 2. točku (d) Direktive 2013/32/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o zajedničkim postupcima za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite, u vezi s člankom 2. točkom (q) te direktive,
treba tumačiti na način da puka činjenica da je postupak azila povodom prethodnog zahtjeva za međunarodnu zaštitu osobe o kojoj je riječ završen odlukom o njegovu prekidu, donesenom na temelju članka 28. stavka 1. Direktive 2013/32, sama po sebi nije prepreka tome da se zahtjev koji nakon toga podnese ista osoba smatra „naknadnim zahtjevom” u smislu članka 2. točke (q) te direktive. Međutim, ne može se smatrati da je takav zahtjev obuhvaćen područjem primjene te odredbe, a razlog za nedopuštenost iz članka 33. stavka 2. točke (d) Direktive 2013/32 ne može se primijeniti ako odluka o prekidu postupka azila povodom prethodnog zahtjeva još nije donesena ili ako osoba o kojoj je riječ i dalje može ponovno pokrenuti taj postupak. U tom pogledu, u članku 28. stavku 2. te direktive navodi se da „države članice mogu utvrditi rok od najmanje devet mjeseci” u kojem se postupak može ponovno pokrenuti. Zadaća je država članica da u svojem nacionalnom pravu odluče o duljini tog roka, pri čemu on ne smije biti kraći od minimalnog roka od devet mjeseci utvrđenog tom odredbom.
2. Članak 33. stavak 2. točku (d) Direktive 2013/32, u vezi s člankom 2. točkom (q) te direktive,
treba tumačiti na način da se na njih može pozvati u situaciji u kojoj država članica, različita od države članice koja je donijela konačnu odluku o prethodnom zahtjevu za međunarodnu zaštitu osobe o kojoj je riječ, postane država članica odgovorna za razmatranje novog zahtjeva koji je podnijela ta osoba (u skladu s kriterijima utvrđenima Uredbom (EU) br. 604/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o utvrđivanju kriterija i mehanizama za određivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu koji je u jednoj od država članica podnio državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva). Te odredbe omogućuju odgovornoj državnoj članici da proglasi novi zahtjev nedopuštenim, uz obrazloženje da predstavlja „naknadni zahtjev” u smislu članka 2. točke (q) te direktive, i da je postupak azila povodom prethodnog zahtjeva osobe o kojoj je riječ već okončan konačnom odlukom u toj drugoj državi članici. Ta mogućnost, međutim, ovisi o uvjetu koji je izričito utvrđen u članku 33. stavku 2. točki (d) Direktive 2013/32, u skladu s kojim „ne postoje elementi ili utvrđenja u vezi razmatranja je li podnositelj zahtjeva koji ispunjava uvjete kao ovlaštenik međunarodne zaštite […] naveo ili podnio te nove elemente ili utvrđenja.”