Causa T‑390/20
(pubblicazione per estratto)
Scandlines Danmark ApS
e
Scandlines Deutschland GmbH
contro
Commissione europea
Sentenza del Tribunale (Prima Sezione ampliata) del 28 febbraio 2024
«Aiuti di Stato – Finanziamento pubblico del collegamento fisso ferroviario-stradale dello stretto di Fehmarn – Aiuto concesso dalla Danimarca alla Femern – Decisione che dichiara l’aiuto compatibile con il mercato interno – Aiuto individuale – Importante progetto di comune interesse europeo – Necessità dell’aiuto – Proporzionalità – Bilanciamento tra gli effetti benefici dell’aiuto e i suoi effetti negativi sulle condizioni degli scambi e sul mantenimento di una concorrenza non falsata – Comunicazione sui criteri per l’analisi della compatibilità con il mercato interno degli aiuti di Stato destinati a promuovere la realizzazione di importanti progetti di comune interesse europeo»
1. Aiuti concessi dagli Stati – Esame da parte della Commissione – Qualificazione di più interventi consecutivi come aiuto individuale – Presupposti – Interventi inscindibilmente connessi tra loro – Conseguenza – Insussistenza di obbligo di notifica preventiva di ciascuna delle rate versata a titolo di aiuto individuale
[Regolamento del Consiglio 2015/1589, art. 1, e)]
(v. punti 37‑51, 62‑64)
2. Aiuti concessi dagli Stati – Divieto – Deroghe – Aiuti che possono essere considerati compatibili con il mercato interno – Aiuti che contribuiscono alla realizzazione di un progetto importante d’interesse europeo – Concessione di più aiuti individuali versati in più rate destinati al finanziamento di un unico progetto – Esame congiunto della compatibilità di detti aiuti con il mercato interno – Ammissibilità
[Art. 107, § 3, b), TFUE]
(v. punti 52‑61)
3. Aiuti concessi dagli Stati – Divieto – Deroghe – Aiuti che possono essere considerati compatibili con il mercato interno – Aiuti che contribuiscono alla realizzazione di un progetto importante d’interesse europeo – Importante progetto di comune interesse europeo – Nozione – Progetto che soddisfa i criteri generali nonché un indicatore generale positivo previsti dalla comunicazione relativa alla realizzazione di importanti progetti di comune interesse europeo – Inclusione
[Art. 107, § 3, b), TFUE; comunicazione della Commissione 2014/C 188/02, punti 14‑20]
(v. punti 69, 70, 91‑102)
4. Aiuti concessi dagli Stati – Divieto – Deroghe – Aiuti che possono essere considerati compatibili con il mercato interno – Aiuti che contribuiscono alla realizzazione di un progetto importante d’interesse europeo – Importante progetto di comune interesse europeo – Criteri – Cofinanziamento del progetto da parte del beneficiario dell’aiuto
[Art. 107, § 3, b), TFUE; comunicazione della Commissione 2014/C 188/02, punto 18]
(v. punti 82‑85)
5. Aiuti concessi dagli Stati – Divieto – Deroghe – Aiuti che possono essere considerati compatibili con il mercato interno – Aiuti che contribuiscono alla realizzazione di un progetto importante d’interesse europeo – Necessità dell’aiuto – Effetto incentivante dell’aiuto – Presentazione di una domanda di aiuto prima dell’inizio dei lavori – Società veicolo costituita dalle autorità pubbliche per realizzare un determinato progetto – Domanda di aiuto inerente alla costituzione di tale società
[Art. 107, § 3, b), TFUE; comunicazione della Commissione 2014/C 188/02, punto 28]
(v. punti 109‑137)
6. Aiuti concessi dagli Stati – Divieto – Deroghe – Aiuti che possono essere considerati compatibili con il mercato interno – Aiuti che contribuiscono alla realizzazione di un progetto importante d’interesse europeo – Necessità dell’aiuto – Valutazione alla luce di uno scenario controfattuale – Scenario controfattuale consistente nella mancanza di un progetto alternativo – Ammissibilità – Presupposti
[Art. 107, § 3, b), TFUE; comunicazione della Commissione 2014/C 188/02, punto 29]
(v. punti 141‑163)
7. Aiuti concessi dagli Stati – Divieto – Deroghe – Aiuti che possono essere considerati compatibili con il mercato interno – Aiuti che contribuiscono alla realizzazione di un progetto importante d’interesse europeo – Necessità dell’aiuto – Valutazione in mancanza di un progetto alternativo – Importo dell’aiuto che non deve superare il minimo necessario – Calcolo del tasso di rendimento interno del progetto – Determinazione della durata rilevante del progetto tenendo conto del comportamento degli investitori sul mercato
[Art. 107, § 3, b), TFUE; comunicazione della Commissione 2014/C 188/02, punto 30]
(v. punti 168, 171, 176‑178)
8. Aiuti concessi dagli Stati – Divieto – Deroghe – Aiuti che possono essere considerati compatibili con il mercato interno – Aiuti che contribuiscono alla realizzazione di un progetto importante d’interesse europeo – Proporzionalità dell’aiuto – Calcolo dell’importo massimo dell’aiuto con riguardo al deficit di finanziamento – Calcolo del deficit di finanziamento – Determinazione della durata rilevante del progetto tenendo conto del comportamento degli investitori sul mercato
[Art. 107, § 3, b), TFUE; comunicazione della Commissione 2014/C 188/02, punto 31]
(v. punti 169, 170, 179)
9. Aiuti concessi dagli Stati – Divieto – Deroghe – Aiuti che possono essere considerati compatibili con il mercato interno – Aiuti che contribuiscono alla realizzazione di un progetto importante d’interesse europeo – Aiuti sotto forma di garanzia o di prestito – Obbligo di limitazione nel tempo degli aiuti
[Art. 107, § 3, b), TFUE; comunicazione della Commissione 2014/C 188/02, punto 36]
(v. punti 195‑206)
10. Aiuti concessi dagli Stati – Divieto – Deroghe – Aiuti che possono essere considerati compatibili con il mercato interno – Aiuti che contribuiscono alla realizzazione di un progetto importante d’interesse europeo – Proporzionalità dell’aiuto – Calcolo dell’importo massimo dell’aiuto con riguardo al deficit di finanziamento – Calcolo del deficit di finanziamento – Ricavi e costi presi in considerazione
[Art. 107, § 3, b), TFUE; comunicazione della Commissione 2014/C 188/02, punto 31]
(v. punti 218‑247)
11. Aiuti concessi dagli Stati – Divieto – Deroghe – Aiuti che possono essere considerati compatibili con il mercato interno – Aiuti al funzionamento – Esclusione – Garanzie statali e prestiti di Stato limitati ai costi di pianificazione e di costruzione di un importante progetto di comune interesse europeo – Misure che costituiscono aiuti all’investimento
[Art. 107, § 3, b), TFUE]
(v. punti 248‑250)
12. Aiuti concessi dagli Stati – Procedimento amministrativo – Determinazione dell’importo dell’aiuto – Aiuti che contribuiscono alla realizzazione di un progetto importante d’interesse europeo – Aiuti che comportano garanzie di Stato e prestiti di Stato – Calcolo dell’importo dell’indennità – Importo dell’aiuto che non equivale all’integralità degli importi coperti dai prestiti di Stato e dai prestiti che beneficiano di una garanzia di Stato – Importo dell’aiuto che equivale all’importo del deficit di finanziamento del progetto di cui trattasi – Ammissibilità
(Art. 107, § 1, TFUE; comunicazione della Commissione 2008/C 155/02, punto 4.1)
(v. punti 256‑262, 264‑271)
13. Aiuti concessi dagli Stati – Divieto – Deroghe – Aiuti che possono essere considerati compatibili con il mercato interno – Aiuti che contribuiscono alla realizzazione di un progetto importante d’interesse europeo – Proporzionalità dell’aiuto – Bilanciamento tra gli effetti positivi dell’aiuto in termini di contributo al conseguimento dell’obiettivo di comune interesse europeo e gli effetti negativi in termini di distorsione della concorrenza e incidenza sugli scambi tra gli Stati membri – Insussistenza di errore manifesto di valutazione commesso dalla Commissione
[Art. 107, § 3, b), TFUE; comunicazione della Commissione 2014/C 188/02, punti 41‑43]
(v. punti 279‑327)
Sintesi
Il Tribunale respinge il ricorso di annullamento proposto dalle compagnie marittime Scandlines Danmark ApS e Scandlines Deutschland GmbH avverso la decisione della Commissione del 20 marzo 2020 (1) con cui quest’ultima ha constatato che le misure di sostegno concesse dalla Danimarca all’impresa pubblica Femern A/S per la pianificazione, la costruzione e la gestione di un collegamento fisso ferroviario-stradale dello stretto di Fehmarn tra la Danimarca e la Germania costituiscono un aiuto di Stato compatibile con il mercato interno. In tale contesto, il Tribunale fornisce precisazioni sulle modalità di controllo da parte della Commissione di misure di aiuto oggetto di un versamento in più rate. Il Tribunale è altresì chiamato a esercitare un controllo sull’applicazione, da parte della Commissione, di taluni punti della sua comunicazione relativa alla realizzazione di importanti progetti di comune interesse europeo (2) (in prosieguo: la «comunicazione IPCIE»).
Nel 2008 la Danimarca e la Germania hanno firmato un trattato relativo a un progetto di collegamento fisso dello stretto di Fehmarn consistente, da un lato, in un tunnel sottomarino nel Mar Baltico tra la Danimarca e la Germania (in prosieguo: il «collegamento fisso») e, dall’altro, in collegamenti stradali e ferroviari con l’entroterra danese.
L’impresa pubblica danese Femern è stata incaricata del finanziamento, della costruzione e della gestione del collegamento fisso. Avendo beneficiato di conferimenti di capitale, di prestiti garantiti dallo Stato nonché di prestiti concessi dalla Danimarca, la Femern percepirà i pedaggi degli utenti a partire dall’entrata in funzione del collegamento fisso per rimborsare il suo debito.
Alla fine del 2014 le autorità danesi hanno notificato alla Commissione il modello di finanziamento del progetto di collegamento fisso dello stretto di Fehmarn. Senza avviare il procedimento d’indagine formale, la Commissione ha deciso di non sollevare obiezioni nei confronti delle misure notificate (3).
Con sentenze del 13 dicembre 2018 (4), il Tribunale ha parzialmente annullato tale decisione. Per quanto riguarda i finanziamenti pubblici concessi alla Femern, il Tribunale ha dichiarato che la Commissione era venuta meno all’obbligo ad essa incombente in forza dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE di avviare il procedimento d’indagine formale in considerazione della presenza di gravi difficoltà.
Avendo avviato il procedimento d’indagine formale a seguito di tali sentenze, la Commissione ha ritenuto, con la sua decisione del 20 marzo 2020, che le misure consistenti in conferimenti di capitale e in una combinazione di prestiti di Stato e garanzie di Stato concesse alla Femern per la pianificazione, la costruzione e la gestione del collegamento fisso costituivano un aiuto di Stato compatibile con il mercato interno sulla base dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE (5), in quanto erano destinate a promuovere la realizzazione di un importante progetto di comune interesse europeo nel rispetto del principio di proporzionalità.
Le compagnie marittime Scandlines Danmark e Scandlines Deutschland hanno proposto dinanzi al Tribunale un ricorso di annullamento avverso tale decisione.
Giudizio del Tribunale
In considerazione del fatto che le garanzie di Stato e i prestiti di Stato a favore della Femern erano stati concessi in rate successive versate in funzione dell’avanzamento del progetto di collegamento fisso, le ricorrenti contestavano alla Commissione il fatto di aver erroneamente ritenuto, nella decisione controversa, che le diverse misure di sostegno finanziario potessero essere raggruppate in tre aiuti individuali, ossia un primo aiuto sotto forma di conferimento di capitale effettuato nel 2005, un secondo aiuto sotto forma di conferimento di capitale, di garanzie di Stato e di prestiti di Stato concessi in forza di una legge adottata nel 2009 (6) nonché un terzo aiuto sotto forma di prestiti di Stato e di garanzie di Stato concessi in forza di una legge adottata nel 2015 (7).
Su tale punto, il Tribunale rileva che più interventi consecutivi dello Stato possono essere considerati un solo intervento nel caso in cui siano connessi tra loro, segnatamente per quanto riguarda la loro cronologia, il loro scopo e la situazione dell’impresa al momento di tali interventi, in modo tanto stretto da renderne impossibile la dissociazione. Essendo tale condizione soddisfatta per l’insieme dei finanziamenti concessi ai sensi della legge adottata nel 2009 nonché per quelli concessi ai sensi della legge adottata nel 2015, la Commissione non era incorsa in errore qualificandoli come aiuti individuali. Ne consegue che la Commissione non era neppure tenuta ad esigere che le autorità danesi le notificassero separatamente ciascun prestito di Stato e ciascuna garanzia di Stato concessi alla Femern in forza di dette leggi.
Peraltro, poiché i tre aiuti individuali concessi alla Femern nel 2005, nel 2009 e nel 2015 erano destinati al finanziamento di un unico progetto, la Commissione non ha ecceduto i limiti del suo potere discrezionale esaminando congiuntamente la loro compatibilità con il mercato interno. È proprio tenendo conto dell’insieme di detti aiuti che la Commissione è in grado di valutare il loro effetto sulla concorrenza nell’ambito dell’esame di una delle deroghe di cui all’articolo 107, paragrafo 3, TFUE, in particolare per un importante progetto di comune interesse europeo la cui realizzazione implica il versamento di finanziamenti pubblici per un lungo periodo.
Il Tribunale respinge, inoltre, il motivo di annullamento vertente sulla violazione dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE, derivante dal fatto che la Commissione avrebbe erroneamente qualificato il progetto di cui trattasi come progetto di comune interesse europeo e dal fatto che essa avrebbe erroneamente concluso per la necessità e la proporzionalità dell’aiuto.
In primo luogo, per quanto riguarda la qualificazione del progetto di collegamento fisso come progetto di comune interesse europeo ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE, il Tribunale ricorda che la nozione di «comune interesse europeo» di cui a tale disposizione deve essere interpretata restrittivamente e che un’iniziativa è qualificata come progetto di comune interesse europeo solo qualora faccia parte di un programma transnazionale europeo, sostenuto congiuntamente da diversi governi di Stati membri, oppure si inserisca in un’azione concordata da diversi Stati membri onde far fronte a una minaccia comune.
La nozione di «comune interesse europeo» è stata inoltre precisata dalla Commissione nella comunicazione IPCIE, la quale enuncia i criteri generali cumulativi che devono essere soddisfatti affinché un progetto possa rientrare in tale nozione, nonché indicatori positivi che giustificano un approccio più favorevole della Commissione ai fini della qualificazione come progetto di comune interesse europeo, tra i quali figura quello del cofinanziamento del progetto da parte di un fondo dell’Unione.
Orbene, dal momento che il progetto di collegamento fisso soddisfaceva i criteri generali cumulativi enunciati nella comunicazione IPCIE e che tale progetto aveva, inoltre, ricevuto un finanziamento dell’Unione, la Commissione ha potuto validamente concludere, sul fondamento di questi soli criteri e indicatori, che il progetto di collegamento fisso era di comune interesse europeo.
In secondo luogo, per quanto riguarda la necessità dell’aiuto, il Tribunale precisa che, nel contesto dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE, l’aiuto destinato a promuovere la realizzazione di un importante progetto di comune interesse europeo, per essere compatibile con il mercato interno, deve avere un effetto di incentivazione sulle imprese beneficiarie. A tal fine deve essere dimostrato che, in assenza dell’aiuto progettato, l’investimento destinato alla realizzazione del progetto di cui trattasi non sarebbe effettuato. A tale riguardo, il Tribunale ricorda che la constatazione della mancanza di necessità di un aiuto può derivare, segnatamente, dal fatto che il progetto agevolato è già stato iniziato, o addirittura concluso, dall’impresa interessata prima che la domanda di aiuto sia stata trasmessa alle autorità competenti, il che esclude che l’aiuto di cui trattasi possa svolgere un ruolo di incentivo (criterio dell’anteriorità della domanda).
Su quest’ultimo punto, il Tribunale condivide l’argomento della Commissione secondo cui, nel caso di specie, il criterio dell’anteriorità della domanda era soddisfatto in quanto la domanda di aiuto era inerente alla costituzione della Femern. A questo proposito, il Tribunale sottolinea che, in quanto società veicolo costituita dalle autorità pubbliche per realizzare il progetto di collegamento fisso, la Femern dipende dai finanziamenti pubblici fino all’entrata in funzione del collegamento fisso. Inoltre, atteso che la Commissione poteva esaminare congiuntamente la compatibilità con il mercato interno dell’insieme dei finanziamenti concessi alla Femern a partire dalla sua costituzione, il criterio dell’anteriorità della domanda non doveva essere verificato per ciascuno dei tre aiuti individuali.
La Commissione non era neppure incorsa in errore nel ritenere che lo scenario controfattuale preso in considerazione, conformemente alla comunicazione IPCIE, ai fini della valutazione della necessità dell’aiuto notificato, consistesse nella mancanza di un progetto alternativo. Più in particolare, le ricorrenti e le intervenienti non hanno dimostrato che esisteva un progetto alternativo realizzabile senza aiuto con dimensione o portata ridotte o che apportasse benefici equivalenti a quelli previsti dal progetto di collegamento fisso.
Il Tribunale respinge, inoltre, la censura secondo cui la Commissione sarebbe incorsa in errori manifesti di valutazione basandosi su una durata di 40 anni per effettuare tanto il calcolo del tasso di rendimento interno del progetto di collegamento fisso (necessità dell’aiuto) quanto il calcolo del deficit di finanziamento (proporzionalità dell’aiuto), mentre il progetto di collegamento fisso avrebbe una durata di 120 anni.
Al riguardo, il Tribunale ricorda, da un lato, che, conformemente al paragrafo 30 della comunicazione IPCIE, in mancanza di un progetto alternativo, la Commissione deve verificare che l’importo dell’aiuto non superi il minimo necessario affinché il progetto sovvenzionato sia sufficientemente redditizio, fermo restando che tutti i costi e i benefici pertinenti previsti devono essere considerati nel corso della durata del progetto. Poiché tale riferimento alla durata deve essere inteso nel senso che riguarda la vita economica del progetto di investimento e non dell’infrastruttura su un piano tecnico, la Commissione non è incorsa in errore riferendosi ai comportamenti degli investitori sul mercato interessato per calcolare il tasso di rendimento interno sulla base di una vita economica dell’investimento di 40 anni.
Dall’altro lato, conformemente al paragrafo 31 della comunicazione IPCIE, l’importo massimo dell’aiuto è determinato con riguardo al deficit di finanziamento, che corrisponde alla differenza tra i flussi di cassa positivi e negativi nel corso della durata dell’investimento. Orbene, poiché l’analisi del deficit di finanziamento è intesa a determinare in quale misura il progetto possa essere finanziato a condizioni di mercato, non si può contestare alla Commissione il fatto di aver preso in considerazione, per effettuare tale analisi, il periodo di cui un investitore ragionevole avrebbe tenuto conto in tale progetto, stimato in 40 anni.
In terzo luogo, per quanto riguarda la proporzionalità dell’aiuto, il Tribunale rileva, anzitutto, che le ricorrenti non possono contestare alla Commissione il fatto di aver violato l’obbligo di limitazione nel tempo degli aiuti sotto forma di garanzia o di prestito, quale stabilito nella comunicazione IPCIE, dal momento che la decisione controversa precisa, da un lato, che, entro sedici anni dall’apertura del collegamento fisso, tutti i prestiti che beneficiano di una garanzia dovranno essere stati estinti e tutti i prestiti di Stato dovranno essere stati rimborsati e, dall’altro, che le autorità danesi non sono autorizzate a concedere alla Femern tali prestiti e garanzie per un importo superiore all’importo massimo garantito fissato in DKK 69,3 miliardi (circa EUR 9,3 miliardi).
Inoltre, la Commissione non ha sottostimato i ricavi della Femern al fine di aumentare artificiosamente il deficit di finanziamento. Da un lato, la comunicazione IPCIE non esige che le entrate coprano integralmente i costi del progetto. Dall’altro lato, le ricorrenti e le intervenienti non hanno fornito la prova che una struttura dei prezzi per il traffico stradale diversa da quella considerata dalla Commissione comporterebbe automaticamente un aumento dei ricavi a causa dell’elasticità della domanda e della concorrenza sul mercato.
Infine, la Commissione non ha violato la comunicazione IPCIE includendo taluni costi operativi del collegamento fisso nei costi ammissibili per il calcolo del deficit di finanziamento. L’inclusione di tali costi nei flussi di cassa negativi del progetto di collegamento fisso non comporta la concessione di un aiuto al funzionamento, dal momento che i ricavi operativi di detto collegamento fisso, che dovrebbero essere presi in considerazione a titolo di flussi di cassa positivi, superano ampiamente i costi operativi. Inoltre, non è stato fornito alcun elemento tale da mettere in discussione le spiegazioni della Commissione a sostegno dell’inclusione di tali costi nell’analisi del deficit di finanziamento.
Alla luce di tutte le suesposte considerazioni, il Tribunale respinge il ricorso di annullamento della decisione controversa.