Predmet T‑297/11

Buzzi Unicem SpA

protiv

Europske komisije

„Tržišno natjecanje – Upravni postupak – Odluka o zahtjevu za pružanje informacija – Potrebnost traženih informacija – Načelo dobre uprave – Obveza obrazlaganja – Proporcionalnost“

Sažetak – Presuda Općeg suda (sedmo vijeće) od 14. ožujka 2014.

1.      Tržišno natjecanje – Upravni postupak – Zahtjev za pružanje podataka – Naznaka pravnih temelja i svrhe zahtjeva – Opseg – Povreda obveze obrazlaganja – Nepostojanje

(čl. 101. UFEU‑a; Uredba Vijeća br. 1/2003, čl. 18. st. 3.)

2.      Tržišno natjecanje – Upravni postupak – Poštovanje prava na obranu – Mogućnost dotičnog poduzetnika da se pozove na spomenuta prava isključivo nakon priopćenja prigovora

(čl. 101. UFEU‑a; Uredba Vijeća br. 1/2003)

3.      Tržišno natjecanje – Upravni postupak – Zahtjev za pružanje informacija – Naznaka pravnih temelja i svrhe zahtjeva – Uvjet postojanja nužne veze između traženih informacija i povrede koja se istražuje – Komisijina margina prosudbe – Sudski nadzor – Opseg

(čl. 101. UFEU‑a; Uredba Vijeća br. 1/2003, čl. 18. st. 3.)

4.      Tržišno natjecanje – Upravni postupak – Zahtjev za pružanje podataka – Pravo na obranu – Poštovanje općeg načela prava Unije koje propisuje zaštitu protiv proizvoljnih ili neproporcionalnih intervencija javne vlasti

(čl. 101. UFEU‑a; Uredba Vijeća br. 1/2003, čl. 18. st. 3.)

5.      Tržišno natjecanje – Upravni postupak – Zahtjev za pružanje podataka – Ovlasti Komisije – Ovlast upućivanja zahtjeva koji podrazumijeva formalizaciju traženih informacija – Granice

(Uredba Vijeća br. 1/2003, čl. 18.)

6.      Tržišno natjecanje – Upravni postupak – Zahtjev za pružanje podataka – Pravo na obranu – Pravo na apsolutnu šutnju – Nepostojanje – Pravo odbijanja pružanja odgovora koji podrazumijeva priznanje povrede

(čl. 101. UFEU‑a; Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 47. i 48. st. 2.; Uredba Vijeća br. 1/2003, čl. 18.)

7.      Tržišno natjecanje – Upravni postupak – Zahtjev za pružanje podataka – Pravo na obranu – Pravo odbijanja pružanja odgovora koji podrazumijeva priznanje povrede – Pitanja Komisije čija su posljedica takvi odgovori – Procjena

(Uredba Vijeća br. 1/2003, čl. 18.)

8.      Tržišno natjecanje – Upravni postupak – Zahtjev za pružanje podataka – Ovlasti Komisije – Granice – Uvjet postojanja nužne veze između traženih informacija i povrede koja se istražuje – Javna priroda traženih informacija

(čl. 101. UFEU‑a; Uredba Vijeća br. 1/2003, čl. 18. st. 1.)

9.      Tržišno natjecanje – Upravni postupak – Zahtjev za pružanje podataka – Ovlasti Komisije – Granice – Poštovanje načela proporcionalnosti – Zahtjev za informacije koje Komisija već posjeduje – Povreda navedenog načela – Zahtjev kojemu je cilj pribavljanje detalja u odnosu na prethodno pružene informacije – Dopuštenost

(Uredba Vijeća br. 1/2003, čl. 18. st. 3.)

10.    Tržišno natjecanje – Upravni postupak – Zahtjev za pružanje podataka – Modaliteti – Izbor između jednostavnog zahtjeva za pružanje informacija i odluke – Poštovanje načela proporcionalnosti – Sudski nadzor

(čl. 101. UFEU‑a; Uredba Vijeća br. 1/2003, čl. 18. st. 1.- 3.)

11.    Tržišno natjecanje – Upravni postupak – Zahtjev za pružanje podataka – Obveza Komisije da pažljivo i nepristrano ispita sve važne elemente – Slanje više uzastopnih zahtjeva – Povreda načela dobre uprave – Nepostojanje

(čl. 101. UFEU‑a; Uredba Vijeća br. 1/2003, čl. 18.)

1.      Ključni elementi obrazloženja odluke o zahtjevu za pružanje informacija određeni su člankom 18. stavkom 3. Uredbe 1/2003. Ta odredba predviđa da Komisija mora navesti pravni temelj i svrhu zahtjeva, navesti koje informacije traži i odrediti rok unutar kojeg se predmetne informacije trebaju dostaviti. Članak 18. stavak 3. Uredbe br. 1/2003 također precizira kako će Komisija naznačiti kazne propisane člankom 23. te navesti ili izreći kazne propisane člankom 24. i, osim toga, uputit će na pravo preispitivanja odluke od strane Suda. U tom pogledu, Komisija nije dužna adresatu takve odluke priopćiti sve informacije kojima raspolaže, a koje se tiču mogućih povreda, niti provesti strogu pravnu analizu tih povreda, ali treba jasno naznačiti pretpostavke koje namjerava provjeriti.

Dakle, iako je obrazloženje pobijane odluke sastavljeno na vrlo općenit način te je trebalo biti precizirano, pa je u tom pogledu podložno kritici, ipak se može smatrati da upućivanje na pretpostavljene povrede, zajedno s odlukom o pokretanju postupka na temelju članka 11. stavka 6. Uredbe br. 1/2003, odgovara najmanjem stupnju jasnoće koji dopušta donošenje zaključka u pogledu odredbi članka 18. stavka 3. navedene uredbe.

(t. 22., 23., 30., 36.)

2.      U okviru upravnog postupka na temelju Uredbe 1/2003, dotični se poduzetnik može pozvati na svoja prava na obranu tek nakon upućivanja obavijesti o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku. Zapravo, da mu je to pravo omogućeno u fazi koja je prethodila upućivanju obavijesti o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku, učinkovitost Komisijine istrage bila bi dovedena u pitanje jer bi dotični poduzetnik već od faze prethodnog prikupljanja dokaza u određenoj mjeri mogao prepoznati koje su informacije Komisiji poznate, a koje još može od nje sakriti.

Međutim, mjere izvođenja dokaza koje je Komisija poduzela tijekom faze prethodnog prikupljanja dokaza, poglavito mjere provjere i zahtjevi za pružanje informacija, svojom naravi podrazumijevaju prigovor da je počinjena povreda te se može očekivati da će imati važne posljedice na situaciju osumnjičenog poduzetnika. Prema tome, važno je izbjeći nepopravljivo ugrožavanje prava na obranu tijekom te faze upravnog postupka jer poduzete mjere izvođenja dokaza mogu imati presudni značaj za utvrđivanje dokaza o nezakonitosti ponašanja poduzetnika koja su takve prirode da uzrokuju njihovu odgovornost.

Međutim ne treba Komisiji nametati da u fazi prethodnog prikupljanja dokaza, uz moguće povrede koje namjerava provjeriti, naznači indicije to jest elemente koji su je naveli da stvori pretpostavku o povredi članka 101. UFEU‑a. Takva bi obveza u biti dovela do remećenja ravnoteže između očuvanja učinkovitosti istrage i očuvanja prava na obranu dotičnog poduzetnika.

(t. 26., 27., 31.)

3.      Obveza da naznači pravni temelj i cilj zahtjeva za pružanje informacija, koja je Komisiji nametnuta člankom 18. stavkom 3. Uredbe br. 1/2003, temeljni je zahtjev kojim se želi pokazati opravdanost informacija zahtijevanih od dotičnih poduzetnika, ali kojim ih se također dovodi u položaj da shvate opseg svoje dužnosti da surađuju, istodobno čuvajući njihovo pravo na obranu. Iz toga proizlazi da Komisija može tražiti priopćenje samo sumnjivih informacija koje će joj dopustiti da provjeri moguće povrede i koje opravdavaju provođenje istrage, a koje su naznačene u zahtjevu za pružanje informacija.

Uzimajući u obzir široke ovlasti Komisije u vezi s istragom i provjerom, na potonjoj je da procijeni potrebnost informacija traženih od dotičnih poduzetnika. Glede nadzora koji Opći sud izvršava nad tom Komisijinom procjenom, treba podsjetiti na to da prema sudskoj praksi pojam „potrebnih informacija“ treba tumačiti u okviru ciljeva zbog kojih su ovlasti za predmetnu istragu i dodijeljene Komisiji. Dakle, udovoljeno je uvjetu povezanosti između zahtjeva za pružanje informacija i moguće povrede, s obzirom na to da se u toj fazi postupka za navedeni zahtjev može legitimno smatrati da predstavlja vezu s mogućom povredom u smislu da Komisija može razumno pretpostaviti da će joj isprava pomoći pri utvrđivanju navodne povrede.

         (t. 28., 85.)

4.      Vidjeti tekst odluke.

(t. 43., 44.)

5.      Kako pod dostavom „informacija“ u smislu članka 18. Uredbe br. 1/2003 treba podrazumijevati ne samo dostavu isprava već i obvezu odgovaranja na pitanja o tim ispravama, Komisija nije ograničena samo na zahtjev za dostavu podataka koji postoje neovisno o svakoj intervenciji dotičnog poduzetnika. Prema tome, njoj je dopušteno poduzetniku uputiti pitanja koja podrazumijevaju formalizaciju traženih informacija.

Ipak, valja istaknuti to da se izvršavanje te ovlasti ograničuje poštovanjem najmanje dva načela. S jedne strane, pitanja koja se upućuju poduzetniku ne smiju ga prisiliti na priznanje da je počinio povredu. S druge strane, dostava odgovora na postavljena pitanja ne smije biti neproporcionalno opterećenje u odnosu na potrebe istrage.

(t. 56., 57.)

6.      Apsolutno pravo na šutnju ne može se priznati poduzetniku koji je adresat odluke o zahtjevu za pružanje informacija u smislu članka 18. stavka 3. Uredbe br. 1/2003. Zapravo, priznavanje takvog prava prelazilo bi ono što je nužno za zaštitu prava na obranu poduzetnika i predstavljalo bi neopravdanu prepreku ispunjenju Komisijine zadaće osiguravanja poštovanja pravila tržišnog natjecanja na unutarnjem tržištu. Pravo na šutnju može se priznati samo ako bi dotični poduzetnik bio obvezan dostaviti odgovore kojima bi ga se navelo na priznanje povrede za čije je dokazivanje zadužena Komisija.

Da bi se očuvao korisni učinak članka 18. Uredbe br. 1/2003, Komisija dakle ima pravo obvezati poduzetnike da dostave sve potrebne informacije o činjenicama o kojima bi mogli imati saznanja i da joj po potrebi dostave isprave koje su s time povezane i koje su u njihovom posjedu, čak i ako mogu poslužiti za utvrđivanje postojanja ponašanja koje je suprotno tržišnom natjecanju. Ta Komisijina ovlast koja se odnosi na informacije ne odstupa ni od članka 6. stavaka 1. i 2. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda potpisane u Rimu 4. studenoga 1950. ni od sudske prakse Europskog suda za ljudska prava. Nije protivna ni člancima 47. i 48. Povelje o temeljnim pravima Europske unije.

Činjenica da postoji obveza odgovaranja na isključivo činjenična pitanja koja postavlja Komisija i obveza da se udovolji njezinom zahtjevu za dostavu već postojećih isprava ne krši osnovno načelo poštovanja prava na obranu sadržano u članku 48. stavku 2. Povelje o temeljnim pravima kao ni pravo na pravično suđenje sadržano u članku 47. Povelje o temeljnim pravima, koji u okviru prava tržišnog natjecanja nude zaštitu ekvivalentnu onoj zajamčenoj člankom 6. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda. Ništa u biti adresata zahtjeva za pružanje informacija ne priječi da kasnije u okviru upravnog postupka ili u postupku pred sucem Unije pokaže da činjenice koje su otkrivene u njegovim odgovorima ili dostavljenim ispravama imaju drukčije značenje od onoga koje im pridaje Komisija.

(t. 60.‑62.)

7.      Što se tiče odgovora na pitanja koja Komisija može uputiti poduzetnicima, treba ih razlikovati s obzirom na to mogu li se kvalificirati kao isključivo činjenična ili ne. Samo u slučaju kad se pitanje ne može kvalificirati kao isključivo činjenično treba provjeriti podrazumijeva li ono odgovor kojim će se dotičnog poduzetnika navesti na priznanje povrede za čije je dokazivanje zadužena Komisija.

U tom pogledu treba razlikovati dvije vrste situacija. S jedne strane, kad Komisija utvrdi povredu pravila tržišnog natjecanja temeljeći se pritom na pretpostavci da se utvrđene činjenice ne može objasniti drugačije nego postojanjem ponašanja suprotnog tržišnom natjecanju, sudac Unije morat će poništiti predmetnu odluku ako dotični poduzetnici iznesu argumentaciju koja baca drukčije svjetlo na činjenice koje je utvrdila Komisija i koja time dopušta da se objašnjenje koje je ponudila Komisija prilikom zaključivanja o povredi zamijeni drugim uvjerljivim objašnjenjem. U biti u takvom slučaju ne treba smatrati da je Komisija uspjela dokazati postojanje povrede prava tržišnog natjecanja. Pitanja koja se međutim ne mogu okvalificirati kao isključivo činjenična podrazumijevaju odgovor koji Komisija tumači, a čije tumačenje bi dotični poduzetnik mogao osporavati, te na taj način ne stvaraju pravo na šutnju njemu u korist.

S druge strane, kada Komisija uspije utvrditi da je poduzetnik sudjelovao na sastancima poduzetnika očito protivnima tržišnom natjecanju, tada je na dotičnom poduzetniku da ponudi drugo objašnjenje sadržaja tih sastanaka. Isto tako, kada se Komisija poziva na dokaze koji su načelno dostatni za dokazivanje povrede, dotičnom poduzetniku nije dovoljno da se pozove na mogućnost nastanka neke okolnosti koja bi mogla utjecati na dokaznu vrijednost tih dokaza, a da bi Komisija preuzela teret dokazivanja da ta okolnost nije mogla utjecati na njihovu dokaznu vrijednost. Naprotiv, osim u slučaju kada poduzetnik ne bi mogao dostaviti takav dokaz zbog ponašanja same Komisije, na dotičnom je poduzetniku da s jedne strane s dovoljnom sigurnošću utvrdi postojanje okolnosti na koju se poziva i, s druge strane, da je ta okolnost dovela u pitanje dokaznu vrijednost dokaza na koje se poziva Komisija. U pogledu pitanja koja kao predmet ili učinak imaju navesti ga na to da Komisiji dostavi takve dokaze, poduzetnik nužno ima pravo na šutnju. Zapravo, u suprotnome on bi bio doveden do toga da prizna povredu za čije je dokazivanje zadužena Komisija.

(t. 63., 75.‑77.)

8.      Informacije poput poštanskih brojeva mjesta nabave, mjesta odredišta i mjesta dostave ili udaljenosti koju proizvod prelazi od mjesta nabave do dostavne adrese, iako su takve naravi da su dostupne Komisiji, logički upotpunjuju informacije koje ima isključivo tužitelj. Prema tome njihov eventualni javni karakter ne sprečava da ih se smatra potrebnima u smislu članka 18. stavka 1. Uredbe br. 1/2003.

(t. 87., 88.)

9.      Nije dovoljno da tražene informacije budu vezane za predmet istrage kako bi odluka o zahtjevu za pružanje informacija poštovala načelo proporcionalnosti. Također bitno je da obveza dostavljanja informacija koja se nameće poduzetniku za njega ne predstavlja neproporcionalni teret u odnosu na potrebe istrage.

Iz toga treba zaključiti da bi se za odluku kojom se adresatu nameće obveza ponovnog dostavljanja prethodno zatraženih informacija s obzirom na to da bi neke od njih prema mišljenju Komisije bile netočne moglo činiti da predstavlja neproporcionalni teret u odnosu na potrebnost istrage te da stoga nije u skladu ni s načelom proporcionalnosti ni sa zahtjevom nužnosti. Komisiji je u biti u takvoj situaciji dopušteno da precizno utvrdi informacije za koje smatra da bi ih dotični poduzetnik trebao ispraviti.

Isto tako, nametanje obveze spomenutim poduzetnicima da informacije koje Komisija već posjeduje dostave u novom obliku ne može se opravdati traženjem lakšeg načina za obradu dostavljenih odgovora. Iako su poduzetnici obvezni aktivno surađivati, što podrazumijeva da su dužni Komisiji staviti na raspolaganje sve informacije koje se odnose na predmet istrage, ta obveza aktivne suradnje ne smije ići tako daleko da obvezuje na dostavljanje informacija koje Komisija već posjeduje.

Međutim, odluku Komisije kojom se traži dostava informacija preciznijih od onih koje je dotad već imala treba smatrati opravdanom potrebama istrage. U biti traženje svih pripadajućih elemenata koji potvrđuju ili niječu postojanje povrede pravila tržišnog natjecanja može implicirati da Komisija od poduzetnika traži da preciziraju ili detaljnije navedu određene informacije činjeničnoga karaktera koje su joj već prethodno priopćili. Prema tome, valja zaključiti da okolnost da upitnik iz Priloga I. pobijanoj odluci ima za cilj pribaviti bilo nove bilo detaljnije informacije također opravdava potrebnost traženih informacija.

(t. 97.‑99., 101., 104.)

10.    Načelo proporcionalnosti, koje je dio općih načela prava Unije, zahtijeva da akti institucija ne prelaze granice onoga što je prikladno i nužno za ostvarenje legitimnih ciljeva dotičnog propisa, s time da ako postoji izbor između više prikladnih mjera, treba izabrati onu manje otegotnu, a uzrokovane nepovoljnosti ne smiju biti neproporcionalne u odnosu na ciljeve koje se želi postići.

Na temelju članka 18. stavka 1. Uredbe br. 1/2003, Komisija ima pravo tražiti informacije jednostavnim zahtjevom ili odlukom, pri čemu ta odredba donošenje odluke ne čini podložnim prethodnom podnošenju jednostavnog zahtjeva. Izbor koji ona mora izvršiti između jednostavnog zahtjeva za informacije temeljem članka 18. stavka 2. Uredbe br. 1/2003 i odluke o zahtjevu za pružanje informacija na temelju članka 18. stavka 3. iste uredbe predmet je nadzora koji na temelju načela proporcionalnosti izvršava sudac Unije. Takav nadzor treba ovisiti o potrebama za prikladnom uputom, imajući u vidu posebnosti predmetnog slučaja.

(t. 118.‑121.)

11.    U slučaju kad institucije Unije imaju diskrecijsku ovlast, poštovanje jamstava koje dodjeljuje pravni poredak Unije u upravnim postupcima ima još veću temeljnu važnost. Među tim se jamstvima osobito nalazi obveza nadležne institucije da pažljivo i nepristrano ispita sve pripadajuće elemente slučaja. U mjeri u kojoj se zahtjev za pružanje informacija, iako mu je predmet blizak onome prethodnih zahtjeva za pružanje podataka, razlikuje stupnjem preciznosti pitanja odnosno postojanjem novih pitanja, okolnosti poput opsega istrage koju je poduzela Komisija, broj njome obuhvaćenih poduzetnika kao i tehnička priroda tržišta obuhvaćenih proizvoda također opravdavaju to da Komisija uzastopno donosi više zahtjeva za dostavu informacija koji se djelomično preklapaju, a da time ne krši načelo dobre uprave.

(t. 147., 148.)